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Carrera de Especialización en Políticas Públicas de
Niñez, Adolescencia y Familia
MODULO XII: Herramientas de articulación y coordinación de las
Políticas de Niñez, Adolescencia y Familia a nivel nacional,
provincial y municipal
Presupuesto y Gasto Social
Javier Curcio, Ricardo Rotsztein y Carlos R. Martinez
Septiembre de 2014
Definiciones de Presupuesto
Expresión financiera del Plan de Gobierno (tradicional)
Documento e instrumento de programación económicosocial, gobierno y administración, originado en un acto
parlamentario (moderno)
Documento: Fuente fundamental de información sobre las
políticas públicas realmente existentes
Instrumento de Programación Económico-Social:
Objetivos, Políticas, Actividades y Gastos.
Guía de Programación Administrativa: Productos,
Procesos y Responsables.
Acto Legislativo: Plan de Gobierno de determinada
coalición, con valores e ideología propia.
Ciclo Presupuestario
Dura, a nivel nacional, no menos de tres años y sus etapas son:
formulación, aprobación, ejecución y control.
Formulación: Preparación (Cronograma, Solicitud de
información, Elaboración de presupuestos preliminares para
varios escenarios, Informe de Avance al Congreso) y
Elaboración (Anteproyectos ajustados a techos y con
sobretechos, Evaluación de sobretechos política y técnica,
consolidación, redacción).
Aprobación: En ambas cámaras, en comisión y recinto, en
general y particular; y promulgación del Poder Ejecutivo.
Ejecución: Distribución con máxima desagregación;
programación y reprogramación; compromiso, devengado y
pagado; seguimiento y evaluación de la ejecución física y
financiera; cierre de cuentas presupuestario y contable.
Control: Elaboración, análisis y tratamiento de la Cuenta de
Inversión, Control Externo y Control Interno
Clasificadores presupuestarios de
recursos y gastos
Clasificadores de Recursos: Económico de Recursos y
por Tipo
Clasificadores de Gastos: Económico de Gastos, por
Objeto, por Fuente de Financiamiento, por Finalidad y
Función, por Ubicación Geográfica y por Categoría
Programática.
Clasificadores Comunes: Institucional y por Tipo de
Moneda
Presupuesto 2010 según Clasificación Económica
Clasificador Económico del gasto: Sirve para distinguir los
gastos corrientes (sueldos, alimentos, jubilaciones), de los de
capital (compra de inmuebles, maquinarias, construcciones) y
de las aplicaciones financieras (incremento de activos
financieros, disminución del endeudamiento)
Clasificación del Gasto Público
por finalidad y función
FINALIDAD / FUNCION
GASTO TOTAL
I. FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO
I.1. Administración general
I.2. Justicia
I.3. Defensa y seguridad
II. GASTO PUBLICO SOCIAL
II.1. Educación, cultura y ciencia y técnica
II.1.1. Educación básica
II.1.2. Educación superior y universitaria
II.1.3. Ciencia y técnica
II.1.4. Cultura
II.1.5. Educación y cultura sin discriminar
II.2. Salud
II.2.1. Atención pública de la salud
II.2.2. Obras sociales - Atención de la salud
II.2.3. INSSJyP - Atención de la salud
II.3. Agua potable y alcantarillado
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promoción y asistencia social
II.5.1. Promoción y asistencia social pública
II.5.2. Obras sociales - Prestaciones sociales
II.5.3. INSSJyP - Prestaciones sociales
II.6. Previsión social
II.7. Trabajo
II.7.1. Programas de empleo y seguro de desempleo
II.7.2. Asignaciones familiares
II.8. Otros servicios urbanos
Clasificador del gasto por Finalidad y
Función: Cataloga las erogaciones en
razón del objetivo de política al cual
sirven, es decir su finalidad
(Administración Gubernamental,
Servicios de Defensa y Seguridad,
Servicios Sociales, Servicios
Económicos y Deuda Pública),
distinguiendo al interior de estas las
distintas funciones (control de la
gestión pública, inteligencia, ciencia y
técnica, transporte)
FINALIDAD / FUNCION
III. GASTO PUBLICO EN SERVICIOS ECONOMICOS
III.1. Producción primaria
III.2. Energía y combustible
III.3. Industria
III.4. Servicios
III.4.1. Transporte
III.4.2. Comunicaciones
III.5. Otros gastos en servicios económicos
IV. SERVICIOS DE LA DEUDA PUBLICA
Potestades funcionales por nivel de gobierno (1)
Funciones
Defensa.
Relaciones Exteriores.
Regulación del Comercio Exterior,
Correo, Telecomunicaciones y
Servicios Públicos.
Justicia Federal.
Rutas Nacionales.
Educación Básica.
Educación Polimodal.
Educación Superior no
Universitaria (Técnica y
Formación Docente).
Educación Superior Universitaria.
Previsión Social.
Salud.
Niveles de Gobierno
Nacional Provincial Municipal
X
X
X
X
X
X (a)
X (a)
X (a)
X
X
X
X (c)
X (c)
X (c)
X
X
X (b)
X (d)
X
X (d)
X (c)
Fuente: Curcio, Javier (2005).
Aclaraciones:
(a): El gobierno nacional es responsable de la Coordinación de las políticas de Educación Básica y también participa de la
provisión de este nivel educativo a través de los colegios universitarios.
(b): El gobierno nacional coordina y regula las políticas de la salud y tiene entre sus funciones la administración del INSSJyP.
(c): Si bien en algunas provincias existen escuelas con financiamiento municipal, éstas representan una proporción muy baja
del gasto total educativo.
(d): Algunas provincias y municipios mantuvieron sus cajas previsionales sin transferir al nivel central.
Potestades funcionales por nivel de gobierno (2)
Funciones
Infraestructura Regional y
Desarrollo Económico.
Vivienda.
Rutas Provinciales.
Justicia Civil y Comercial.
Protección Social.
Saneamiento.
Defensa Civil.
Vialidad Urbana.
Aseo Urbano.
Alumbrado Público.
Drenajes.
Áreas Verdes.
Ordenamiento Urbano.
Fuente: Curcio, Javier (2005).
Niveles de Gobierno
Nacional Provincial Municipal
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X
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Presupuesto 2010: Grado de rigidez presupuestaria
En términos amplios puede plantearse el concepto de rigidez en
dos planos, por una parte a partir de la imposibilidad de reducir
significativamente el nivel de ciertas erogaciones de un
ejercicio para otro y por otro lado en cuanto a las trabas que las
afectaciones de recursos a destinos específicos implican a la
hora de asignar el presupuesto.
Técnicas presupuestarias
• Presupuesto tradicional
• Presupuesto por programas
• Presupuesto Plurianual
• Presupuesto Base Cero
• Presupuesto Por Resultados u Orientado a Resultados
• Presupuesto Participativo
Presupuesto tradicional
Identifica responsables facultados legalmente para
realizar los gastos (jerárquico)
Muestra en que objetos se gasta, no con que
objetivo
Se preocupa únicamente por cumplir criterios de
legalidad, dado que el Presupuesto es una Ley
No contiene ninguna otra guía para la gestión
pública
Resultado: presupuesto inercial
Presupuesto por programas
Parte de la idea de producción pública (terminal o
intermedia)
Luego considera las actividades necesarias para
lograrla
De allí pasa a los recursos requeridos para llevar
adelante tales actividades (Financieros, humanos y
organizacionales)
Presupuesto por programas
Enfoque físico-financiero (idea de metas y desvíos: eficacia y eficiencia)
Relevancia de eficacia depende de ajuste de las metas a las capacidades y de
pertinencia de las mismas
Importancia de eficiencia relativizada por los mismos problemas que la
eficacia y por diferencias entre gasto y costo
Descentralización operativa vía asignación de responsabilidades: Unidades
Ejecutoras
Presupuestos por Programas es mejor que el tradicional pero es un punto de
partida no de llegada, por considerar el gasto pero no el costo, ni la
producción pública por medio de sus resultados e impactos (pertinencia,
accesibilidad, calidad, participación)
Presupuesto plurianual
Si es limitativo opera exactamente igual que el presupuesto anual, es decir
que, en su acepción más tradicional, implica un límite en los gastos
autorizados para un período dado que suele rondar el trienio.
A su vez, si es indicativo, lo que resulta más habitual en la experiencia
internacional, opera como un documento informativo a ser presentado al
parlamento, sobre las proyecciones de gastos, recursos y metas físicas (en el
caso de tratarse de un presupuesto por programas) que no opera como un
límite legal para los períodos que exceden el ejercicio.
En la Argentina, a nivel nacional, el presupuesto plurianual es de tipo
indicativo y abarca un período de tres años, incluyendo el cubierto por el
presupuesto anual limitativo. Así, por ejemplo, en septiembre de 2014 se
remite al Congreso el Proyecto de Presupuesto 2015 para su aprobación y el
Presupuesto Plurianual 2015-2017 para su información.
Presupuesto plurianual
La noción subyacente en el presupuesto plurianual es la de enlazar la
programación presupuestaria, es decir la secuencia lógica de actividades
realizadas por el estado para obtener determinadas metas, con la
planificación estratégica, entendida como herramienta para cambiar la
realidad en el mediano plazo, en un contexto dinámico que contiene a
distintos actores con sus propios objetivos y recursos.
En tal sentido la complementariedad entre el presupuesto por programas y el
presupuesto plurianual viene dada por la chance de pensar la gestión pública
en un horizonte temporal más amplio, adecuado para la toma de decisiones
estratégicas, más allá de la coyuntura y para analizar las implicancias de
largo plazo de las decisiones políticas, en términos tanto económicofinanciero como de objetivos y resultados
Presupuesto de base cero
Consiste en justificar las actividades de cada unidad desde cero, es decir a
partir de la elaboración de varios paquetes de decisión por parte de las
mismas que contemplen distintos niveles de producción y por tanto de tareas
y gastos. A su vez, tales paquetes deben ordenarse según un criterio
decreciente de prioridad.
Es decir que se elabora un escenario de mínima y a partir de allí se van
incorporando más gastos relacionados con un volumen creciente de trabajo y
producción.
El decisor central escoge entonces la combinación de paquetes de decisión
que mejor se ajuste a las prioridades políticamente determinadas.
Claramente la principal ventaja de este tipo de técnica es que logra eliminar
por completo el enfoque incrementalista, generalmente prevaleciente en la
formulación presupuestaria, incluso en los casos en que se adoptado el
presupuesto por programas. Adicionalmente, permite evaluar la
razonabilidad de la estructura del Estado y detectar duplicaciones,
estructuras vegetativas y otros fenómenos que afectan negativamente la
capacidad de gestión pública.
Presupuesto de base cero
Puede constituir una herramienta útil si se aplica en forma parcial, o bien a
programas seleccionados por su evidente necesidad de reforma o bien como
un complemento al presupuesto por programas, por ejemplo en la etapa de
presupuestación preliminar, en que cada dependencia o unidad puede
plantear las necesidades mínimas para su funcionamiento junto con
diferentes objetivos de desarrollo institucional, con los respectivos costos
asociados.
De este modo, es clara la relación entre presupuesto por programas,
presupuesto plurianual y presupuesto base cero, pensando a estas dos últimas
técnicas como complementos.
Así, cierto enfoque de base cero hacia dentro de las organizaciones permite
plantear mejor los objetivos programados para el año, sin perder de vista un
horizonte estratégico que lo excede.
Presupuesto por resultados o presupuesto
orientado a resultados
Va más allá que el presupuesto por programas, al partir de los resultados que
se quieren obtener (en materia de cobertura, calidad, accesibilidad,
participación, focalización, capacidad para satisfacer la demanda, cambios
en las condiciones de vida, etc.), para luego determinar la producción pública
necesaria para ello y a partir de allí estimar los insumos necesarios, que,
valorizados, conformarán el presupuesto.
En el caso del presupuesto por resultados, el grado de cumplimiento de los
mismos se relaciona con la asignación presupuestaria.
En el presupuesto orientado a resultados, los resultados obtenidos son un
insumo más para la decisión política, a la vez que permiten dotar de mayor
transparencia a la gestión pública y generan información muy útil para la
toma de decisiones.
Presupuesto por resultados o presupuesto
orientado a resultados
El presupuesto orientado a resultados favorece una mejor articulación planpresupuesto, al vincularse con la planificación institucional, tanto a nivel de
planes estratégicos plurianuales como de planes operativos anuales.
También permite mostrar mejor la orientación y priorización de las políticas
públicas y dar a conocer en forma más clara que hace el Estado.
Por otra parte, al incorporar los indicadores de resultados al ciclo
presupuestario, brinda la oportunidad de relevar y mostrar, en forma
sintética, el conjunto de actividades, insumos, productos y logros de la
gestión pública.
Presupuesto Participativo
El Presupuesto Participativo puede definirse como un mecanismo de
intervención directa, permanente, voluntaria y universal, en el que la
ciudadanía, en conjunto con el gobierno, debate y elige las obras y los
servicios que habrán de ejecutarse con una parte de los ingresos públicos.
En tal sentido, el PP configura una apuesta central por intensificar la
experiencia democrática, permitir una mayor apertura por parte del Estado,
quebrar el verticalismo y el centralismo de las burocracias y legitimar las
acciones públicas, compartiendo el poder de decisión entre el Estado y la
sociedad.
Más de 50 municipios argentinos (donde vive un 30% de la población
nacional) aplican el PP actualmente, así como 4 Universidades Nacionales.
Así, en 2012, participaron más de 50.000 personas en el diseño de proyectos
y 200.000 priorizaron 1.000 de dichas iniciativas por $500 millones
(U$S100 millones al tipo de cambio de entonces), con la coordinación de
500 funcionarios municipales y el respaldo de normas tratadas por más de
300 legisladores locales.
Presupuesto Participativo
El presupuesto participativo ofrece una serie de potencialidades, entre las
que se destacan:
• Fomentar el cambio de las condiciones de vida y mejoras
infraestructurales en toda la ciudad.
• Contribuir a la recuperación del prestigio social de la política.
• Favorecer la generación de prácticas solidarias, tales como la inversión
de prioridades al beneficiar relativamente o discriminar positivamente a
los grupos o sectores más vulnerables.
• Propender el perfeccionamiento de la gestión local.
• Incrementar el control fiscal por parte de la ciudadanía al Estado.
•
Intensificar la democratización de las relaciones del Estado con la
sociedad y dar lugar creación de una esfera pública, no sólo estatal.