Download II. Reglas fiscales, integración e institucionalidad pública

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Contenido
I.
Introducción ............................................................................................................... 1
II.
Reglas fiscales, integración e institucionalidad pública............................................... 5
1. Institucionalidad pública, globalización e integración ................................................ 5
a) Naturaleza del cambio institucional ....................................................................... 5
b) Desarrollo institucional e integración: regionalismo abierto ................................... 7
2. Política económica y reglas fiscales ....................................................................... 10
a) Las reglas fiscales ............................................................................................. 10
b)
Estabilizadores automáticos, producto potencial y déficit público ...................... 14
III. Armonización de políticas y reglas fiscales: algunas experiencias ........................... 17
1. Casos del mundo desarrollado ............................................................................... 17
a) Unión Europea ..................................................................................................... 17
b) Reino Unido ........................................................................................................ 21
2. Países del MERCOSUR y Chile ............................................................................. 25
a) La Ley de Responsabilidad Fiscal en Argentina .................................................. 26
b) La ley de responsabilidad fiscal en Brasil ............................................................ 27
c) Chile: superávit estructural como regla fiscal ...................................................... 29
d)
3.
MERCOSUR: metas y mecanismos de convergencia macroeconómica .......... 34
Reglas fiscales en la Comunidad Andina .............................................................. 37
a)
Bolivia ............................................................................................................... 37
b) Colombia............................................................................................................ 39
c) Ecuador ............................................................................................................. 42
e) Perú .................................................................................................................. 44
e) Venezuela .......................................................................................................... 46
4. Reflexiones finales ................................................................................................. 49
IV. Propuesta para la convergencia fiscal en la Comunidad Andina .............................. 52
1. Integración y finanzas públicas : el punto de partida ............................................. 52
2.
Hacia una visión estratégica compartida: disciplina fiscal e integración ................ 60
3.
Bases de diseño de la propuesta.......................................................................... 61
a) Directrices básicas ............................................................................................... 61
b) Criterios de convergencia: una primera aproximación .......................................... 61
c) Los programas de apoyo...................................................................................... 64
d) Cronograma y acciones de implementación......................................................... 65
V. Anexos: Legislación y responsabilidad fiscal en la CAN ........................................... 68
Bibliografía ...................................................................................................................... 72
I. Introducción
La Comunidad Andina de Naciones ha decidido impulsar la consolidación de un
Mercado Común Andino para el 2.005. Ello implica, entre otras, los siguientes esferas
de acción: libre movilidad de los factores de producción -capital y trabajo-, liberación del
comercio de servicios, integración de los mercados financieros y de capitales, y
coordinación de políticas macroeconómicas.
En el ámbito de las políticas macroeconómicas se plantea intensificar esfuerzos
para lograr una mayor armonía de las políticas monetaria, cambiaria, financiera y fiscal,
como base para crear un ambiente más propicio a la integración comercial y
económica. Un primer criterio ya adoptado fue el establecimiento de una meta de
“reducción gradual y permanente de la inflación hasta llegar a tasas de un dígito”.
Un segundo criterio a definir se refiere a la adopción de una regla macro-fiscal
que haga viable la meta anterior en un ambiente económico de expansión sostenida de
la actividad económica e incremento de la competitividad nacional y de la subregión. El
objetivo de este estudio es formular una propuesta para la definición de un criterio
comunitario de convergencia en materia fiscal.
Dos temas centrales deben ser destacados en el marco del objetivo expuesto.
Por una parte, la problemática asociada a la relación entre el modelo de integración y la
necesidad de convergencia, coordinación y armonización de políticas por parte de los
países miembros. Por otra, la utilización de reglas macro-fiscales como criterio de
convergencia.
El modelo de integración que sustenta los esfuerzos para la creación del
Mercado Común Andino puede ser caracterizado como de “regionalismo abierto”, ya
que conjuga el otorgamiento de preferencias mutuas entre los países miembros con el
imperativo simultáneo de mantener e intensificar los vínculos con el resto del mundo
(Ocampo, 2.000). De acuerdo con este modelo, la integración regional constituye una
vía para mejorar la inserción de los países en la economía internacional, partiendo de la
base de que así se obtienen mayores y mejores oportunidades de mejoramiento del
bienestar económico y social para la subregión.
En este contexto, la armonización de políticas macroeconómicas no es –como en
otras experiencias- una necesidad derivada fundamentalmente de la maduración del
proceso integrador sino principalmente una vía para inducir el avance de dicho proceso;
contribuyendo a reducir la volatilidad de las economías de la subregión y haciéndola,
por lo tanto, más atractiva para los flujos comerciales, financieros y de inversión
internacionales.
El establecimiento de reglas fiscales es parte de una nueva forma de entender el
rol de la política fiscal que redefine su utilización como instrumento de corto plazo y le
asigna un rol fundamental como guía de las expectativas de los agentes económicos en
el mediano y largo plazo. En efecto, dada su sensibilidad al ciclo político y alta
complejidad institucional, la política fiscal de corto plazo presenta rezagos en su
definición e implementación haciendo que muchas veces el estímulo o freno fiscal sea
tardío en relación al problema, con un elevado riesgo de generar más dificultades de las
que resuelve. En tal sentido, si los agentes económicos perciben una política fiscal más
estable y prudente, sus decisiones de inversión y ahorro tendrán menor incertidumbre y
el crecimiento potencial de la economía será mayor. Como se verá, esto no implica
-2-
necesariamente debilitar el rol la política fiscal como instrumento de estabilización sino
que incluso podría aumentar su efectividad en la medida que se regule su uso
discrecional y se simplifique su manejo institucional.
Para definir una meta comunitaria acorde con los criterios expuestos, es
conveniente tener en consideración algunas características de la subregión que
contribuyen, con perspectiva e intensidad diversas, a determinar la naturaleza y alcance
de la propuesta: volatilidad de la evolución económica, diversidad de las estructuras
fiscales, grado de interdependencia relativamente bajo, deficiencias de infraestructura,
desgaste por una integración larga y poco satisfactoria, persistencia de estructuras
organizacionales e institucionales ligadas a la estrategia de desarrollo hacia adentro.
Por otra parte, también es preciso tener en cuenta que todos los países
miembros han venido haciendo reformas estructurales y renovando sus políticas, de
manera que el ambiente para un proceso de convergencia es bastante más propicio de
lo que era hace una década. En particular, interesa evaluar el rol de algunos cambios
de carácter institucional que ya están en marcha a nivel de reglas (como la aprobación
legal de criterios de déficit y el diseño de fondos de estabilización), otros que se derivan
de las experiencias más avanzadas (como el desarrollo de los estabilizadores
automáticos en el curso del ciclo) y la ejecución de programas de reforma
organizacional orientados a mejorar la eficiencia del diseño y la ejecución de las
políticas.
En este contexto, el enfoque del estudio intenta ser proactivo y propositivo. Es
decir, las debilidades y amenazas existentes deben ser transformadas en -o
subordinadas a- las fortalezas y oportunidades con el objeto de optimizar resultados en
el marco de restricciones vigente. El propósito no es formular un análisis teórico general
de la problemática sino destacar aspectos de índole conceptual y práctica, basados en
la experiencia existente, que apoyen la toma de decisiones y faciliten la adopción de
criterios y metas efectivamente viables en el ámbito de la subregión. No se pretende,
por lo tanto, la originalidad sino la búsqueda de un planteamiento coherente en base a
la información disponible.
Dada la complejidad del tema, es pertinente precisar algunas de las atributos que
se consideran deseables para cumplir más efectivamente el objetivo, particularmente en
la medida que se intenta crear metas comunes para un conjunto de países con
similitudes pero también con importantes diferencias.
Un primer aspecto general a resaltar es que la institucionalidad y las
organizaciones encargadas de poner en práctica las decisiones de política fiscal no son
un simple dato del modelo de toma de decisiones. Por el contrario, pueden significar la
diferencia entre el éxito o fracaso de las políticas. Por desgracia, muchos organismos
gubernamentales latinoamericanos están todavía anclados al modelo de
industrialización hacia adentro y poco habituados y preparados para el manejo de
situaciones en un mundo globalizado, donde los desequilibrios financieros y
económicos se transmiten de manera prácticamente instantánea. Ello debe ser tomado
muy en cuenta al momento de definir metas y políticas, bien sea como una restricción o
para incluir una agenda de cambios institucionales y organizacionales como parte de la
política misma.
Un segundo aspecto, complementario del anterior y asociado a las
características de la política fiscal y la diversidad de la subregión, es que el criterio de
convergencia fiscal deben ser lo suficientemente realista como para ser viable en
diferentes contextos institucionales y, al mismo tiempo, pertinente y eficaz para cumplir
el objetivo planteado.
-3-
Un tercer aspecto es la transparencia, de forma que cualquier ciudadano pueda
accesar información suficiente respecto de las finanzas públicas y la política fiscal. La
falta de transparencia puede originar distorsiones, suspicacias y anomalías que
erosionan la eficacia del instrumento.
Otros aspectos a considerar son la credibilidad que supone respetar las reglas de
juego; la flexibilidad, que implica capacidad para responder adecuadamente ante
cambios en las variables exógenas del sistema; el consenso en los niveles relevantes
de diseño e implementación de las decisiones; y la simplicidad, de manera que sea
fácilmente comprensible y manejable en el marco institucional y tecnológico vigente.
En definitiva, conviene alejarse de dos síndormes igualmente perjudiciales: el del
“abogado” que intenta crear normas formales para todo y termina desarrollando una
maraña de leyes, reglamentos y ordenanzas que no resuelven los problemas
económicos y pueden paralizar e inutilizar la política fiscal; y el del “economista”, cuyo
planteamiento es de una complejidad técnica y sofisticación tal que solo es
comprendido por el restringido círculo de los iniciados en la ciencia económica. Ambos
pueden coexistir y retroalimentarse, conspirando contra los atributos que se han
propuesto como deseables.
Siguiendo a Kopits (1999), las reglas macro-fiscales se definen como
restricciones permanentes de la política presupuestaria o fiscal, resumidas por
indicadores fiscales. En un sentido más amplio, las reglas económicas pueden ser
entendidas también como acuerdos, explícitos o implícitos, que permiten limitar y
circunscribir los conflictos inherentes a una determinada sociedad. Las reglas fiscales,
tal como fueron definidas, vendrían a ser un caso particular de regla económica
explícita. Esta distinción es útil para entender que las reglas fiscales, en versión
restringida, encierran un contenido normativo que no surge en el vacío sino que muy
posiblemente debe desplazar, modificar o reforzar a una o varias reglas anteriores, no
necesariamente explícitas pero vigentes hasta ese momento.
Todos estos elementos deben ser considerados al plantear una meta comunitaria
en materia fiscal cuyo criterio central sea otorgar a los países la máxima libertad para
implementarla, de acuerdo a sus realidades institucionales y con las políticas e
instrumentos que crea más conveniente. Sin embargo, debe quedar claro que la meta
es un objetivo de mediano plazo y como tal debe responder a una visión estratégica
común para la subregión.
Se trata pues, no tanto de establecer una meta uniforme para realidades
diferentes sino un rango de metas asociado a determinados criterios estratégicos en
materia de ingresos –tributación y deuda- y gastos –mejoramiento de gestión pública,
privatización y reestructuración- así como una gestión monetaria compatible. Esto
implica necesariamente trascender el ámbito de la macroeconomía convencional para
incorporar elementos de planificación estratégica en forma de un conjunto de
programas “marco” que cada país desarrollará de acuerdo a su situación y prioridades
específicas.
Por último, conjuntamente con la meta macroeconómica de inflación y la gestión
fiscal y monetaria, es imprescindible no dejar de lado aspectos “reales” como el
mejoramiento de la productividad, el incremento del empleo y la promoción de la
equidad, los cuales desde la perspectiva del desarrollo de largo plazo constituyen la
base de sustentación de cualquier modelo económico exitoso. En este ámbito,
nuevamente aspectos institucionales y organizacionales asociados a servicios como la
educación y la salud, constituyen parte integral de la toma de decisiones.
-4-
El esquema del estudio consta de tres capítulos, además de esta introducción.
En el primero, se establecen algunos elementos para ubicar el tema de las reglas
fiscales comunitarias en el marco del proceso de reforma de la institucionalidad pública
y los procesos de convergencia y armonización de políticas asociados al “regionalismos
abierto”. En el segundo, se presentan algunas experiencias internacionales y regionales
de armonización de políticas y diseño de reglas fiscales, incluyendo la de la Unión
Europea, el Reino Unido y Argentina, Brasil y Chile a nivel latinoamericano. Se
consideran, además, los avances de los países comunitarios en la materia. En el
tercero, se formula una propuesta para establecer una meta fiscal comunitaria, a partir
de los avances de los países miembros y en el marco de la visión estratégica de
consenso. Entre los elementos de la propuesta se incluyen sus bases de diseño
fundamentales, algunos programas de apoyo y un esbozo de programa de acciones
para su plena vigencia en el marco del objetivo del Mercado Común Andino del 2.005.
-5-
II. Reglas fiscales, integración e institucionalidad pública
Las últimas décadas se han caracterizado por la globalización de la economía
mundial, asociada a un espectacular avance en las comunicaciones y en la tecnología,
así como a una creciente apertura externa de la mayoría de los países. Esto ha
generado un dislocamiento general de los patrones de desarrollo predominantes en la
segunda mitad del siglo XX, afectando tanto las estructuras productivas, financieras y
comerciales como las políticas económicas y la institucionalidad pública en general.
Un fenómeno que ha cobrado nuevos ímpetus ha sido el de la integración
regional o, en otras palabras, la tendencia a la formación de bloques de países. Existen
tres bloques, principales, conformados a partir de Estados Unidos (NAFTA), Europa
(Comunidad Europea) y Japón; que coexisten con otros de importancia diversa, entre
los cuales se cuentan acuerdos latinoamericanos bilaterales y multilaterales (entre estos
últimos el MCCA, CARICOM, CAN y MERCOSUR).
Entre los nuevos temas de la agenda del desarrollo, destacaremos los
siguientes:
 La redefinición de las instituciones y la gestión pública para adecuar la acción estatal
a las necesidades de la globalización y el desarrollo tecnológico. Esto implica una
nutrida agenda en la que destacan temas como los nuevos esquemas de regulación
asociados a un mayor protagonismo privado y la innovación de la gestión pública
aplicada a organismos vetustos, sobredimensionados y regidos por criterios
gerenciales orientados a cumplir con las reglamentaciones pero no a obtener
resultados.
 El aprendizaje acelerado, y no precisamente fácil, de los países en desarrollo a
convivir con nuevas realidades en que las políticas económicas nacionales
repercuten rápidamente en el resto del mundo, a veces con importantes
consecuencias (un ejemplo reciente es la crisis asiática y sus efectos sobre los
países latinoamericanos). Ello ha inducido un progresivo replanteamiento de las
políticas macroeconómicas, cuyas variables no controlables se han visto
incrementadas obligando a redefinir el manejo de las variables controlables y de la
política en general.
 La creciente necesidad de replantear los esquemas integracionistas no solo por
razones de conveniencia individual de los países sino para definir una posición ante
el resto de los bloques, en varios casos de mayor envergadura y poder. Ello ha
puesto en el tapete de los gobiernos la necesidad de algún tipo de coordinación de
políticas, principalmente al interior de los bloques.
1. Institucionalidad pública, globalización e integración
a) Naturaleza del cambio institucional
Aunque coloquialmente el término “institución” se usa como sinónimo de
“organización”, en este estudio se asume la distinción hecha por la llamada “nueva
economía institucional”1. Según este enfoque, las instituciones constituyen las normas
formales –leyes, reglamentos, ordenanzas- e informales –convenios, hábitos y códigos
de conducta- así como los mecanismos para asegurar su cumplimiento, conformando el
sistema de incentivos que guía el comportamiento de individuos y organizaciones. Las
1
Ver North (1990) y, para una aplicación al desarrollo latinoamericano, Burki&Perry (1998).
-6-
organizaciones son grupos de individuos que actúan colectivamente para lograr
objetivos comunes en el marco institucional vigente.
Haciendo una analogía deportiva, las instituciones son las reglas del juego y las
organizaciones son los equipos. El análisis económico distingue dos tipos de
instituciones: mercados y jerarquías. En el primer caso, alude a las normas y los
mecanismos de fiscalización que determinan el escenario para la realización de
transacciones entre los diversos agentes. Las jerarquías son normas para las
transacciones basadas en una relación contractual, normalmente entre organizaciones
o al interior de una de ellas.
Un concepto fundamental es el costo de transacción2, que corresponde a los
costos asociados a la realización de las transacciones en mercados y jerarquías o,
dicho de otra forma, los costos de obtener y manejar la información, de diseñar,
supervisar y hacer cumplir los contratos, de resolver posibles disputas y de poner al
alcance de los agentes los bienes y servicios que se transan en los mercados.
En efecto, una parte importante de la sociedad no produce directamente sino que
se dedica a generar las condiciones para que la producción sea más eficiente: banca,
administración pública, seguros, abogados, etc. En un estudio realizado por Wallis y
North (1986) se estimó que los costos de transacción representaron más del 40% de los
costos totales del PIB de los Estados Unidos durante 1970. Las economías con
problemas institucionales, organizacionales y/o tecnológicos presentan costos de
transacción más elevados y, por lo tanto, son menos competitivas y generan menos
bienestar para sus integrantes. Los países en vías de desarrollo son un ejemplo de tal
situación.
La tecnología, aplicada a la operación de instituciones y organizaciones, puede
influir fuertemente en los costos de transacción posibilitando, además, cambios
institucionales y organizacionales. Por ejemplo, la revolución en las telecomunicaciones
ha contribuido a reducir radicalmente los costos originados en la obtención,
transferencia y evaluación de la información, facilitando la introducción de la
competencia en una industria tradicionalmente considerada como monopólica.
Para nuestros fines, un conjunto de reglas económicas y sociales que dan forma
a una determinada estructura de mercados y jerarquías puede ser entendido como un
modelo de desarrollo. Análogamente, el desarrollo institucional puede entenderse como
la transición desde un conjunto de reglas a otro más eficiente que reduce costos de
transacción y responde mejor a las aspiraciones de la sociedad en su conjunto.
Las organizaciones son las empresas, públicas y privadas, los partidos políticos,
los ministerios, etc., todas ellas operando bajo incentivos diferentes –institucionalidadsegún su ámbito de acción. Podríamos tipificarlas en tres áreas: políticas, económicas y
sociales. Las organizaciones se estructuran y operan de acuerdo a los objetivos,
principios e incentivos derivados del marco institucional en el cuál se originan. El
desarrollo organizacional puede ser entendido como la transición hacia organizaciones
más eficientes y eficaces para cumplir las reglas institucionales dominantes.
Para que las naciones progresen sostenidamente, es necesario que las
instituciones provean normas claras, ampliamente conocidas, coherentes, aplicables a
todos, predecibles, creíbles y aceptadas por la mayoría (Burki&Perry, 1998) pero
2
La productividad de una economía depende de los costos, los que pueden ser agrupados en dos
categorías: a) el costo de producción, asociado a la tecnología, los insumos y los factores productivos; y
b) el costo de transacción, asociado a las instituciones, las organizaciones y la tecnología.
-7-
también que las organizaciones sean coherentes con el marco institucional y eficientes
en el logro de sus objetivos. El modelo de desarrollo debe ser capaz de generar un
círculo virtuoso entre el sistema político, el sistema judicial y la economía, de manera
que los cambios, sean estos tecnológicos y/o del entorno internacional, se asuman y
asimilen con creatividad y efectividad, contribuyendo a profundizar el bienestar de la
mayoría de la población.
En la práctica, el progreso no es un estado estacionario, sino dinámico y casi
siempre inestable. Esa misma dinámica engendra cambios e inestabilidad que puede
provenir de distintas fuentes, por ejemplo de los avances tecnológicos que posibilitan
reducir costos de transacción permitiendo hacer más cosas, hacerlas mejor o hacerlas
distintas. Si los cambios son muy radicales, las instituciones son sometidas a fuertes
tensiones pudiendo sufrir transformaciones parciales o totales. Un ejemplo de cambio
institucional (y organizacional) radical es el que sobrevino en el bloque soviético luego
del derrumbe del sistema comunista.
b) Desarrollo institucional e integración: regionalismo abierto
De acuerdo con el análisis precedente la relación entre reglas y organizaciones
públicas en el proceso de desarrollo es compleja y bidireccional. Pueden modificarse las
reglas institucionales, pero ello no garantiza la adecuación de las organizaciones
públicas, cuyo cambio es normalmente más lento3. Recíprocamente, el desarrollo
organizacional (motivado, por ejemplo, por la incorporación de nuevas tecnologías)
puede requerir cambios en las reglas para producir una baja efectiva de los costos de
transacción. En otras palabras, desarrollo institucional y desarrollo organizacional son
dos términos de una misma ecuación.
Cuando la naturaleza y magnitud de los cambios implica transitar hacia un nuevo
modelo de desarrollo, lo normal es que se dé una etapa de transformaciones y
conflictos, mientras la sociedad acuerda nuevas reglas del juego y se estructuran las
organizaciones para jugarlo.
Esto es precisamente, lo que ha venido aconteciendo en América Latina desde
hace más de dos décadas: el agotamiento del modelo de desarrollo hacia adentro y la
transición hacia otro más compatible con la dinámica de la globalización y el desarrollo
explosivo de la tecnología.
En particular, el papel del Estado y de las instituciones que se desprende del
modelo de desarrollo hacia adentro es muy diferente del que impone el modelo de
economía abierta que actualmente emerge en la mayoría de los países. En el primer
caso, el énfasis está en el control y en la absorción de actividades que no realiza
adecuadamente el sector privado, respondiendo a reglas de protección del mercado
interno. La propia dinámica del modelo conlleva a que el sector público se transforme
en el gran empleador nacional, con la consiguiente expansión de sus costos y la
frecuente degradación de la calidad de los servicios prestados.
En el segundo, el protagonismo corresponde al sector privado y el Estado
cumple el papel de garantizar la estabilidad de las reglas, corregir las imperfecciones
del mercado, y apoyar el desarrollo de mercados nacionales y la penetración de los
mercados externos. Las instituciones públicas requeridas son más pequeñas en tamaño
y más avanzadas en calidad y conocimiento de las realidades internacionales. En este
caso se requiere de instituciones de excelencia, menos intervencionistas, con mayor
3
No es este el caso de las organizaciones privadas (empresas, sindicatos, partidos políticos,
organizaciones de vecinos, etc.) cuya acción muchas veces presiona el cambio institucional.
-8-
capacidad de gobierno y visión internacional. Este planteamiento simplifica un
fenómeno mucho más complejo con el objeto de poner en relieve la estrecha
vinculación del desarrollo de la institucionalidad pública con los procesos de apertura,
globalización e integración.
En el nuevo modelo de economía abierta asociado a la globalización, el proceso
de integración adquiere nuevas características y perspectivas. Actualmente, la
tendencia mundial es a la formación de bloques donde se eliminan las trabas al
comercio, al flujo de capitales y de personas. Los acuerdos de integración tienden a
crear espacios regionales donde el mercado pasa a ser “interior” y las transacciones
consideradas “internacionales” son las que se realizan con el resto del mundo. Esto
plantea nuevos desafíos institucionales y organizacionales puesto que el proceso de
integracionista tradicional obedecía a una lógica diferente, que ha debido sufrir
transformaciones para no obstaculizar el nuevo proceso. La relación con el capital
extranjero es un caso emblemático del cambio de reglas de juego realizado a nivel de la
integración andina.
En América Latina, la primera característica de la nueva integración es su
revitalización, luego de muchos años en los cuales no pasó de ser una aspiración sin
mucha trascendencia práctica. El nuevo modelo de integración ha recibido
acertadamente el nombre de "regionalismo abierto", ya que conjuga el interés de los
países de otorgarse mutuamente un trato preferencial, con el imperativo simultáneo de
mantener e intensificar los vínculos con el resto del mundo.
Dado que ahora más que nunca se percibe la integración regional como una vía
para mejorar la inserción de los países participantes en la economía internacional,
resulta esencial entre otras condiciones, que la protección hacia terceros países sea
moderada, y en lo posible disminuya en el tiempo.
Por lo tanto, la dimensión del "regionalismo" en la inserción internacional de
América Latina se debe entender como una liberalización aún más acentuada de los
flujos intrarregionales de bienes, servicios, capitales y, en lo posible, de la mano de
obra. Lógicamente, para minimizar los costos de desviación de comercio y maximizar
los beneficios de la creación del mismo, es deseable que el esquema de integración
lleve a la constitución de un mercado ampliado de suficiente envergadura. En términos
concretos lo anterior implica que el acuerdo obliga a : 1) la liberación de lo esencial del
intercambio mutuo dentro del mediano plazo; 2) que el acuerdo incluya varios países, y
3) que esté abierto a la adhesión de otros países de la región.
Procediendo de este modo se va generando una zona de integración que es
permeable a la competencia desde terceros países, y donde se generan las condiciones
necesarias para competir en terceros mercados. La fase siguiente sería la consolidación
de un mercado común entre los países miembros, meta que la Comunidad Andina ha
trazado para el 2.005.
Ello involucra la libre movilidad de los factores de producción -capital y trabajo-,
la liberación del comercio de servicios, la integración de los mercados financieros y de
capitales, y la coordinación de las políticas macroeconómicas. Aun si se lograra aplicar
uniformemente la unión aduanera entre los cinco países, y convertir ésta en un mercado
común, se presentan otros desafíos para el desarrollo futuro de la Comunidad Andina.
Uno de ellos es la ampliación sustantiva del mercado “interno” a nivel
subregional. Con un producto interno bruto conjunto de unos 300 mil millones de
dólares (del año 1990), la Comunidad Andina es un mercado que es la cuarta parte de
la del Mercosur, y 35 veces más pequeño que el del NAFTA. Para ampliar el mercado
se requieren no solo tasas altas y sostenidas de crecimiento del PIB, las exportaciones
-9-
y la inversión (nacional, regional y extranjera), sino un mejoramiento sustantivo de la
distribución del ingreso, siendo este último punto una asignatura aún pendiente en la
subregión4 cuya priorización permitiría mejorar no solo el tamaño del mercado sino
principalmente su calidad.
Como se desprende de los conceptos anteriores, la condición de posibilidad de
los objetivos planteados requiere un mejoramiento global de la competitividad de la
subregión que involucre no solo la tecnología y los costos de producción sino
fundamentalmente la reducción drástica de los costos de transacción. Ello introduce
como factor crítico la combinación de desarrollo institucional con desarrollo
organizacional tanto en la subregión como en los países. Esto se puede plantear en dos
niveles complementarios:
i) A nivel nacional se trata principalmente de consolidar y completar la reforma del
Estado y la gestión pública ya iniciadas hace algún tiempo. Algunas de las
prioridades a destacar son las siguientes: desarrollar esquemas de política
macroeconómica sanos y estables, consolidar la reforma de la gerencia pública,
profundizar la reforma judicial, simplificar y modernizar el sistema tributario y
aduanero, simplificar y fortalecer el aparato regulador, promover el desarrollo de las
regiones.
ii) A nivel de la subregión, las prioridades pasan por consolidar un marco de acuerdos
que garantice reglas de juego simples, pertinentes, claras y estables que
contribuyan a desarrollar espacios comunitarios donde se potencien las ventajas
competitivas de la subregión. Esto alude no solo al plano comercial sino también al
fortalecimiento comunitario de la infraestructura comunicacional, la innovación
tecnológica y la creación de condiciones para desarrollar, por ejemplo, “clusters” a
nivel subregional.
Con diversos grados de avance y profundidad, el nivel nacional está siendo
abordado por los países desde hace un buen tiempo. El segundo también ha avanzado,
pero con mayor dificultad, ya que todavía no se ha deslastrado por completo del
paradigma integracionista tradicional. En tal sentido, a continuación se mencionan
algunos criterios básicos que es preciso tener en cuenta en el marco de los acuerdos
integracionistas asociados al regionalismo abierto.
 Es preciso tener claro que la integración ya no abarca solo los flujos comerciales
sino que se extiende al aparato productivo, los movimientos financieros, la
tecnología y las políticas macroeconómicas. Todo esto está sucediendo en el mundo
globalizado, la integración regional lo que busca es ponerlo al servicio del bienestar
de los países miembros del bloque, entendiendo que el proceso puede generar
rendimientos crecientes a escala.
 El tema de la convergencia de políticas debe ser complementado con la
convergencia institucional y organizacional, mucho menos discutido a nivel de la
subregión pero de singular importancia para la construcción de viabilidad no solo de
la convergencia de políticas sino del proceso integracionista en su conjunto. Esta
convergencia se ha ido dando en la práctica: las reformas estructurales de los
ochenta y los noventa responden a un patrón más o menos homogéneo, llámese
“consenso de Washington” o de otra manera. Lo que estamos postulando es que la
convergencia institucional debe ser entendida también y explicitada como otro eje de
4
Asociado a elevados grados de informalidad y, más recientemente, un crecimiento del desempleo
abierto.
- 10 -
acción en materia de integración, posiblemente estableciendo un conjunto de
lineamientos de reforma análogos a los que se elaboran para otras áreas.
 Si la convergencia institucional y organizacional es parte del proceso de integración
sería pertinente elaborar un marco referencial comunitario donde se establezcan las
“mejores prácticas” en el ámbito de las políticas, el desarrollo institucional y el
desarrollo organizacional. Esto supone, como es de esperar, un proceso de
discusión y generación de consenso a los niveles relevantes en torno a una visión
estratégica compartida. El punto no es producir rigidices que coarten la libertad de
acción de los países sino proporcionar una referencia compatible con la estrategia
de desarrollo comunitario aceptada por todos. Más que limitar buscaría generalizar
la información y hacer transparentes las implicaciones de la visión estratégica
compartida por la Comunidad.
 La convergencia de políticas ya no se asocia necesariamente a una mayor
interdependencia de las economías o cualquiera de los argumentos tradicionales,
sino que forma parte de una estrategia deliberada para fortalecer los lazos
institucionales con miras a generar mayor espacio al proceso de integración. Según
este enfoque, la convergencia induce y facilita la integración en el marco del objetivo
compartido de reducir la volatilidad de las economías a niveles compatibles con la
generación de un ambiente estable y predecible para los agentes económicos
nacionales y externos.
 La realidad actual de la globalización y la denominada “arquitectura financiera”
internacional generan ambientes en los cuales el fenómeno del “contagio” ante crisis
macroeconómicas y financieras es prácticamente instantáneo y relativamente ajeno
a distancias geográficas o grados de interdependencia comercial. Basta con que el
país tenga un cierto grado de apertura y liberalización en sus mercados financieros
para que las expectativas transmitan el clima de crisis de otras latitudes. Cuanto
más aislados estén los países de su entorno de relaciones regionales, más difícil
será contrarrestar el citado fenómeno.
 La convergencia de políticas no puede esperar a que los países se integren, ella
debe ser un instrumento para promover la integración dentro del marco de fortalezas
y debilidades vigente, como un mecanismo de inserción más provechosa y menos
riesgosa en los mercados globalizados. No sería conveniente, en tal sentido,
plantearse otras experiencias (por ejemplo, Europa) como único camino viable de
integración y convergencia de políticas. Por el contrario hay que usarlas como
referencia pero innovar en función de las realidades propias.
2. Política económica y reglas fiscales
En el plano de la política económica el uso de reglas macro-fiscales corresponde
a una nueva manera de concebir la política fiscal, ahora entendida como un instrumento
de largo plazo y no solo de estabilización. En el terreno de la integración, la novedad es
su aplicación al proceso de convergencia de políticas y, más concretamente, a nivel de
armonización de metas. A continuación se plantean algunas reflexiones sobre el origen,
significado y viabilidad del uso de las reglas fiscales, así como algunos conceptos
básicos asociados a su utilización como criterio de política fiscal.
a) Las reglas fiscales
Todas las sociedades requieren de cierta combinación de consenso e imposición
con el objeto de resolver los conflictos en un marco de relativa estabilidad de las normas
- 11 -
de convivencia. Para ello, la relación entre Estado y sociedad tiende a codificarse e
institucionalizarse en base a ciertas reglas de aceptación general.
Desde esta perspectiva, las reglas son acuerdos sociales que permiten limitar y
circunscribir los conflictos que aparecen en toda sociedad humana. No existen reglas
generales para todas las sociedades. Tampoco es posible imponer reglas por decreto
supremo o constitucional si estas son ajenas a la idiosincracia y/o los intereses de los
actores nacionales.
Por otra parte, la política económica se mueve entre la macroeconomía y la
economía política. La primera define objetivos (variables endógenas, tales como
inflación, desempleo y producto) y fija los instrumentos (variables exógenas) para
alcanzarlos: tipo de cambio, gasto público, impuestos, etc. La macroeconomía dice
poco sobre el proceso social de toma de decisiones y de gestión involucrados en los
instrumentos. Esto pertenece al campo de la economía política. Ambas disciplinas son
imprescindibles, aunque ello no siempre es reconocido por los encargados de las
políticas.
En el ámbito de la política económica, las sociedades establecen algunas cosas
que son inamovibles, otras serán determinadas por el mercado y otras administradas
discrecionalmente por el Gobierno. En otras palabras, reglamentan las “variables
exógenas” mediante procesos institucionales no necesariamente vinculados a la lógica
macroeconómica.
En consecuencia, siempre existen ciertas reglas, estas son parte del marco
institucional. La discrecionalidad para manejar los instrumentos de la política económica
es una de ellas. El establecimiento de una meta explícita de déficit público permitido, es
otra. Como expresión de arreglos institucionales, las reglas pueden ser explícitas o
implícitas. Una regla no escrita pero que responde a la idiosincracia y la visión
hegemónica del país puede ser mucho más efectiva que una plasmada en la
Constitución Nacional pero que no responde a las instituciones y a las organizaciones
vigentes. Por eso, cuando se desea cambiar o establecer reglas, un primer paso es
identificar y evaluar las preexistentes a partir de una comprensión cabal del proceso
para el cual se desea definir reglas. El segundo paso es constatar que el aparato
organizacional sea adecuado para su implementación.
Las reglas no necesariamente llevan a equilibrios macroeconómicos estables. Si
así fuera, es porque existe un alto grado de coherencia entre las reglas económicas, la
estructura económica sobre la que actúan y el contexto internacional.
En resumen: a) cada sociedad requiere de reglas económicas a fin de poder
gerenciar los conflictos de intereses que normalmente existen en su interior, b) dichas
reglas son el resultado de un proceso social y no necesariamente de un cálculo
macroeconómico y, c) existen sistemas de reglas que resultan de este proceso y que
tienen la propiedad de generar una dinámica estable en la economía, mientras otros
sistemas de reglas no tienen esa virtud.
En este contexto, la ya clásica discusión “reglas vs discrecionalidad”, adquiere
connotaciones más complejas. En efecto, ya no se trata solo de optar ideológicamente
por una u otra vía sino de evaluar su adecuación a cada situación específica. La
propuesta de establecer reglas fiscales explícitas responde al cuestionamiento de la
política fiscal como instrumento de estabilización del producto en torno al producto
potencial, debido principalmente a que los rezagos derivados de la complejidad de su
diseño e implementación hacen que generalmente su estímulo o freno esté desfasado
en relación al problema económico, contribuyendo así más bien a desestabilizar aún
más la economía (carácter pro-cíclico).
- 12 -
En el fondo, se está privilegiando el rol de largo plazo de la política fiscal por
sobre su rol estabilizador de corto plazo. De acuerdo a este razonamiento, los objetivos
de la política fiscal implican prestar eficientemente un conjunto de servicios básicos
(bienes y servicios públicos) requeridos por la población y, en ese proceso, contribuir a
estabilizar las expectativas de los agentes respecto al rumbo de la economía.
El diseño de la política fiscal es sin duda un elemento central en la generación de
condiciones para un crecimiento sostenido en el tiempo. La evolución del pensamiento
sobre estas materias, así como la experiencia concreta de muchos países permite
concluir que el principal aporte de las finanzas públicas al crecimiento económico está
hoy determinado mucho más por su capacidad para guiar las expectativas de los
agentes económicos que por su eventual efecto expansivo de corto plazo. En la medida
que dichos agentes perciban una política fiscal más sostenible y prudente, menor será
la incertidumbre en sus decisiones de inversión y ahorro y mayor será el crecimiento
potencial de la economía (Marcel, 2000).
Como es dable suponer, la política fiscal debe ser combinada con una política
monetaria explícita y coherente, en un marco de objetivos y reglas transparentes que
haga más predecibles para el mercado las decisiones de política, disminuyendo la
incertidumbre y aumentando la credibilidad. Este diseño debe ser tal que genere los
espacios para la existencia de políticas estabilizadoras del ciclo económico.
La decisión de orientar la política fiscal sobre la base de reglas tiene importantes
implicancias para la relación entre la política monetaria y la política fiscal. Por un lado,
las reglas deben permitir la operación de “estabilizadores automáticos” en el
presupuesto, evitando el ejercicio infructuoso de la sintonía fina de la política fiscal
según la evolución de la coyuntura de corto plazo. Como contrapartida, se le entrega a
la política monetaria el rol preponderante –aunque no precisamente único- de
estabilización de corto plazo. Esto, junto a la política cambiaria, permite que la política
monetaria utilice toda su capacidad estabilizadora, controlando la inflación y evitando
grandes fluctuaciones en los niveles de actividad.
Este esquema de política reconoce que en una economía integrada
financieramente al mundo, el instrumento monetario es el más adecuado para el manejo
de corto plazo. Más aún, reconoce que la política fiscal debe ser prudente en un
ambiente en que la estabilidad del ahorro externo depende de manera crítica de los
equilibrios macroeconómicos. Asimismo, la política cambiaria debe ser de gran
credibilidad y transparencia por parte de la autoridad monetaria, de forma que los
shocks externos repercutan lo menos posible sobre el nivel de actividad y los precios
internos.
Por otra parte, esto no implica renunciar al uso de la política fiscal como
instrumento de estabilización sino fortalecer su rol anticíclico en un contexto donde
operan los estabilizadores automáticos y la discrecionalidad en dosis y oportunidades
que dependen de la institucionalidad y circunstancias específicas. En teoría (Kopits,
1999) una combinación prudente de políticas fiscales y monetarias discrecionales
orientadas a lograr baja inflación y equilibrio externo es superior a las reglas fiscales,
pero ello no es corroborado por la práctica sino que al contrario, la política fiscal ha
jugado muchas veces un rol procíclico derivado de las rigideces institucionales antes
señaladas.
Así, al establecer reglas fiscales es posible contribuir a la estabilidad económica,
apoyar las políticas financieras, mejorar la credibilidad de las políticas en general y
facilitar las relaciones fiscales entre diversos niveles de gobierno o a nivel de una
comunidad de naciones (Kopits, 1999). En este último caso, es posible identificar dos
- 13 -
modelos de responsabilidad fiscal: el modelo de autonomía, mediante el cual el propio
gobierno subnacional o nacional se autoimpone una restricción al endeudamiento y/o al
saldo presupuestario; el modelo de coordinación, donde la restricción está bajo la tutela
del gobierno nacional o supranacional (como en el caso de una unión monetaria)
(Kopits, Jiménez y Manoel, 2000). El primero deja mayor espacio a la discrecionalidad,
el segundo se orienta precisamente a limitarla.
Siguiendo al mismo Kopits (1999), se puede resumir las posibles reglas fiscales
en los términos siguientes:
Reglas presupuestarias
 Equilibrio entre ingresos y gastos globales o limitación del déficit público como
proporción del PIB.
 Equilibrio entre ingresos y gastos estructurales (o ajustados en función de las
variables cíclicas) o limitación del déficit estructural (ajustado en función de las
variables cíclicas) como proporción del PIB.
 Equilibrio entre ingresos y gastos corrientes, es decir, admitiendo el financiamiento
del gasto de capital.
Reglas de financiamiento
 Prohibición del financiamiento del déficit de fuentes internas.
 Prohibición del financiamiento del déficit por el Banco Central o limitación de dicho
financiamiento como proporción del ingreso o el gasto público de un período
anterior.
Reglas sobre deuda o reservas internacionales
 Limitación del total del pasivo bruto (o neto) del gobierno como proporción del PIB.
 Fijación de una meta para las reservas de los fondos extrapresupuestarios de
contingencia (por ejemplo, fondos de seguridad social) como proporción de los
pagos anuales por concepto de prestaciones.
Desde una perspectiva general, la capacidad de hacer cumplir las reglas de
juego en un ambiente institucional estable y de consenso se conoce como
gobernabilidad. En materia de política económica y fiscal, la gobernabilidad implica
seguir los siguientes principios básicos para hacer cumplir las reglas fiscales, sean
estas explícitas o implícitas: transparencia, eficiencia, estabilidad, responsabilidad y
equidad (Martner, 2000).
 La transparencia implica desarrollar sistemas que generalicen y hagan pública la
información respecto de la evolución de la gestión pública; este aspecto constituye
un seguro contra la corrupción: cuanto más abiertas sean las operaciones menos
posibilidades de provecho personal se presentan.
 La eficiencia alude al uso apropiado de los recursos públicos, tanto humanos como
materiales, para lograr determinados objetivos; es una forma de abordar las
reformas que privilegia la excelencia administrativa, gerencial y tecnológica.
 La estabilidad implica que el gobierno maneja las finanzas públicas de una manera
predecible y consistente con los objetivos explícitos de la política fiscal.
 La responsabilidad se refiere a la rendición de cuentas de los funcionarios en sus
respectivos niveles funcionales; como se señaló, éstos deben ser autónomos en sus
decisiones, pero responsables de su área de decisión.
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 La equidad implica que el gobierno toma en cuenta los efectos de la política sobre
la distribución del ingreso y la riqueza, por una parte, y los efectos de sus decisiones
financieras sobre las futuras generaciones, por otra.
b) Estabilizadores automáticos, producto potencial y déficit público5
Un tema central para la política fiscal es la separación clara de los componentes
transitorios y permanentes en las finanzas públicas. La evolución reciente de los países
latinoamericanos pone en evidencia la importancia de los eventos transitorios en la
evolución de las cuentas públicas y de la economía en general.
De allí la pertinencia de discutir las opciones de política fiscal: reforzar las
políticas discrecionales o dejar actuar los denominados “estabilizadores automáticos”.
En una recesión, por ejemplo, si el gobierno intenta evitar el deterioro del déficit público
aumentando los impuestos o reduciendo el gasto, esta acción puede tener efectos
procíclicos que contribuyen a empeorar la situación. Es por ello que es fundamental
identificar con precisión la magnitud de estos mecanismos para evitar ajustes
excesivos, los que pueden afectar gravemente la situación económica general y la
eficacia y eficiencia de las políticas públicas.
La otra opción es dejar jugar los estabilizadores automáticos, que son
aquellos ingresos y gastos públicos que se vinculan directamente al ciclo económico,
estimulando la economía en épocas de recesión y moderándola en tiempos de
recalentamiento. Es, en este sentido, una función autoreguladora.
La capacidad de suavizamiento del ciclo económico de los estabilizadores
automáticos difiere significativamente entre países. Su magnitud depende de la
estructura de impuestos y gastos y del grado de apertura de las economías. Como se
sabe, en economías más abiertas la política fiscal es menos eficaz; se necesitan
comparativamente fluctuaciones presupuestarias mucho mayores para obtener un
mismo grado de estabilización del PIB. La OCDE (1993) estima que, para las
economías europeas, la operación de los estabilizadores automáticos reduce la
amplitud del ciclo en un 25%; Pisani-Ferry y otros (1993) estiman un efecto estabilizador
superior a 35% en Alemania y Francia. En Estados Unidos, Weise (1996) calcula que
una anulación de la reacción anticíclica del saldo público (compensando el déficit
producido con menores gastos) aumentaría entre un tercio y la mitad la amplitud de las
recesiones. Ello quiere decir que las fluctuaciones del PIB se reducen en cerca de un
tercio cuando se compara una situación en que no se compensan los cambios
producidos en gastos e ingresos públicos con otra en que sí se nivelan.
Para visualizar el papel de los estabilizadores automáticos escribamos la
ecuación del déficit público de la siguiente manera (Martner, 2000; European
Commission, 1997):
D = De – ( + ) BP
Donde De representa el componente fijo estructural del déficit público,  su
sensibilidad marginal a la brecha de PIB,  la reacción discrecional de las autoridades al
ciclo, y BP la brecha de PIB, definida como la diferencia entre el PIB efectivo (PIB) y el
potencial o tendencial (PIB*).
El componente fijo estructural debería ser nulo si no existe un sesgo de déficit;
además, en ausencia de políticas discrecionales, =0. En este caso el objetivo de la
5
En líneas generales se sigue el planteamiento desarrollado por Hagemann (1999) y Martner (2000A),
(2000B), (1996) y (1997).
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política fiscal es una tasa tributaria constante, y, como corolario, la deuda pública
absorbe las fluctuaciones cíclicas, dejando actuar los mecanismos espontáneos de los
estabilizadores automáticos.
Este criterio, que privilegia objetivos de suavizamiento de impuestos y/o de
regulación del nivel de actividad por sobre metas anuales de déficit, supone la
existencia de algún mecanismo de consistencia dinámica. Sin embargo, se detecta una
evidente asimetría en las políticas fiscales discrecionales, lo que tiene como
consecuencia una acumulación de la razón deuda pública sobre PIB, incluso en
períodos caracterizados por un crecimiento superior al tendencial.
De acuerdo a estudios de la Unión Europea, las políticas fiscales discrecionales
han tenido un corte contracíclico cuando la brecha de PIB ha sido moderadamente
negativa (hasta 2% del PIB potencial) o fuertemente positiva (más de 2% del PIB
potencial). En el caso de contracciones moderadas, a la operación de los
estabilizadores automáticos se ha sumado una tendencia a adoptar políticas fiscales
expansivas. En cambio, cuando la brecha de PIB es fuertemente negativa, los
Gobiernos han practicado políticas procíclicas, privilegiando objetivos de corto plazo de
solvencia más que de regulación. Cuando la recesión es pronunciada, los conflictos se
agudizan y muy probablemente la tendencia a reducir el déficit tiene consecuencias
adversas sobre la propia marcha de la economía; planteando el desafío de determinar
cuál es el mal menor.
Cuando la brecha del PIB es moderadamente positiva, aparecen los espejismos
y la política fiscal tiende a relajarse, desaprovechándose la oportunidad de actuar sobre
el componente estructural del déficit. Esta es probablemente la situación más común,
en la que se podría asegurar el requisito de simetría de la política fiscal. Se advierte una
acción más decidida cuando la economía está muy por encima de su crecimiento
tendencial. Esta estructura temporal no es consistente, puesto que limita por un lado la
efectividad de las políticas económicas y por otro produce un sesgo hacia el déficit y el
abultamiento del stock de la deuda pública.
La consistencia dinámica de la política fiscal no es espontánea, y es necesario
por lo tanto crear los mecanismos que busquen asegurarla. Las condiciones iniciales de
las finanzas públicas tienen una gran influencia en la manera en que se reacciona ante
episodios de recesión. Los países con déficit y deudas moderados fueron capaces de
aprovechar los márgenes de maniobra disponibles, llevando a cabo políticas de
estabilización.
Si el criterio es buscar un presupuesto equilibrado en condiciones económicas
“normales”, es necesario estimar la influencia y la persistencia de los estabilizadores
automáticos. Su importancia depende de muchos factores, como son el peso del sector
público en la economía, la progresividad del sistema tributario, los esquemas de empleo
público y de subsidios al desempleo, la sensibilidad del desempleo a las variaciones del
PIB. Estas características estructurales varían considerablemente de país a país, y
también a lo largo del tiempo.
Es necesario, en primer lugar, definir la “normalidad” y con ello la posición de la
economía en el ciclo. El concepto de brecha de producción (BP) definido como la
distancia entre el PIB efectivo y su nivel tendencial, busca representar una medida
sintética y sencilla de esta normalidad. Hay múltiples métodos, estadísticos y
estructurales, para situar la posición de la economía en relación con su potencial de
crecimiento.
Para tener un diagnóstico apropiado, conviene distinguir entre tres conceptos
que tienden a confundirse: el PIB potencial, el PIB tendencial y el PIB promedio. El
- 16 -
primero se define como el nivel de actividad compatible con una inflación estable. El PIB
tendencial se distingue del crecimiento promedio por la incorporación de componentes
estocásticos, lo que quiere decir que se le asignan ponderadores mayores a los años
más recientes en relación a los más lejanos. Al confundir crecimiento tendencial y
crecimiento promedio, se obtiene una representación lineal de la brecha de PIB que
puede no representar una adecuada descripción de economías sometidas a continuos
shocks de oferta.
Los métodos estadísticos que se utilizan para estimar el PIB potencial suponen
que éste oscila en torno al PIB efectivo, de manera que un ritmo de crecimiento
sostenible no puede alejarse mucho de su pasado reciente, registrado en el PIB
tendencial. Con estas clarificaciones, se puede hablar indistintamente del PIB
tendencial y del potencial, en la medida en que el primero es la consecuencia directa
del segundo, y que ambos tienden a converger en el mediano plazo. Si se cumple la
condición de convergencia del PIB efectivo y del PIB potencial en el mediano plazo y se
deja operar simétricamente a los estabilizadores automáticos, el saldo público sería
nulo en promedio en el ciclo y se preservaría la capacidad de endeudamiento del país
para afrontar las situaciones imprevistas.
Para obtener el componente cíclico, es necesario estimar el coeficiente . En los
países en que no existen gastos directamente vinculados al ciclo, la sensibilidad
marginal del saldo público a cambios en el nivel de actividad se obtiene multiplicando la
elasticidad agregada por la tasa tributaria. Por ejemplo, si la elasticidad de los
impuestos respecto del PIB es unitaria, la tasa impositiva es 40% y la brecha de
producto es negativa en 5%, el deterioro cíclico de los impuestos es de 2 puntos del
PIB.
Para las tasas tributarias promedio de la región, del orden del 20%, el saldo
cíclico sería de 1 punto del PIB para una brecha de PIB de 5% y de dos puntos para
una brecha de 10%. En otras palabras, la sensibilidad del saldo público a cambios en el
nivel de actividad es cercana a 0,2 (por cada punto porcentual de brecha de PIB, el
saldo público varía en 0,2 puntos de PIB), que se compara con el valor de 0,5 que se
calcula en promedio en la Comunidad Europea (Buti, Franco, Ongena, 1998).
- 17 -
III.
Armonización de políticas y reglas fiscales: algunas experiencias
Los procesos de globalización e integración generan nuevas tensiones y crean
escenarios de experimentación respecto de la coordinación y convergencia de las
políticas económicas. Ello hace necesario adaptar instituciones y organizaciones de
manera que se asegure la coherencia y eficacia de las políticas. El único caso
desarrollado que involucra ambos aspectos es el de la Comunidad Económica Europea,
que ha ido construyendo un aparato institucional sin precedentes en la historia reciente.
Por otra parte, la experiencia nacional en materia de reglas fiscales es
relativamente abundante6. En Estados Unidos, los estados federales operan con ciertas
reglas de equilibrio fiscal (Kopits, 1999) pero no como parte de un proceso de
convergencia de políticas en el sentido que nos interesa. Casos específicos de
aplicación de reglas fiscales que serán considerados son los del Reino Unido y, más
recientemente Argentina, Brasil y Chile.
Es interesante, además, constatar los avances de los países de la Comunidad
Andina en materia de reglas fiscales. Todos ellos, con mayor o menor grado de avance,
han adoptado o están discutiendo hacerlo, algún tipo de reglamentación para asegurar
mayores niveles de responsabilidad y transparencia fiscal.
1. Casos del mundo desarrollado7
a) Unión Europea
En circunstancias normales, preservar la capacidad de intervención necesaria
para enfrentar eventos económicos adversos supone una estricta disciplina. Así,
disciplina fiscal y flexibilidad aparecen como dos principios fundamentales de la política
presupuestaria en el actual proceso de globalización económica y financiera. La
disciplina fiscal es esencial para otorgar credibilidad a la política monetaria, y la
flexibilidad es necesaria para enfrentar situaciones imprevistas inherentes a la alta
variabilidad del entorno macroeconómico.
El primer principio se plasmó con el Tratado de Maastricht en la etapa de
transición hacia la Unión Monetaria en Europa, mientras que el segundo aparece como
complementario a la creación del Euro en el Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento,
acordado en Amsterdam en el verano de 1997.
El objetivo de disciplina fiscal supuso primero fijar criterios de elegibilidad para la
conformación de la zona de moneda única imponiendo montos máximos del déficit y del
stock de deuda pública (ambos en relación al PIB), y luego prever sanciones para los
países que traspasen el límite. El Tratado de Maastricht estableció un techo de 3% de
déficit público, y el Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento contempla una escala de
sanciones en el evento de déficit persistentes excesivos.
La declaración del Consejo Europeo de mayo de 1998 en Dublín recomienda a
sus miembros consolidar la situación en orden a cumplir un objetivo de mediano plazo
de una posición financiera “cercana al equilibrio o en excedente”. La posición fiscal
buscada por los estados miembros en condiciones económicas “normales” corresponde
6
Para un detalle de los países que utilizan o han propuesto el uso de reglas macro-fiscales véase Kopits
(1999).
7
Basado en Martner (2000A), (2000B) y European Commission (1995), (1997), (2000), Masson (2000),
FMI (1996),
- 18 -
a un presupuesto equilibrado, corregido por la influencia de las fluctuaciones cíclicas de
la actividad económica.
Se trata de crear espacios para la plena operación de los estabilizadores
automáticos en períodos recesivos, disponiendo de estas manera de un instrumento
adicional que complemente y haga más eficiente el objetivo de estabilización de la
política monetaria. El impacto combinado de medidas monetarias y de estabilizadores
fiscales automáticos debería normalmente ser suficiente para atenuar situaciones
recesivas transitorias (European Commission, 1997). Como se ha señalado, la eficacia
de estas políticas depende mucho de las condiciones iniciales, y por ello es tan
importante buscar mecanismos que aseguren consistencia dinámica.
El Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento representa un avance significativo en
este sentido. Establece objetivos de mediano plazo de posiciones fiscales en equilibrio
o en superávit, y compromete a sus miembros a presentar programas de estabilidad
trienales con la especificación de las trayectorias contempladas para acometer tales
objetivos. Esta combinación de metas de mediano plazo con un seguimiento anual de
las medidas implementadas representa una referencia muy importante para países,
como los nuestros, que recién están abordando los temas de coordinación
macroeconómica en el marco de los acuerdos de integración.
El techo de 3% del PIB para el déficit efectivo y la orientación a un presupuesto
equilibrado en condiciones “normales” equivale a fijar un objetivo de déficit estructural.
La única diferencia es que los países pueden escoger ellos mismos este objetivo,
fijando el plazo óptimo en función de sus propias preferencias. Para identificar un
objetivo seguro de mediano plazo, es necesario estimar la magnitud del componente
cíclico del déficit. Los cálculos efectuados por la Comisión apuntan a un margen de
seguridad de dos puntos del PIB para considerar los efectos de ciclo macroeconómico.
Se fija un margen adicional de un punto del PIB para cubrir eventos imprevistos no
directamente vinculados al ciclo.
El Pacto permite, sin embargo, interpretar el objetivo de saldo de manera más
flexible, aceptándose déficit superiores, aunque acotados, originados en factores
cíclicos transitorios. Los procedimientos están estipulados en el Protocol on Excesive
Deficit Procedure 8 , artículo 2:
a) El exceso de déficit de Gobierno por sobre el valor de referencia será considerado
excepcional y transitorio cuando resulte de un evento inusual fuera del control del
Gobierno miembro y que tiene un impacto significativo sobre la posición financiera
del Gobierno General, o cuando resulte de un severo cambio coyuntural
desfavorable. Además, el exceso será considerado transitorio si los servicios de
previsión de la Comisión indican que el déficit volverá a situarse por debajo del valor
de referencia después de que termine el evento inusual o el cambio coyuntural
desfavorable.
b) La Comisión considerará, como una regla, que el exceso de déficit será excepcional
sólo si existe una caída interanual del PIB de por lo menos 2%.
c) La Comisión decidirá si la situación es excepcional en el caso de caídas menores al
2% y existe un exceso de déficit, tomando en cuenta las observaciones realizadas
por el país miembro, en particular relativas a lo abrupto de la recesión y a la
acumulación de pérdidas de PIB respecto de las tendencias pasadas.
8
Council of the European Union (1997).
- 19 -
La Comisión fija así criterios de excepción, estableciendo que el origen de déficit
excesivos debe estar fuera del rango normal de situaciones, y de transitoriedad, que
aclara que el déficit puede mantenerse más allá del límite de 3% sólo por un período de
tiempo definido. La cláusula de excepción puede ser invocada cuando el exceso de
déficit resulta de un evento inusual que está fuera de control del Estado miembro y que
tiene un impacto significativo en la posición financiera del sector público. En caso de
una recesión más dura de lo previsto, los Gobiernos pueden sobrepasar el límite de 3%
durante un tiempo prudente, explicando las razones. El Pacto otorga a los países en
situación de déficit excesivos márgenes de maniobra para ajustar sus cuentas públicas,
puesto que éstos están exentos de sanciones cuando se produce una recesión superior
a 2% en términos anuales, y pueden apelar a circunstancias excepcionales cuando la
recesión fluctúa entre 0,75% y 2% (European Commission, 1997).
En lo que se refiere a la cláusula de transitoriedad, el país puede permanecer
con déficit excesivos sólo durante el año de la recesión. Si los servicios de previsión de
la Comisión indican que el país se va a mantener más allá del límite de déficit en el año
que sigue al período recesivo, existe la presunción de que es posible aplicar sanciones.
De esta manera, la corrección del déficit excesivo debería completarse dos años
después de su ocurrencia, y un año después de su identificación, a menos que existan
circunstancias excepcionales. Las estadísticas utilizadas para la aplicación del protocolo
serán provistas por la Comisión.
Todos los países someten, a partir de 1999 y a principios de cada año, al
Consejo y a la Comisión programas trianuales de estabilidad (para los países de la zona
euro) o de convergencia (para los restantes) que responden al criterio del Pacto de
“lograr el objetivo de mediano plazo de un saldo presupuestario cercano al equilibrio o
en excedente”. Según el primer reglamento del Consejo9 , que tiene vigencia legal
desde el 1 de julio de 1998, los programas de estabilidad y convergencia deberán
presentar la siguiente información:
a) El objetivo de mediano plazo de una posición presupuestaria cercana al equilibrio o
en excedente y la trayectoria de ajuste hacia este objetivo para el saldo del Gobierno
General y la trayectoria esperada para la relación deuda sobre PIB del Gobierno
General;
b) Los principales supuestos relativos a los acontecimientos económicos esperados y a
las variables económicas que son relevantes para la realización de los programas de
estabilización, como el gasto en inversión de Gobierno, el crecimiento del PIB, el
empleo y la inflación;
c) Una descripción de las medidas presupuestarias u otras que se proponen para lograr
los objetivos del programa y, en el caso de las medidas presupuestarias principales,
una estimación de sus efectos cuantitativos sobre el presupuesto.
d) Un análisis de cómo los cambios en los supuestos económicos principales tienen
incidencia en el saldo y en la deuda pública.
La información referida a las trayectorias del saldo público, de la deuda y de las
principales variables económicas reseñadas se entregará sobre una base anual y
deberá cubrir el año anterior, el año en curso y los tres siguientes años. Los Estados
miembros deberán hacer públicos sus programas de estabilidad y convergencia
anualmente.
9
Council of the European Union (1997).
- 20 -
La resolución de Amsterdam supone que la “adhesión al objetivo de una posición
presupuestaria cercana al equilibrio o en excedente permitirá a todos los Estados
miembros enfrentar las fluctuaciones cíclicas normales manteniendo el déficit dentro del
valor de referencia de 3% del PIB”. Para juzgar el grado de cumplimiento de los
objetivos de mediano plazo, es necesario tomar explícitamente en cuenta la situación
coyuntural y su impacto sobre el presupuesto. El intervalo de tiempo que permite
interpretar el mediano plazo es el ciclo macroeconómico. En la práctica, se debe
evaluar la incidencia probable de la coyuntura sobre la evolución actual y futura de las
cuentas públicas, con algún método aceptado por todos los Estados miembros.
Cualquier método tiene ventajas y debilidades, y por lo tanto sus resultados
deben interpretarse con prudencia. Por lo pronto, tanto los Estados miembros como el
Comité del BCE consideran el método de los servicios de la Comisión como apropiado
y útil para examinar para cada Estado miembro los saldos públicos cíclicamente
ajustados. Se considera, en el futuro, efectuar mayores análisis para tomar en cuenta
circunstancias especificas a cada país. Existen otras fuentes de variabilidad y de
incertidumbre que afectan la posición financiera pública, y por ello se recomienda a los
países miembros crear márgenes de maniobra suficientes para enfrentarlos.
El Comité ha elaborado un informe técnico, entendido como un código de buenas
prácticas, relativo al formato y al contenido de los programas de estabilidad y
convergencia, de manera a facilitar su examen y discusión. El Comité no sugiere que
las orientaciones son obligatorias, pero cualquier desviación debería ser justificada por
el país miembro. Las cuentas públicas deberían presentarse con subsectores del
Gobierno General (Gobierno central, autoridades locales, seguridad social) cuando esta
desagregación es significativa. Deberían también presentarse objetivos de mediano
plazo de la inversión de Gobierno. Los principales elementos de estos programas son
los siguientes:
a) Los supuestos sobre el crecimiento del PIB y de las fuentes esperadas de este
crecimiento deben ser fundamentados, proveyéndose suficiente información para
analizar la posición cíclica de la economía. También deben presentarse los
supuestos técnicos sobre la evolución de las tasas de interés, dado su impacto sobre
las finanzas públicas. Ante las dificultades prácticas para el uso de un conjunto
común de proyecciones macroeconómicas, el Comité prefirió que los países
miembros establezcan sus propias previsiones sobre la economía doméstica y la
situación mundial. Sin embargo, si existen diferencias significativas con las
proyecciones de la Comisión, el país miembro debe justificar sus presunciones.
b) Los programas deben incluir análisis de sensibilidad, estimando cómo afectaría los
cambios en los principales supuestos económicos al saldo y a la deuda pública. Este
análisis debe ser complementado por un estudio sobre el impacto de diferentes
supuestos de tasa de interés sobre el déficit y la deuda.
c) La información sobre las trayectorias del déficit y de la deuda del Gobierno General y
de los supuestos sobre las principales variables económicas debe cubrir al menos los
tres próximos años, dejando abierta la posibilidad de presentar un período más largo
si algún país miembro así lo desea.
d) Las actualizaciones anuales debieran mostrar cómo se han comportado las variables
respecto de los objetivos del programa anterior y, cuando ocurren desviaciones
significativas, incluir las etapas consideradas para rectificar la situación.
Para el Consejo y para el BCE, es importante evitar que el objetivo de un saldo
cercano al equilibrio o en excedente se transforme en una meta móvil o deslizante de
año en año; ésta debería cumplirse para el año 2002. Algunos países cumplían ya este
- 21 -
objetivo en 1998 (Irlanda, Luxemburgo, Finlandia, Dinamarca, el Reino Unido y Suecia).
Para otros países (Alemania, Austria, Francia, Italia, Holanda, Portugal, Grecia), el
objetivo a tres años es reducir el déficit a 1% del PIB, considerado como “norma
mínima” de una gestión presupuestaria sana por el BCE. Finalmente, Bélgica y España
apuntan más bien al equilibrio para el 2002.
En todos los países, se espera lograr estos objetivos con una reducción
significativa de los gastos, de dos puntos del PIB en promedio, y además con una
disminución generalizada de la tasa tributaria. Se aspira lograr esto, principalmente por
la recuperación del crecimiento económico, que aumenta la recaudación y disminuye
gastos asociados al desempleo, y por la caída esperada del pago de intereses sobre la
deuda pública, tanto por la paulatina absorción del stock de deuda pública como por
tasas que se mantienen bajas. Las perspectivas, por lo tanto, apuntan a una
recuperación significativa de las cuentas públicas en la Unión Europea, siempre que no
existan eventos imprevistos.
En el año 1999, todos los países excedieron las metas acordadas el año anterior,
especialmente debido a un crecimiento mayor al esperado. Las proyecciones de PIB
para el 2000 y 2001 apuntan a lo mismo; las condiciones económicas generales son
mejores que las previstas en los planes de convergencia plurianual. La Comisión prevé
en este contexto un riesgo de orientación procíclica de la política fiscal, como lo indica
el deterioro del saldo primario cíclicamente ajustado en algunos países (European
Commission, 2000).
Como una regla general, la Comisión recomienda a los Estados miembros que
dejen operar libremente a los estabilizadores automáticos durante la parte alta del ciclo.
Esta es la contrapartida de permitir un aumento del déficit en las recesiones y una
condición necesaria para cumplir el objetivo de mantener los presupuestos en equilibrio
a lo largo del ciclo. Los Estados miembros son llamados a sobrepasar las metas
presupuestarias establecidas en los programas de estabilidad y convergencia, dada la
revisión al alza de las previsiones de crecimiento. Se sugiere evitar el relajo de sus
políticas fiscales durante el actual momento económico y permitir la plena operación de
los estabilizadores automáticos, lo que significa que no se deben realizar reducciones
de impuestos que no consideren las correspondientes disminuciones de gasto.
Inversamente, tampoco es aconsejable elevar los gastos en la medida en que
aumentan los ingresos cíclicos, como parece estar ocurriendo en algunos países.
b) Reino Unido
La experiencia reciente del Reino Unido parece particularmente interesante, pues
se han realizado grandes esfuerzos para adecuar sus propios procesos presupuestarios
a los desafíos planteados por un entorno incierto. Vale la pena revisar con algún detalle
estos procedimientos, pues, más allá de sus particularidades, contienen varios aspectos
que podrían ser de interés para nuestros países. Entre estos cabe destacar la
implementación de nuevas reglas de política fiscal y el desarrollo de metodologías
referentes a la programación plurianual.
Los objetivos principales de la política fiscal se definen de la siguiente manera10 :
 En el mediano plazo, mantener finanzas públicas sanas, mediante dos principios
básicos: i) estableciendo prioridades de gasto y de tributación de manera a evitar
alzas insostenibles de la deuda pública y/o tasas tributarias excesivas y ii)
asegurando, en la medida de lo posible, que los costos de los servicios que se
10
Ver Her Majesty´s Treasury (1999), (1998).
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consumen sean pagados por la misma generación que se beneficia del gasto
público.
 En el corto plazo, ayudar a la política monetaria, de dos maneras: i) permitiendo la
plena operación de los estabilizadores automáticos en su papel de suavizamiento de
las fluctuaciones macroeconómicas cuando existen variaciones de la demanda
agregada, y ii) cuando sea prudente y apropiado, otorgando ayuda adicional
mediante cambios en las políticas discrecionales.
Los objetivos de corto y de mediano plazo están vinculados entre sí. Por ejemplo,
la posibilidad de ayudar a la política monetaria en estabilizar la economía durante un
episodio recesivo depende de la fortaleza de la posición financiera de mediano plazo
del sector público.
El código fiscal (The Code for Fiscal Stability), aprobado por la cámara de los
comunes en Diciembre de 1998, establece los criterios que deben guiar la formulación e
implementación de la política fiscal: transparencia, estabilidad, responsabilidad,
ecuanimidad intra e intergeneracional y eficiencia. El código explica cómo estos
principios deben reflejarse en la formulación e implementación de la política fiscal.
Atendiendo el principio de transparencia, el código establece la publicación de variados
documentos en que se explican las nuevas medidas, y su consistencia con los objetivos
de política fiscal y con las reglas operativas.
De manera deliberada, y aprendiendo de las lecciones del pasado, se emprende
una estrategia prudente, que permite ajustarse a las fluctuaciones macroeconómicas
del ciclo y se contempla un margen significativo para enfrentar la incertidumbre. Los
criterios de transparencia y de responsabilidad de la gestión pública suponen enfrentar
adecuadamente tres desafíos fundamentales:
 Respetar la “regla de oro” a lo largo del ciclo, que establece que los gastos
corrientes deben igualar los ingresos corrientes, de manera de no imponer una
carga para las futuras generaciones.
 Eliminar el sesgo en contra de los gastos de capital; en general, éstos son más
sensibles a los ajustes fiscales que los gastos corrientes, por su propia naturaleza.
Postergarlos o no realizarlos también constituye una carga para las generaciones
futuras.
 Identificar con la debida anticipación los déficit estructurales para evitar los costos
económicos y políticos de los ajustes fiscales abruptos.
La estrategia debe entonces enfatizar la planificación de largo plazo y evitar la
negociación de corto plazo; poner el acento en los productos más que en los insumos;
distinguir con claridad los gastos corrientes y de capital y por último basarse en la
prudencia y la estabilidad, creando un margen para enfrentar las inevitables
incertidumbres. Esto último supone tomar en cuenta explícitamente la posición de la
economía en el ciclo y adoptar supuestos moderados de crecimiento en la
programación plurianual.
Las reglas fiscales gubernamentales inicialmente fueron fijadas en Julio de 1997
en el Informe Financiero y Presupuestario y fueron confirmadas en el Presupuesto de
Marzo de 1998. Nótese que no se incorporan en el código de estabilidad fiscal, sino en
las leyes anuales de presupuesto. Una aproximación alternativa sería incluir estas
reglas fiscales en la Ley, pero ello sería excesivamente restrictivo, puesto que el
proceso en marcha podría requerir que las reglas fuesen complementadas. Más aún,
según el criterio imperante, le corresponde a cada Gobierno elegido escoger y anunciar
- 23 -
los objetivos y reglas de sus políticas, siempre que sean consistentes con los principios
fiscales establecidos en la Ley. El Gobierno establece dos reglas para la legislatura:
 La regla de oro: a lo largo del ciclo, el Gobierno se endeuda sólo para invertir y
no para cubrir gastos corrientes.
 La regla de inversión sostenible: la deuda pública se mantendrá, como
proporción del ingreso nacional, a un nivel estable y prudente a lo largo del ciclo.
La regla de oro promueve la ecuanimidad entre generaciones, al asegurar que la
cuenta de los gastos de hoy, que benefician principalmente a los contribuyentes
actuales, no se traspasará a las generaciones futuras. Por el contrario, la inversión de
hoy beneficiará tanto a las futuras generaciones como a las actuales. Ello no implica
que el gasto en capital tenga un rango automáticamente superior al gasto corriente;
ambos juegan un papel, y ambos tienen efectos duraderos en la economía.
La regla de oro reconoce explícitamente la diferencia económica entre el gasto
corriente y el de capital; el Estado tiene como deber alcanzar o mantener el stock de
capital necesario para la economía y asegurar que su componente público se conserva
en buenas condiciones. Un nivel inadecuado de inversión pública puede dañar
irremediablemente el desempeño de largo plazo de las economías. La regla de oro se
aplica a la inversión neta; se implementa usando una definición de la cuenta corriente
del sector público cercana al concepto de Cuentas Nacionales, de manera que la
depreciación del capital público se incluye como gasto corriente. Se asegura así que los
contribuyentes actuales pagan el costo de mantener el stock de capital. La definición de
Cuentas Nacionales es transparente y evita la tentación de hacer pasar gastos
corrientes por gastos de capital para cumplir la regla.
En cuanto a la segunda regla, el Gobierno estipula que, todo lo demás igual, es
deseable reducir por debajo del 40% del PIB la deuda pública neta a lo largo del ciclo.
Un objetivo de deuda definido a lo largo del ciclo permite tomar en cuenta el entorno
macroeconómico, al cual este indicador es muy sensible, especialmente al diferencial
entre tasa de crecimiento y tasa de interés sobre la deuda.
Para hacer consistentes estas reglas con la gestión del gasto público, el
Gobierno ha implementado un nuevo régimen de planificación y de control, procurando
evitar por una parte la tendencia al cortoplacismo en las decisiones y el incrementalismo
en el manejo del presupuesto, y por otra, el sesgo negativo que generalmente afecta al
gasto en inversión. De esta manera, se establecen planes “a firme” de tres años para
todos las reparticiones de Gobierno, a través de los Departmental Expenditure Limits
(DEL). Se espera que estos límites (más o menos la mitad del gasto total) representen
una base sólida para la planificación y un fuerte incentivo para administrar los costos de
manera eficiente. El Gobierno busca también una mayor flexibilidad de gestión para
mejorarla, aceptando que las agencias tengan la libertad de trasladar cualquier parte de
sus gastos incluidos en los DEL de un año a otro.
Cuando el gasto no puede ser razonablemente objeto de un plan trianual, es
sujeto de un escrutinio anual como parte del proceso presupuestario, recibiendo la
denominación de Annually Managed Expenditure (AME). La mayor parte de estos
gastos tienen que ver con la Seguridad Social, y están sujetos a un riguroso control
anual. De manera consistente con la regla fiscal, los gastos corrientes y de inversión
son planificados y gestionados separadamente, tanto dentro de los DEL como de los
AME.
La alta calidad de la información es la base para una buena política de toma de
decisiones. El Gobierno está en proceso de implementar un nuevo sistema contable
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para el sector público sobre una base devengado, el que complementará las cuentas
actuales base caja. El uso de principios de la contabilidad base devengado reconoce
que las implicaciones económicas de los gastos de capital no son las mismas que la de
gastos corrientes, y además registra los gastos en el momento en que se han incurrido
y no cuando se han pagado. El Resource Accounting and Budgeting (RAB) se propone
planificar, gestionar y contabilizar los DEL sobre una base de devengado, registrando
en el momento en que ocurren los costos del capital, como la depreciación e intereses
de la inversión pública y de los restantes activos. De esta manera, se asegura un mayor
vínculo entre el proceso de planificación del gasto y la regla fiscal, contabilizándose los
gastos de las agencias sobre una base RAB, la misma que se utiliza para realizar las
proyecciones fiscales.
Sin embargo, vale la pena notar que el sistema de caja seguirá siendo relevante,
por ejemplo, para contabilizar las necesidades financieras del Gobierno. Más aún, la
previsión de impuestos continuará basándose en una base caja. Para algunos de ellos,
como los impuestos al ingreso de las personas, las mediciones de caja y devengado
arrojan resultados muy similares. Para otros en cambio, como los impuestos a las
empresas, los conceptos de devengado son difíciles de aplicar.
Es preciso destacar dos innovaciones adicionales. Primero, la publicación
periódica (exigida por Ley) de un análisis sobre el impacto del ciclo económico en los
agregados fiscales claves, incluyendo estimaciones sobre la posición fiscal cíclicamente
ajustada. Esto asegurará tomar en cuenta los efectos del ciclo en la toma de decisiones.
Segundo, se presentarán proyecciones ilustrativas, basadas en supuestos plausibles,
por un período inicial de 10 años. El nivel de incertidumbre es inevitablemente creciente
mientras las proyecciones avanzan. Sin embargo, las proyecciones de largo plazo
servirán para aclarar el impacto intergeneracional y la sostenibilidad de la política fiscal.
También estimularán el debate sobre temas y desafíos de largo plazo que el país
deberá enfrentar en el futuro.
Se desprenden varias enseñanzas de esta presentación. Primero, su carácter
plurianual, lo que permite entre otras cosas apreciar la orientación de la política fiscal a
lo largo del ciclo; segundo, la posición prevista de la economía en el ciclo, a partir de un
indicador tan sencillo como la brecha de PIB; tercero, la clara separación de los gastos
corrientes (incluida la depreciación) y de capital; cuarto, el amplio margen de maniobra
que existe respecto de las dos reglas fiscales, puesto que la deuda tiene una trayectoria
decreciente en un contexto de alto crecimiento y bajas tasas de interés (cuando la regla
supone una deuda constante en el ciclo de 40%) y que se prevé un saldo corriente
superior a un punto del PIB (cuando la regla establece un equilibrio en el ciclo). Se
cumplen ampliamente las dos reglas estipuladas, con lo que se preserva capacidad de
intervención en caso de eventos imprevistos; se contempla por lo tanto un margen de
error bastante elevado.
Las proyecciones de las finanzas públicas tienen un componente de
incertidumbre significativo, que es necesario tomar en cuenta cuando se diseñan las
políticas. Por ejemplo, los ingresos previstos y también parte de los gastos dependen
fuertemente del crecimiento económico y de los supuestos realizados sobre la posición
de la economía en relación con su tendencia de largo plazo. Según los estudios del
Tesoro ya citados, el error absoluto promedio de las proyecciones de la necesidad de
financiamiento del sector público en el Reino Unido ha sido de 1,2% a un año, de 2% a
dos años, y de 4,1% a cuatro años en el período comprendido entre 1985-86 y 1997-98.
La mayor parte de este error es atribuible a los desaciertos de previsión sobre el PIB.
La trayectoria cíclica de la economía es inevitablemente incierta. Los errores en
las previsiones sobre el nivel de actividad tienen efectos transitorios en las finanzas
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públicas; en cambio, los errores en la estimación de la brecha de PIB, es decir de la
posición de la economía en el ciclo, tienen consecuencias permanentes. Si el PIB
efectivo fuese inferior al tendencial estimado, el resultado sería una merma en el ciclo
de la posición financiera del sector público. Es por eso que los análisis de sensibilidad
no deben limitarse a construir escenarios con distintos valores de las previsiones del
PIB, sino también contemplar trayectorias menos optimistas respecto del PIB
tendencial. Por ejemplo, en el caso del Reino Unido se construye un escenario
pesimista en que el PIB tendencial es sistemáticamente inferior en 1% a su valor del
escenario central. Se dispone así de una trayectoria plurianual prudente, en que
igualmente se respetan las reglas enumeradas. La prudencia requerida en un entorno
incierto requiere así asegurar márgenes de seguridad para internalizar la eventualidad
de imprevistos y de errores de medición en la propia programación macroeconómica.
Para asegurar precaución en los supuestos presentados por el Gobierno en sus
proyecciones fiscales, la National Audit Office (NAO) examina la pertinencia de los
supuestos claves y de las convenciones que están detrás de las proyecciones fiscales.
Los supuestos que han sido auditados son once, y cubren, entre otras cosas, los
ingresos esperados por privatizaciones y las trayectorias de las principales variables
macroeconómicas que inciden en gastos e ingresos, como el desempleo, la
composición del PIB entre ingresos asalariados y no asalariados, la tasa de inflación, el
precio de las acciones, las tasas de interés. El procedimiento no es neutro. Por ejemplo,
en el proceso de auditoría del método empleado para las proyecciones del precio del
petróleo, se acordó que se utilizaría el valor promedio de diversas proyecciones
independientes.
Pero ciertamente el supuesto más importante es el que se refiere al crecimiento
tendencial esperado de la economía. La NAO ha aceptado como un supuesto adecuado
y prudente un crecimiento tendencial de 2,25% al año. Ello supone que la brecha de
PIB y el componente cíclico del saldo público son levemente positivos, hecho aceptado
por las autoridades, y que lleva por lo tanto a extremar la cautela ante la eventualidad
de un crecimiento excesivo.
2. Países del MERCOSUR y Chile11
Como se ha dicho, los beneficios de los procesos de integración y de
globalización son alcanzables sólo si las autoridades fiscales asumen exigentes
compromisos, los que deben plasmarse en estrategias de mediano plazo que combinen
adecuadamente al menos los principios de estabilidad y de responsabilidad.
En la mayoría de los países de América Latina, la modernización del Estado y las
leyes recientes de responsabilidad fiscal han establecido las bases de la recuperación
de las finanzas públicas, e introducido nuevos principios de programación plurianual y
de gestión pública. Administrar mejor los recursos públicos y estimular la participación
de la sociedad en el desarrollo nacional, son objetivos del nuevo paradigma de gestión
pública. Pero es necesario también fijar los límites en que se desenvuelve el accionar
del Estado. Argentina y Perú (en 1999), Brasil, Ecuador y Venezuela (en el 2000), han
promulgado leyes de responsabilidad fiscal. En el caso de Chile se adopta una regla
pero como política presupuestaria y no reflejada en una ley. Bolivia y Colombia también
han establecido criterios de responsabilidad fiscal a nivel de leyes.
Analizamos en lo que sigue las reformas presupuestarias llevadas a cabo en
Argentina, Brasil y Chile. Se presenta, además, el reciente acuerdo sobre metas y
11
Basado en Rodriguez Taveres y otros (2000), Oficina Nacional de Presupuesto (1998),
Martner(2000A), (2000B), Ministerio de Planejamiento (2.000A), (2000B).
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mecanismos de convergencia macroeconómica, aprobado en diciembre del 2000 por
los países miembros del MERCOSUR más Bolivia y Chile. Las iniciativas de los países
comunitarios se verán en el punto siguiente.
a) La Ley de Responsabilidad Fiscal en Argentina
En el caso de Argentina, a partir de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRE) de
1999, la Ley de Presupuesto está sujeta a varias reglas: i) el déficit fiscal deberá
reducirse en alrededor de 0,5% del PIB por año y deberá asegurarse un resultado
financiero equilibrado a partir del año 2003; ii) la tasa real de incremento del gasto
público primario no podrá superar la tasa de aumento del PIB; iii) se crea el Fondo
Anticíclico Fiscal, que podrá alimentar el presupuesto regular en situaciones recesivas
cuando alcance tres puntos del PIB. Los recursos del Fondo no podrán destinarse a
financiar aumentos permanentes de gastos corrientes; iv) se implementan acuerdosprograma de una duración de tres años; v) se crea un presupuesto plurianual de por lo
menos 3 años.
Los recursos asignados al Fondo, administrado por el Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos, se incluirán como aplicación financiera en los respectivos
presupuestos anuales, cuando exista una reversión del ciclo económico. Se prevé que
el Fondo estará operativo cuando alcance el 3% del PIB. Cuando los recursos excedan
este monto, el excedente acumulado durante un ejercicio deberá aplicarse a la
cancelación de deuda externa. La utilización de los recursos del Fondo en un ejercicio
no podrá exceder el cincuenta por ciento del monto total acumulado al inicio del
ejercicio.
Se celebrarán acuerdos-programa con las unidades ejecutoras de programas
presupuestarios, los que tendrán una duración de tres años. Los compromisos incluyen
los niveles de gastos a asignarse en cada uno de los años, por parte de los entes
centrales, y el acuerdo de la unidad ejecutora en materia de cumplimiento de políticas,
objetivos y metas debidamente cuantificadas. Existirán atribuciones para modificar la
estructura organizativa, eliminar cargos vacantes, modificar la estructura de cargos
dentro de la respectiva masa salarial y reasignar personal dentro del programa. Se
instituye además el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto, encargado de la
evaluación sistemática de los costos de los programas en relación a sus resultados.
El presupuesto plurianual o presupuesto de mediano plazo en Argentina 12
contiene, entre otras cosas, las proyecciones de recursos por rubros, las proyecciones
de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica, el programa de
inversiones del período, los acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos,
y la descripción de las políticas presupuestarias. Se contempla la preparación de
pronósticos macroeconómicos de mediano plazo, presentados al Congreso Nacional
cada año, a partir de un proceso de preparación del presupuesto que incluya
previsiones para los ejercicios futuros.
Las proyecciones macroeconómicas a mediano plazo se refieren al
comportamiento estimado del PIB, de la demanda agregada, de los sectores
productivos de bienes o de servicios, del balance de pagos en cuenta corriente y cuenta
de capital, y al balance ahorro e inversión. El comportamiento macroeconómico previsto
constituye el marco en el cual se ubica el presupuesto del sector público. Las
proyecciones tienen la intención de ser consistentes y suponen la continuidad de las
políticas de convertibilidad y el tipo de cambio fijo, con bajas tasas de inflación
compatibles con esas políticas.
12
Oficina Nacional de Presupuesto (1998).
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Se prevén asignaciones de recursos a las diferentes áreas, cubriendo años
sucesivos, compatibilizados con las proyecciones globales. El gasto del año base, que
será motivo de aprobación legislativa, y las asignaciones futuras globales se
constituirán en el punto de partida de los ministerios para efectuar la proyección a un
nivel desagregado. Ello tiene en cuenta que muchos programas presupuestarios no se
agotan en un año sino que su naturaleza es plurianual y que las decisiones de iniciar
nuevos programas tendrá repercusiones en ejercicios venideros y deben
compatibilizarse con el gasto de los que están en ejecución. Las proyecciones
suministran elementos de juicio a los distintos operadores y dan un fundamento
institucional a los compromisos que tiene el país con organismos internacionales.
De esta forma se explicita la política fiscal prevista a mediano plazo que, con las
debidas correcciones que sean necesarias en el período, se incluirá en los
presupuestos nacionales sucesivos. El horizonte temporal razonable de los
presupuestos a mediano plazo es considerado de tres años, sujeto a revisión anual.
Para dar cumplimiento a este compromiso se proyectó el presupuesto de la
Administración Nacional para el período 1999-2001, por programa, fuente de
financiamiento y clasificación económica. Se elaboran y comunican a partir del trienio
1999-2001 techos presupuestarios a nivel de jurisdicciones, para que éstas proyecten
sus gastos por programas con sujeción a dichos techos.
Cuando las jurisdicciones y entidades presenten los anteproyectos del
presupuesto deben también acompañar las proyecciones para el bienio siguiente. Estas
últimas proyecciones son presentadas con un nivel de agregación mayor al detalle de
los anteproyectos y siguiendo los lineamientos e instructivos que se incluyan en el
Manual para la elaboración del Presupuesto 1999. El presupuesto plurianual 1999-2001
fué enviado al Congreso Nacional, y tiene carácter únicamente informativo, sirviendo de
base en el proceso de toma de decisiones.
b) La ley de responsabilidad fiscal en Brasil
Los instrumentos que estructuran el proceso de planificación y presupuesto en
Brasil son el Plan Plurianual (PPA), que contiene las directrices, objetivos y metas de la
administración pública federal para las inversiones en los cuatro años siguientes, las
directrices presupuestarias, que contienen las metas y objetivos para el ejercicio
presupuestario siguiente y las orientaciones para la ley de presupuestos, y los
presupuestos anuales.13 El PPA 2000-2003 tiene como propósito emprender la
reestructuración de la acción del Gobierno en un conjunto de programas con definición
clara de los objetivos y de los resultados esperados. Los programas tendrán gerentes,
responsables de los costos y de los resultados. El modelo de gestión considera el
control de plazos y costos, un sistema informatizado de apoyo a la gestión y la
evaluación anual del resultado de los programas. Además, una de las principales tareas
de la PPA es el catastro de inversiones públicas y privadas, que tiene identificados
proyectos hasta el 2007 por cuantiosas sumas.
La Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF, Lei complementar No 101), sancionada
el 4 de mayo del 2000, establece normas de finanzas públicas orientadas a la
responsabilidad de la gestión fiscal y consagra la transparencia de la gestión como
mecanismo de control social, a través de la publicación de informes de ejecución
presupuestaria. Entre el conjunto de normas establecidas por la LRF, destacan las
siguientes : i) definición de metas fiscales anuales, para los tres ejercicios siguientes,
contenidas en la Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO); ii) límites de gastos de
13
“Plano Plurianual de Investimentos para o periodo 2000-2003 e orcamento annual para 2000” (1999).
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personal; la ley fija límites de gasto en personal en relación a los ingresos corrientes
netos para los tres Poderes y para cada nivel de Gobierno (Unión, Estados, Distrito
Federal y Municipios); iii) límites para el endeudamiento público: serán establecidos por
el Senado Federal por propuesta del Presidente de la República; iv) mecanismos de
compensación para los gastos de carácter permanente; el gobernante no podrá crear
un gasto continuo (por un plazo superior a dos años) sin indicar una fuente de ingreso o
una reducción de otro gasto. A partir de ahora, la Unión no podrá refinanciar deudas de
Estados y Municipios; v) mecanismos de control de las finanzas públicas en años de
elección. Quedan prohibidos los aumentos de gastos de personal en los 180 días que
anteceden al fin del mandato y la contratación de préstamos de corto plazo por anticipo
de ingreso presupuestario en el año en que se realizan las elecciones.
La LDO se elabora anualmente y establece las reglas generales para la
elaboración presupuestaria del año siguiente. El anexo de metas fiscales deberá
contener los siguientes aspectos: i) las metas anuales, en valores constantes y
corrientes, relativas a los ingresos, gastos, resultado nominal y primario y monto de la
deuda pública, para el ejercicio al que se refiere y para los dos siguientes, siendo, en la
práctica, metas trianuales; ii) una evaluación del cumplimiento de las metas del año
anterior; iii) una evaluación del patrimonio neto, y el origen y destino de los recursos de
las privatizaciones, si hubiere; iv) una estimación y compensación de la “renuncia fiscal”
y del margen de expansión de los gastos obligatorios de carácter continuo.
La LDO del 2001 establece así una meta de superávit primario fiscal de 2,6% del
PIB para el 2001, de 2,2% para el 2002 y de 1,8% del PIB para el 2003. La intención es
obtener superávit primarios que permitan la estabilización de la deuda pública sobre
PIB. Estos valores son indicativos, pues pueden ser revisados en función de la propia
trayectoria del endeudamiento y de las variables que la determinan. En el ámbito del
Programa de Estabilidad Fiscal, propuesto inicialmente en Octubre de 1998, fueron
fijadas metas de superávit del sector público consolidado compatibles con la
estabilización de la relación deuda neta consolidada sobre PIB al final del trienio, al
nivel del 46,5% del PIB. Se proyecta, para el Gobierno Central, un leve déficit en
términos de resultados nominales, de 0.95, 0.40 y 0.45 por ciento del PIB del 2001 en
adelante.
Ciertamente, la parte medular de la LRF se refiere a las restricciones impuestas
en gastos de personal y endeudamiento. Los límites de gastos en personal son de 50%
del ingreso corriente neto para el ámbito federal y de 60% en las esferas estadual y
municipal. Si el gasto total excede el 95% del límite, el Poder u órgano referido no podrá
implementar ninguna medida que produzca aumentos de gastos de personal. Si se
sobrepasa el límite máximo en el cuatrimestre, el excedente debe ser eliminado en dos
cuatrimestres. En caso de crecimiento económico negativo o inferior a 1% en los
últimos cuatro trimestres o de calamidad pública, se suspenden los plazos para los
límites de gastos en personal.
Los límites del monto de la deuda serán fijados tomando por base la deuda
consolidada de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, en
relación al ingreso corriente neto. En un plazo de noventa días después de la
publicación de la LRF, el Presidente de la República someterá al Congreso Federal una
propuesta de los límites globales de la deuda consolidada para cada esfera de
Gobierno. La consolidación del stock de deuda se efectuará al final de cada
cuatrimestre. Cuando se produzca inestabilidad económica o alteraciones en la política
monetaria, el Presidente de la República podrá solicitar al Congreso Nacional la revisión
de estos límites. Cuando se exceda el límite máximo al final de un cuatrimestre, se da
un plazo de tres cuatrimestres subsecuentes para la eliminación del exceso, el que
- 29 -
debe ser reducido en por lo menos 25% en el primer cuatrimestre. Apenas se produzca
un exceso, la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios no podrán realizar
nuevas operaciones de crédito, internas o externas, inclusive por anticipación de
ingresos presupuestarios, y serán obligados a obtener el resultado primario necesario
para la reconducción de la deuda al límite. También se impide recibir transferencias
voluntarias después del plazo para retornar al límite.
Según la LRF, siempre deberá seguirse la “Ley de oro”: la contratación de
operaciones de crédito en cada ejercicio queda limitada por el monto de gastos de
capital. Ello significa en la práctica que los préstamos solamente deberán ser
destinados a gastos con inversiones. Las operaciones de crédito por anticipo de
ingresos presupuestarios (Antecipação de Receita Orçamentária, ARO), deberán
destinarse exclusivamente a atender la insuficiencia de caja durante el ejercicio
financiero,y deberán ser liquidadas, con intereses y otros cargos, hasta el día 10 de
diciembre de cada año. Las operaciones de crédito ARO están prohibidas cuando
existen operaciones anteriores de la misma naturaleza no rescatadas íntegramente o en
el último año de mandato del Presidente, Gobernador o Prefecto.
Finalmente, y no menos importante, la LRF asegura transparencia en la gestión
fiscal, elemento fundamental para la mantención del equilibrio de las cuentas públicas.
Se contempla la publicación periódica de informes resumidos de ejecución
presupuestaria para todos los Poderes y organismos, y de informes de gestión fiscal
cuatrimestrales que deberán tener comparaciones con los límites establecidos por la
LRF. La verificación de la observancia de las normas y límites de la LRF estará a cargo
del Poder Legislativo y del Sistema de Control Interno de cada Poder y del Ministerio
Público.
Las autoridades del Mercosur han citado como una meta prioritaria para el
bloque lograr la estabilidad macroeconómica, mantener la inflación bajo control y fijar
restricciones presupuestarias. Como un paso inicial para la convergencia, Argentina y
Brasil ya acordaron uniformar sus estadísticas e iniciar discusiones para establecer
metas comunes en materia de deuda del sector público, déficit del sector público como
porcentaje del PIB e inflación.
c) Chile: superávit estructural como regla fiscal14
En la presentación de las bases para el presupuesto del 2001, el gobierno
chileno adoptó el criterio de lograr un superávit estructural de 1% del PIB a partir del
año 2001, estableciendo esta meta como objetivo permanente a nivel presupuestario
del Gobierno Central. A diferencia de las otras experiencias, no se aprueban nuevos
instrumentos legales sino que se opta por una medida de política con el más amplio
consenso técnico y político.
Entre los diversos indicadores posibles para definir la meta fiscal se ha optado
por el de balance estructural debido a su metodología conocida, legitimada y aplicada
ampliamente por el FMI y la OCDE siendo un indicador orientado a generar mayor
transparencia en la conducción de la política fiscal. Si bien este indicador no involucra
por sí solo una regla de política fiscal, sí provee una sólida base para establecerla.
Entre las condiciones que permiten construir este indicador en Chile se cuentan,
la existencia de una amplia base tributaria, un sistema tributario simple, bajos niveles de
endeudamiento e indexación del sistema tributario. Todo ello hace que el ciclo
14
Ver Marcel (2000).
- 30 -
económico dé cuenta de la parte más importante de los factores exógenos que actúan
sobre el presupuesto.
En el cálculo del balance estructural se han seguido los criterios utilizados por el
Fondo Monetario Internacional (FMI). La metodología estándar de este organismo ha
sido adaptada a las características estructurales de la economía para obtener
conclusiones más representativas. Para ello, se han considerado aquellas
características propias del sector público chileno, como por ejemplo la existencia de una
fuente importante de ingresos originada en la producción de un producto primario cuyo
precio exhibe reversión a la media.
El Balance Estructural del Sector Público (BESP) refleja el monto que los
ingresos y gastos fiscales alcanzarían si el producto estuviera en su nivel potencial y el
precio del cobre fuera el de mediano plazo, por lo tanto excluye los efectos cíclicos y
aleatorios de dos factores de principal importancia: la actividad económica y el precio
del cobre.
En contraste, el balance efectivo incluye el efecto cíclico de un escenario
económico relativamente más o menos favorable, lo que dificulta la interpretación de los
resultados fiscales en un horizonte de mediano plazo. Sin embargo, se debe reconocer
que la evolución del balance estructural no sólo responde a decisiones autónomas de la
autoridad, sino que refleja todas aquellas fluctuaciones del balance fiscal dadas por
factores distintos a las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica. La obtención
del componente discrecional, en la evolución del balance efectivo, requiere la
estimación de la totalidad de los factores exógenos que afectan los agregados fiscales,
sin embargo no siempre es posible hacer esta distinción.
La cobertura institucional utilizada en el Balance Estructural es el Gobierno
Central. Este incluye al conjunto de instituciones que están sometidas a las mismas
normas de planificación y ejecución presupuestaria y que guardan en esta materia una
estrecha relación de dependencia con el Ejecutivo y por lo tanto representan el ámbito
de control más directo de la política fiscal.
La estimación del Presupuesto Estructural base se desarrolló en tres etapas. La
primera consiste en ajustar contablemente el balance efectivo determinando las partidas
de ingresos y gastos que deben ser incluidas en el balance. La segunda abarca la
estimación de los componentes cíclicos del presupuesto, esto es, la estimación del
impacto de la evolución cíclica de la actividad económica y del precio del cobre sobre
los agregados fiscales. Por último, a partir del balance efectivo ajustado y del cálculo de
los componentes cíclicos, se estima el Presupuesto Estructural.
Los ajustes al balance contable, se realizan con el objetivo de cuantificar el déficit
fiscal de acuerdo al concepto de variación patrimonial neta del gobierno central (VPN).
Esta definición considera como determinantes del déficit todas aquellas operaciones
que modifican la situación patrimonial del sector público y como financiamiento las
transacciones netas de activos del sector público con el sector privado, aún cuando
éstas no constituyan propiamente deuda pública.
En la definición tradicional del déficit fiscal se considera sobre la línea un
conjunto de transacciones de carácter financiero cuya relevancia es dudosa al momento
de evaluar impulso o discrecionalidad fiscal. Tal es el caso de las concesiones y
recuperaciones de préstamos y las ventas de activos. Estas partidas tienen la
particularidad de afectar las necesidades de financiamiento del sector público, sin
modificar necesariamente su posición patrimonial; su contraparte es un efecto de
cartera antes que de ingreso sobre el sector privado.
- 31 -
En particular, los ajustes realizados incluyen:
 Registro bajo la línea de las partidas: Compra de Títulos y Valores, Ingresos por
Privatizaciones, Venta de Activos Financieros, Recuperación y Concesión de
Préstamos.
 Registro de los Ingresos del Cobre Brutos, es decir se suman (restan) los depósitos
(giros) al FCC.
 Registro sobre la línea del Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo
 Registro del flujo de gasto en Bonos de Reconocimiento (de Pensiones).
Una vez realizados los ajustes contables al balance efectivo, se realizan los
ajustes por ciclo. Estos incluyen el impacto del ciclo económico en los ingresos
tributarios y el impacto de las fluctuaciones cíclicas del precio del cobre en los ingresos
fiscales del cobre. En el caso de la economía chilena se ha desestimado el componente
cíclico de los gastos por no existir una relación significativa entre el gasto público y el
producto. Por estas razones, el componente cíclico se ha limitado a los ingresos fiscales
y en particular a los ingresos tributarios en moneda nacional e ingresos del cobre.
El componente cíclico de los ingresos tributarios se calcula en base a las
estimaciones de producto potencial y de elasticidad producto de los ingresos tributarios.
La estimación del Producto Potencial se realiza estimando una función de producción y
calculando el nivel de tendencia de los insumos de dicha función. Para la elasticidad
ingreso de la recaudación tributaria por su parte se utilizó el valor de 1,05.
Los ingresos tributarios estructurales corresponden a los ingresos tributarios que
hubiese recibido el Gobierno Central si el producto hubiese estado en su nivel potencial
mientras que los ingresos tributarios cíclicos corresponden a los ingresos tributarios que
se originan por la diferencia entre el producto efectivo y producto potencial. El cálculo
de los ingresos estructurales por lo tanto se realiza ajustando los ingresos tributarios
efectivos proporcionalmente a la brecha entre el producto potencial y el producto
efectivo. Esta proporción está determinada por la elasticidad producto de los ingresos
tributarios.
El componente cíclico de los ingresos del cobre se ha estimado considerando las
ventas físicas de cobre de CODELCO y las fluctuaciones cíclicas del precio del cobre.
Si bien el concepto es similar al utilizado en el mecanismo del Fondo de Compensación
del Cobre (FCC) los resultados obtenidos son distintos pues éste último no incluye el
impacto total de las fluctuaciones cíclicas del precio del cobre sobre los ingresos
fiscales del cobre. El funcionamiento por tramos del FCC impide capturar totalmente las
fluctuaciones cíclicas de los ingresos del cobre pudiendo existir un componente cíclico
no capturado de magnitud significativa. Por esta razón, el componente cíclico de los
ingresos del cobre se estimó a partir de la diferencia total entre el precio FOB de las
exportaciones de CODELCO y el precio de referencia del FCC. Este último corresponde
al precio de largo plazo del cobre refinado ajustado por el descuento por calidad.
De acuerdo a lo señalado, el Balance Estructural se obtiene a partir del Balance
Efectivo realizando los ajustes contables a las partidas de Bonos de Reconocimiento,
ingresos de privatizaciones, compra de títulos y valores, recuperación de préstamos,
concesión de préstamos, FCC, FEPP15 y restando los componentes cíclicos de ingresos
tributarios e ingresos del cobre. En el período 1987-1999, el superávit estructural
promedio fue de 1,1% del PIB, correspondiendo una magnitud similar al componente
cíclico. Este último a la vez se descompone en un componente cíclico de los ingresos
15
Fondo de Estabilización de Precios Petroleros.
- 32 -
tributarios que en promedio se anula en el período y un componente cíclico de los
ingresos del cobre que en promedio alcanza un 1,1% del PIB.
El Balance Estructural muestra un comportamiento mucho menos errático que el
Balance Ajustado ya que la eliminación del componente cíclico presente en los
agregados fiscales convencionales permite capturar una evolución más gradual del
balance fiscal, explicada por los cambios estructurales de las cuentas fiscales. La
diferencia con el Balance Ajustado se explica por lo tanto, por la evolución del
componente cíclico de los agregados fiscales.
Es importante destacar que el componente cíclico en el balance total resulta
extremadamente significativo, el cual va desde +4,8% del PIB en 1989 a -1,7% en 1999.
La descomposición del componente cíclico estimado en los agregados fiscales confirma
la importancia de incluir en la estimación del Balance Estructural no sólo el componente
cíclico de los ingresos tributarios netos sino que también el componente cíclico de los
ingresos del cobre, cuya magnitud promedio en el período fue de 1,4% del PIB. El
componente cíclico, de esta manera, en varios años oculta la dirección de política fiscal.
En el año 1989, por ejemplo, se registró un superávit efectivo de 1,5% del PIB;
sin embargo si la economía hubiese estado en su nivel de producto potencial y el precio
del cobre hubiese sido el precio de largo plazo se hubiese registrado un déficit de 0,1%
del PIB. Las cuentas fiscales ajustadas a la definición del VPN muestran un superávit
fiscal de 4,6%, el que se explica fundamentalmente por el elevado nivel de los depósitos
devengados al FCC. Sin embargo, mientras que el Balance Efectivo mostraba un saldo
superavitario, estructuralmente existía un pequeño déficit oculto por el elevado
componente cíclico de los ingresos fiscales de dicho año.
En 1989 los ingresos tributarios efectivos fueron superiores a los ingresos
tributarios estructurales ya que la economía se encontraba en un ciclo expansivo, en
que el producto efectivo fue superior al producto potencial. Adicionalmente, el precio del
cobre fue considerablemente superior a su precio de largo plazo, hacia fines de 1988 y
principios de 1989 el precio FOB de las exportaciones de cobre de CODELCO era
superior a los 145 USc\lb por lo que los ingresos del cobre efectivos fueron
considerablemente superiores a los ingresos del cobre estructurales. En total el
componente cíclico de 1989 alcanzó 4,8% del PIB.
En el año 1999 se da una situación inversa: mientras el resultado fiscal arrojó un
déficit de 1,5% del PIB en el Balance Efectivo y un 2,0% del PIB en el Balance
Ajustado, el déficit estructural fue de sólo 0,3% del PIB. Esto se debe a que en dicho
año la recesión económica y la caída en el precio del cobre se combinaron para generar
la mayor caída cíclica de los ingresos de todo el período analizado. Es así como la
brecha entre PIB potencial y PIB efectivo y entre el precio del cobre de corto y largo
plazo explican una diferencia equivalente a un 1,7% del PIB entre el Balance corregido
y el estructural. La evolución del balance tradicional, por lo tanto, tiende a exagerar la
reducción en el balance fiscal.
A lo largo de la década de los 90, Chile se distinguió por el prudente manejo de
sus cuentas fiscales. Esta trayectoria, ampliamente reconocida por analistas
internacionales, permitió reducir el peso de la deuda pública desde un 47,2% en 1990 a
un 14,2% del PIB en el 2000. Con ello, recursos que de otra manera se habían
dedicado al servicio de dicha deuda pudieron ser redestinados al financiamiento de
programas sociales e inversión en infraestructura.
Sobre estas bases, el gobierno planteó una regla fiscal consistente en la
generación de un superávit estructural de 1% del PIB a partir del año 2001. Esta regla
ayudará a orientar las expectativas de los agentes económicos, adelantando los
- 33 -
beneficios de una política fiscal futura, fortalecerá la disciplina fiscal y permitirá
recuperar la atención sobre los agregados fiscales de relevancia macroeconómica.
El Balance Estructural permite orientar la política fiscal para un desempeño
efectivo de su rol contracíclico manteniendo la solidez de las finanzas públicas. En este
sentido, la separación del componente estructural del componente cíclico del Balance
Efectivo permite la operación plena de los llamados “estabilizadores automáticos” del
presupuesto, evitando una neutralización innecesaria de movimientos de las cuentas
fiscales que responden a la propia dinámica del ciclo económico y que ayudan a
aminorar la inestabilidad de la economía a lo largo de este.
Adicionalmente, el Balance Estructural es una herramienta que permite fortalecer
la disciplina fiscal. Cumplir anualmente con una meta estable de superávit estructural de
1% del PIB equivale a asegurar un balance fiscal equivalente a lo largo del ciclo,
garantizando que la operación de los estabilizadores automáticos del presupuesto no
conducirá a déficit fiscales riesgosos. En este sentido, el presupuesto estructural es una
herramienta clave para asegurar una posición financiera sólida, permitiendo que el
deterioro del balance fiscal en la fase recesiva del ciclo se compense con un
fortalecimiento del mismo durante la fase expansiva. Esto no significa que el balance
presupuestario siempre sea superavitario o que nunca se vayan a registrar déficit
fiscales, sino que la mantención de un nivel apropiado de superávit estructural permitirá
sólo déficit fiscales transitorios y hasta los niveles deseados.
Por otra parte, la utilización del Balance Estructural permitirá ampliar el horizonte
de programación de las instituciones públicas, al ayudar a evitar una contracción
ineficiente del gasto en los períodos recesivos así como sobre-expansiones con cargo a
holguras fiscales transitorias.
En la fijación del superávit estructural de 1% del PIB como regla de política fiscal
futura se tuvieron en cuenta una serie de factores.
Un balance estructural superavitario permite, en primer lugar, mantener la
capacidad de generación de ahorro del Gobierno, la que contribuyó en los 90 a elevar
significativamente la inversión doméstica. Asimismo, un balance estructural positivo
permitirá en el futuro hacer frente a los pasivos contingentes que se devengan en cada
ejercicio y que no están contemplados en un balance en base caja. Este es el caso de
la garantía estatal en pensiones mínimas, las pensiones asistenciales y las garantías
involucradas en los contratos de concesión de obras de infraestructura. Un balance
estructural superavitario también permitirá compensar el efecto del déficit operacional
del Banco Central, asegurando una situación balanceada del sector público no
financiero. Por último, a través de un superávit estructural se busca provisionar recursos
para las generaciones futuras que no se beneficiarán de importantes recursos
existentes hoy, como es el caso del cobre.
Sin embargo, tanto o más importante que lo anterior es el hecho de que la
política fiscal juega en Chile un papel simbólico, representando el compromiso del
Gobierno con los equilibrios macroeconómicos. En tanto otras economías emergentes
luchan por controlar desequilibrios fiscales a costa de dolorosos ajustes, la mantención
de saldos fiscales positivos ha constituido un ancla de las decisiones de política
macroeconómica y un símbolo del compromiso político con la estabilidad. La
responsabilidad fiscal de los períodos precedentes es lo que permite que el gobierno
actual puede dar el paso adicional que representa traducir ese compromiso en una
regla clara y estable de política para el futuro.
Para elaborar un presupuesto bajo la regla de política propuesta, será necesario
que cada año se determine el crecimiento máximo del gasto estructural que es
- 34 -
compatible con un superávit estructural del 1% del PIB, para cuyo efecto será necesario
contar con una proyección de los ingresos estructurales del período. Estos últimos, por
su parte, dependen de las brechas proyectadas entre PIB potencial y efectivo y entre el
precio del cobre de corto y largo plazo.
Una vez estimada la evolución de los ingresos estructurales puede determinarse
el crecimiento de los gastos estructurales que permite, sobre la base del cierre estimado
del año anterior, cumplir el superávit estructural de 1% del PIB. Del crecimiento del
gasto estructural se deriva el crecimiento del gasto contable compatible con la meta
fiscal, revirtiendo los ajustes a los gastos contables realizados previamente.
d) MERCOSUR: metas y mecanismos de convergencia macroeconómica
En diciembre del 2000, los países del MERCOSUR, Bolivia y Chile acordaron un
conjunto de metas y mecanismos de convergencia macroeconómica sobre la base de
las estadísticas armonizadas elaboradas por el Grupo de Monitoreo
Macroeconómico,16 y publicadas a fines de octubre del mismo año.
El proceso de integración planteado por el Tratado de Asunción (1991), requiere
la armonización de la política fiscal y macroeconómica entre los países miembros, en la
medida que establece la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos sin
distorsiones derivadas de la fiscalidad y/o grandes diferenciales de tasas de inflación.
Uno de los primeros pasos fue el intercambio y la armonización de estadísticas
económicas entre los países, cuyos primeros resultados fueron la base para los
acuerdos logrados. La metodología “armonizada” arrojó series estadísticas para cada
país que fueron presentadas de acuerdo con el siguiente formato.
MERCOSUR: Estadístas en base a metodología armonizada
Resultados fiscales acumulados en 12 meses (1999-2000)
Resultado primario Gobierno Nacional
Resultado nominal Gobierno Nacional
Deuda neta Sector Público Consolidado
Deducidas las Reservas Internacionales
Sin deducir Reservas Internacionales
Deuda neta Gobierno Nacional
Deducidas las Reservas Internacionales
Sin deducir Reservas Internacionales
Variación Deuda Fiscal neta
Indice de Precios al Consumidor
$ Nacional
% PIB
Indice Año/Mes
% Variación
Fuente: Banco Central de Brasil.
El acuerdo contempló una etapa de transición (2001) y otra de metas comunes (a
partir del 2002), incluyendo indicadores y metas para variables fiscales de flujo y stock,
así como para la inflación. Se establecieron, además, un conjunto de procedimientos
para posibles desvíos respecto de las metas. Los años 2002 y 2003 se consideran
como el período de adecuación. A continuación se especifican los principales puntos
planteados.17
16
Creado en el marco del proceso de convergencia,
17
Ver Banco Central do Brasil: Relatorio-Focus, del 3 de enero del 2001 en www.bcb.gov.br. También se
puede consultar www.mre.gov.br.
- 35 -
1) Etapa de transición: los países anunciarán conjuntamente sus objetivos específicos
de inflación, variación de la deuda fiscal neta del sector público consolidado y deuda
neta del sector público consolidado (deducidas las Reservas Internacionales) para el
2001, los que deberán ser consistentes con las metas comunes acordadas a partir
del 2001.
2) Etapa de Metas Comunes, para la cuál se establecieron las siguientes metas:
Variable fiscal de flujo, cuyo indicador es la variación de la deuda fiscal neta del
sector público consolidado18:
 Meta común de 3% a partir del 2002 para todos los países
 Valor máximo de 3,5% en el período de adecuación constituido por los años
2002 y 2003.
Variable fiscal de stock, cuyo indicador es la media trianual de la relación deuda
neta del sector público consolidado (deducidas las Reservas Internacionales) sobre
el PIB nominal. Se establece como trienio base el período 2002-2004, con las
siguientes metas:
 A partir del 2010 un tope indicativo común para todos los países del 40% del
PIB. Los países podrán fijar topes individualmente topes menores.
 A partir del 2005, con base en el promedio 2002-2004, se define una
trayectoria decreciente para los sucesivos promedios trianuales, quedando
exceptuados los países cuyo resultado para este indicador sea inferior al
40%.
Inflación, cuyo indicador es el Indice de Precios al Consumidor (IPC). Las metas
son las siguientes:
 Un valor máximo de 5% para los años 2002 a 2005.
 Se definirá un “nucleo inflacionario” que será estimado y publicado a partir del
2003. A partir del 2006 su valor máximo será fijado en 4% anual con las dos
excepciones siguientes:
Paraguay deberá reducir cada año al menos un cuarto de la diferencia
entre el valor observado de la variable en el 2002 y el valor máximo de
cada año: el período de adecuación tendrá vigencia hasta el 2006.
Brasil tiene fijado previamente en su legislación, un intervalo de 2 puntos
porcentuales en su meta de inlfación para el 2002 que es de 3,5%.
3) Procedimientos para corrección de desvíos
El país que incurra en desvíos en un año determinado, deberá explicitar en la
primera reunión del Grupo de Monitoreo Macroeconómico (GMM) posterior a ese
año, las medidas correctivas necesarias para converger a las metas establecidas.
Dicha convergencia deberá verificarse a más tardar al finalizar el año siguiente al de
la presentación de los indicadores al GMM. Las medidas correctivas deberán incluir,
cuando menos, los siguientes puntos:
 Proyección macroeconómica para el período de retorno a las metas.
 Medidas de política macroeconómica.
18
Corresponde a las necesidades de financiamiento del sector público que representan el excedente total
de gasto con respecto al ingreso correspondiente a todas las entidaes públicas, el cual debe financiarse
con endeudamiento nuevo, deducida la amortización de deudas anteriores.
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 Medidas estrcucturales, cuando corresponda.
El GMM analizará técnicamente la presentación del país y elevará su evaluación al
foro de Ministros de Economía y Hacienda y Presidentes de Banco Central, para su
discusión. Este emitirá los comentarios que consideré pertinentes.
Es interesante considerar a continuación algunos aspectos de la conformación y
funciones del Grupo de Monitoreo Macroeconómico y del proceso mismo de
armonización de las bases estadísticas del reciente acuerdo.
Se partió de la base de que la armonización fiscal constituye un mecanismo que
permite mantener sistemas cambiarios diferentes sin efectos negativos sobre el proceso
de integración. Esto supone también, ciertamente, el mantenimiento de políticas
monetarias prudentes y predecibles.
A comienzos del 2000 se acordó establecer en marzo del 2001 metas comunes
de resultado fiscal y deuda pública (cuyo anuncio fue realizado el 15 de diciembre del
2000), basados en la convicción de que la existencia de regímenes cambiarios
diferentes es compatible con el desarrollo del proyecto. El análisis técnico y la
experiencia internacional avalaban esta estrategia; siempre que existan políticas
fiscales que aseguren la solvencia fiscal y políticas monetarias que garanticen la
estabilidad de precios.
El primer paso fue la construcción de estadísticas fiscales y de deuda pública
basadas en una metodología armonizada común. A tal efecto, se constituyó el Grupo de
Monitoreo Macroeconómico (GMM), el cual, a partir del mes de Abril de 2000, tuvo a su
cargo la elaboración y seguimiento de una metodología común para la armonización de
las estadísticas fiscales.
La labor realizada por el grupo logró detectar las diferencias metodológicas, de
imputación y del universo abarcado, existentes en las estadísticas oficiales de los
países. Cómo resultado, y a sólo 6 meses de su creación, el GMM generó una
metodología común, en la que prevalece el principio general de abarcar la totalidad de
las jurisdicciones y los organismos que conforman el universo del Sector Público. Esto
permite realizar comparaciones homogéneas entre los países a partir de la elaboración
de un conjunto de indicadores como los que fueron previamente mencionados.
Dichos indicadores son utilizados exclusivamente para fines de comparación
entre los países y para la fijación de metas macroeconómicas comunes a partir de
marzo del 2001, manteniendo cada país su metodología oficial e indicadores.
En la primera publicación, a fines de octubre del 2000, se presentaron los
resultados de los indicadores armonizados de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
para el año 1999 y primer semestre de 2000. Se trata de resultados provisorios, en la
medida que, a la fecha, aun resta realizar ajustes necesarios para pasar de las
estadísticas oficiales de cada país a las estadísticas armonizadas. Estas falencias de la
información son aclaradas en cada caso.
Adicionalmente, se presentó el “Manual de Estadísticas Fiscales del GMM” 19 que
detalla la metodología de los indicadores acordados y un resumen de la metodología
oficial de cada país. Es digno de destacar que tanto las cifras como la metodología
asociada, están orientadas a la toma de decisiones y no a la reflexión teórica y/o
académica. Su propósito es suministrar una base de coherencia mínima a decisiones
de carácter estratégico adoptadas por el conjunto de los países del grupo con vistas al
fortalecimiento del proceso de integración.
19
Para mayores detalles, ver http://gmm.mecon.gov.ar.
- 37 -
3. Reglas fiscales en la Comunidad Andina
El proceso de reformas estructurales se inició en los países andinos durante la
década del ochenta con las denominadas “reformas de primera generación”, pero se
profundizó en la primera mitad de los noventa con la “segunda generación de reformas”.
En el ámbito de las finanzas públicas, los cambios iniciales estuvieron concentrados en
medidas de recorte de gastos, desregulación y reforma tributaria seguidos por la
reforma de la administración financiera pública, la privatización de activos públicos y la
adecuación de los marcos reguladores.
Las reformas, en el contexto de una estrategia de apertura externa, generaron
frutos importantes en materia de crecimiento económico, reducción de la inflación y y
racionalización económica general. Sin embargo, las crisis financieras internacionales
de la década pusieron en evidencia la fragilidad de los cambios y la escasa eficiencia
de adaptación de las economías en transición. El aspecto crítico de este proceso –pese
a que no siempre se reconoce- es la política fiscal y las finanzas públicas, no obstante
que la crisis se manifiesta en el ámbito monetario-financiero.
En general se ha privilegiado el manejo fiscal de corto plazo, el que ha operado
casi siempre a favor del ciclo: en expansión el gobierno gasta más, en recesión el
gobierno gasta menos. Ello, cuando no ha sido el mismo gasto público el inductor del
ciclo expansivo o recesivo. Evidentemente, la política fiscal no ha operado
adecuadamente como instrumento para corregir desequilibrios de corto plazo y, lo que
es más grave, se manejan instrumentos de mediano plazo con criterio de corto plazo.
Es el caso de las reformas tributarias, mediante las cuales se aprueban nuevos
impuestos para resolver problemas de caja de los gobiernos pero sin evaluar
debidamente sus efectos sobre la actividad económica ni mucho menos sobre la
estructura de incentivos a la inversión, la generación de empleo productivo y las
expectativas de los agentes económicos.
Al tomar conciencia de estos hechos, los gobiernos han reaccionado
introduciendo diversas medidas de disciplina fiscal que apuntan a ordenar el manejo de
las finanzas públicas, en línea con lo que han venido realizando otros países de la
región y del resto del mundo. En los puntos siguientes se presenta una reseña de los
elementos básicos de responsabilidad fiscal introducidos por los países de la
Comunidad Andina en el marco de las respectivas realidades nacionales.
a) Bolivia
La evolución de la economía boliviana en las últimas décadas ha sido marcada
por la realización de sucesivos procesos de estabilización y reforma estructural,
incluyendo reforma tributaria, reforma comercial y la privatización, denominada en
Bolivia capitalización. Una evolución de estos cambios se podría resumir de la siguiente
forma: necesarios, bien implementados pero insuficientes.
En efecto, después de 15 años de reformas, los niveles de pobreza y de
infraestructura económica y social, si bien han mejorado, aún distan de ser
satisfactorios en el contexto regional. A fines de los noventa, cabe destacar entre los
logros el control de la inflación en un ambiente de crecimiento moderado del PIB y la
estructuración de reglas de juego que han atraído importantes corrientes inversión
extranjera cuya presencia augura un desarrollo promisorio en sectores exportadores
como la producción de gas natural. Por otra parte, pese a la evidente mejora, las
reformas aún no son suficientes para contrarrestar imperfecciones de los mercados,
- 38 -
pese a los esfuerzos recientes de la política monetaria por inyectar liquidez al sistema
bancario.
A partir de 1999, el déficit público ha obedecido fundamentalmente al costo de la
reforma del sistema de pensiones, sin cuya consideración se habría producido un
superávit fiscal del orden de 0,2% del PIB. De acuerdo a las proyecciones del Gobierno,
este último factor se mantendrá vigente durante las próximas décadas, con lo que
dificilmente puede ser considerado transitorio y más bien debiera inducir nuevas
reformas estructurales de ahorro de ingresos corrientes y/o nueva generación de los
mismos, sin dejar de tener presente que la mejor vía para generar sanamente nuevos
ingresos corrientes es la aceleración del crecimiento económico.
Una caracterización de las reformas realizadas permite separar dos períodos: en
1985, cambios en materias macroeconómicas y reformas fiscal y comercial; en 1993
cambios de “segunda generación”, más intensivos en requerimientos institucionales,
como privatización y regulación, sistema de pensiones, reforma educativa y
descentralización (participación popular).
En los últimos dos años, la política macroeconómica ha mantenido su orientación
a promover el crecimiento preservando los equilibrios básicos, la estabilidad de precios
y la competitividad internacional, no obstante que fenómenos climáticos y las crisis
internacionales (en particular, la devaluación de Brasil a inicios de 1999) han afectado el
crecimiento económico.
El régimen cambiario boliviano consiste en una paridad móvil basada en una
canasta de ocho monedas de los principales socios comerciales, ponderado por el flujo
comercial con el país. La fijación de la paridad cambiaria ha operado a través de
minidevaluaciones realizadas a través de intervenciones del Banco Central en el
mercado cambiario mediante un mecanismo de subasta. En los últimos años, estas
minidevaluaciones se aceleraron para compensar devaluaciones de los socios
comerciales y preservar la competitividad, lo que se tradujo en una leve depreciación
real de la moneda nacional. La política monetaria mantuvo un signo restrictivo con altas
tasas de interés.
Luego de una reducción importante a mediados de la década del noventa, el
déficit público tendió a aumentar hacia fines de la misma, aunque fuertemente influido
por un factor transitorio como la reforma del sistema de pensiones. Sin embargo,
también es preciso considerar que al debilitarse el crecimiento también se redujo la
recaudación tributaria y aduanera, aunque esta reducción fue compensada en 1999 por
recursos de privatización considerados como ingreso corriente.
A comienzos del 2000 el Gobierno propuso un Programa de Reactivación
Económica para mejorar el financiamiento de la actividad productiva, financiar
infraestructura y un plan de generación de empleos de emergencia. El programa ha
tenido problemas por dos factores fundamentales: la baja respuesta del sector privado y
el retraso en la aprobación de las leyes por parte del Congreso. Cabe destacar que la
demanda interna fue afectada por la reducción del nivel de actividad del sector informal,
como resultado de dos reformas estructurales, la erradicación de cocales y la reforma
del sistema de aduanas.
En este contexto, no existe en Bolivia una regla fiscal en sentido estricto. Sin
embargo, las leyes 2041 y 2042 de Presupuesto General de la Nación para el año 2000
establecen varias restricciones que deben ser mencionadas.
 Las empresas públicas comprendidas en programas de privatización no podrán
endeudarse adicionalmente a lo contemplado en el presupuesto ni externa ni
- 39 -
internamente sin la autorización previa y expresa del Ministerio de Hacienda.
Tampoco podrán anticipar gastos.
 No existen reglas o criterios que limiten el monto del déficit público, con lo que éste
pasa a ser un tema de política macroeconómica y, por tanto, discrecional del poder
ejecutivo. Sin embargo, el régimen presupuestario si establece limitaciones
explícitas al endeudamiento, al establecer:
a) que el servicio de la deuda no podrá exceder el 20% de los ingresos corrientes
recurrentes percibidos en la gestión presupuestaria anterior;
b) que el valor presente de la deuda no podrá ser superior al 200% de los ingresos
recurrentes del período anterior; y
c) que no se puede contratar deuda no concesional sin autorización expresa del
Ministerio de Hacienda.
 Los organismos públicos deben enviar información mensualmente al Ministerio de
Hacienda, el cual deberá presentar los estados financieros de la Administración
Central al Presidente de la República y al Congreso Nacional dentro de los 150 días
siguientes al término del ejercicio fiscal.
 La Ley del Banco Central establece que dicho organismo “no podrá otorgar crédito al
sector público ni contraer pasivos contingentes a favor del mismo”. Se establecen
solo dos excepciones: situaciones de catástrofe o calamidad pública claramente
tipificadas y necesidades transitorias de liquidez en el marco del programa
monetario.
En líneas generales, el sistema de gestión presupuestaria y fiscal boliviano
otorga amplias facultades al Ministerio de Hacienda para definir, controlar y supervisar
las materias financieras gubernamentales. Se establecen directrices de política fiscal
que constituyen el marco para la actuación discrecional del Ministerio de Hacienda.
Hasta el momento, este esquema de gestión de la política económica más bien
discrecional ha sido bastante más exitoso que los aplicados por otros países de la
región, al menos en materia de inflación e inversión extranjera. La adopción de reglas
fiscales, en el sentido expuesto, debiera comenzar por considerar estos hechos y
evaluar las debilidades del proceso para precisar la naturaleza, alcance y
características de una eventual regla macrofiscal.
b) Colombia
Se acostumbra considerar a la economía colombiana como una de las de mejor
gestión económica de la región. Incluso, en los ochenta, cuando el resto de los países
multiplicaba esfuerzos para resolver el problema de la deuda externa, la economía
colombiana mantenía niveles de endeudamiento bastante más manejables y nunca
debió suspender el servicio de su deuda.
Sin embargo, a inicios de esa misma década el país enfrentó simultáneamente
una caída de los precios del café y, al igual que los demás, una reducción del
financiamiento externo. Ello generó una recesión interna que, aunque menor a la de
otros países, significó pasar de tasas de crecimiento del PIB de 4% en 1980 a otras del
orden de 1% en 1982 y 1983. A partir de estos años la economía experimentó procesos
de recuperación y crisis, casi siempre asociados a la evolución de las exportaciones de
café, razón por la cuál la estrategia económica se orientó a la diversificación de la
estructura de producción y de exportación. Ello fue posible gracias al fuerte incremento
de la producción petrolera y carboniferá, que triplicó su participación, pasando estas
exportaciones a constituir casi un 20% del PIB.
- 40 -
En el ámbito de los cambios estructurales, luego de varias reformas tributarias en
los ochenta, a comienzos de los noventa se planteó un programa integral de reformas
que incluyó, entre otras: liberalización comercial, liberación cambiaria y adopción de
sistema de bandas, liberación de la cuenta de capitales y reforma institucional de la
Administración Pública (independencia del Banco Central, descentralización, reformas
tributarias, privatizaciones y concesiones).
La reforma comercial permitió reducir costos de la actividad productiva al bajar el
arancel promedio de importaciones (del orden de 40% a 11% en 1991), eliminar
restricciones cuantitativas y sobretasas y armonizar la estructura arancelaria en el
marco de diversos tratados bilaterales.
La liberalización cambiaria y de la cuenta de capitales permitió ampliar las
opciones de financiamiento de la actividad económica y de la inversión, promoviendo el
ingreso de capitales extranjeros. La reforma del sector financiero permitió el ingreso de
inversiones extranjeras en la banca nacional en un contexto de diversificación de
operaciones e instrumentos tanto en moneda nacional como extranjera.
El el ámbito de las finanzas públicas, la evolución del déficit público puede ser
tipificada en dos períodos: entre 1984 y 1994 las cuentas fiscales se mantuvieron en
equilibrio con variaciones no superiores a 2% del PIB, de allí en adelante el déficit
tendió a crecer hasta alcanzar un 6% del PIB en 1999 y un 3,6% en el 2000.
La tendencia a un progresivo incremento del déficit está asociada a diversos
factores. En primer lugar, hacia fines de los ochenta el Gobierno inició un proceso de
descentralización orientado no solo a generar autonomía financiera y operativa a nivel
de las regiones sino fundamentalmente a fortalcerlas institucionalmente para combatir
más eficientemente los fenómenos de la guerrilla y el narcotráfico. La aprobación de
una nueva Constitución de la República en 1991, incluyó nuevas disposiciones legales
que incrementaron las transferencias a las regiones. Segundo, entre las reformas
constitucionales estuvo la creación de nuevas instituciones como la Fiscalía, con el
consiguiente gasto adicional. Tercero, la reforma de la seguridad social también ha
significado responsabilidades de gasto crecientes para el gobierno y posiblemente
representa a futuro el principal factor de déficit.
A estos factores se suma el uso creciente en la década de los noventa de
mecanismos de garantías al sector privado para el desarrollo de proyectos de
infraestructura, mecanismos que implican una acumulación adicional de pasivos
contingentes por parte del Gobierno, cuyos efectos sobre la finanzas públicas en el
mediano y largo plazo han sido escasamente estimados.
Así, la expansión del gasto que ha resultado de las medidas mencionadas, ha
producido una tendencia al aumento del desequilibrio fiscal en el período reciente. De
déficits del Gobierno Nacional no superiores a 2 puntos del PIB entre 1985 y 1993, se
pasa a partir de 1994 a una fase de deterioro creciente, que tuvo su máximo en 1999
con un 6% del PIB.
Esta evolución fue acompañada por varias reformas tributarias, las primeras
realizadas con propósito de racionalización y estímulo a la inversión extranjera y la
actividad productiva en general; las segundas (a partir de 1995) con fines abiertamente
recaudatorios. En la segunda mitad de la década, se fortalecieron también los
mecanismos de regulación de servicios públicos en estrecha asociación con la
intensificación de la privatización y las concesiones.
Otra forma de interpretar los problemas de la economía colombiana a fines de los
noventa puede ser atribuirlos, al menos parcialmente, al proceso de aprendizaje
- 41 -
institucional para manejar situaciones con criterios e instrumentos de una economía de
mercado en un ambiente internacional inestable y globalizado. A finales de 1998, la
crisis financiera internacional encontró a la economía colombiana inmersa en un
proceso de transición hacia una economía abierta, con resultados importantes –hasta
ese momento- en materia de inversión extranjera y diversificación de la actividad
productiva pero también con un sector financiero y fiscal de evidente fragilidad.
Al igual que en otros países latinoamericanos la política económica reaccionó
inicialmente defendiendo la banda cambiaria mediante un incremento de tasas de
interés. Esta combinación de política generó una desaceleración de la actividad
económica y la crisis del sistema financiero. Al constatar los efectos de la política, las
autoridades reaccionaron aliviando el nivel de las tasas de interés nominales y
posteriormente la devaluación del tipo de cambio y luego el abandono del régimen de
banda cambiaria y la adopción de uno de flotación. Esto, combinado con la cuantiosa
ayuda externa multilateral y el acuerdo con el FMI contribuyó a paliar la situación, no
obstante lo cuál el PIB cayó en un 4,5% y el déficit público alcanzó el 6% del PIB,
mientras el desempleo abierto llegaba al 20%.
En el 2000, las dos primeras variables se recuperaron de manera apreciable pero
el desempleo continuó en el mismo orden de magnitud. Ello se explica por el rol de las
expectativas. La reversión de una política contractiva no garantiza en absoluto que la
economía crea automáticamente en la nueva política sino que reacciona con cautela
ante la posibilidad de nuevos cambios, retrasando la recuperación de la inversión y el
empleo.20
En este contexto, el tercer elemento macroeconómico es la política fiscal. El
déficit público de 1999 refleja, en lo fundamental, la caida de los ingresos tributarios
derivada del ciclo económico y la rigidez institucional del gasto. Ello, paradójicamnete
jugo un rol estabilizador de la economía pues si se hubiera reducido el gasto público de
manera sustantiva, la recesión habría sido aún mayor. En presencia de tasas de
inflación bajas, la generación de un déficit público temporal no necesariamente es
negativa. Por el contrario, si se interpreta el déficit como causa del problema y se
aumentan los impuestos y/o se reducen gastos sin mayor selectividad, la recesión
aumentará y la posterior reactivación será aún más lenta, siendo más dificil combatir las
expectativas formadas por la política fiscal restriciva. En el caso colombiano, esto no
sucedió y la recuperación del 2.000 ha sido significativa.
La emergencia de la recesión y la necesidad de ordenar la evolución de las
finanzas públicas en un contexto altamente descentralizado, motivo la aprobación de
una nueva Ley 617 de octubre del 2.000 orientada a dictar normas para racionalizar el
gasto público y fortalecer la descentralización. Aunque en Colombia no se han
adoptado reglas fiscales explícitas al estilo peruano o argentino, esta normativa
representa una serie de restricciones autoimpuestas que pueden hacer las veces de
dicho instrumento, aunque con algunas diferencias como la delimitación de su plazo de
vigencia.
En el recuadro 1 se presenta un resumen de la normativa mencionada. Su
propósito es lograr que los diversos entes descentralizados financien sus gastos de
operación con recursos efectivamente libres, incluyendo al menos parcialmente ciertos
20
En estos aspectos, los casos de Chile y Colombia son análogos por tratarse de economías con “grado
de inversión” (es decir, bien manejadas) que por una reacción inicial a la crisis externa focalizada en la
elevación de tasas de interés (para defender bandas cambiarias) terminaron provocando una crisis
interna de la cuál aún están tratando de salir, para lo cuál debieron adoptar esquemas de flotación del
tipo de cambio, es decir, abandonar el uso del tipo de cambio como “ancla” de precios.
- 42 -
gastos de inversión. Esto garantiza que todos los recursos preasignados a
determinados programas de gasto y/o inversión en sectores como salud, educación y
seguridad social sean efectivamente asignados a dichos fines. La regla establece, que
los gastos deberán adecuarse al límite de ingresos de la entidad de acuerdo a la
normativa establecida en la ley. Se establece, además, un límite al nuevo
endeudamiento de los gobiernos territoriales.
Para el nivel nacional se establece una regla por cinco años para las compras
gubernamentales y los gastos de personal, cuyo crecimiento se asocia a la inflación
esperada, en una proporción de 50% en el primer caso y 90% en el segundo. Al cabo
de cinco años, los gastos de personal no podrán crecer en términos reales. En ambos
casos, el gasto deberá crecer menos que la inflación constituyendo una medida de
austeridad fiscal que implica una reducción en términos reales que debe contribuir, en el
mediano plazo, a lograr el equilibrio de las cuentas del Gobierno Nacional. Esto
conlleva, de manera implícita la intención de lograr un equilibrio estructural del
presupuesto a mediano plazo.
La intención de la normativa expuesta es clara. Lo que no es tan seguro es la
posibilidad real de cumplimiento dado el grado de complejidad de la reglamentación y la
naturaleza y magnitud de los controles requeridos. Sin embargo, una característica de
la estructura institucional colombiana es lo abundante y, muchas veces, detallado de
sus leyes, reglamentos y ordenanzas sin que ello pueda ser señalado como un factor
negativo sino más bien una necesidad derivada de las realidades estructurales
específicas del país.
Desde fines del 2000 se discute una Ley de Responsabilidad Fiscal que
establece modificaciones a la legislación precedente y un conjunto de reglas que
intentan simplificar y hacer más operativa la búsqueda de disciplina y transparencia
fiscal. Los principales aspectos que están siendo sometidos a consideración se
resumen a continuación.
 El déficit del sector público financiero (SPNF) no podrá exceder de 3% del PIB
 El resultado fiscal promedio del SPNF en cuatro períodos fiscales no podrá ser
superior a 2% del PIB.
 Este promedio podrá ser negativo solo hasta el 2.005, estableciéndose un
cronograma de reducción progresiva para los años intermedios que va desde 4% del
PIB en el 2.001 hasta 1% del PIB en el 2.005.
 El ahorro primario de la Nación y la Seguridad Social (ingresos corrientes – gastos
corrientes) no podrá ser negativo para cuatro períodos fiscales en un porcentaje
superior al 2%.
 La deuda total del gobierno nacional más la deuda garantizada, no podrá exceder el
40% del PIB.
Se establecen, además, un conjunto de medidas de contingencia y un informe
anual de perspectivas fiscales, como parte de las reglas de transparencia y coherencia
fiscal y macroeconómica, incluyendo restricciones al financiamiento de los gobiernos
territoriales y nuevas reglas de distribución de los fondos. Se aspira que esta Ley entre
en vigencia durante el año 2001.
c) Ecuador
La historia reciente de Ecuador está ligada al petróleo y a la exportación de
cultivos agrícolas tradicionales, principalmente el banano. Como en la mayoría de los
países petroleros, el sector público ha jugado y sigue jugando un rol económico
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fundamental marcado por los vaivenes del mercado petrolero internacional. Así, la
inestabilidad de los setenta y los ochenta se transmitió a la economía ecuatoriana a
través de las políticas expansivas en períodos de auge petrolero con endeudamiento
externo y recesión en etapas de baja.
Luego de sufrir con inestabilidad y recesión la crisis de la deuda en los ochenta y
los vaivenes del mercado petrolero, en los noventa el país inició una serie de reformas
estructurales orientadas a mejorar la competitividad y racionalizar las finanzas públicas.
La estrategia de liberalización comercial obtuvo resultados expresados en el aumento y
la diversificación de las exportaciones, cuyo componente no petrolero pasó de un 48%
en 1990 a un 78% en 1999. Por otra parte, la modernización del Estado se concentró en
la aprobación de diversas leyes incluyendo una reforma constitucional hacia fines de la
década. Dichas leyes proporcionaron, en líneas generales, un marco bastante
apropiado para lograr el objetivo de modernización y desarrollo institucional del Estado.
El principal problema es el carácter más bien normativo de los cambios y su escasa
transmisión al plano de la gerencia y las organizaciones públicas.
En el plano de las finanzas públicas, la condición de país petrolero se expresa en
una estructura tributaria débil y el subsidio fiscal a muchos precios y tarifas públicas. En
este contexto, los gobiernos y el poder legislativo han intentado reducir la
discrecionalidad e incrementar la trasnparencia del destino de los ingresos fiscales a
través de su preasignación en el proceso presupuestario. Con ello la política fiscal se
hace sumamente rígida y no se resuelve el problema de la transparencia ni de la
discrecionalidad, solo se traslada a la lucha de fracciones políticas y grupos de presión
a nivel de los poderes públicos.
Luego de varios experimentos de reforma macroeconómica (con resultados
inferiores a las expectativas de crecimiento), hacia fines de los noventa la conjunción de
factores internos (como la rigidez de la política fiscal) y externos (corriente “El Niño”,
crisis asiática, caída de precios petroleros) se tradujo en una crisis externa, fiscal y
bancaria de grandes magnitudes cuya contraparte real se expresa en hiperinflación y
estancamiento de la actividad económica. En 1999, el PIB cayó más del 7% y la
inflación superó el 60%, la más alta de la región. La inversión privada practicamente
desapareció, cayendo un 35% y la fuga de capitales alcanzó niveles inéditos a lo que se
agregó la salida de personas al exterior.
El déficit público se situó en un 7%, como resultado del costo cuasifiscal de la
ayuda a la banca por parte del Banco Central, el incremento del servicio de la deuda
externa derivado de la devaluación, la reducción de la base tributaria, como
consecuencia de la recesión y el congelamiento de los precios de los combustibles. A
mediados del 99 no fue posible continuar el servicio de la deuda externa, incluyendo los
Bonos Brady. A esto se agregó el colapso del sistema bancario, que terminó estatizado
en más del 60% significando un costo fiscal superior a los 1.000 millones de dólares.
Ante esta situación el esquema de bandas cambiarias fue reemplazado por la flotación
de la moneda, con lo que el mercado financiero interno recibió el golpe de gracia ya que
la política de altas tasas de interés no solo fue insuficiente para contener la crisis sino
que contribuyó al colapso de la banca y del tipo de cambio. La pérdida de confianza en
el sistema financiero se tradujo en una dolarización de facto, más de dos tercios de los
depósitos y 75% de la deuda empresarial se denominaron en dólares. Como resultado,
el sucre se depreció casi en un 200% en 1999.
Las medidas tributarias 1998-1999 contribuyeron a generar más inestabilidad y a
confundir a los agentes económicos. Primero se aprobó un impuesto a la circulación de
capitales (ICC) y se eliminó el impuesto sobre la renta, poco después se aplicaron
sobretasas a las importaciones y, en el mismo año, se reintrodujo el impuesto a la renta,
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se eliminaron algunas excenciones al IVA y se fijaron impuestos al patrimonio y los
automóviles solo por ese año (1999). Los efectos de los cambios tributarios no
alcanzaron a manifestarse en el incremento de los ingresos tributarios pero si se
manifestaron en el aumento de la desconfianza general sobre el rumbo económico del
país.
La estrategia para salir de la crisis no pudo ser más audaz: dolarización
acompañada de reformas estructurales, entre las cuales ocupa un lugar de primer orden
el intento de imponer una disciplina fiscal basada en reglas macrofiscales. A comienzos
del 2000 se aprobó la Ley de Transformación Económica, denominada “ley trolley bus”
por la cantidad de temas que abarca. En ella se establecieron los principios y reglas no
solo de la dolarización sino de las reformas complementarias.
En el ámbito fiscal se intentó rescatar principios de disciplina y consistencia con
objetivos de mediano plazo, en el entendido de que la medida de dolarización no solo
incentiva la disciplina fiscal sino que la requiere. En efecto, la dolarización restringe el
uso de la política monetaria, de manera que la política fiscal debe ser potenciada como
instrumento de estabilización y generación de confianza en el sistema.
El nuevo esquema económico estableció por ley cuatro condiciones a ser
satisfechas por el fisco (ver recuadro 2 del Anexo):
1. Limitación del déficit público a no más de un 2,5% del PIB y una progresión del gasto
corriente no mayor 1,05 veces la inflación del año anterior. El Congreso no estará
autorizado para alterar las estimaciones de ingreso y gasto.
2. Solvencia intertemporal, de manera que el presupuesto promedio en un período de
tres años debe ser equilibrado.
3. Transparencia, para lo cuál el ejecutivo deberá presentar una rendición de cuentas
semestral de la ejecución presupuestaria, incluyendo regiones y sectores.
4. Fondo de Estabilización Petrolera, cuya creación busca asegurar la estabilidad fiscal
a lo largo del ciclo generado por variaciones en los precios petroleros, reteniendo al
menos el 45% de los ingresos petroleros excedentarios en relación al cálculo
presupuestario.
e) Perú
En la década de los noventa, se realizaron en el Perú importantes reformas que
permitieron dejar atrás la hiperinflación, los altos déficits públicos y la turbulencia
económica de los ochenta.
Desde 1990, el principal objetivo del gobierno ha sido la creación de un clima
económico y político compatible con la creación y desarrollo de negocios por parte del
sector privado. En lo económico, esto implicó establecer bases más sólidas en el
terreno fiscal y monetario. En lo político, significó la reducción de la actividad terrorista y
la conclusión del acuerdo de paz con Ecuador, además de otros acuerdos con países
vecinos.
El cambio en la estrategia económica estuvo acompañado por la redefinición del
rol del Estado. Así, la Constitución de 1993 alentaba decididamente la iniciativa privada.
Hacia fines de la década, el Estado peruano se había desprendido de la mayoría de las
empresas que se encotraban en manos estatales. Todas las empresas del sector
pesquero y financiero, más de dos tercios de las propiedades estatales en los sectores
minero, petrolero y telecomunicaciones fueron privatizadas. La generación y distribución
- 45 -
de electricidad y la construcción y administración de caminos, puertos, ferrocarriles y
aeropuertos están en proceso o ya han sido transferidas en concesión al sector privado.
El cambio no ha sido nada fácil. El programa de estabilización iniciado en 1990
fue severo y el ingreso per cápita cayó a su nivel más bajo en los años 1990-1992. Sin
embargo, desde entonces creció sostenidamente, con problemas solo hacia fines de la
década. La reestructuración no fue solo en el sector público, también las empresas
privadas debieron realizar cambios importantes para adecuarse a las nuevas reglas de
juego. Como resultado, la tasa de crecmiento del PIB se aceleró, la inflación bajó y la
inversión extranjera se fortaleció hasta convertir al Perú en uno de los principales
receptores de inversiones a nivel mundial (UNCTAD, 1999).
Las reformas estructurales abarcaron diversos ámbitos: liberalización comercial,
apertura del mercado de capitales y liberalización financiera, reforma fiscal, reforma
laboral, reforma del sistema de pensiones, reformas en educación y salud, regulación
de servicios públicos. Esto se enmarcó en un ambiente de políticas macroeconómicas
basado en una política monetaria orientada a bajar la inflación controlando la emisión
monetaria, una política de flotación “sucia” ajustada a la meta anterior y orientada a
estabilizar el tipo de cambio en una perspectiva estructural (al menos hasta finales de
1997, cuando la devaluación se aceleró por encima de la inflación) y una política fiscal
de racionalización de ingresos y gastos, pasando por la eliminación inicial de las
operaciones cuasifiscales vía Banco Central. El modelo de desarrollo se basó en
estimular inversiones en sectores exportadores vía privatización y desregulación, de
manera que al cabo de algunos años la oferta interna de divisas se vería incrementada,
reduciendo presiones sobre el tipo de cambio estructural.
En el ámbito fiscal, la reforma tributaria incluyó la derogación masiva de
impuestos y la conformación de una estructura base constituída por siete impuestos
(entre ellos, Renta, IVA, Impuesto Selectivo al Consumo y aranceles) con un organismo
de administración fortalecido e independiente (Superientendencia Nacional de
Administración Tributaria) y una marcada orientación a la simplificación del sistema. Ello
se tradujo en un incremento de la recaudación y de la base de tributación, además del
mejoramiento consiguiente de la imagen institucional antes fuertemente deteriorada.
En relación al gasto corriente, luego de una reducción en los primeros años de la
década (de 15% del PIB en 1990 a 10% en 1991), posteriormente ha mantenido un
incremento suave pero sostenido, llegando a 13% del PIB en 1999.
La coyuntura 1998-1999 planteó un cambio en el proceso de reformas y gestión
macroeconómica anterior. Los factores climáticos (“El Niño”) y externos (crisis asiática,
crisis ecuatoriana, devaluación en Brasil) se combinaron con elementos políticos
internos para conformar un escenario complejo caracterizado por un incremento del
déficit público, una mayor depreciación del tipo de cambio y un debilitamiento del
proceso privatizador de los años precedentes (este generó apenas 300 millones de
dólares en lugar de los 800 millones previstos). En 1998, la interrupción de los flujos de
capitales externos de corto plazo y la caída de los términos de intercambio de las
exportaciones provocaron una crisis de liquidez financiera y una recesión interna, que
fueron afrontadas mediante la flexibilización de la política macroeconómica expresada
en un aumento del déficit público, la citada depreciación cambiaria y una política
monetaria orientada a restablecer la liquidez del sistema financiero.
El incremento del déficit público se financió principalmente con depósitos del
gobierno en el sistema financiero, producto de privatizaciones anteriores. Ello permitió
incrementar el gasto de inversión para apoyo a áreas devastadas por desastres
naturales y los gastos por concepto de remuneraciones. Posteriormente, en el 2000, el
- 46 -
ciclo político pasó a dominar la escena, no obstante lo cuál la economía continuó
creciendo con baja inflación aunque con desempleo creciente.
El hecho más importante en materia de reforma de las finanzas públicas fue la
aprobación de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal en diciembre 1999 (Ver
recuadro 3 del Anexo). Allí se fijó un límite annual al déficit fiscal y al incremento del
endeudamiento público (1% en ambos casos). Se incluyen restricciones adicionales en
años electorales. El incremento del gasto primario real no debe sobrepasar el 2% anual,
lo que implica un superávit fiscal a mediano plazo. Establece también un Fondo de
Estabilización Fiscal, financiado con excedentes de los ingresos públicos corrientes,
75% de los ingresos netos por concepto de privatizaciones y el 50% de los generados
por concesiones. El FEF tiene un límite superior de 3& del PIB y su objetivo es atenuar
las variaciones coyunturales de los ingresos públicos. Para mayor transparencia de la
política fiscal, el Ministerio de Finanzas presentará un Marco Macroeconómico
Plurianual para períodos de tres años, así como un informe semestral de cumplimiento
de la ejecución.
e) Venezuela
La política fiscal venezolana ha estado tradicionalmente vinculada al ingreso
petrolero y, en este contexto, se basó en una regla simple: el gobierno “gasta lo que
gana”. Esta regla no escrita fue durante muchos años, principalmente las décadas
sesenta y setenta, el criterio central de las finanzas públicas, asociando el gasto al
ingreso petrolero y los demás impuestos. Si suben los ingresos el gasto puede
aumentar, si bajan debe ser reducido. Como los ingresos son prácticamente exógenos,
la flexibilidad presupuestaria viene por el lado del gasto. El endeudamiento debe ser
evitado en la medida de lo posible, salvo programas de inversión muy justificados.
Mientras los ingresos petroleros fueron estables, la regla funcionó de manera
más o menos apropiada. Así, hasta mediados de los setenta el país no presentaba
problemas fiscales ni de deuda pública siendo una economía de alto crecimiento con
baja inflación y equilibrio externo.
Tres factores se unieron para cambiar esta evolución. El primero, y el más
importante, es que a partir de 1973 el ingreso petrolero inició una era de inestabilidad
que aún hoy en día continúa, alternando períodos de auge con otros de baja
pronunciada. El segundo fue la ruptura del sistema de cambio fijo a partir de 1982, que
introduce la devaluación como fuente de ingreso fiscal –equivalente a un impuesto
indirecto- en la medida que el fisco es el principal exportador. El tercero, es la rigidez a
la baja de los gastos corrientes y de inversión decretados en lo períodos de auge de
ingresos petroleros, con el agravante de que en los períodos de precios bajos son más
prolongados que los primeros.
Como consecuencia, en los ochenta y los noventa las finanzas públicas
venezolanas fueron casi permanentemente deficitarias e inestables, generando inflación
y estancamiento de la actividad económica. El sobredimensionamiento del sector
público, asociado a los períodos de altos ingresos, tuvo como contraparte el deterioro
de los servicios públicos (como forma de adecuarse a la caída de los ingresos) y un
endeudamiento público creciente expresado de dos maneras: como deuda
convencional y como atraso en los pagos de servicios y compromisos del gobierno.
Esto significó, en la práctica, la ruptura de la regla tradicional de equilibrio fiscal. La
política fiscal, en este contexto, jugó un rol fuertemente procíclico, apoyado además por
la escasez relativa de ingresos tributarios no petroleros en un ambiente poco habituado
a pagar impuestos.
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Después de prolongadas e intensas discusiones, hacia fines de los noventa se
aprobó la creación de un Fondo de Estabilización Macroeconómica con el objeto de
represar los recursos excedentarios en períodos de auge y estabilizar el financiamiento
del gasto en épocas de baja. Inicialmente, el Fondo debía recibir los ingresos petroleros
excedentarios cuando el precio superara el promedio móvild e los cinco años anteriores.
En 1999, poco después de su creación, se modificó la Ley, transformándolo en
Fondo de Inversiones y Estabilización Macroeconómica. Las nuevas reglas,
vigentes hasta el 2004, establecieron una acumulación de recursos equivalente a la
mitad de los mismos por encima de un nivel referencial calculado a un precio de 9
dólares por barril, una vez descontado el aporte al también creado recientemente,
Fondo de Rescate de la Deuda. Este recibiría el 30% del exceso de ingresos fiscales
en concepto de impuesto petrolero por encima de lo presupuestado, cuando el servicio
annual de la deuda superara el 20% de los ingresos ordinarios. El ejecutivo podrá
gastar los recursos del FIEM por decisión presidencial.
En septiembre del 2000 se promulgó la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público con el objeto de “regular la administración financiera, el
sistema de control interno del sector público y los aspectos referidos a la coordinación
macroeconómica, al FIEM y al Fondo de Ahorro Intergeneracional” (Art. 1). Dicha Ley
estableció el “marco plurianual del presupuesto” y un conjunto de normas que pueden
ser consideradas como reglas macrofiscales, aunque no hayan sido explícitamente
expuestas en esa forma.
El marco plurianual que debe operar a partir del 2001, establecerá los límites
máximos de gasto y deuda para un período de tres años, incluyendo indicadores de
gestión y “reglas de disciplina fiscal que permitan asegurar la solvencia y sotenibilidad
fiscal y equilibrar la gestión financiera nacional en dicho período de manera que los
ingresos ordinarios sean suficientes para cubrir los gastos ordinarios” (Art. 25). Ver
recuadro adjunto para mayores detalles.
En este marco, los presupuestos anuales anuales “deben mostrar equilibrio entre
el total de las cantidades autorizadas para gastos y aplicaciones financieras y el total de
las cantidades estimadas como ingresos y fuentes financieras” (Art. 16).
En otros términos, se libera formalmente el presupuesto annual de la regla
tradicional de equilibrio corriente, cosa que en la práctica venía sucediendo desde hace
varios períodos, para sustituirla por una regla de equilibrio global cuya verdadera
restriccción opera en el marco del presupuesto trianual, donde sí se establece la
obligación de equilibrio entre ingresos y gastos corrientes. Esto alivia el manejo
presupuestario anual ampliando su horizonte de financiamiento a tres años. Por otra
parte, se está admitiendo el financiamiento de los gastos de capital sujeto a la
restricción de que el servicio de la deuda sea compatible con la regla de equilibrio
corriente (ver recuadro 4 del Anexo).
Para apoyar la estabilidad, la transparencia y el control de la política fiscal se
introducen: a) la formalización de un convenio anual entre el Ejecutivo Nacional y el
Banco Central para la armonización de políticas en el ejercicio presupuestario,
especificando objetivos de crecimiento, balance externo e inflación, así como los
resultados esperados y las responsabilidades de los respectivos organismos; b) la
organización por el Ministerio de Finanzas de una Oficina de Estadísticas de las
Finanzas Públicas, de acuerdo a las normas del Instituto Nacional de Estadísticas; b) la
creación de la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna, integrada a la
Vicepresidencia de la República con autonomía funcional y administrativa.
- 48 -
La misma Ley tipificó los lineamientos de operación del FIEM y propuso la
creación del Fondo de Ahorro Intergeneracional (FAI) de acuerdo con los siguientes
criterios (Arts. 150-158).
El FIEM será un fondo financiero de inversión sin personalidad jurídica, tendrá
por objeto garantizar la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y municipal,
frente a lo fluctuaciones de los ingresos ordinarios y se regirá por las disposiciones de
esta Ley y de la ley que regule su funcionamiento.
La Ley del Fondo de Estabilización Macroeconómica determinará los recursos
que se destinarán al mismo a nivel nacional, estadal y municipal y establecerá las
reglas eficiencia, equidad y no discriminación entre las entidades que aporten recursos
al mismo.
En todo caso, la República
Macroeconómica los siguientes recursos:
transferirá
al
Fondo
de
Estabilización
1. Un porcentaje del ingreso ordinario petrolero adicional, calculado después de
deducida la porción que deba aplicarse para subsanar, razonablemente, la brecha
entre el ingreso ordinario no petrolero efectivamente percibido y el presupuestado
inicialmente para cada ejercicio, sin menoscabo de las medidas de ajuste que se
impongan. La ley especial del Fondo establecerá los parámetros para el cálculo de
los ingresos adicionales petroleros.
2. Los ingresos netos provenientes de la privatización de bienes, empresas o
servicios propiedad de la República
3. Los demás que determine la ley.
Los aportes provenientes de ingresos ordinarios se determinarán una vez
deducidas las preasignaciones de estos ingresos establecidas en la Constitución para
los estados y el Poder Judicial.
Las transferencias que efectúe el Fondo de Estabilización Macroeconómica
durante un determinado ejercicio presupuestario no podrán ser superiores a un
cincuenta por ciento del saldo de dicho Fondo para el cierre del ejercicio presupuestario
inmediatamente anterior Así mismo, los aportes que efectue a un determinado ente no
excederán del monto necesario para cubrir la correspondiente diferencia de ingresos
Cuando el monto de los recursos del Fondo de Estabilización Macroeconómica
exceda del setenta por ciento del monto equivalente al promedio del producto de las
exportaciones petroleras de los últimos tres años, el excelente será destinado al Fondo
de Ahorro Intergeneracional. Sin embargo, cuando las condiciones de los mercados
financieros lo permitan, y de acuerdo con un programa de reestructuración de deuda
pública, parte de ese excedente podrá ser utilizado en operaciones de compra o
refinanciamiento de deuda pública externa e interna legalmente contraída.
El Fondo de Ahorro intergeneracional a largo plazo será destinado a garantizar
la sostenibilidad intergeneracional las políticas públicas de desarrollo, especialmente la
intervención real reproductiva, la educación y la salud, así como a promover y sostener
la competitividad de las actividades productivas no petroleras.
El Fondo de Ahorro Intergeneracional se consitituirá e incrementará con la
proporción de ingresos petroleros que la ley determine. Dicho Fondo tendrá un lapso de
no disponibilidad no menor de veinte años contados a partir de su constitución efectiva.
Durante este lapso, se tomará en consideración para el cálculo del aporte aquellas
inversiones que tengan características intergeneracionales y que se realicen en cada
ejercicio presupuestario. Transcurrido este lapso, el monto acumulado en el Fondo y
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sus rendimientos podrán ser utilizados en inversiones reproductivas, salud y educación,
de acuerdo a las disposiciones que establezca la ley de creación.
Los recursos del Fondo de Ahorro Intergeneracional sólo podrán ser invertidos
en portafolios diversificados, en activos de máxima calificación crediticia, en un contexto
de inversión de largo plazo y con criterios de optimización que garanticen la mayor
transparencia y seguridad del retorno de la inversión. en las condiciones que establezca
la ley.
Sin embargo, los rendimientos de este Fondo, apropiadamente contabilizados,
podrán quedar sujetos a reglas y condiciones de, desacumulación distintas de las
establecidas para el capital y podrán ser destinados a fines específicos de inversión
reproductiva o dotación de obras y servicios básicos.
Los recursos del Fondo de Ahorro Intergeneracional o sus rendimientos no
podrán ser aplicados a la adquisición de instrumentos de endeudamiento de entidades
públicas nacionales, ni a garantizar obligaciones de las mismas.
4. Reflexiones finales
Los plante amientos precedentes dan cuenta de los esfuerzos que han venido
realizando varios países para equilibrar sus cuentas fiscales y mantener una disciplina
adecuada en las diferentes fases del ciclo económico.
En particular los casos de la Comunidad Europea y el Reino Unido muestran el
se manejan los temas comunitarios y nacionales en el bloque que más ha desarrollado
el tema de la armonización y covergencia de políticas.
En América Latina parece ocasión propicia para plantear estrategias de más
largo aliento que dejen atrás los conflictos coyunturales. A pesar de los avances en
materia de programación presupuestaria, y habida cuenta de las crónicas dificultades
de financiamiento del sector público, las reglas de política fiscal tienden aún a privilegiar
metas de corto plazo, que no sobrepasan el ciclo presupuestario y que no incorporan
cláusulas que permitan integrar las situaciones imprevistas que se producen de manera
recurrente.
En algunos casos, se establecen metas cuantificadas por ley, lo que elimina la
posibilidad de la plena operación de los estabilizadores automáticos y por lo tanto no
contempla los efectos del ciclo sobre el presupuesto. No puede existir sanción social o
externa al desempeño presupuestario por cambios en variables exógenas al sector
público. Lo adecuado es incorporar en la propia programación cálculos conservadores,
o en su defecto contemplar mecanismos explícitos de desviación. No se puede calificar
como una gestión eficiente a un esquema, tan común en nuestra región, en el que se
producen ajustes continuos de gasto por desviaciones en relación a metas trimestrales
de saldo difíciles de cumplir.
En algunos países se plantea en la ley que la tasa real de incremento del gasto
público primario no podrá superar la tasa de aumento real del PIB. Cuando la tasa real
de variación del PIB sea negativa el gasto primario podrá a lo sumo permanecer
constante en moneda corriente. Dado el entorno incierto en que se desenvuelven las
finanzas públicas, este tipo de normas parece excesivamente rígida. Por un lado, no se
pondera adecuadamente el principio de estabilidad, en la medida que se elimina la
capacidad de reacción de las autoridades ante situaciones recesivas (por ejemplo con
programas extraordinarios de empleos de emergencia). Por otro lado, establece un
techo poco realista de crecimiento del gasto, al establecerse sobre el PIB efectivo
(conocido ex-post) y no sobre el PIB potencial (definido ex-ante). Parece más adecuado
- 50 -
establecer criterios de crecimiento del gasto primario a partir del PIB potencial,
eliminando así los efectos no deseados de las fluctuaciones cíclicas sobre la
programación y la ejecución del gasto e introduciendo un significativo componente
anticíclico.
Las normas de gasto no están sin embargo exentas de riesgos, por cuanto el
tamaño del sector público tiene determinantes que no están directamente bajo el control
de las autoridades. La vulnerabilidad externa puede empujar hacia un mayor peso del
sector público en la economía en las etapas de transición, por lo que programar de
manera mecánica el gasto primario sin considerar estos mecanismos puede ser difícil
de lograr.
En otros casos, se plantea una regla de superávit estructural, cuando no parece
necesario que el criterio de disciplina fiscal se sitúe más allá del equilibrio en el ciclo.
Por cierto, establecer criterios de mediano plazo es un gran avance en el manejo de las
finanzas públicas. Pero buscar un superávit estructural, cuando no existe
endeudamiento excesivo, parece más una sobrereacción frente a mercados siempre
insatisfechos que una norma que se ciña a criterios de neutralidad fiscal y de estabilidad
macroeconómica.
Las nuevas estrategias de política fiscal plantean dos aspectos clave: el diseño
de reglas fiscales para asegurar el control y la credibilidad de las finanzas públicas a
mediano plazo; y un nuevo régimen de planificación presupuestaria, basado en la
asignación plurianual de los recursos.
Estos dos pilares son inseparables para la gestión pública; el primero (las reglas
fiscales) le otorga factibilidad técnica al segundo (la programación plurianual) al
establecer normas independientes del ciclo macroeconómico, y el segundo otorga
mejores incentivos a las agencias para manejar de manera más eficiente sus
presupuestos y contribuir así al cumplimiento de las metas a lo largo del ciclo.
Además del papel de los estabilizadores automáticos tradicionales, una
programación plurianual del presupuesto de gastos menos sensible a las fluctuaciones
coyunturales acentúa el impacto estabilizador de las finanzas públicas en el ciclo
incorporando la figura de los fondos de estabilización fiscal bajo diversas formas. Como
se afirma en CEPAL (2000): “el manejo del gasto público debe regirse por claros
criterios de sostenibilidad de largo plazo, especialmente en el caso del gasto de
funcionamiento. Su principal componente anticíclico deben ser los gastos asociados a
los sistemas de protección social. Por lo tanto, las redes de protección y los fondos de
estabilización de ingresos públicos, deberían ser los instrumentos básicos de manejo
anticíclico de las finanzas públicas a lo largo del ciclo económico”.
La regla para el manejo de la política fiscal no puede ser el déficit, sino su
componente discrecional. El concepto de déficit estructural es difícil de definir, lo que
incita a adoptar criterios de mediano plazo. La norma no puede tener un contenido
anual, y debe además reservar un margen de maniobra para afrontar imprevistos. La
regla de política fiscal está intrínsecamente vinculada a la eficiencia y eficacia de las
políticas públicas; no se puede pensar en impactos significativos con vaivenes
coyunturales y problemas frecuentes de prueba y error en los programas. Si se quiere
establecer programas y políticas públicas con algún grado de permanencia en el
tiempo, no es posible supeditar el gasto a un manejo de corto plazo sujeto a tantas
incertidumbres.
Los estabilizadores automáticos deben ser definidos en su sentido estricto, es
decir como un mecanismo simétrico, que opera en ambas fases del ciclo. Es por ello
que, más que definir el ciclo con exactitud, es conveniente reconocer la existencia del
- 51 -
estrecho vínculo entre ingresos y gastos públicos y nivel de actividad, aceptando un
cierto déficit en circunstancias excepcionales, pero acotándolo a un límite máximo. Se
asegura de esta manera sostenibilidad intertemporal, y se mantiene al mismo tiempo la
flexibilidad suficiente para enfrentar situaciones recesivas. No parece conveniente fijar
criterios numéricos anuales de saldo estrictos, sino rangos que aseguren el respeto a
los principios básicos de conducció. La realidad induce a mantener cierta
discrecionalidad para intervenir en un entorno incierto.
En algunos casos, la sola operación de los estabilizadores automáticos puede
ser insuficiente, debido a la debilidad de los mecanismos institucionales de protección
social en América Latina, y puede ser necesario aumentar discrecionalmente el empleo
público o las transferencias.
Por esto, no parece adecuado establecer por ley metas estrictas de gasto
primario, pues su nivel va a depender de la magnitud de las fluctuaciones del PIB y del
desempleo, y es peligroso atarse de manos cuando la situación requiere de acciones
discrecionales. Los mecanismos deben ser transitorios para no poner en peligro lo
logrado, y además contar con el consenso político suficiente en situaciones de excesivo
desempleo. En tales casos, la política fiscal, más que estimular la oferta reduciendo
impuestos, debería buscar mecanismos de ampliación de la demanda, mediante el
gasto en inversión pública o incentivos a la inversión privada en los sectores de
infraestructura y vivienda.
El desafío es desarrollar instrumentos que orienten el proceso presupuestario
hacia un esquema de disciplina y flexibilidad, en que se identifiquen con claridad los
factores transitorios y se asegure una conducción consistente con el ineludible pacto
fiscal que requieren nuestras sociedades. El criterio básico es obtener un presupuesto
equilibrado en condiciones normales, lo que equivale a programar los gastos e ingresos
con una visión de mediano plazo en el manejo de las finanzas públicas. Con economías
tan volátiles como las de América Latina, el sector público no puede convertirse en caja
de resonancia de las fluctuaciones de corto plazo.
La combinación de disciplina con flexibilidad es posible sólo en la medida en que
exista transparencia y mecanismos claros de rendición de cuentas. En muchos países,
la combinación de metas de mediano plazo explícitas (situación cercana al equilibrio o
superávit en condiciones normales en la zona euro, equilibrio en cuenta corriente en el
ciclo y deuda pública estable en el Reino Unido) y de una programación plurianual
presupuestaria que define la trayectoria para acometer esos objetivos, permite apreciar
mejor la situación de las finanzas públicas y su orientación.
En un entorno dominado por desequilibrios y conflictos emergentes y variados,
se trata de construir nuevas estructuras institucionales, con esquemas orientados a
internalizar lo más posible externalidades positivas y negativas a través de reglas,
procedimientos y protocolos de excepción. No se trata de decretar credibilidad por ley,
sino de desarrollar estrategias de largo aliento comprometidas con la responsabilidad, la
estabilidad y el crecimiento.
- 52 -
IV.
Propuesta para la convergencia fiscal en la Comunidad Andina
El desarrollo de la propuesta se hará en XX partes. Primero se recogen los
elementos de diagnóstico, muchos de ellos planteados en capítulos anteriores, que
constituyen el punto de partida del proceso de convergencia. Segundo, propone un
conjunto de elementos para conformar una visión compartida del futuro. Tercero, se
plantean las bases para el diseño de una propuesta comunitaria.
1. Integración y finanzas públicas : el punto de partida
En la última década, la dinámica de las economías comunitarias ha estado
sometida a fuertes tensiones, en un ambiente interno y externo inestable e
impredecible. Tanto la economía mundial como las economías nacionales están
desarrollando nuevas instituciones y organizaciones más acordes con la globalización y
el cambio tecnológico. A continuación se presentan algunos indicadores que reflejan
tanto la evolución como las tensiones, contribuyendo a conformar las bases del proceso
de convergencia fiscal.
Un primer aspecto a destacar es el cambio de patrón en la relación crecimiento e
inflación. Por una parte, la tendencia generalizada es a la baja de los índices de
inflación. Por otra, el crecimiento ya no genera inflación y, lo que es aún más
destacable, la recesión tampoco va acompañada de mayor inflación. En Colombia y
Bolivia, por ejemplo, la menor dinámica del crecimiento de los últimos años estuvo
acompañada de un debilitamiento de las presiones inflacionarias. Los gráficos 1 y 2
muestran este comportamiento.
El resto de la región presenta comportamientos similares, con la excepción de
Ecuador y Venezuela. Además de su condición de países petroleros, no es casualidad
que ambos presenten los indices más bajos en materia de reformas estructurales y
particularmente en lo relativo a modernización de la gestión pública. Sin embargo, la
evolución reciente de Ecuador parece indicar una firme decisión de cambio.
En el caso venezolano, el efecto de la bonanza petrolera es aún más marcado y,
hasta ahora, los cambios se han concentrado en la legislación (cosa que ya sucedió,
entre otros en Ecuador, con escasos resultados). La tradición, que no tiene porque ser
inamovible, indica que el auge petrolero coincide con la postergación de las reformas y
que luego la crisis exige medidas de corto plazo que no dejan tiempo para pensar en
reformas estructurales.
- 53 -
Gráfico 1
Gráfico 2
CAN: Precios al Consumidor
(Porcentajes de variación)
CAN: Producto Interno Bruto
(Tasas de Variación)
15,0
140,0
120,0
Porcentajes
Porcentajes
10,0
5,0
0,0
100,0
80,0
60,0
40,0
-5,0
20,0
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1991
Años
1992
0,0
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
-10,0
Años
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
Fuente: CEPAL
Un segundo aspecto a destacar es la dinámica de la inversión extranjera (Gráfico
3). En efecto, luego del proteccionismo de los sesenta y setenta, las nuevas políticas de
apertura se tradujeron en un flujo creciente de inversiones hacia la subregión.
Ciertamente, hay un alto grado de concentración en áreas energéticas y de
infraestructura, pero ello no es obstáculo para que la tendencia sea destacable e
importante en economías que hasta hace poco consideraban la inversión extranjera
como un “mal necesario” en el mejor de los casos.
Gráfico 3
CAN: Inv e rsión Extranje ra Dire cta Ne ta
de US$)
(M illone s
Millones de US$
1 900
1 400
900
400
- 100
1991
1995
1999
Años
Bolivia
Fuente: CEPAL
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
- 54 -
Un tercer elemento a destacar, es el nuevo patrón de relciones externas. Por
una parte, todos los países –excepto Venezuela- experimentaron un importante proceso
de diversificación e incremento de las exportaciones. Sin embargo en el ámbito de las
exportaciones intrarregionales, la Comunidad Andina ha quedado bastante rezagada
respcto a las otras agrupaciones regionales (gráfico 4). Sin embargo, el comportamiento
global puede mover a engaño pues a nivel bilateral existen sociedades comerciales de
mucha fuerza como Venezuela y Colombia, Perú y Ecuador (luego de firmado el Pacto
de Paz), Colombia y Ecuador.
Gráfico 4
A m é r ic a L a t in a y E l C a r ib e : E x p o r t a c io n e s
In t r a r r e g io n a le s
( P a r t ic ip a c ió n P o r c e n t u a l)
3 0 ,0
P o r c e n t a je s
2 5 ,0
2 0 ,0
1 5 ,0
1 0 ,0
5 ,0
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
0 ,0
Años
M e r c o s u r /m u n d o
G r u p o A n d in o / m u n d o
M C C A /m u n d o
C A R IC O M / m u n d o
A m é r ic a L a t in a y e l C a r ib e / m u n d o
Fuente: CEPAL
En las últimas dos décadas el comercio exterior de la región se incrementó de
manera apreciable. Si bien los socios comerciales de los países de la región son
diferentes (Estados Unidos, Japón, Europa, etc.), lo cierto es que en todos los casos ha
habido un incremento del comercio intrarregional que al menos marca una clara
tendencia que debe ser fortalecida y de ninguna manera ignorada o interpretada
negativamente.
Es más, la existencia de situaciones de crisis en otras latitudes como el Asia,
puede ser una excelente oportunidad para fortalecer los lazos comerciales al interior de
la Comunidad Andina. Un punto a destacar es que se requiere realizar esfuerzos para
fortalecer y consolidar las relaciones al interior del Pacto y a partir de allí plantear la
relación con otros grupos como el MERCOSUR. De otra forma se desdibuja el Pacto y
no necesariamente se logran mejores resultados con los otros grupos.
En otro ámbito de las relaciones externas, los gráficos 5 y 6 muestran la
evolución de las transferencias al exterior y de la deuda externa en relación a las
exportaciones. En el primer caso, todos los países –excepto Venezuela y, en menor
medida, Ecuador- presentaron transferencias netas positivas hasta los últimos años de
la década, en los que el efecto de la crisis internacional tendió a revertir la tendencia.
El comportamiento de Venezuela puede ser asociado a la salida de capitales
privados ante la desconfianza respecto al rumbo de la economía nacional. En el caso
- 55 -
ecuatoriano ocurre algo similar pero en menor escala, aunque la salida neta se agudiza
hacia fines de la década, coincidiendo con el comportamiento de los demás países.
La relación deuda externa a exportaciones es decreciente en todos los casos,
excepto Colombia y Ecuador. La tendencia decreciente se explica por el incremento de
las exportaciones ya que la deuda externa tiende a mantenerse estable. En el caso de
Colombia, el país tiene uno de los coeficientes más bajos a inicios de la década y su
aumento es parte del cambio de estrategia en ese país en los noventa. El problema de
Ecuador ha sido la caída de las exportaciones agrícolas en los últimos años y la
acumulación de pasivos privados como resultado de la crisis financiera.
Gráfico 5
Gráfico 6
CAN: Transferencia Neta de Recursos
CAN: Relación entre la Deuda Externa Bruta
(Millones de US$)
Desembolsada y las Exportaciones de Bienes y
Servicios (Porcentajes)
550
3 500
500
450
1 500
- 500
Porcentajes
Millones de US$
400
-2 500
350
300
250
200
-4 500
150
-6 500
Años
Bolivia
Colombia
Ecuador
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
100
Años
Peru
Venezuela
Bolivia c/
Colombia
Ecuador
V enezuela
Fuente: CEPAL
En el ámbito del sector público, un primer elemento a destacar es la tendencia al
mantenimiento del déficit en un rango entre 0 y 5% del PIB, nuevamente con la sola
excepción de Venezuela que tuvo un comportamiento más errático pero con tendencia
a converger hacia fines de la década (gráfico 7).
El comportamiento de los ingresos y gastos del sector público (gráficos 8 y 9)
también responde a un rango estable, definido entre 25% y 35% del PIB en el caso de
los ingresos y entre 25 % y 40% del PIB para los gastos. Como es de esperar el rango
de variación del gasto es superior al de los ingresos. El sector público de un país
latinoamericano típico está en el orden de un 25% del PIB, en tanto que un país
industrializado gasta más del 40% del PIB (BID, 1997). El gasto promedio de los paises
comunitarios es inferior al de los industrializados pero también superior al promedio
latinoamericano.
- 56 -
En lo relativo a la estructura del gasto, hay diferencias importantes con los países
de la OCDE , que deben ser destacadas. El gasto social (educación, salud y
jubilaciones) tiende a ser proporcionalmente mucho más elevado en los países
industrializados. Por ejemplo, el sector público de un país industrializado típico destina
cerca del 16% del PIB a pagos de la seguridad social mientras los países
latinoamericanos destinan solo el 2,5% del PIB a tales fines.
Así como los gastos, la estructura de ingresos también es diferente entre los
industrializados y América Latina. En los países de la OCDE los ingresos tributarios son
el 90% de los ingresos totales con un mayor peso relativo de los impuestos a la rentay
las contribuciones a la seguridad social; mientras en la región los ingresos tributarios no
llegan al 72% del ingreso total con un claro sesgo hacia los impuestos indirectos, tipo
IVA. Para América Latina, esto responde a una realidad donde la informalidad hace
difícil el cobro de los impuestos directos con una consecuencia inmediata para la
estabilidad de los ingresos públicos ya que los impuestos directos están fuertemente
ligados al ciclo y por tanto tienden a ser más volátiles.
El tema de las estructuras de tributación y gasto es particularmente importante si
la política fiscal si la política fiscal se basa fuertemente en los estabilizadores
automáticos puesto que la estructura tributaria y la rigidez de la estructura del gasto
pueden obstaculizar su operación adecuada.
A continuación se presentan los resultados de un ejercicio realizado por Martner
(2000B) a partir de los conceptos de producto potencial, brecha del PIB, saldo
estructural, saldo cíclico y saldo observado. El ejercicio se basa en los conceptos del
último punto del primer capítuclo y es de carácter más bien ilustrativo en la medida que
las elasticidades tributarias se asumen iguales 1 y que las metodologías de cálculo del
producto potencial deben recoger elementos que reflejen las realidades específicas de
cada país, incluso metodológicamente.
Gráfico 7
CAN: Resultados del Sector Público no Financiero
(Porcentaje del PIB)
10,0
0,0
-5,0
-10,0
Años
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
-15,0
1990
Porcentajes
5,0
- 57 -
Gráfico 8
Gráfico 9
CAN: Gastos Totales Sector Público no Financiero
(Porcentaje del PIB)
45,0
35,0
40,0
30,0
35,0
Colombia
Ecuador
1999
1998
1997
1996
1995
Años
Años
Bolivia
1994
1999
1998
1997
1996
10,0
1995
5,0
1994
15,0
1993
10,0
1992
20,0
1991
15,0
1993
25,0
1992
20,0
30,0
1991
25,0
1990
Porcentajes
40,0
1990
Porcentajes
CAN: Ingresos Totales Sector Público no
Financiero
(Porcentaje del PIB)
Perú
Venezuela
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
Fuente: CEPAL
Nota: en el caso de Perú se considera solo el Gobierno Central.
La aplicación de esta metodología a los países comunitarios (Cuadro 1) pone en
evidencia un componente cíclico del déficit significativo en los años noventa, con
valores superiores o cercanos a un punto de PIB en Colombia y Perú. Por lo tanto,
parece relevante estimar este componente para evaluar adecuadamente los resultados
de las cuentas públicas. En cambio, en Bolivia, Ecuador y Venezuela el componente
cíclico es un poco superior a 0.5 puntos del PIB. En Bolivia las fluctuaciones
macroeconómicas han sido moderadas en los años noventa, mientras en Ecuador y
Venezuela los ingresos provenientes del petróleo son tanto o más importantes que los
ingresos tributarios.
Aunque estos indicadores son útiles para orientar la toma de decisiones, es
preciso interpretar sus resultados con cautela. Debido a la variedad de métodos
existentes para estimar el PIB potencial, a la extraordinaria variabilidad de la
elasticidad-ingreso en nuestros países, y a los cambios aún mayores que se producen
en la composición del PIB (y por lo tanto en la sensibilidad de los impuestos a estos
movimientos), la precisión de este tipo de indicadores es muy pobre.
Parece más relevante razonar en términos de máximos y mínimos y de
tendencias plurianuales que en función de estimaciones precisas para cada año. Las
metas deben ser discutidas con un margen de error apropiado, habida cuenta de la
fuerte dependencia de los resultados de las finanzas públicas al ciclo macroeconómico.
El componente cíclico es relevante no sólo por su importancia en el presupuesto
anual, sino por su persistencia durante varios períodos. Países como Colombia,
Ecuador y Venezuela tuvieron caídas del PIB en 1999 y por lo tanto una brecha de PIB
y un saldo cíclico fuertemente negativos. La contrapartida de esta situación es un saldo
cíclico positivo en los años anteriores.
- 58 -
En términos generales, se observa la relevancia del componente cíclico en la
mejora de las cuentas públicas en los últimos años del decenio de los noventa. La
recesión de 1999 es un referente que muestra con nitidez la dificultad de establecer un
horizonte de normalidad. Por ejemplo, una sucesión de tres o cuatro años de bonanza
Cuadro 1
CAN: Cuentas del Sector Público
(Porcentaje del Producto)
País y
Concepto
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Cobertura
Bolivia
Saldo observado
SPNF
Saldo cíclico
-4,5
-4,3
-4,4
-6,1
-3
-1,8
-2
-3,4
-4
-3,9
0
0,1
0
0
0,1
0,2
0,2
0,2
0,3
-0,1
Saldo estructural
-4,5
-4,4
-4,4
-6,1
-3,1
-2
-2,2
-3,6
-4,3
-3,8
Ingr. Tributarios
7,3
7,6
9,5
10,3
10,4
11,5
12,1
12,8
14,1
12,8
-0,4%
1,7%
-0,1%
0,3%
1,0%
1,6%
2,0%
1,9%
2,4%
-0,7%
-0,5
0,2
-0,2
0,1
1
-0,6
-2
-3,1
-3,4
-4,6
0
-0,3
-0,2
0
0,5
0,9
0,7
0,7
0,4
-0,9
Saldo estructural
-0,5
0,5
0
0,1
0,5
-1,5
-2,7
-3,8
-3,8
-3,7
Ingr. Tributarios
14,9
16,2
16,9
19,1
19,4
19,6
19,2
19,4
18
18,6
0,2%
-1,7%
-1,5%
0,0%
2,5%
4,5%
3,6%
3,7%
2,0%
-5,1%
0,1
-0,6
-1,2
-0,1
-0,2
-1,4
-3,1
-2,6
-6
-4,8
-0,2
0
0
0
0,1
0,2
0,2
0,4
0,4
-0,5
Saldo estructural
0,3
-0,6
-1,2
-0,1
-0,3
-1,6
-3,3
-3
-6,4
-4,3
Ingr. Tributarios
7,5
7,4
7,1
7,4
7,7
8,6
7,2
9,1
9,8
10,2
-2,9%
-0,5%
0,0%
-0,3%
1,7%
2,4%
2,6%
4,6%
3,9%
-5,0%
Brecha PIB
Colombia
Saldo observado
SPNF
Saldo cíclico
Brecha PIB
Ecuador
Saldo observado
SPNF
Saldo cíclico
Brecha PIB
Perú
Saldo observado
-2,1
-1,5
-1,5
-1,5
2,9
-0,6
-1,5
-0,8
-1
-2,7
GC
Saldo cíclico
-0,8
-0,8
-1,1
-0,8
0
0,6
0,3
0,8
0,3
0,1
Saldo estructural
-1,3
-0,7
-0,4
-0,7
2,9
-1,2
-1,8
-1,6
-1,3
-2,8
Ingr. Tributarios
7,9
8,8
9,6
9,8
11,1
11,5
12
12
12,1
11,4
-8,8% -11,2%
-8,6%
0,4%
4,9%
2,9%
6,9%
2,3%
0,7%
Brecha PIB
Venezuela
Saldo observado
SPNF
Saldo cíclico
Saldo estructural
Ingr. Tributarios
Brecha PIB
-10,0%
0,1
-2,2
-5,9
-1,3
-13,8
-6,8
7,2
2,6
-6,6
-1,2
-0,1
0,2
0,4
0,3
-0,1
0,2
0
0,5
0,3
-0,6
0,2
-2,4
-6,3
-1,6
-13,7
-7
7,2
2,1
-6,9
-0,6
4
4,6
5
5,8
8,8
9,2
8,7
10,1
11
11
-3,6%
3,7%
8,0%
4,9%
-1,3%
2,3%
0,0%
4,8%
3,0%
-5,6%
Fuente: CEPAL, (2000); Martner, (2000)
SPNF: Sector Público No Financiero; GC: Gobierno Central
- 59 -
Gráfico 10
CAN: Saldos observado y estructural
Fuente: Cuadro 1
tiende a elevar la percepción de un potencial de crecimiento más elevado, lo que induce
a un comportamiento fiscal más laxo; los hechos se encargan de demostrar
retrospectivamente que esos análisis eran demasiado optimistas.
En todos los casos, como se puede verificar en el gráfico 15, el comportamiento
de los déficits observados sigue bastante de cerca el déficit estructural, lo que indica al
parecer un carácter procíclico de la política fiscal. Solo presentan una diferencia
relevante Colombia y Perú, donde el rol del componente cíclico fue más importante.
Una interpretación más precisa supone atribuir el resultado al escaso margen de acción
- 60 -
de los estabilizadores automáticos. Ello convierte al sector público en “caja de
resonancia” de los vaivenes de la economía. No se trata de una política fiscal
deliberadamente procíclica –al menos, no siempre- sino que resulta serlo por la
debilidad de los estabilizadores automáticos.
Esta reflexión tiene su trascendencia, cuando se observa que la principal causa
de fracaso de las experiencias de programación plurianual del presupuesto (y, por
cierto, de programas políticos) es el excesivo optimismo respecto del crecimiento de
mediano plazo. Parece necesario encarar este sesgo con métodos como los expuestos
para asegurar una programación fiscal que sea más consistente y más transparente. El
desafío, entonces, es diseñar estrategias de desarrollo y cambio estructural que
permitan internalizar los efectos del ciclo sobre las finanzas públicas de manera que los
estabilizadores automáticos actúen más eficazmente.
2. Hacia una visión estratégica compartida: disciplina fiscal e integración
Las reformas estructurales de la última década y la dinámica de los mercados
globalizados han generado una situación que puede ser caracterizada en dos
dimensiones. Por una parte, se ha producido un fenómeno de convergencia espontánea
en la medida que todos los países han venido realizando reformas bajo un patrón
común: desarrollo de economías de mercado más abiertas. Por otra parte, la
globalización ha redefinido el fenómeno del contagio de las crisis que ya no se
propagan solo vía flujos comerciales sino principalmente a través de los mercados
financieros, lo que implica que nadie está exluido de los efectos de la crisis.
La manera de aprovechar el primer elemento y combatir el segundo implica
desarrollar estrategias de integración que han sido denominadas como de regionalismo
abierto. Para ello el primer punto es contar con una visión de futuro compartida cuyos
elementos se sugieren a continuación, pensando en un horizonte de cinco años.
 Los países andinos estarán integrados en un mercado comun desarrollado con
todo lo que ello implica en términos de movilidad de factores, homogeneidad de
instituciones y madurez sociopolítica.
 La sub-región habrá consolidado la adecuación de sus estructuras institucionales
y organizacionales a las nuevas realidades de la globalización y el progreso
tecnológico.
 Todos los países de la sub-región habrán controlado la inflación y estarán
creciendo sana y sostenidamente.
 El desarrollo y la innovación tecnológica están incorporados al proceso
económico y gerencial tanto público como privado, el gobierno destina un
porcentaje del producto no menor al 3% a promover la innovación.
 El déficit público ha sido controlado por todos los países y la estructura de gastos
se orienta fundamentalmente a desarrollar capital humano y erradicar la pobreza.
 La estructura de ingresos del sector público se basa principalmente en una
estructura tributaria agil y eficiente, basada en impuestos de base amplia y tasas
moderadas.
- 61 -
3. Bases de diseño de la propuesta
a) Directrices básicas
 La institucionalidad y las organizaciones, tanto nacionales como
comunitarias, encargadas de poner en práctica las decisiones no son un
simple dato y por lo tanto deben ser fortalecidas para cumplir los objetivos
planteados. Ello debe ser tomado muy en cuenta al momento de definir metas
y políticas, bien sea como una restricción o para incluir una agenda de
cambios institucionales y organizacionales como parte de la estrategia misma.
 El criterio de convergencia fiscal debe ser lo suficientemente realista como
para ser viable en diferentes contextos institucionales y, al mismo tiempo,
pertinente y eficaz para alcanzar su objetivo. Esto incluye el respeto a la
especificidad de cada país.
 Otro aspecto clave es la transparencia, de forma que cualquier ciudadano
pueda accesar información suficiente respecto de las metas, su evaluación y
sus resultados. La falta de transparencia puede originar distorsiones,
suspicacias y anomalías que erosionan la eficacia del instrumento.
 El criterio adoptado debe ser simple. La simplicidad, alude a que la meta sea
fácilmente comprensible y manejable en el marco institucional y tecnológico
vigente tanto en los países como a nivel comunitario.
 La responsabilidad se refiere a la rendición de cuentas y la medición del
desempeño de manera que las decisiones tengan bases más sólidas.
 Combinación de disciplina y flexibilidad de manera que se garantice el logro
de las metas pero que también se identifique factores transitorios y
estructurales y se adopten decisiones de manera oportuna. Las reglas deben
contar también con “cláusulas” de contingencia que eviten rigideces
innecesarias y permita agilizar la toma de decisiones.
b) Criterios de convergencia: una primera aproximación
Para la adopción de una regla macro-fiscal que haga viable la meta de inflación ya
vigente, en un ambiente económico de expansión sostenida de la actividad económica e
incremento de la competitividad de cada país miembro y de la subregión en su conjunto,
a continuación se presenta los principales criterios en el marco de la conformación del
Mercado Común Andino, objetivo planteado para el año 2.005.
i) Metas fiscales
 Establecer un objetivo común a mediano plazo consistente en alcanzar un
equilibrio estructural de las cuentas del Sector Público no Financiero (SPNF)
expresado, mientras los países desarrollen metodologías de estimación de los
balances estructurales, por un promedio móvil a cinco años de los sados
financieros del SPNF cercano al equilibrio.
 Fijar un límite máximo de 3% del PIB al déficit observado anual del SPNF, como
rango de desviación máximo permitido en el corto plazo respecto de la ruta de
convergencia hacia el equilibrio estructural.
- 62 -
 Limitar la relación deuda pública externa a exportaciones (promedio de los
últimos cinco años) hasta un máximo de 1,5 veces (150%)21.
El concepto de déficit se refiere al saldo financiero resultante de la diferencia
entre ingresos ordinarios y gasto corriente, intereses e inversión. Este saldo se cubre
con el financiamiento neto, es decir, con un exceso de nuevos préstamos sobre
amortizaciones y/o con activos financieros acumulados. Si el saldo financiero es
deficitario la deuda neta aumenta y viceversa. Esquemáticamente:
(Ingresos Ordinarios – Gastos Corrientes – Gastos de Capital) = Superavit o Déficit Financiero
= Variación de Activos – Variación de Pasivos
El balance estructural del SPNF se refiere al monto de ingresos y gastos fiscales
correspondientes al PIB potencial y eliminados factores transitorios tales como precio
de productos básicos, tasas de interés de coyuntura, amnistías tributarias, venta de
activos, etc. El balance observado incluye el efecto del escenario económico de corto
plazo, es decir, los factores asociados al ciclo. Esta meta debe ser interpretada como un
rango de holgura (3% del PIB) en la ruta hacia el equilibrio a mediano plazo. Cabe
hacer notar que este rango establece un límite análogo al endeudamiento neto anual,
entendido como la diferencia entre la variación de los activos y los pasivos financieros.
De acuerdo con lo planteado anteriormente (ver gráfico 11), la relación Deuda
Externa a exportaciones ha venido bajando en todos los países, exceptuados Colombia
y Ecuador en los dos últimos años de la década del noventa. Solo un país (Venezuela)
estaba, a finales de la década anterior, dentro del espacio establecido en la meta. Ello
deriva principalmente de la influencia de las exportaciones petroleras, cuya volatilidad
amerita –de acuerdo a la experiencia de períodos anteriores- un monitoreo especial de
la meta. Dadas las diferentes situaciones, los países podrán proponer plazos y
cronogramas diferentes para alcanzar la meta, considerando el límite del 2.005 solo
como referencia básica.
La cobertura institucional sugerida es el SPNF, en la medida que los países aún
mantienen un importante sector sector de empresas públicas que a menudo escapan de
la disciplina y responsabilidad fiscal y que a veces introducen un factor de aleatoriedad
no deseado en los resultados fiscales.
ii) Etapa de transición
El cumplimiento de las reglas sugeridas no es automático, los países deben
converger hacia ellas. Para ello es necesario considerar las diferencias entre las
estructuras fiscales e institucionales que marcan puntos de partida distintos. En una
primera etapa, lo importante es el acuerdo para establecer metas comunitarias (más
que las metas mismas) y la decisión colectiva de realizar los cambios institucionales
para garantizar finanzas públicas estructuralmente más sanas, transparentes y
eficientes. Esta etapa, denominada de transición, se extenderá entre los años 2.001 y
2.005.
En tal sentido, cada deberá definir durante el presente año (2.001) un Programa
de Acciones de Convergencia (PAC) a cinco años sobre la base de los siguientes
puntos:
21
Un punto a considerar en torno a este indicador es la estructura de la deuda de cada país, según esté
concentrada en el corto o largo plazo. Una alternativa es el cálculo de la deuda en téminos de Valor
Presente Neto. Sin embargo, para evitar problemas derivados, por ejemplo, de la tasa de descuento a
considerar, parece procedente establecer rangos permisibles en materia de estructura de deuda a nivel
del “Codigo de Buenas Prácticas” y a partir de allí establecer los criterios para estimar el indicador.
- 63 -
 Especificación del rango del equilibrio estructural (puede no ser estrictamente
cero) y del plazo para alcanzarlo. Los países podrán establecer metas
intermedias.
 Especificación de las cifras fiscales iniciales que serán la base para la evaluación
del desempeño en el proceso de convergencia.
 Evolución macroeconómica prevista, incluyendo proyecciones y escenarios de
crecimiento, inflación, empleo e inversiones.
 Acciones presupuestarias u otro tipo de programas de reforma estructural,
institucional y/o organizacional requeridos para lograr los objetivos de equilibrio
estructural y déficit observado. Incluye, por ejemplo, reforma tributaria,
privatizaciones y mejoramiento de gestión.
 Plazo en el cual se estima alcanzar el objetivo deuda a exportaciones y acciones
que se tomarán para alcanzarlo.
La información debe ser preparada sobre bases anuales y el Programa de
Acciones deberá ser de dominio público. Cada país tiene libertad para establecer plazos
y metas intermedias de forma gradual en el marco del PAC. Las excepciones deberán
ser explicitadas y justificadas. La estructuración de las metas es la siguiente:
 La meta de mediano plazo comienza a monitorearse desde el año 2.002 (período
2.002-2.006).
 La meta de 3% del PIB comenzará a regir a partir del año 2.002 y los países
propondrán su cronograma específico de convergencia hacia el objetivo de
mediano plazo para el período 2.002-2.006.
 El cronograma para alcanzar la meta de deuda a exportaciones se incluirá en el
PAC, de acuerdo a la realidad específica de cada país.
 Durante la etapa de transición no se aplicarán sanciones en caso de desviación.
Precisamente, el sistema de sanciones deberá ser diseñado y acordado en esta
etapa, en estrecha correlación con el monitoreo de desviaciones asociado al
punto siguiente relativo a las contingencias.
La evaluación del PAC será anual y los ajustes que se decidan serán llevados a
cabo en el período inmediatamente siguiente a la revisión. Hasta el año 2.005 la
vigencia de las metas será considerada como parte de la etapa de transición de
manera que su vigencia plena se plantea a partir del 2.006.
De acuerdo con el rol clave asignado en esta propuesta a las instituciones y las
organizaciones, el propósito central de la etapa de transición es sentar las bases
intstitucionales y organizacionales para la convergencia fiscal y macroeconómica sea
realmente efectiva y no quede en el plano de las declaraciones fallidas de “buena
intención”.
iii) Contingencias
Las desviaciones importantes respecto de las metas establecidas en el PAC y de
las metas generales, serán objeto de análisis pudiendo significar ajustes al PAC o, si el
caso lo amerita, la preparación, discusión y aprobación de un Programa de
Contingencia de corto plazo (un año), orientado a corregir la situación y volver las
finanzas públicas a las metas establecidas. A continuación se tipifican las dos
situaciones básicas que se considerarán causales de contingencia.
Un exceso de déficit observado de corto plazo en relación a la meta planteada se
considerará causal de contingencia cuando: a) resulte de un evento que escapa al
- 64 -
control gubernamental y que impacta significativamente su posición financiera y/o el
crecimiento del PIB (por ejemplo, tragedias naturales de grandes magnitudes o caída
coyunturao de los términos de intercambio de los principales productos de exportación);
y b) cuando se combine con una caída del PIB superior a 2% anual. La corrección del
déficit excesivo debe darse al año siguiente de su detección.
En casos de cambios estructurales ajenos al control del gobierno, como caída
permanente de los términos de intercambio, la contigencia se entenderá como causal
para modificar el Programa de Acciones de Convergencia, además de las medidas de
corto plazo que procedan. Se parte de la base de que la situación amenaza el
cumplimiento del objetivo de equilibrio estrcuctural en los términos planteados
originalmente. La corrección del déficit excesivo se dará en el tiempo que se establezca
en el nuevo PAC pero en ningún caso más allá de tres años después de su detección.
iv) Coordinación y seguimiento
Se sugiere crear un mecanismo permanente de coordinación y seguimiento del
programa fiscal y de la evolución macroeconómica, constituyendo un Grupo Tecnico
Permanente (GTP). Este es un grupo de trabajo integrado por técnicos de alto nivel
que que tendría a su cargo las siguientes tareas:
 Armonizar estadísticas macroeconómicas y fiscales para los países comunitarios
trabajando con técnicos de los respectivos países e instituciones involucradas.
 Preparar reportes semestrales y anuales de avance a ser publicados y discutidos
por el Consejo Asesor.
 Constituir el organismo contraparte para la discusión y aprobación técnica de los
Programas de Acciones de Convergencia y Contingencia así como sus eventuales
ajustes y modificaciones.
 Preparar, desde la perspectiva comunitaria, las bases de programas de cambio
estructural en materias tales como sistemas de previsión social, descentralización
fiscal, armonización tributaria, armonización de la gestión pública y de la regulación
de servicios públicos.
 Coordinar la preparación y el mantenimiento de un Código de Buenas Prácticas
(CBP) para los países comunitarios.
Este CBP establecerá los marcos referenciales comunitarios en materia
macroeconómica y fiscal, desarrollando parámetros en ámbitos tales como: sistema
cambiario, tributación, administración presupuestaria, deuda, gestión pública,
descentralización fiscal, previsión social y gasto público. que será aprobado por los
paíes miembros y servirá de marco para los Programas de Acciones de Convergencia y
para servir de referencia a las decisiones de los países. Para ello se puede utilizar como
base el Manual de Transparencia Fiscal preparado por el Departamento de Finanzas
Públicas del FMI, aunque el CBP deberá necesariamente abarcar otras materias más
específicas tales como un perfil de las estructuras tributarias y de las prioridades de
gasto.
c) Los programas de apoyo
El proceso de convergencia no será fácil ni homogéneo. De allí que sea
necesario coordinar –a través del GTP- la ejecución de programas de cambio
estructural de diversa índole y complejidad cuyo objeto es dar estabilidad y viabilidad a
los acuerdos. Algunos de estos programas ya están en ejecución y otros deberán ser
definidos a nivel de detalle. Destacaremos los siguientes.
- 65 -
Programa de Armonización Tributaria para homogeneizar los sistemas entre los
diversos países y hacer más eficiente la acción de los estabilizadores automáticos. En
el marco del Código de Buenas Prácticas es posible incluir sugerencias orientadas a la
simplificación conceptual y ampliación de la base de tributación de los sistemas
nacionales, de acuerdo a las prioridades establecidas en la visión estratégica. Por
ejemplo, debería prohibirse la manipulación recurrente de las tasas y la creación de
nuevos impuestos que no respondan a criterios estratégicos compatibles con el CBP.
Otra área relevante es la armonización de impuestos indirectos para evitar disparidades
y duplicaciones en las cargas tributarias en el comercio intrarregional.
Programa de Reforma Administración Financiera y Presupuestaria, como parte del
mejoramiento integral de la gestión publica para introducir criterios de responsabilidad
fiscal y de medición regular del desempeño presupuestario.
Programa de Sistemas de Control de Gestión e Indicadores de Desempeño para
garantizar la responsabilidad (accountability) midiendo y controlando tanto instituciones
como personas.
Programa Andino de Apoyo a la Innovación, a través de la CAF para reconocer la
importancia de la innovación y estimularla mediante un subisidio directo a proyectos
innovadores regionales y luego apoyando la obtención de créditos en magnitudes,
plazos y condiciones adecuadas. Existe el antecedente de un programa similar en
Chile, denominado FONTEC y patrocinado por CORFO. .
Programa de Armonización Institucional que incluya reglas judiciales comunes y
definición de un perfil de organización compatible con los requerimientos del
regionalismo abierto y la economía de mercado. Incluye la compatibilización de
estándares de calidad y desempeño en las organizaciones nacionales y
supranacionales. Su objeto es preparar institucionalmente a la región para operar en un
mercado común. Un ámbito de particular relevancia es la armonización de la
institucionalidad reguladora y de los mercados de capital andinos.
Programa de Desarrollo de Infraestructura conjunta para mejorar las bases del
progreso, reduciendo costos de transacción asociados a la carencia e inadecuación de
servicios de infraestructura. Incluye vías de comunicación, medios de transporte, redes
eléctricas, gasoductos, puertos y aeropuertos. El criterio eje del programa es el
desarrollo de redes de manera que los proyectos nacionales no constituyan
compartimientos separados.
Fondo de Estabilización Fiscal Andino para apoyar el manejo de las contingencias.
Se sugiere estudiar la posibilidad de crear un como mecanismo supranacional con la
misión de apoyar a países que requierean Programas de Contingencia. Se formaría con
parte de los recursos excedentarios de los países u otros aportes, que recibirán una
remuneración de mercado y tendrán disponibilidad de los fondos con las mismas
normas internas de su propio Fondo de Estabilización u otro mecanismo análogo. De
esta manera, la Comunidad contaría con un mecanismo de intermediación financiera
que permitirá que los países superavitarios contribuyan a la estabilización de los
deficitarios sin por ello incurrir en riesgos o pérdidas financieras más allá de lo normal.
d) Cronograma y acciones de implementación
Una vez logrado al más alto nivel un acuerdo base en materia de metas fiscales
e inflación, el proceso para transformar las buenas intenciones en realidades recién
comienza. Es posible que el primer programa de apoyo a realizar sea la uniformación
de la información y sus fuentes, de manera que los códigos nacionales y regionales
- 66 -
coincidan. Hay prácticas que deben ser discutidas y consensuadas, por ejemplo, la
inclusión de la venta de activos como ingresos o como financiamiento del déficit.
Será preciso definir con precisión aspectos tales como la conveniencia de
trabajar a nivel de SNPF o solo a nivel de Gobierno General, como recomienda el
Manual de Transparencia Fiscal del FMI. Cada gobierno debe evaluar sus propias
metas y planes para establecer metas y programas de convergencia compatibles con
los objetivos y posibilidades tanto nacionales como regionales.
Se entiende que el año 2.001 será fundamentalmente dedicado a la preparación,
estructuración y depuración del programa de convergencia y de las acciones y
programas resultantes a nivel de los países. En tal sentido, se sugiere el siguiente
esquema de acciones para lleva adelante el programa de convergencia en el marco del
objetivo de haber desarrollado un mercado común andino para el año 2.005.
Esquema de acciones de convergencia
1. Discusión y anuncio del acuerdo de metas fiscales por parte de los países
miembros.
2. Realización de un Taller de Diseño Estratégico a nivel del Consejo Asesor con
el objeto de precisar los elementos de visión comunitaria y especificar el plan de
trabajo para las acciones de convergencia, incluyendo un cronograma de
ejecución, responsabilidades, plazos y recursos.
3. Formación y puesta en marcha del Grupo Técnico Permanente cuyas funciones
fueron previamente esbozadas.
4. Recopilación y armonización de la información estadística fiscal y
macroeconómica a nivel comunitario, incluyendo discusión y adopción de
conceptos, variables y parámetros, así como el o los modelos para estimar deficit
público, producto potencial y déficit estructural, entre otros.
5. Realización de talleres de trabajo a nivel nacional para discutir las
repercusiones e implicaciones de las acciones de convergencia y definir planes
de trabajo coordinados entre el GTP y los gobiernos. Estos talleres podrían ser
coordinados por el GTP e incluyen la generación de consenso respecto de una
agenda de programas de apoyo a ser desarrollada en un plazo máximo de dos
años.
6. Desarrollo de Programas de Acciones de Convergencia por parte de los
países con apoyo del GTP, para ser discutidos y aprobados tecnicamente en el
curso del año (las fechas efectivas pueden variar, lo importante es que se haga
en el año 2.001).
7. A fines del presente año, el GTP deberá publicar un primer informe de
estadísticas fiscales y macroeconómicas armonizadas. Este informe sera
revisado y perfeccionado en un segundo informe a ser publicado a mediados del
2.002. El tercer informe se publicará a fines del 2002.
8. El GTP preparará, en coordinación con los gobiernos, el Codigo de Buenas
Prácticas en su primera versión, para ser difundido en el segundo semestre del
2.002.
9. El GTP produce y publica un primer informe de monitoreo de metas fiscales a
fines del 2.002.
En el cuadro siguiente se presenta esquemáticamente el cronograma de
acciones para este año y el siguiente.
- 67 -
Cuadro 2
Cronograma de acciones para la transición
Meses
Acciones
1. Acuerdo metas
2. Taller D. Estratégico
3. Formación GTP
4. Armonización estadística
5. Talleres nacionales
6. P. Acc. Convergencia
7. Informe Estadisticas
8. CBP (versión 1)
9. Primer informe metas
A
M J
J
A
S
O N
D
E
F
M A
M J
J
A
S
O N
D
E
- 68 -
V.
Anexos: Legislación y responsabilidad fiscal en la CAN
Recuadro 1
Colombia: Ley 617 (Octubre, 2.000)
Esta Ley fija una serie de normas para el gasto presupuestario de los diversos estamentos del gobierno,
desde los gobiernos locales y algunas organizaciones específicas como las asambleas departamentales
hasta el Gobierno Nacional.
Tratándose de un universo diverso, lo primero fue establecer una categorización presupuestal de los
departamentos, distritos y municipios a partir de su “capacidad de gestión administrativa y fiscal y de
acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación” (Art. 1°): categoría especial, los más
grandes y de mayores ingresos; de allí en adelante se estructuran en primera, segunda, tercera, cuarta,
quinta y hasta sexta categorías, siendo la última la de menor población e ingresos.
Regla de financiación de gastos de funcionamiento de entidades territoriales. Los gastos de
funcionamiento deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que
estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y
pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de
destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin
determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de acuerdo con la ley
orgánica de presupuesto. No se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: el situado
fiscal; la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión; los
ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades
territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; los recursos del balance, conformados
por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; los recursos de
cofinanciación; las regalías y compensaciones; las operaciones de crédito público, salvo las excepciones
que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; los activos, inversiones y rentas
titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización; la sobretasa al ACPM; el producto de
la venta de activos fijos; otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter
transitorio; los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
Los contratos de prestación de servicios para la realización de actividades administrativas se clasificarán
para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento.
Valor máximo de los gastos de funcionamiento de las entidades. Durante cada período fiscal los
gastos de funcionamiento de las diversas entidades no podrán superar, como proporción de sus ingresos
corrientes de libre destinación, ciertos límites preestablecidos para cada categoría, con un período de
transición para realizar el ajuste que va desde el año 2.001 hasta el 2.004. La normativa es especifica
para cada estamento, llegando hasta las asambleas, contralorias y otros organimos descentralizados.
Regla de endeudamiento de entidades descentralizadas. Ninguna entidad financiera podrá otorgar
créditos a las entidades territoriales que incumplan los límites establecidos en la ley, sin la previa
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la suscripción de un plan de desempeño en
los términos establecidos en la legislación vigente.
Regla límite de gastos del nivel nacional. Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la
publicación de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos por adquisición de bienes y servicios de
los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación y de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquéllas, dedicadas a
actividades no financieras, no podrá superar en promedio el cincuenta por ciento (50%) de la meta de
inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco de la República (Central). Esto
aplica también para viáticos y de gastos de viaje.
- 69 Se exceptúan de esta disposición los gastos para la prestación de los servicios de salud, los de las
Fuerzas Armadas y los del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, pero se aplica al Congreso
de la República.
Regla de control a gastos de personal. Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la
vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades Públicas
Nacionales no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada
para cada año, según las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos gastos no
podrán crecer en términos reales.
Sanciones por incumplimiento. El incumplimiento de lo previsto en la presente ley, constituirá falta
gravísima, sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley.
Recuadro 2
Principios de responsabilidad fiscal en la Ley para la Transformación Económica del Ecuador
(LTE)
La LTE aprobada en febrero del 2000 incluyó una gran diversidad de materias, estableciendo
modificaciones a otras leyes anteriores. En el plano fiscal se modificaron, entre otras, la Ley de
Presupuesto (1992) y la Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas, con el objeto de incorporar
criterios de disciplina y ordenamiento fiscal.
A) Ley de Presuspuesto. Para la formulación, aprobación y ejecución del Presupuesto General del
Estado, se establecieron los siguientes principios de responsabilidad fiscal que se agregan al Artículo 4
de la citada Ley y que se tipifican como artículo 4A:

“Sustentabilidad.- En ningún año, el Ministerio de Finanzas y Crédito Público podrá presentar una
proforma presupuestaria que contemple un déficit del sector público no financiero superior a dos
punto cinco por ciento (2.5%) del producto interno bruto para ese año. Los egresos destinados para
atender el gasto corriente del presupuesto general del Estado no podrán incrementarse en un monto
superior al cinco por ciento (5%) de la inflación producida el año inmediatamente anterior. El
Congreso Nacional aprobará el presupuesto únicamente por sectores de ingresos y gastos y no
podrá incrementar el monto estimado de ingresos y egresos previstos en la proforma presupuestaria
presentada por el Ministerio de Finanzas y Crédito Público. Estas disposiciones regirán también para
los presupuestos de las entidades autónomas sujetas a esta Ley que forman parte del sector público.

Conservatismo.- En la formulación de la proforma presupuestaria, cuando deba elegirse entre una o
más alternativas para la estimación de un ingreso o de un gasto, se optará por aquella que ofrezca
proyecciones más prudentes y conservadoras;

Transparencia.- Una vez aprobado el Presupuesto General del Estado, el Ministerio de Finanzas y
Crédito Público estará obligado a presentar ante el Congreso Nacional un informe semestral sobre la
ejecución presupuestaria, por provincias y sectores, detallando mes a mes los egresos efectuados,
los ingresos recibidos y el nivel de endeudamiento.

Equilibrio.- En períodos trianuales, el promedio de los resultados fiscales de los tres años debe
generar un equilibrio fiscal."
Se sustituye el artículo 60 , por el siguiente: “El Ministro de Finanzas y Crédito Público no podrá efectuar
aumentos de créditos respecto de las cifras aprobadas por el Congreso Nacional en el Presupuesto
General del Estado, con excepción de los aumentos que deba realizar para afrontar situaciones de
emergencia legalmente declarada, para lo cual deberá contar con el financiamiento respectivo.
Unicamente podrá efectuar rebajas a efectos de cumplir los límites establecidos en el artículo 4A. La
misma regla es aplicable a las instituciones a las que se refieren los literales b) y e) del artículo 2."
B) Ley para Reforma de las Finanzas Públicas. Luego del artículo 58, se agrega un artículo 58A: “Si
hubieren ingresos petroleros no previstos o superiores a los inicialmente contemplados en el presupuesto
aprobado por el Congreso Nacional, éstos se distribuirán de la siguiente manera:
a. El 45% se destinará para un Fondo de Estabilización, el mismo que podrá destinarse a la
administración de pasivos;
- 70 b. El 35% para establecer un fondo, que servirá para financiar la rectificación y pavimentación de la vía
Troncal Amazónica, pudiendo también fideicomizarse estos recursos para la obtención de créditos
internos y externos destinados a la ejecución de esta obra. Este fondo será depositado en forma
automática en una cuenta especial que para el efecto se abrirá en el Banco Central del Ecuador con
la denominación de Troncal Amazónica, a cargo del Ministerio de Obras Públicas y
Telecomunicaciones;
c.
El 10% para financiar directamente o como contraparte nacional los proyectos de desarrollo integral
de las provincias de Esmeraldas, Loja, Carchi, El Oro y Galápagos; y,
d. El 10% para el equipamiento y fortalecimiento de la Policía Nacional, por un período de cinco años,
recursos que no podrán utilizarse para gasto corriente. De este fondo se deberá invertir no menos del
50% en la Región Amazónica generadora del recurso petrolero, cumplido el plazo señalado los
fondos se revertirán a los indicados en los literales a) y b) de este artículo.
De existir ingresos adicionales no petroleros éstos se destinarán al Fondo de Estabilización.
Cuando se declare estado de emergencia nacional, solo se podrá disponer del 50% de los recursos
indicados en los recursos a), b) y d) de este artículo.
El Ministro de Finanzas y Crédito Público o los funcionarios públicos que cambien el destino de estos
fondos serán destituidos por la autoridad competente, sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere
lugar.
Recuadro 3:
Perú: Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
Objetivo: establecer lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, expresada en una
mayor prudencia y transparencia, y contribuir a la estabilidad económica, base del crecimiento y el
bienestar social.
Principio general: asegurar equilibrio o superávit fiscal a mediano plazo, permitiendo déficit moderados
en períodos de menor crecimiento.
Reglas numéricas: 1) El déficit anual del Sector Público Consolidado (SPC) no podrá ser mayor al 1%
del PIB. 2) El incremento del gasto anual del gasto no financiero del Gobierno General no podrá exceder
a la tasa de inflación promedio anual más de 2 puntos porcentuales del PIB. 3) El endeudamiento del
SPC no podrá ser mayor que el monto del déficit de dicho sector, establecido en la Ley.
Restricciones adicionales en años electorales: a) El gasto no financiero del Gobierno General
ejecutado en los primeros 7 meses del año no excederá el 60% del gasto no financiero presupuestado
para el año; b) El déficit del SPC para el primer semestre del año fiscal no excederá el 50% del déficit
previsto para el año.
Reglas de excepción: i) en casos de emergencia nacional o crisis internacional, el Poder Ejecutivo podrá
solicitar al Congreso Nacional la suspensión de las reglas numéricas; ii) Cuando las evidencias indiquen
una caída efectiva o prevista del PIB y previo informe del Ministro de Finanzas al Congreso, se permitirá
un déficit del SPC de hasta 2% del PIB.
Fondo de Estabilización Fiscal (FEF). Adscrito al Ministerio de Finanzas, será administracodo por un
Directorio de tres miembros: el Ministro de Finanzas que lo preside, el Presidente del Banco Central de
Reserva del Perú (BCRP) y un representate del Presdente de la República. Los recursos del FEF serán
manejados de manera similar a las reservas internacionales y no podrán ser aval de ningún tipo de
operación.
Fuentes de fondos: 1) El exceso de ingresos corrientes mayor a 0,3% del PIB respecto a la misma
relación promedio en los últimos tres años; 2) El 75% de los ingresos líquidos de privatización exlcuidos
los recursos del Fondo Nacional de Ahorro Público; 3) El 50% de los ingresos líquidos por concesiones
del Estado. En ningún caso el ahorro acumulado en el FEF podrá exceder el 3% del PIB, los ingresos
adicionales serán depositado en el Fondo Consollidado de Reservas Previsionales o destinados a reducir
deuda pública.
Usos de Fondos: 1) Cuando se prevea una reducción de ingresos ordinarios mayor al 0,3% del PIB
respecto al promedio de los últimos tres años (ajustados por posibles efectos de la política tributaria) se
utilizará hasta el 40% de los recursos del FEF, priorizando programas para alivio de la pobreza; 2)
Cuando se den las situaciones tipificadas como “reglas de excepción”.
- 71 Marco Macroeconómico Multianual. El Ministerio de Finanzas elaborará un conjunto de proyecciones
macroeconómicas para tres años, incluyendo: a) lineamientos de política económica y objetivos de
política fiscal, así como estimaciones del Gobierno General y el SPC; b) las metas de política fiscal para
los próximos tres años; c) las previsiones a tres años de: i) supuestos macroeconómicos, ii) ingresos y
gastos fiscales, iii) monto de inversiones nuevas y en ejecución, iv) endeudamiento público incluyendo
avales y perfil de pago a largo plazo. El Marco Multianual debe ser aprobado por el Consejo de Ministros
previa opinión técnica del Banco Central.
Informes de ejecución. El Ministerio de Finanzas publicará un informe semestral sobre el grado de
avance de las metas previstas en el Marco Multianual, a los sesenta días siguientes a la finalización del
semestre.
Recuadro 4:
Especificaciones del marco plurianual del presupuesto
1.El período al cual corresponde y los resultados financieros esperados de la gestión fiscal de cada
año. Estos resultados deberán compensarse de manera que la sumatoria para el período muestre
equilibrio o superávit entra ingresos ordinarios y gastos ordinarios, entendiendo por los primeros,
los ingresos corrientes deducidos los aportes al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al
Fondo de Ahorro y por los segundos los gastos totales, excluida la inversión directa del gobierno
central El ajuste fiscal a los fines de lograr el equilibrio no se concentrará en el último año del
período del marco plurianual.
2.El límite máximo del total del gasto causado, calculado para cada ejercicio del período del marco
plurianual, en relación al producto interno bruto, con indicación del resultado financiero primario y
del resultado financiero no petrolero mínimos correspondientes a cada ejercicio de acuerdo con los
requerimientos de sostenibilidad fiscal.
Se entenderá como resultado financiero primario la diferencia resultante entre los ingresos totales y
los gastos totales, excluidos los gastos correspondientes a los intereses de la deuda pública, y
como resultado financiero no petrolero la resultante de la diferencia entre los ingresos no petroleros
y el gasto total.
3.El límite máximo de endeudamiento que haya de contemplarse para cada ejercicio del período
del marco plurianual, de acuerdo con los requerimientos de sostenibilidad fiscal. El límite máximo
de endeudamiento para cada ejercicio será definido a un nivel prudente en relación con el tamaño
de la economía, la inversión reproductiva y la capacidad de generar ingresos fiscales Para la
determinación de la capacidad de endeudamiento se tomará en cuenta el monto global de los
activos financieros de la República.
Fuente: Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público
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