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ILPES / CEPAL
Conferencia
Seguridad y sistemas de justicia
Curso Internacional
Planificación Estratégica y Construcción
de Indicadores de Desempeño
07 2009
1. ¿Seguridad y sistema de justicia como
política pública?
2. Conceptos básicos
3. Diseño y planificación de políticas públicas
de seguridad y justicia
4. Contexto de las políticas públicas de
seguridad y justicia
5. Políticas y programas de seguridad y
justicia
6. Indicadores de desempeño de seguridad y
justicia
Índice
¿Seguridad y sistema de
justicia como política pública?
1
Política pública
1.
La acción de las autoridades públicas en el seno
de la sociedad
2.
¿Qué producen quienes nos gobiernan, para
lograr qué resultados, a través de qué medios?
3.
Factor común de la política y de las decisiones de
gobierno (y oposición)
Política pública
1.
“Cursos de acción y flujos de información
relacionados con un objetivo público definido en
forma democrática; los que son desarrollados por
el sector público y, frecuentemente, con la
participación de la comunidad y el sector privado“
(Lahera 2002).
2.
“Una secuencia intencionada de acción seguida
por un actor o un conjunto de actores a la hora de
tratar con un asunto que los afecta y éstas serían
desarrolladas por cuerpos gubernamentales o por
los funcionarios“(Nelson 2001 ).
Lahera Eugenio(2001).Introducción a las políticas públicas.
Etapas básicas de una política pública
Política pública
Déficit América Latina capacidad de implementar
políticas en general
1.
–
–
–
Proceso de transformar en resultados los objetivos asociados
con una política pública;
Diferencia entre lo propuesto y lo logrado
Medir lo realizado
En América Latina existe una excesiva confianza en la
efectividad casi automática de las señales
macroeconómicas
2.
–
Subestima debilidad de las instituciones, fallas de los
mercados (imperfectos, segmentados o incompletos) y la
importancia de las “externalidades”)
(Lahera Euenio)
Conceptos básicos
2
Conflicto social
Existe cuando las partes se hallan en desacuerdo con
respecto a la distribución de recursos materiales o
simbólicos y actúan movidos por la incompatibilidad de
metas o por profundas divergencias de intereses.
Aunque el conflicto tiene la connotación de
acontecimiento, es mejor concebirlo como un proceso,
que tiene historia. Recoge la secuencia de respuestas o
reacciones que mutuamente experimentan las partes.
(Lederach 2000, Marc Howard 1995)
Conflicto social
Los conflictos pueden ser explicados a través de la
estructura de la sociedad.
La forma de organización social configura acciones.
Por otra parte y unida a la organización social, se
encuentran las disposiciones sociales o culturales, que
definen como los diferentes actores sociales (personas),
interpretan el mundo.
Estas son adquiridas, compartidas, durante el
socialización de los individuos.
proceso
de
En este ámbito las explicaciones sobre el conflicto social
se sitúan en cadenas históricas de procesos de
socializaciones.
Violencia - delitos
• Violencia
– “Uso deliberado de la fuerza física o el poder, ya sea en grado
de amenaza o afectivo, contra uno mismo, otra persona o un
grupo o comunidad, que cause o tenga muchas
probabilidades de causar lesiones, muertes daños
psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones”
• Delitos
– Omisión o falta voluntaria, castigada por ley. Se debe tener
presente que la información estadística con la cual se cuenta
proviene de denuncias realizadas por las personas o de
encuestas de victimización.
– Todo delito incorpora algún tipo de agresión, no obstante
legalmente se distinga los delitos violentos de los que no lo
son.
Violencia
Naturaleza de la
violencia
Violencia
Auto infringida
Física
Sexual
Psicológica
Desatención
OMS/OPS 2003
Interpersonal
Colectiva
Seguridad y Estado
Mantenimiento del orden público en el interior y
la seguridad externa.
La seguridad pública es una tarea del Estado y
consiste
en
el
logro,
mantención
y
acrecentamiento de condiciones sociales de
orden, paz y tranquilidad que permitan a las
personas (sin tropiezos y sin miedos)
desarrollar sus proyectos individuales, con
pleno respeto de sus derechos e intereses
legítimos.
Patricio Zapata
PNSC, Chile, 2005
Seguridad Ciudadana
Alude a dos conceptos interrelacionados: seguridad
y ciudadanía.
Seguridad, situación personal de encontrarse a
salvo, con defensas contra el azar, como una
condición fundamental para el desarrollo individual y
social. Comprendida, en cada país, por el Estado de
Derecho.
Ciudadanía, sujetos portadores de derechos y
responsabilidades y cuentan en la sociedad con
espacios, mecanismos, posibilidades y garantías
para ejercerlos.
Así entendida, la seguridad ciudadana es un
concepto del sistema democrático.
Seguridad Ciudadana
• Dimensión restringida
Relacionada a las violencias, delitos y temor
– No temer a una agresión violenta. Sentir que se respeta la
integridad física, poder disfrutar de la privacidad del
hogar sin miedo a ser víctima de una acción de violencia
o delito, circular tranquilamente por las calles, confiar en
los demás miembros de la comunidad, entre otros.
• Dimensión amplia
Vínculo con seguridad humana
– Trasciende la mera supervivencia física. Representa la
relación entre individuo y sociedad. Es una creación
cultural que hoy día implica una forma igualitaria (no
jerárquica) de sociabilidad, de trato civilizado.
Representa el fundamento para que cada persona pueda
desplegar su ser subjetivo en interacción con los demás.
(Informe mundial de desarrollo humano 1994).”
Diseño y planificación de
políticas públicas de seguridad
y justicia
3
Política pública
Una política pública tiene a lo menos 4 etapas:
1. Origen de la idea (ámbito político)
2. Diseño político y técnico (teoría de cambio
y estrategia)
3. Gestión (ejecución y monitoreo),
4. Evaluación (proceso, producto, resultado e
impacto)
Política pública
1. Toda política pública tiene un momento político (exógeno al
Programa) que es la razón por la que se crea el Programa.
a) Entorno de política pública en que se inserta el impacto (fin)
b) Impacto en la población debido al programa (propósito)
2. Son necesidades sociales, económicas, políticas, etc. Detectadas
previamente al diseño del Programa. Constituyen una demanda
social.
En la mayor parte de los países de LAC la seguridad aparece
entre las tres principales demandas de la sociedad
3. Estas indican ¿por qué el Programa es socialmente necesario?
4. La política pública parte de valores, plantea objetivos políticos
claros y define temas técnicos
Homicidios por cada 100.000
habitantes
LAS CIFRAS DE LA
VIOLENCIA
Nuestra región tiene un
índice de asesinatos 2
veces superior a la media
mundial: 22 % por cada
100.000 habitantes, contra
un promedio global de
10,7%
Porcentaje de victimización según delitos
Sudamérica 1996-1999
% Victimización según delitos: Sudamérica (1996-98)
35
29
30
25
22 , 1
19 , 8
19 , 2
20
17,9
16 , 2
15
15
13 ,8
13 , 4
11, 3
10
11,6
10 ,6
9 ,9
8 ,2
8 ,2
6
5, 6 5, 5
6, 6
7, 2
6 ,7
5, 6
8
8
5 ,8
5, 4
5
4 ,2
5
1,9
8
7, 6
6 ,2
5,9 5,6
5, 2
4 ,3
1, 8
1, 5
0 ,6
3, 4
3 ,1
2 ,9
2 ,7
2
3 ,7
0
b urg la ry (ro bo ro bb ery ( rob o rob o d e au tos
con fu erza e n co n viol en ci a
l as cos as )
en la s
p ers on as )
ro bo de sd e
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( vi ol ació n)
va nd al ism o
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ro bo de
b icicletas
the ft of
pe rso na l
p rop erty
(ro bo/hu rto d e
p rop ie da d
p ers on al)
Chi le -Gran Sa ntia go- % úl tim o añ o (19 98 )
Arg en ti na -Bue no s Air es % úl tim o añ o ( 199 6)
Bra si l - Río % últim o año (1 99 6)
Pa rag ua y-As un ci ón % ú lti mo añ o (19 96 )
Col om bi a-B ogo tá % ú lti mo añ o (19 97 )
Fuente: Naciones Unidas 2000
corru pció n
(bryb ery)
Contexto de las políticas
públicas de seguridad y
justicia
4
Contexto
La ciudad es un escenario donde se expresan las
contradicciones y tensiones de la sociedad. El encuentro
entre los gobiernos central, regional/provincial y local es
una arena de conflicto, debido a las asimetrías en la
disponibilidad de recursos políticos, técnicos (humanos) y
económicos, así como en los diferentes intereses en juego.
1.Sincronía del proceso: tiempos técnicos, políticos y de la
comunidad (realismo paralizante)
– Ejecutivo, región, provincia, gobierno local
– Ministerio de Hacienda u organismo que financia; organismo
contralor
– Partidos políticos, organizaciones gremiales, sociales,
funcionales
– Parlamento
– Comunidad, el vecino
Contexto
2. Distribución del poder y la autoridad
Representación y responsabilidades en el territorio: políticas y
sectorial (técnica)
Recursos financieros y técnicos
Liderazgo y coaliciones
3. Capacidades
Analítica, reflexiva crítica
Científicas: calidad de información y de trabajo con la información
Profesionales: mucho universalismo poca especialidad
4. Escalas de los planes o programas
Universalidad
Focalización
Integralidad
Especificidad
Contexto
5. Cambios de valores:
a) De la libertad a la seguridad
b) De lo público a lo privado
c) De políticas sociales a políticas de seguridad
d) De lo estable y permanente a lo inmediato y
pasajero
e) Del victimario a la víctima
Contexto
1.
2.
3.
4.
5.
6.
No compartir el diagnóstico / diseño (línea base –
evaluación)
Salir en la foto inicial y luego no precisar
responsabilidades al interior de los sectores.
Plan: corchete; sólo comprometer lo que ya se tiene en
los tiempos ya planificados por el sector. Bajar las
exigencias para cumplir.
Uso de pilotos sin posterior definición de
responsabilidades (¿quién lo hace programa?)
Monitoreo: reportar tarde o a destiempo de acuerdo sus
propios registros de monitoreo.
Evaluación: diluir la responsabilidad; usar la coalición
como excusa del déficit de logro de la meta.
Políticas y programas de
seguridad y justicia
5
Política pública
1. Diagnóstico compartido
2. Horizonte (imagen futura)
3. Objetivos
4. Criterios orientadores (respeto derechos,
focalización, eficiencia)
5. Desafíos programáticos (en prevención, control,
institucionalidad, información, etc.)
Programas
Reducir los delitos con justicia, en el largo plazo y de
manera sostenida en el tiempo, requiere alterar la
estructura de oportunidades que presenta la
sociedad.
1. Sin embargo, en el corto plazo, mejorando la gestión del sistema se
pueden disminuir las violencias, delitos y temor;
2. Un buen control del delito es condición necesaria para el desarrollo
de políticas preventivas de largo término;
3. Es posible y es un deber tener éxitos tempranos en materia de
prevención
Programas
Vemos una situación puntual peo nos enfrentamos a
un proceso, que tiene historia y es relacional (da
cuenta de lo social)
Se deben provocar transformaciones del conflicto (cambios) en lo
(Lederach):
1.
Personal;
2.
Relacional;
3.
Estructural;
4.
Cultural
Programa
1. La gerencia del Programa genera categorías
endógenas: componentes y actividades.
2. Los componentes son lo que el Programa
produce.
3. Las actividades corresponden a los medios de
producción de los componentes
Teoría de cambio
Del modelo de teoría de cambio se deriva el
marco para la comprensión y ponderación:
1. Los factores, variables, relacionadas a las violencias,
delitos y temor asociado a ambos.
2. Las soluciones de políticas, programas y proyectos
públicos y privados para prevenir las violencias, los
delitos, disminuir el temor asociado a éste.
Se debe definir el problema específico de la
comunidad y su diagnóstico.
SEGURIDAD: FACTORES PRINCIPALES
Victimización
Conductas no
ciudadanas
Riesgo
Creencias normativas
uso de la fuerza
Tenencia de armas
Desconfianza / distancia
de las instituciones del
Estado
Nefligencia / abandono
Deserción escolar
Desempleo
Ingesta conflictiva de
alcohol y drogas
Económicos
Socio - culturales económicos
Políticoinstitucionales
EFECTOS DE LA VICTIMIZACIÓN
Costos incrementados
(privados – públicos)
Productividad
Deserción laboral
Mortalidad
Discapacidad
Victimización
Problemas de
inclusión social
Autodefensa
Miedo
ARBOL DE CAUSAS Y EFECTOS DE LA DESNUTRICIÓN
Martínez Rodrigo (2004), División de Desarrollo Social, CEPAL - PMA
Programa
1. Definir los objetivos (narrar) del Programa.
2. Contenido del Programa (conceptos, acciones
y método)
3. Procedimientos mediante los cuales se
alcanzarán los objetivos (estrategia).
4. Cómo se monitorea.
5. Cómo se evalúa
Estrategia
1. Se deriva de la mejor información disponible
en un momento dado.
2. Se trata de un conjunto de decisiones
coherentes orientadas a crear y mantener un
buen plan (de seguridad).
3. En las buenas estrategias el impacto de la
totalidad debe ser mayor que el de las partes.
Estrategia
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
¿Cuál es la cadena del problema?
¿Qué amenazas y oportunidades externa enfrenta?
(contexto)
¿Quién ofrece qué? (agentes, agencias) ¿Soluciones?
¿De los que ofrecen quién lo hace mejor?
¿Qué ofrece uno?
¿Desde donde parte y hasta cuando puede prolongar
los beneficios? (apoyo político y ciudadano)
¿Con qué recursos y capacidades cuenta?
¿Qué compromisos irreversibles e indivisibles
adquiere hoy?
¿Con qué flexibilidad enfrentará la incertidumbre?
Ruta crítica
Define los tiempos mínimos necesarios para la ejecución y
operación
El cronograma o Carta Gantt es una representación gráfica de la
información sobre los tiempos que demanda cada actividad y
proceso durante la ejecución y operación.
Identificar la secuencia de actividades permite:
1. Diferenciar las actividades críticas de las de apoyo;
2. Impedir el retraso de las actividades críticas y con ello evitar la
prolongación del tiempo total del proyecto;
3. Observar la flexibilidad temporal de las actividades de apoyo y
con ello manejar posibilidades de reprogramación.
Ruta crítica
Para elaborar la Carta Gantt y la Ruta Crítica se requiere
conocer:
1. Las relaciones entre los procesos (mapa de proceso)
2. Las relaciones entre las actividades de cada proceso
(flujograma)
3. La duración de cada actividad (matriz de
programación)
Indicadores programas de
seguridad
6
Sector público
Agregación
de mediciones
Objetivos Gubernamentales
Secretarías
O
B
J
E
T
I
V
O
S
Secretarías
Entidades
Programa
Secretarías
Secretarías
Entidades
Programa
I
N
D
I
C
A
D
O
R
E
S
Operacionalización
de objetivos
www.coneval.gob.mx
http://www.eclac.org/ilpes/
Ámbitos de actuación del Estado
Desarrollo institucional
Desarrollo información y tecnología
O
B
J
E
T
I
V
O
S
Prevención
Causas y factores de
riesgo sociales y
situacionales que
preceden
Control
Procesos
desencadenados con
posterioridad a la
ocurrencia
I
N
D
I
C
A
D
O
R
E
S
Ámbitos de medición
Actividades:
PROCESO
O
Actividades vinculadas a la producción de bienes y servicios.
Corresponden a las necesarias para generar los componentes del
programa:
 Procedimientos de compra
 Licitaciones
 Procesos tecnológicos
 Administración financiera
 Etc.
Ámbito de medición
Actividades:
PROCESO
O
o Porcentaje del presupuesto ejercido en x periodo.
o Porcentaje de compras de insumos efectuadas dentro del año.
o Porcentaje de construcción de m2. de cárceles.
o Porcentaje de municipios vulnerados catastrados en x periodo.
o Porcentaje de avance de iluminación pública en el período.
o Porcentaje de profesionales capacitados sobre el universo.
o Porcentaje de de espacios públicos rehabilitados.
Ámbito de medición
PRODUCTO
O
Componentes:
Bienes y/o servicios públicos producidos o entregados por el
programa para cumplir con su propósito. Está dirigido al
beneficiario final, o en algunos casos, intermedio.
Primer efecto de un servicio o acción pública
www.coneval.gob.mx
http://www.eclac.org/ilpes/
Ámbito de medición
Componentes:
PRODUCTO
O
o Sistema unificado de estadísticas delictuales en el país creado
o Sistema de información criminal en el país creado
o Una unidad especializada en prevención del crimen a escala local
creada.
o Xxx niños y jóvenes en situación de riesgo de barrios vulnerables
de la ciudad de Santiago apoyados tempranamente.
o Estrategias de persecución penal focalizada en tipos de delitos,
lugares o hechores reiterados desarrolladas en el centro de la ciudad
de Santiago.
o Nuevo sistema procesal penal perfeccionado.
o Sistema de justicia penal adolescente creado e instalado en tres
años.
o Sistema de penas no privativas de libertad perfeccionado
Ámbito de medición
RESULTADO
O
Propósito (resultado intermedio):
Es el resultado directo a lograr en la población objetivo dado el
uso de los componentes. Expresa siempre cambios en el
comportamiento, estado, actitud o certificación de los beneficiarios,
una vez que han recibido los bienes y/o servicios
Es la aportación específica a la solución del problema. Cada
programa tiene un solo Propósito
Ámbito de medición
RESULTADO
O
Propósito (resultado intermedio):
o Porcentaje de disminución del consumo problemático de alcohol y
drogas en jóvenes, el último año, en el país
o Porcentaje jóvenes en el Programa que se han reinsertado en el
sistema educacional.
o Tasa anual de aumento de denuncias de delitos focalizados por el
programa.
oPorcentaje de delitos resueltos durante el último año en el país.
o Porcentaje de reincidencia, en los primeros seis meses, de ex
reclusos que han pasado por el Programa de (re) inserción social.
Ámbito de medición
FINO
Fin (resultados finales o impacto):
Contribución del programa a la solución de un problema
de desarrollo o al logro de los objetivos estratégicos de las
dependencias y entidades
No implica que el programa, en sí mismo, será suficiente
para lograr el Fin
Complejidad de medir Impacto o Resultado Final: un
programa público contribuye a alcanzar un fin (resultado
final) y se complementa con la acción de otros programas.
www.coneval.gob.mx
http://www.eclac.org/ilpes/
Ámbito de medición
FINO
Resultados finales (impacto):
¿Cómo identificar el Impacto de nuestro programa?
El impacto no se produce inmediatamente y medirlo requiere de un
análisis más profundo, de la definición de un conjunto de indicadores
y otros instrumentos complementarios como las evaluaciones de
impacto.
o Tasa de disminución de las violencias, delitos y temor, en el país, en
los últimos cinco años.
o Disminución de la tendencia al alza de las violencias, delitos y temor,
en el país, en el año.
www.coneval.gob.mx
http://www.eclac.org/ilpes/
Desempeño
Ámbitos
ACTIVIDADES COMPONENTES
D
i
m
e
n
si
o
n
e
s
EFICACIA
EFICIENCIA
ECONOMÍA
CALIDAD
FIN Y PROPÓSITO
(resultados)
Evolución tasa de denuncias por DMCS y porcentaje hogares
victimizados por robo o intentos de robo periodo. Chile. 1997–
2005
Evolución tasa de denuncias y porcentaje de hogares victimizados
índice paz ciudadana- adimark serie semestral 1999-20005
1400,00
45
30
800,00
25
600,00
20
15
400,00
10
200,00
5
0
99
-m
ay
ju
00
n0
0
-n
di
ov
c0
00
0
-m
ay
ju
01
n0
1
-n
di
ov
c0
01
1
-m
ay
ju
02
n0
2
-n
di
ov
c0
02
2
-m
ay
ju
03
n0
3
-n
di
ov
c0
03
3
-m
ay
ju
04
n0
4
-n
di
ov
c0
04
4
-m
ay
ju
05
n0
5
-n
ov
05
0,00
di
c
Tasa denuncias DMCS
35
1000,00
% hogares victimizados
40
1200,00
Semestres
Tasa semestral denuncias
DMCS
% Victimicación Indice
Paz Ciudadana-Adimark
Evolución trimestral tasa de denuncias por violencia intrafamiliar - 1°
trimestre 1999- 4° trimestre 2005
CHILE: Tasa de denuncia por Violencia Intrafamiliar
serie trimestral 1999 - 4to trimestre 2005
180
tasa c/100 mil habitantes
160
140
R2 = 0,8593
120
100
80
60
40
20
0
tri4_05
tri3_05
tri2_05
tri1_05
tri4_04
tri3_04
tri2_04
tri1_04
tri4_03
tri3_03
tri2_03
tri1_03
tri4_02
tri3_02
tri2_02
tri1_02
tri4_01
tri3_01
tri2_01
tri1_01
tri4_00
tri3_00
tri2_00
tri1_00
tri4_99
tri3_99
tri2_99
tri1_99
Entre el primer trimestre de 1999 y el 4to de 2005, se aprecia un
aumento de la tasa de denuncias por violencia intrafamiliar de 86,1%
(de 84, a 157,1 38 casos cada 100 mil habitantes). La evolución de la
curva muestra un comportamiento estacional donde aumentan las
denuncias todos los cuartos trimestres de cada año.
Santiago, conjuntos de vivienda social 1980 a 2001
Fuente: Sur, Corporación de Estudios
Sociales y Educación, 2003
Índice de densidad denuncias
violencia intra familiar 2003
120
100
90
110
120
120
Fuente: Dirección de Seguridad
Ciudadana, Ministerio del Interior,
2003
190
120