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Descentralización y gobernanza de
los recursos forestales
Anne M Larson
Senior Associate
Center for International Forestry Research (CIFOR)
Lima, Peru
6 de septiembre, 2011
Que es la descentralización?
Cualquier acción en la cual un gobierno central formalmente cede poderes a
actores o instituciones a niveles mas bajos en una jerarquía políticoadministrativo y territorial
•
Descentralización administrativa o desconcentración
Cuando poderes son transferidos a las delegaciones territoriales de las
instituciones del Estado. Estas delegaciones rinden cuentas “hacia
arriba” al ministerio del gobierno central, y no hacia las poblaciones
locales.
•
Descentralización democrática o política
Cuando poderes sobre asuntos de importancia local, y los recursos para
ejercerlos, son transferidos a autoridades locales que representan y
rinden cuentas a las poblaciones locales. Los poderes transferidos
deben ser seguros y crear un esfera autónoma de decisión. (Ribot
2002a)
•
Devolución: Es un término muy general y utilizado en formas muy diferentes para
referir a cualquier transferencia del gobierno central a cualquier otra instancia fuera
del gobierno central
La descentralización es…
•
un grupo de arreglos institucionales entre entidades públicas y actores
sociales que emergen de un proceso más amplio, caracterizado por dos
dimensiones principales: (1) medidas desde arriba hacia abajo, que tienen
como objetivo la transferencia de responsabilidades –políticas,
administrativas y/o fiscales– hacia niveles inferiores de gobierno y (2) la
apertura gradual de espacios de participación desde los niveles inferiores,
inducida por la acción de movimientos sociales y gobiernos locales, que
cuestionan la forma tradicional (centralizada) de tomar decisiones de
política pública (Larson et al. 2006).
Por que descentralizar? (en teoría)
Banco Mundial:
– La descentralización debe mejorar la asignación de recursos, la
eficiencia y la equidad, “por ligar mas directamente los costos y
beneficios de los servicios públicos” (1988)
– Los gobiernos locales conocen mejor las necesidades y deseos
de la gente en sus territorios que los gobiernos nacionales,
mientras al mismo tiempo es mas fácil para los ciudadanos
exigir la rendición de cuentas y transparencia de las autoridades
locales, que a las nacionales (2000)
– Debe promover la democracia porque “lleva el gobierno mas
cerca a la población” (1997)
Porque en la
practica?
(Ribot 2004)
-Desmantelar o reducir el
tamaño del GC
-Consolidar la unidad
nacional
-Consolidar el gobierno
central (deshaciéndose de
riesgos y cargas no
deseadas)
-Incrementar la participación
y democracia local
-Mejorar la eficiencia y
equidad de los servicios
públicos
-Fortalecer los gobiernos
Municipales
Descentralizacion
ambiental exitosa requiere:
• Participacion ciudadana en las decisiones
locales
• Rendicion de cuentas (accountability) de los
gobiernos locales a los usuarios de los recursos
• Capacidad tecnica
• Fondos para llevar a cabo este mandato
Andersson (2006) revision de literatura
Tenemos descentralización
en la practica?
• Se ha caracterizado por hacer muchas
cosas en nombre de la descentralización:
–
–
–
–
–
–
La no transferencia de poderes de decisión
La no transferencia de recursos
La no fomento de capacidades…
La recentralizacion
Transferencias a actores que no son Accountable…
Cuando hay transferencias, son
• Sobre recursos o decisiones no tan importantes
• Los GM no tiene mucho interés
El papel de los gobiernos sub-nacionales (1)
Lo malo:
-captación por el elite
-políticas que favorecen empresas grandes
sobre pequeños
-mas control local (sesgado hacia pequeños)
-incremento de burocracia y costos
-decretos contra aprovechamiento
-apoyo a invasiones de tierras indígenas
-menos capacidad técnica
-intereses partidarias (aunque no
necesariamente mas que al nivel central)
El papel de los gobiernos sub-nacionales (2)
Lo bueno:
-mas vigilancia sobre extracción
-menos burocracia porque facilita relaciones con
GC y/o hace una parte de los tramites
-servicios gratis o a bajo costo como formulación
de planes de manejo
-menos tecnocratica, mas social
-planificación mas integral (bosque no es solo
madera)
-abogacía (lobbying) para pequeños
-fomento de organización local
-facilitación de terrenos para proyectos como
aserríos
-soluciones creativas a problemas locales
Efectos para las poblaciones locales
 Las políticas de descentralización
tienen efectos sociales positivos
cuando



buscan empoderar a las poblaciones
locales y construir sobre sus buenas
practicas,
cuando los que reciben poderes
representan y rinden cuentas a la
población local (accountability)
cuando mejora su acceso a los
recursos.
 Las políticas de descentralización
tienen efectos sociales negativos
cuando



buscan extender el control del estado
sobre la población local,
cuando no enfrentan problemas de
equidad y/o
cuando los que reciben poderes no
representan o rinden cuentas a la
población.
Porque tanta variedad?
• ‘Descentralizacion’ refiere a muchas
politicas diferentes, incluso algunos que
no descentralizan nada
• Descentralizacion cambia algunos
incentivos, pero no cambia practicas
directamente
– Estructuras de poder
– Tenencia y seguridad de tenencia
– Mercados y politicas: incentivos para mal uso
de recursos (conversion de bosques)…
Cada politica o propuesta de
descentralizacion lleva detras:
• Una concepcion del Estado: serviente publico o
depredador/ competidor (central, regional y municipal)
• Una concepcion de los derechos de tenencia o
propiedad: derechos de uso de un bosque/ recurso, y de
tomar decisiones sobre esto
• Una concepcion de la relacion entre las comunidades
rurales y los recursos (destruir o proteger?)
Preguntas centrales para una
descentralizacion
• Quien debe tomar cuales decisiones sobre
cuales recursos, porque, y con que controles?
– Cuales decisiones (manejo, exclusion de otros, usos
domesticos/ comerciales…) – y bajo que terminos?
– Cuales recursos – tierra, bosques, madera, animales,
agua, carbon, ingresos, productos no maderables…. etc.
– Quien? quien representa mejor el colectivo/ los
ciudadanos (y rinde cuentas hacia ellos) – si esto es lo
que se necesita
– Que capacidades y recursos financieros necesitan para
hacerlo bien?
– Con que control y sancion? (separacion de funciones)
Resumen
• En lo general, los gobiernos centrales tienden a tener
poca voluntad para redistribuir el poder sobre los RRNN
(y los regionales para redistribuir a los municipales)
• Los gobiernos subnacionales y municipales tienden a
tener poca motivacion para la gestion de RRNN si no
encuentran beneficio politico o economico
• La descentralizacion tiene efectos sociales positivos si
busca empoderar a la poblacion local y negativos si
busca imponer el control del estado
• La descentralizacion tiene efectos ecologicos positivos si
los gobiernos subnacionales y municipales tienen
incentivos para la conservacion
Figura 1. Modelo de la Descentralización y Gestión Forestal Municipal
Estructura Legal
Descentralización
Factores de Mediación
Resultados
Papel del Gob. Cen.
Compromiso con
 descentralización
 acompañamiento
 equidad
 capacidad del
gob.
 relaciones locales
de poder
 estructura de
incentivos
 ideología social y
ambiental
 balance de y
límites a poderes
 rendición de
cuentas
 seguridad de
poderes
Economía/
mercados
Forestería
La Esfera Local de Toma
de Decisiones
Efectos
Ambientales
y Sociales