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Desarrollo Social: descentralización y Participación
Manuel Canto
Desarrollo social: descentralización y participación
*Dr. Manuel Canto Chac
Introducción
Existe un consenso relativamente difundido que ubica al desarrollo social como
el gran reto de los gobiernos, y en consecuencia, a la política social como uno
de los principales temas en la reflexión sobre la acción gubernamental.
Enfrentar los desafíos inherentes a la política social requiere operar
adecuaciones, administrativas y políticas. Destacan aquellas que son
necesarias para la mayor participación de la sociedad en las diversas fases de
la política social, sea a través de los usuarios (entonces se habla de
participación comunitaria), o de las organizaciones que representan intereses
de clase o profesionales (organizaciones sociales), o bien de organizaciones
autónomas voluntarias (organizaciones civiles), esta participación reclama que
las funciones decisorias sean llevadas al orden de gobierno más cercano a la
ciudadanía (descentralización), con el fin que ésta lo pueda tener a su alcance
y sea posible que intervenga en la deliberación, decisión y ejecución de las
acciones tendentes al bienestar colectivo; esto a su vez requiere de nuevos
desarrollos en las ciencias de las políticas que den cuente de las nuevas
posibilidades de articulación complementaria y productiva entre gobierno y
sociedad (gerencia pública).
En un trabajo presentado en el Congreso pasado traté de abordar la discusión
teórica inherente a estos temas, concluyendo con lo que a mi juicio era la
agenda de los problemas derivados de esta relación. En esta ocasión, a partir
de algunos casos prácticos, quiero intentar un análisis de los obstáculos
principales que una relación de esta tipo plantea para, a partir de ellos, esbozar
algunas vías para su superación. En este sentido en un primer apartado me
referiré a las concepciones sobre el desarrollo social, en el segundo plantearé
ubicar algunos de los problemas centrales en cuanto al proceso de
descentralización gubernamental, en el tercero enfocaré los problemas
inherentes a la participación de las organizaciones civiles en los asuntos
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públicos, finalmente, en el cuarto apartado intentaré establecer de manera
explícita los problemas que surgen al relacionar estos tres aspectos, sugiriendo
algunos cauces para su superación.
1.- Las concepciones del desarrollo social.
Sobre la política social se han dicho las más diversas cosas: que únicamente
resulta en paliativos; que puede combatir eficazmente la pobreza; que es parte
del ajuste neoliberal; que es un instrumento para alcanzar la participación
social, etc. Todas estas afirmaciones pueden ser ciertas porque al final de
cuentas la política social no es algo homogéneo. Sus distintos sentidos y
repercusiones dependen más bien de las definiciones que se tomen como
punto de partida, del marco referencial que se asuma, por ello resulta
importante clarificar los diversos enfoques y sus implicaciones.
Si bien puede haber una multiplicidad de modelos dependiendo del grado de
sofisticación en los elementos a considerar, para fines de ubicación de estos
planteamientos conviene reducirlos a tres fundamentales:
a) el modelo centrado en la acción gubernamental;
b) el modelo de compensación del ajuste económico;
c) el modelo emergente.
a) modelo centrado en la acción gubernamental.
Corresponde a la concepción del estado como centro, tanto en lo social como
en lo económico y lo político.
Sus objetivos fueron: cumplir los derechos, socializar el bienestar y redistribuir
el ingreso entre los diversos sectores, el destinatario era el conjunto de la
sociedad.
Sus contenidos fundamentales eran:
prestación gratuita o subsidiada de servicios; protección laboral y redistribución
fiscal; subsidio al consumo popular.
Sus instrumentos fundamentales eran:
la legislación laboral con prestaciones obligatorias; legislación fiscal de carácter
progresivo; subsidio al consumo popular. En cuanto al mecanismo de las
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políticas de bienestar, quedaban en manos del gobierno todos sus faces, desde
la conformación de la agenda hasta la evaluación de resultados.
La ventaja de este modelo es que partía del reconocimiento de los derechos
sociales y de la universalización de las prestaciones, formalmente todo
individuo tenía derecho a reclamar atención pública a sus necesidades,
también se intentaba integrar las acciones promotoras de la actividad
productiva con las del desarrollo social; la principal desventaja es que
realmente quienes tenían mayor acceso a mejores servicios eran los que
tenían a su vez mayor capacidad de negociación política, principalmente las
grandes corporaciones, la seguridad social se convertía en instrumento de
intercambio político y, por tanto, los más necesitados eran a la vez los menos
favorecidos; otra desventaja era la mala calidad de los servicios, al no haber
competitividad entre los prestadores. Adicionalmente, las grandes agencias
gubernamentales operaban con una enorme burocracia que incrementaba
significativamente los costos.
b) el modelo de compensación del ajuste económico
En este modelo se parte del supuesto que el ajuste económico hacia el
mercado acarrea costos sociales que es necesario compensar a través de la
política social.
El objetivo fundamental viene a ser entonces la compensación de los costos
sociales del ajuste económico para aquellos sectores que los sufren de una
manera más aguda: los llamados grupos vulnerables o los que se encuentran
en una situación de extrema pobreza. Una modificación de este planteamiento
puso el acento en el desarrollo del capital humano, entendiéndolo como: en
dotar de capacidades básicas a la población pobre para que sea capaz de
competir en el mercado (dado que se considera que la ausencia de estas
capacidades básicas es el origen de la pobreza).
Sus contenidos están relacionados con la dotación de bienes básicos a los
grupos en extrema pobreza (alimentación, salud, educación), así como también
recursos para el desarrollo de la capacidad productiva autorganizada de
aquella población pobre que es viable económicamente, y la inversión en
infraestructura social (salud y educación básicamente).
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Como ya se ha señalado, los destinatarios de este modelo son sectores
seleccionados, focalizados, se parte del supuesto que el gasto dirigido a toda la
sociedad es ineficiente porque subsidia a quienes no lo necesitan, pretende
desarrollar la capacidad productiva de aquellos grupos que por no estar en
situación de pobreza extrema son viables económicamente.
Sus instrumentos básicos son: la selección de grupos para focalizar la
atención, sea por edad (niños, ancianos), por género (mujeres), por ingreso (los
que están por debajo de la línea de pobreza), en algunas ocasiones se elabora
un censo para establecer el grupo de acción focalizada, o bien subsidios
directos al consumo (a la demanda más que a la oferta), esto es transferencia
directa de recursos - a través de vales o vauchers - para apoyar el consumo y
que las personas favorecidas puedan decidir libremente con quien adquirir sus
productos. El instrumento para apoyar la capacidad productiva es el proyecto,
los usuarios potenciales de estos apoyos elaboran propuestas y licitan por
recursos públicos, para ello tienen que demostrar la factibilidad de su proyecto.
Para las acciones tendentes al desarrollo del capital humano los gobiernos
planifican su gasto utilizando como criterio fundamental el costo/beneficio,
varias de las responsabilidades del gobierno central son transferidas a los
gobiernos regionales y locales.
En cuanto a los agentes que intervienen tenemos al gobierno que establece las
políticas, toma las decisiones y las ejecuta. En cuanto al financiamiento de las
acciones se hace con recursos públicos, pero también con fondos provenientes
de la banca multilateral, de la cooperación internacional y de la ayuda
filantrópica nacional, también se hace intervenir al grupo beneficiado, ya sea a
través del aporte de mano de obra o en metálico. En la implementación, se
posibilita la participación de ONG's, particularmente en las acciones de
asistencia y de desarrollo de la capacidad productiva, quienes funcionan como
prestadores en el primer caso o como asesores en el segundo. Para las
acciones relacionados con desarrollo de capital humano se posibilita también la
concesión de servicios a grupos autorganizados de quienes anteriormente eran
empleados (cooperativas de maestros que se hacen cargo de las escuelas, de
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médicos y enfermeras que se encargan de las clínicas), así como también de la
iniciativa privada, por ejemplo, los bancos pasan a administrar los fondos de
retiro.
Las ventajas que tiene este modelo están asociados al mayor nivel de
especificidad que tienen sus acciones, así como al involucramiento de múltiples
actores
(ONG's,
comunidades,
iniciativa
privada,
gobiernos
locales),
propiciando su corresponsabilidad en las labores de ayuda social. También se
señala que tiende a la desburocratización de las acciones, generando mayor
agilidad y eficiencia.
Las desventajas que tiene este modelo pueden ser:
- genera disminución de la calidad en los servicios a población abierta, toda vez
que al focalizar la atención se descuida las formas anteriores de prestación
vías agencias de gobierno.
- da lugar a la atención de problemas específicos de manera aislada, por lo que
se dificulta el establecimiento de políticas locales que tiendan a aprovechar de
manera integral los recursos disponibles.
- la dotación de recursos a grupos específicos aumenta la probabilidad de uso
clientelar de los mismos, toda vez que el funcionario de la administración
central o incluso local pueden otorgar la aprobación de los proyectos
basándose en criterios de intercambio político.
- la traslación directa de dinero implica a su vez varias dificultades: i) el
establecimiento del censo, del cual pueden quedar excluidos muchos de los
que responderían a los criterios de selectividad establecidos, dada la dinámica
de la pobreza, que en épocas de crisis se exacerba, con lo que la eficiencia de
la focalización (dirigir la ayuda a quien realmente lo necesita) queda
cuestionada.
- asimismo se supone que al tener los recursos en metálico el pobre extremo
puede libremente elegir a que oferente le otorgará su poder de compra, sin
embargo el ejercicio de este acto de libertad tiene por lo menos dos supuestos:
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i) que el consumidor tiene información suficiente (el lugar en donde encuentra
el mejor producto relativo al menor precio posible), situación que para alguien
en situación de extrema pobreza, con niveles educativos nulos o bajos y con
escaso acceso a medios de comunicación, es muy poco probable y, ii) que
tiene acceso al lugar en donde puede optimizar sus compras sin que esto le
signifique nuevos costos (transporte, tiempos), cosa igual de improbable.
- por lo que hace al apoyo de la capacidad productiva, plantea un problema de
inicio: la diferenciación entre pobres viables y no viables, contrario al supuesto
del que más lo necesita, pero además, desarrollar las capacidades productivas
significa atender un conjunto de actividades desde asesoría, capacitación,
administración, diseño del producto, comercialización, que no siempre son las
más frecuentes, ni siempre quedan cubiertas por el financiamiento y que
cuando lo son significan mayores costos de producción que se convierten en
una desventaja para la licitación, teniendo entonces mayores oportunidades los
grupos que tienen ya acumuladas mayores ventajas.
- lo anterior puede ser también valido cuando se piensa en el ejercicio de
responsabilidades por parte de los gobiernos locales, no sólo en el plano de las
capacidades gerenciales, sino también en lo que hace a la situación política,
toda vez que esta posible descentralización de recursos y decisiones (que no
es tampoco los más frecuente) pueda dar lugar al fortalecimiento de cacicazgos
y oligarquías locales.
- finalmente, la participación de otros agentes se ve limitada en tanto que
participan solamente en el ejecución de los programas, pero no en su diseño,
decisión y evaluación.
Hay que añadir que algunos de los problemas mencionados no son
restricciones propias del modelo, sino dificultades que aún ante la eventualidad
de otro modelo también se presentarían, lo que sí se puede afirmar es que la
lógica y la práctica del modelo de ajuste parece poco capaz de superar estas
restricciones, por lo que a partir de su crítica y de sus realizaciones se abre la
posibilidad de avanzar en la construcción de otro modelo que aproveche las
oportunidades que plantea el actual y que supere sus restricciones a través de
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ubicar como referente el desarrollo social integral. De esto se ocupará el
siguiente apartado.
c) el modelo emergente
No se le puede dar una denominación más específica toda vez que en la
actualidad es una propuesta más que una realidad, lo que no niega que su
elaboración sea producto de multiplicidad de experiencias de trabajo de
diversas organizaciones tanto sociales como civiles, es muy importante tener
en cuenta el contexto en el que se desarrollan estas experiencias, que es
cuando se ha iniciado ya la crítica teórica y el desmantelamiento del modelo
centrado en la acción gubernamental, por lo que pretende aprovechar las
oportunidades que abre el modelo de compensación del ajuste, sin descuidar la
crítica a sus fundamentos, podemos decir que es un modelo que se ubica en la
transición política.
Este modelo se desprende en lo fundamental de las experiencias de las OC's
en su intento por participar en la conformación de lo público, parte partir de las
condiciones dadas y en el momento actual de la reflexión, por lo que existen
áreas que aún no están suficientemente desarrolladas, lo que genera, entre
otras limitantes, varias de carácter técnico y aún político.
El objetivo de este modelo es potenciar la capacidad autogestiva, productiva y
participativa de los pobres.
En cuanto a sus contenidos el modelo emergente reconoce que es tal la
situación de miseria actualmente existente que hace necesaria la atención
asistencial (condiciones mínimas de sobrevivencia), pero que ésta debe de
realizarse con la participación de los destinatarios, tendiendo a su
autonomización en las decisiones. Plantea el establecimiento de políticas que
potencien la capacidad productiva de los sectores pobres (tanto de bienes
comercializables como de satisfactores de su propio consumo), todo lo cual
coadyuva a la generación de liderazgos sociales para que los sectores
empobrecidos contribuyan al desarrollo integral, participando en el conjunto de
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decisiones públicas que los afectan. Plantea a la vez la reivindicación de
derechos sociales para toda la población.
Los destinatarios son toda la población pobre (particularmente la que puede
organizarse), las comunidades rurales y urbanas. Así como la población en
general en tanto que detentadora de derechos sociales.
Los agentes implicados en este modelo son, en primer lugar los propios
destinatarios de las políticas, las OC's que estando formadas por profesionales
atienden también como consecuencia a sus propios intereses en tanto que en
las acciones se profesionalizan y alcanzan niveles de participación en las
decisiones
públicas.
Las
organizaciones
sociales,
los
agentes
gubernamentales, particularmente las autoridades locales, las iglesias (en tanto
que promotoras de organización y de acciones sociales), la iniciativa privada,
en tanto que se adhiera de manera concreta a políticas de desarrollo social
incluyente.
Todos
los
cuales
deben
de
actuar
en
un
marco
de
complementariedad a partir de acuerdos específicos, no se descarta el gran
pacto nacional, pero se piensa que éste tendría que surgir a partir de
experiencias exitosas en lo local.
Los instrumentos son: mecanismos de financiamiento al alcance de
comunidades y de organizaciones sociales y civiles; asesoría en la elaboración
y desarrollo de programas de bienestar; establecimiento de políticas integradas
y no sólo de proyectos específicos; participación de los diversos agentes en
todo el ciclo de las políticas de desarrollo social (desde la agenda hasta la
evaluación); marco legislativo adecuado para la participación y concretización
de los derechos sociales; alianzas locales, regionales, nacionales y aún
internacionales entre los diversos agentes intervinientes.
En cuanto a este modelo, más que hablar de ventajas y desventajas habría que
hablar de las limitaciones en su estado actual de elaboración. La primera es
que, siendo válido el énfasis que se pone en la comunidad, no existen
desarrollos suficientes que establezcan cómo esta política social se
relacionaría
con
las
organizaciones
clasistas,
particularmente
las
de
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trabajadores urbanos, asimismo no parece haber un planteamiento para los
bienes que se prestan a nivel nacional a población abierta tales como
educación o salud, se señala la necesidad de aumentar la participación de los
gobiernos locales pero esto no parece ser suficiente. Por otra parte, si bien se
reconoce
la
necesidad
de
la
intervención
gubernamental,
no
está
suficientemente claro cómo se relaciona de manera sistemática el gobierno con
las OC's, ni la manera como éstas podrían participar en los espacios
gubernamentales. Por lo que hace a la relación con las organizaciones
sociales, los planteamientos se ubican más en la alianza política, sin que este
claro como pueda trascender a otros planos, como el de las acciones
complementarias, por ejemplo. En suma, las limitantes fundamentales están
menos por el lado de los instrumentos que hagan posible el potenciamiento de
la capacidad productiva de los pobres y más por los mecanismos de la acción
complementaria de los diversos agentes participantes.
Condiciones de viabilidad de este modelo.
Los cambios que impulsó el modelo de compensación del ajuste económico
(MCA) generó condiciones básicas para el avance del modelo emergente (ME),
algunas de ellas son:
- el MCA eliminó el postulado de que el único agente de la política social era el
gobierno, abrió la posibilidad de intervención de la comunidad y de las OC's; el
ME parte de esta situación pero la lleva más adelante, postulando no sólo su
intervención en algunos aspectos de las políticas, sino su participación en las
decisiones.
- al reconocerse que no hay un proveedor único de los bienes sociales (el
gobierno) se abren alternativas para los usuarios, el MCA establece de esta
manera un modelo de mercado, el ME plantea la insuficiencia del mecanismo
de mercado y establece la necesidad que haya una evaluación, a partir de
criterios claramente establecidos, en la que participen tanto los usuarios como
los agentes intervinientes en la decisión.
- el MCA planteó la conveniencia de subsidiar más a la demanda que a la
oferta, esto abre la posibilidad de transferencias y subsidios para la generación
de oferta, ya no para los productores comerciales, sino para las comunidades,
como lo propone el ME.
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Habría que decir también que pese a estas similitudes hay una diferencia
fundamental: el MCA se propone una política social para evitar los costos
políticos, del modelo económico, el ME se propone una política social para
modificar la relación política entre los sectores de la sociedad.
2.- La descentralización
Simultáneamente se va generando el consenso en torno de la necesidad de
trasladar funciones, recursos y capacidad de decisión a los gobiernos locales,
pero diversas dudas acompañan a este consenso, tanto en cuanto al uso de los
recursos, como cuanto a las capacidades administrativas, e incluso en cuanto a
la voluntad política para operar una verdadera descentralización, todo lo cual
pone sobre la mesa de discusión tanto la relación gobierno central
(nacional,federal) - gobierno local, como también la relación entre gobierno y
sociedad.
¿Qué funciones le deben de corresponder al gobierno central, cuáles a los
gobiernos locales?, ¿cómo dotar a estos últimos de los elementos suficientes
para cubrir sus funciones?, ¿cuál es el papel que le corresponde en las
decisiones a la ciudadanía, a la organización comunitaria y a la organización
civil? son, entre otras, algunas de las interrogantes que se deben de responder
al pensar la transformación de las relaciones entre gobierno y sociedad.
Una primera cuestión que resulta necesario abordar es la de la relación entre
diferentes órdenes de gobierno, lo que apela a la noción de federalismo.
"El federalismo implica un principio de subsidiariedad por el cual todo lo que
podamos hacer en la escala local, en la escala regional, no debe decidirse en
la escala nacional. Primero por un principio de eficacia política y, segundo, por
un principio de favorecimiento de la participación como elemento fundamental
de la dignidad política y del sentido de la libertad." (Colomer: 100).
La relación con el tema de la federación se debe abordar por lo menos frente a
tres tipos de enfoques; uno de ellos tiene que ver con el asunto de lo nacional.
Para el siglo XX parece que el problema de la nacionalidad es desplazado por
el asunto de la competencia (aunque por supuesto esto no es lo más preciso
para el caso de Europa oriental); la integración de los mercados, el desarrollo
de la industria, las guerras comerciales y los desarrollos tecnológicos obligan a
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pensar en los límites de los estados nacionales con respecto de la competencia
económica y a formular respuestas de integración, ya no sólo a partir de
relaciones de cooperación económica, sino también de marcos legales,
administrativos e incluso políticos.
El otro tipo de problemas tiene que ver con el enfoque de lo federal en relación
con el de equilibrio de los poderes. Tal vez habría que verlo como un
mecanismo a través del cual la sociedad distribuye el poder y la soberanía
entre diferentes unidades de gobierno, generando de esta manera contrapesos
y funciones limitadas, al final de cuentas como un mecanismo de control del
gobierno por la sociedad.
El concepto clásico de soberanía, referido al poder de mando supremo de una
sociedad política fue puesto en tensión por el estado federal. Pareciera que
contemporáneamente el concepto de soberanía ha sido relegado por el de ley y
por el de decisión, en los estados modernos la decisión no corresponde a un
sujeto único, sino que surge a través de un complejo entramado de
intermediaciones y de complicados juegos de poder, lo cual hace que la
soberanía aparezca como dividida, compartida y que privilegie el asunto de la
coordinación entre diversas instancias de poder y de relaciones complejas
entre los diversos mecanismos de intermediación, la idea de un sólo sujeto
decisor ha entrado en decadencia acompañando la decadencia del poder
centralizado del estado, de aquí que se tenga que operar un desplazamiento en
la discusión hacia el asunto de la representación y de la decisión, mismos que
apelan a la diversidad y relación entre las intermediaciones sociales.
Si las dos situaciones anteriores las enfocamos a las peculiaridades del
federalismo
latinoamericano,
nos
encontramos
con
la
dificultad
de
caracterizarlo en relación a los modelos históricos:
"el federalismo [latinoamericano] no es ni una copia del federalismo
norteamericano ni un producto vernáculo. Más bien se podría caracterizar
como un proceso de tipo interactivo según el cual las propuestas doctrinarias
provenientes de otros contextos son reelaboradas a la luz de las
necesidades..." (Carmagnani: 398).
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Si para la tradición europea el problema central era el de la relación entre
nación y estado y para la norteamericana lo era el equilibrio de poderes, la
tensión principal en el surgimiento del federalismo latinoamericano se puede
ubicar en:
"...(que) la forma de gobierno existente no garantiza una adecuada
gobernabilidad del país, pues no es capaz de proyectar a las provincias o
estados hacia un horizonte más amplio ni dar vida a mecanismos
institucionales aptos para que las instancias del gobierno general lleguen
efectivamente a todos los puntos del estado y para que, viceversa, las
instancias de las regiones o provincias sean adecuadamente representadas por
el gobierno general." (Carmagnani: 401).
Por lo que hace al federalismo mexicano, éste presenta una tensión entre:
"la propensión a borrar las competencias políticas para convertir entidades
federativas en unidades administrativas, y el movimiento de los estados a
reivindicar su soberanía. En esta tensión de larga duración la fórmula federal
permitió, por más de un siglo, conciliar estas tendencias para sufrir un
significativo desajuste en los años noventa del siglo pasado, y un giro
corporativista o estatista a partir de los años treinta del presente." (Hernández:
289)
De aquí entonces que en el caso mexicano el poder federal aparezca más
como el agente innovador que al imponer su dominio sobre las oligarquías
locales contribuye a la unidad territorial y a la modernización del conjunto del
país, el reclamo de la descentralización aparecerá entonces más atravesado
por los criterios de eficiencia administrativa y de aprovechamiento de los
recursos de las regiones para sus pobladores que de reivindicación de
identidades culturales.
Desde inicios de la década de los ochenta se retoma de manera significativa la
discusión sobre la descentralización, en las reformas legislativas realizadas en
1983 se señala en la exposición de motivos que la descentralización tenía
como su razón de ser el fortalecimiento del municipio libre. Sin embargo las
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prácticas hasta ahora observables parece que aún no logran desterrar la
situación de que:
" ... en el sistema autoritario posrevolucionario, las libertades del 'municipio
libre' han sido únicamente aquellas que los gobernadores han permitido. El otro
gran límite a la libertad municipal, han sido los recursos: las fuentes locales
resultaron, desde el principio, notoriamente insuficientes para satisfacer las
demandas de servicios y obra pública locales. Las transferencias de recursos
de los gobiernos estatal y federal al municipio, se convirtieron no sólo en
insustituibles - por ser el ingreso principal - sino en otro y muy efectivo
instrumento de control político." (Meyer: 241)
Parece difícil establecer un único sentido en el que el rescate de los niveles de
gobierno se esté realizando a través de los procesos de descentralización,
desde una cierta perspectiva la descentralización hace referencia a una
traslación de responsabilidades del gobierno central a los gobiernos locales,
antes que traslación de recursos que permita que los gobierno locales amplíen
sus posibilidades de acción y decisión; incluso en los avances que se han
observado en algunas regiones en cuanto a autonomía administrativa y
participación algunos creen encontrar:
"una nueva tecnología de poder que se orienta más a la modernización que a
la democratización del aparato de Estado" (Jalbert: 253)
De tal suerte que en la acentuación contemporánea de solidaridad individual se
vería más el paso "de la era del estado providencia a la del ciudadano
providencia". Después de un largo período de acciones de asistencia a partir de
las políticas de estado, se llama
"al ciudadano a tomar sus responsabilidades, esperando tal vez culpabilizarlo e
invitándolo a armonizar sus necesidades en función de las del estado y las de
la economía en crisis." (Jalbert: 257)
Por otro lado hay quienes ven de una manera bastante promisoria el espacio
de lo local, y en particular del municipio, para ensayar fórmulas que posibiliten
la resolución a añejos problemas:
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"... el municipio pasa a ser un amplio campo para los análisis de procesos
sociales fundamentales, constituyendo de esta suerte una especie de
laboratorio, mediante el cual pueden llevarse al cabo diversas acciones
encaminadas a resolver los problemas más acuciantes de nuestra sociedad."
(Mejía: 5)
En síntesis, la redefinición de las relaciones gobierno sociedad se da en un
entorno en cual también son puestos a prueba todos aquellos conceptos que
fueron la base de nuestra cultura política. No se puede invocar como
mecanismo fundamental de legitimación la identificación de la Nación con las
instituciones estatales, el concepto de soberanía ya no puede mas fundamentar
la idea de un sólo decisor, las distintas formas de agregación social demandan
participar en las decisiones con vías nuevas de representación social y el
federalismo parece ser visto cada vez más como un mecanismo de limitación
del poder político que de engrandecimiento de la Nación. Pasar a otro modelo
es el reto del presente, cómo orientar este tránsito de atribuciones y de
suplencia circunstancial de los que aún no puedan asumir las funciones que les
correspondan es el desafío principal de las estrategias de descentralización.
Analizando algunos casos de ejercicio de gobierno local se puede encontrar
algunas constantes que favorecen su desempeño, entre las principales está el
cambio político. Cuando la competencia partidaria produce cambios en el
partido gobernante la eficacia en el desempeño se ve favorecida, así como la
mayor participación social, producto a su vez de que el triunfo opositor suele
darse cuando postula algún candidato que tiene reconocimiento previo entre la
población, estos cambios favorecen el desarrollo de estructuras incluyentes y
participativas. Sin embargo no se puede negar que junto con ello aparecen
múltiples restricciones, particularmente cuando el gobierno estatal está a cargo
de un partido distinto al del municipio (Pardo).
A partir de análisis de casos de gestiones municipales exitosas (Pardo, Merino,
Cabrero, Mejía) y de propuestas de diversos actores participantes en estos
procesos, puede llegar a establecerse algunos puntos de agenda para la
descentralización en México:
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a) la redistribución de atribuciones entre federación, estados y municipios, con
los mecanismos adecuados de coordinación entre ellos, en esta redistribución
el concepto de subsidiariedad puede jugar tanto como horizonte de las nuevas
atribuciones como criterio de desempeño de las mismas;
b) la democratización en todos los niveles a fin que se de una adecuada
relación gobierno-sociedad, así como un control del primero por la segunda;
c) la incorporación de las diversas formas de intermediación social en el diseño
e implementación de decisiones en los distintos niveles de gobierno;
d) el incremento de la capacidad gerencial en los niveles "inferiores", que les
permita diseñar y ejecutar acciones para el bien de la comunidad, así como el
debido control en el manejo de los recursos;
e) el diseño de mecanismos de asignación presupuestaria para que junto con el
traslado de funciones se dé el traslado de recursos y la autonomía necesaria
en las decisiones sobre la ejecución.
f) el desarrollo de mecanismos de relación a nivel municipal en los que el
referente sea la comunidad y que tanto acerque las decisiones la ciudadano
como permita la integración de las diferencias culturales.
g) el diseño de un marco general en el que se de una retroalimentación de los
rendimientos entre los diversos niveles de gobierno.
De ser válida esta agenda habría que poner atención en los conflictos prácticos
que le serían inherentes, entre ellos podrían estar:
i) la dificultad para poder integrar políticas nacionales con la redistribución de
decisiones, habida cuenta del predominio de la lógica de la federación y la
escasa experiencia resultante en coordinaciones de carácter ascendente, junto
con el incremento del riesgo de que en la implementación se distorsionen los
objetivos de las políticas.
ii) las dificultades para compaginar alternancia política con colaboración y
coordinación entre gobiernos, habida cuenta de las experiencias en esta
materia y la aún escasa probabilidad del predominio de una lógica de
alternancia en el sistema político.
iii) la existencia de una estructura política basada en los compromisos con
oligarquías locales y el tránsito hacia formas nuevas de asignación y gestión de
los recursos
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3.- La participación de las Organizaciones Civiles
Un tercer consenso existente es sobre la participación de la sociedad en la
acciones de la política social; en particular me referiré a lo relacionado con la
participación de las OC’s, que como quedó señalado en la introducción es uno
de las formas posibles de participación de la sociedad en los asuntos públicos.
En la ponencia presentada en el Congreso del 97 del CLAD, abordé con
amplitud este asunto, ahora sólo destacaré, algunos de los aspectos entonces
abordados, primero en cuanto los obstáculos para la relación OC’s – gobiernos:
a) El primero es de carácter político;
b) El otro obstáculo es de déficit en el contrato social;
c) El tercero es de carácter técnico y financiero.
Propuse entonces lo que a mi juicio eran los temas centrales de discusión
sobre el asunto:
I) Un marco legal que reconozca la actividad de las OC's en el desarrollo social
como de interés público;
II) cambios en la administración y en los administradores públicos a fin que
sean capaces de potenciar la productividad de la sociedad civil;
III) la preocupación de los gobiernos por la politización de las OC’s;
IV) la necesidad de acuerdos entre ambos actores sobre los objetivos y la
estrategia de la política social;
V) La descentralización de las decisiones públicas como una ocasión de
relacionarse con los gobiernos "concretos". (Canto)
En lo que se ha podido observar en cuanto a relaciones específicas entre OC’s
y gobiernos aparecen algunas alternativas fundamentales:
i)Participación como implementadoras de políticas y programas. Para algunas
organizaciones, y para muchos gobiernos, lo viable y estratégico será
convertirse en vendedoras de servicios al sector gubernamental como
implementadoras de programas. Existen algunos aspectos en los que se ha
centrado la ventaja comparativa de las OC's con respecto de las agencias
públicas, por un lado se señala que la dimensión de las OC's hace que estas
puedan operar con una menor estructura administrativa y que, por tanto, los
costos burocráticos asociados al proyecto sean bastante menores. Asimismo,
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se ha señalado que el mayor contacto que mantienen con la comunidad les
permite una relación más fácil y transparente, lo que contribuye a que la
población pueda ejercer una mayor vigilancia de los fondos que se utilizan para
su beneficio (Migdley). Sin embargo no se ha analizado con suficiencia la
capacidad profesional de las OC's, hasta ahora se oscila entre la exaltación o
el denuesto pero sin suficientes elementos para sustentar un punto de vista
objetivo. Parece que en cuanto a esta modalidad de participación son tres los
aspectos de los que depende su éxito: a) capacidad técnica para poder
competir como licitadoras, lo cual a su vez requiere de su especialización en
algún campo específico, lo que tal vez podría entrar en contradicción con las
observadas estrategias de diversificación a fin de lograr su sobrevivencia; b)
inversión en capacidad instalada; c) destrezas organizacionales.
ii)Participación como consultoras. En este caso la probabilidad de éxito
depende, si bien de una capacidad técnica, de su nivel de cabildeo, lo cual a su
vez tiene que ver con el nivel de relaciones previas con el grupo en el gobierno
y con la afinidad con las preferencias de los gobernantes en turno. Las
posibilidades y limitaciones en esta alternativa tiene que ver con la capacidad
de los asesores para proporcionar apoyos técnicos efectivos, esto a su vez
tienen que ver con la profesionalización de las OC's y esto último se relaciona
con las fuentes de financiamiento; hasta ahora los recursos que reciben las
OC's provienen básicamente de la cooperación internacional, los vínculos que
establecen con comunidades y organizaciones sociales son de carácter
voluntario, en cuanto que no suele reconocerse la asesoría como un trabajo
profesional que en tal sentido representa un costo para el proyecto de
desarrollo. Si se asumiera que los servicios de asesoría son un insumo
fundamental para que la comunidad puede realmente participar en las
decisiones, esto implicaría a la vez reconocer que los costos de tal asesoría
tendrían que ser considerados como costos directos del proyecto.
iii)Participación como promotoras en el diseño e implantación de políticas.
Desde luego que la participación en un diseño de políticas también se puede
hacer como consultoras, el punto al que me refiero es cuando la OC interviene
promoviendo una política que ella misma considera de importancia, en este
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Manuel Canto
sentido la probabilidad de éxito depende más que nada de la capacidad de
generar alianzas con otros actores, lo que tiene a su vez que ver con la
redefinición de relaciones entre OC’s y organizaciones sociales, puesto que en
el pasado reciente las primeras aparecían sólo como servidoras de las
segundas y no en una relación contractual ni de alianza estratégica.
Los anteriores pueden ser algunos de los dilemas que se presentan cuando
analizamos desde las mismas OC’s sus posibilidades de participación, pero
cuando fijamos más la atención en el entorno aparecen otro tipo de desafíos,
suponiendo la búsqueda de relaciones complementarias más que competitivas
con otros agentes sociales, podemos tener las siguientes posibilidades y
restricciones:
A)Con respecto al nivel de autoridad con la que se relacionen. Normalmente se
piensa que es al nivel local en el que se da la mayor posibilidad de
colaboración entre OC’s y gobierno, toda vez que corresponde a su tamaño de
escala y que en él se hace posible el diálogo directo con la autoridad, sin negar
que todo esto sea cierto, estando totalmente de acuerdo en que uno de los
objetivos fundamentales de las reformas del Estado debiera ser "acercar las
decisiones al ciudadano", el buen deseo no elimina los problemas que esto trae
consigo, entre los cuales se pueden identificar: la más débil tendencia a la
democratización en las instituciones locales, la menor habilitación técnica de
sus gobiernos, la menor dotación de recursos, etc. Por lo cual las necesarias
adecuaciones tienen que ser resultado de procesos complejos de reformas
políticas, jurídicas y organizacionales para que la administración pública local
sea capaz de aprovechar la capacidad productiva de la sociedad civil.
B) Si a nivel local parecen estar claros los mecanismos y las limitaciones para
la participación de las OC's en las decisiones públicas, cuando el tema se
plantea a nivel de todo el país las dificultades y ausencia de claridad son aún
mayores. Tal vez el punto más conflicto sea el de los mecanismos de
representación de las OC's, desde el punto de vista gubernamental se ha
insistido en la necesidad que existan instancias que representen a las OC's y
que en tal sentido sean interlocutoras del gobierno ante una eventual
participación reconocida jurídicamente en la elaboración de políticas públicas.
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Manuel Canto
Por el lado de las OC's el asunto de la representación reviste mas de una
dificultad, algunas provienen de las prácticas corporativas del régimen político
mexicano, en las que se percibe una tendencia persistente a construir formas
de representación que propician el control de los diversos sectores sociales por
parte del gobierno. Pero además de ello, existe la preocupación por el
menoscabo que pudiera tener el derecho de libre organización consagrado en
el artículo 9º constitucional. Como quiera, cuando se piensa en la política
nacional se requiere tener en cuenta que el nivel de interlocución que se
requiere reclama la existencia de mecanismos de representación que, sin
anular la autonomía de cada organización -base de su aporte a la vida política
contemporánea- permita un diálogo eficaz, en términos de la real participación
en las decisiones.
C) El tipo de relación que establezcan con las Organizaciones sociales.
Usualmente en América Latina las OC’s fueron vistas como entes al servicio de
las organizaciones de clase, ya sea en la asesoría especializada o en la
intermediación de sus recursos; con la crisis de representación política el
vínculo entre OC’s y OS’s fue desdibujándose, adicionalmente, la irrupción de
las demandas ciudadanas por la democratización, básicamente en sus
aspectos procedimentales y la búsqueda de confluencias amplias contribuyó a
que la vinculación entre estos dos tipos de organizaciones perdiera los rasgos
predominantes en la década de los setenta y parte de los ochenta. En la
actualidad parece que aún no se define este tipo de relación, indefinición que
no se puede posponer por más tiempo, toda vez que la presencia consistente
de OS’s requiere de las asesorías especializadas y la posibilidad de las OC’s
de influir en las políticas públicas requiere de un peso político como el que
pueden proporcionar las primeras.
D) El asunto del financiamiento y del control fiscal.
Las ONG’s, como cualquier organización privada o como cualquier persona,
rinden sus declaraciones al fisco y éste puede auditar sus estados financieros
cuando lo decida, a nadie se le ocurriría que todas las personas o entidades
privadas tengan que dar cuenta a todos los demás, ¿qué es lo que hace que en
países con sistemas políticos desarrollados las propias ONG’s impulsen la
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discusión en torno de la rendición de cuentas, tanto del gobierno como de ellas
mismas, a la sociedad?, el principio de que la sociedad tiene derecho a saber
en qué se emplean sus recursos, es decir: los recursos públicos. Caracteriza a
lo regímenes con democracias desarrolladas la transferencia de recursos
públicos hacia las ONG’s, sin embargo estas transferencias aún no adquieren
en los países de AL carta de ciudadanía y, por tanto no se sujetan a procesos
estandarizados y juridificados que alejen la sombra de intercambio político.
Sabemos que en Al es usual que las OC’s reciban financiamiento y aún se
puede decir que subsisten debido al apoyo de la cooperación internacional,
misma que desde los ochenta ha manifestado cambios en su orientación,
probablemente como consecuencia de los cambios en la orientación política de
los gobiernos de los países cooperantes y de la relación entre gobiernos y
agencias de cooperación, así como también por los cambios de los paradigmas
de desarrollo social, todo lo cual repercute sobre la orientación de las agencias
donantes, sobre los condicionantes para las OC’s en su relación con los
gobiernos.
Tenemos entonces que las relaciones entre OC’s, tipos y niveles de gobierno,
organizaciones sociales y cooperación internacional son los hilos con los que
se teje la compleja red de desafíos para un planteamiento a fondo de la
participación de las OC’s en el desarrollo social.
4.- Los temas comunes:
A manera de conclusión propongo los siguientes problemas que se siguen al
enfocar la política social frente a sus retos fundamentales: la participación de la
sociedad y la descentralización de las decisiones públicas hacia los niveles
locales de gobierno, distingo tres niveles: conceptual, político y técnico.
* A nivel conceptual
a) Sobre el modelo de desarrollo. Sin duda que este es el principal asunto de
carácter conceptual a dirimir, como se intentó plantear en el primer apartado,
no es indiferente la posición que ocupen los distintos actores de la decisión que
se tome sobre el modelo de desarrollo social, puesto que ello los ubicará como
usuarios, como implementadores o como actores en una relación de
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corresponsabilidad. Resulta entonces crucial definir el modelo que permita la
mayor concurrencia de actores con el mayor consenso posible.
b) Sin duda también que la elección sobre el modelo de desarrollo social estará
a su vez condicionada por la manera como se conciba la relación entre
gobierno y sociedad, el ejercicio del poder al final de cuentas. El reto para los
gobiernos es reconocer la existencia de entes políticos más allá de la
representación; reconocer que el ciudadano no se reduce al votante, sino que
puede hacer uso cotidiano del poder que ha delegado en el gobierno, también
podríamos decir, si incorpora a la democracia representativa la democracia
participativa, si modifica la concepción del ejercicio de la soberanía y la
rendición de cuentas.
c)el tercer asunto es sobre el régimen político. Los retos de la política social de
la actualidad desafían a la reformulación del régimen político, tanto en relación
al equilibrio y distribución de poderes (como cuando se plantea convertir a la
política social en política de Estado), como en cuanto a las relaciones
intergubernamentales (en términos de las descentralización) a fin de acercar
las decisiones al ciudadano.
* A nivel político
d) el primer dilema es si se optará por hacer transferencias de recursos
públicos a actores no dependientes del gobierno, a través de reglas de juego
establecidas –juridificadas- que desplacen el intercambio político entre
gobierno y actores sociales de la obtención de fondos a la orientación de las
políticas, que incluso puedan dar lugar a coaliciones entre diversos actores
sociales que participen en disputas cuyas arenas no sean controladas por el
gobierno central.
e) otro desafío para los diversos actores es armonizar entre los distintos
agentes intervinientes (agencias de cooperación, gobiernos, Oc’s, Os’s) los
flujos de recursos y las orientaciones que propician hacia el desarrollo social.
f) para las organizaciones, tanto sociales como civiles, entrar en una situación
de normalidad de los intercambios con el gobierno y de institucionalización de
su presencia pública, implica la modificación de sus pautas de negociación
(entre presión y argumentación), pero también sus pautas de relación, lo que
entre otros temas espinosos plantea el de la representación para la
interlocución, terreno que parece ser crecientemente disputados por formas
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profesionalizadas de la acción política, ya sea por organizaciones partidarias o
parapartidarias emergentes (APN’s en México).
* A nivel técnico
g) el dilema central, una vez resuelto el asunto del modelo de desarrollo (inciso
a), es ineludible pensar en los indicadores de eficiencia que posibiliten una
discusión objetiva sobre el éxito – fracaso, que tomen en cuenta la naturaleza
diversa de los objetivos a alcanzar.
h) una vez acordado el sentido de los flujos será necesario acordar criterios de
asignación de recursos que tomen en cuenta el carácter de los diversos actores
de dependientes de la administración pública.
i) desde luego que la creación de dispositivos que permitan la interacción entre
diversos actores sociales y gubernamentales (comprendiendo entre ellos a los
distintos órdenes de gobierno) será un desafío de primer orden.
*Profesor /investigador. UAMX – DCSH.
E Mail: [email protected]
BIBLIOGRAFÍA CITADA
CANTO, Manuel. "Participación Social y Elaboración de Políticas Públicas: Las
Organizaciones civiles y la Política Social" Ponencia en el Congreso del CLAD,
Isla Margarita, Venezuela, 1997.
CARMAGNANI, Marcelo. Federalismos latinoamericanos: México, Brasil,
Argentina. FCE, México 1993.
COLOMER, Antonio. "federalismo y democracia", en Hacia un auténtico
federalismo (Memoria), s/a, s/e, s/l, 1995.
HERNANDEZ, Alicia. "Federalismo y Gobernabilidad", en Carmagnani, op, cit.
JALBERT, Lizette. "La décentralisation: enjeux et perspectives" en L. Maheu y
A. Sales (coordinadores) La recomposition du politique. PUM, Quebec, 1991.
MEJIA, José. Problemática y desarrollo municipal. UIA - PyV, México, 1994.
MERINO, Mauricio. En busca de la democracia municipal. El Colegio de
México, México, 1994.
MEYER, Lorenzo. "El municipio mexicano al final del S. XX", en Merino, op. cit.
PARDO, Ma. Carmen. "La gestión municipal, ¿motor o freno para el desarrollo
democrático?" en Merino.
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Nota aclaratoria:
Este artículo de MANUEL CANTO se puede descargar en www.clad.org.ve Página muy interesante que merece la
pena consultar. De allí procede el presente artículo que se ha situado también en esta web, sin ánimo de lucro, para
mayor difusión de la ciencia y la cultura entre los ciudadanos e interesados en los temas relacionados con la
Democracia y la Participación.
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