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La política social de vivienda en Uruguay.
Itinerarios, cambios y continuidades en el
debate político, las instituciones y los
actores en los siglos XX y XXI
(perspectiva comparada con países del cono
sur de América Latina).
2ª etapa: El proceso de apropiación estatal. El área
pública de la vivienda a comienzos del siglo XX.

Primera década del siglo XX: La estatización y
el proceso de institucionalización en la provisión
de vivienda. La ideología y el debate político en
el Uruguay de principios del siglo XX. La
evolución en los países de la región (Argentina,
Brasil y Chile). La matriz emergente de políticas
sociales en la transición entre el Estado liberal y
el Estado de Bienestar.
El derecho social a la vivienda. El carácter
social de las políticas de vivienda:
definiendo los campos de intervención en
un incipiente Estado de Bienestar.
 Exposición de los debates y las leyes que
califican la naturaleza de la política de
vivienda (política social, política económica,
política productiva)
 Demanda social y provisión del bien: a
quienes, como y cuanto en la aplicación de
planes y programas

1900-1920: El estado batllista de bienestar
•
Estado asistencial, providente y anticipador de
demandas. Estado: “escudo de los débiles”
• Crecimiento institucional y de políticas sociales de:
asistencia pública 10% del gasto social
instrucción pública del 5% al 20% GS
“leyes obreras”
seguridad social (cajas jubilaciones y pensiones)
ley de vivienda social (ley Serrato en 1921)
Objetivo: “crear sociedad” a partir del crecimiento
poblacional que complejizó la débil estructura
demográfica existente hasta las oleadas
migratorias de fin del S. XIX. El Estado protector
que anticipa demanda/élites políticas
Área pública de la vivienda:
•
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•
•
•
1912: ley 4005, estatización del BHU
1915: ley 7007, primera ley de préstamos p/vivienda social
1920: ley 7211, vivienda obrera
1921: Ley 7235 (Serrato), derecho a la vivienda
1934: Constitución asume el derecho a la vivienda
1936: Ley 9560: ampliación acceso universal (func. Públicos)
1937:Ley 9618: Ley Viviendas Económicas por BHU
1937: Ley 9723 Creación INVE/MOP
1938:Ley 9761: Préstamos hipotecarios a funcionarios públicos y
jubilados
1943:Ley 10460: rebaja alquileres
1944: Ley 10534: expropiación improductiva para erradicación de
rancheríos rurales
1949: Exoneración gravámenes a construcción vivienda social
1950: Ley 11563 Vivienda Funcionarios públicos y Ley 11451
Arriendos y Desalojos
Incidencia del GP en GPS
1913/1935
1936/1957
Educación
15.2
12.5
Salud
10.9
10.3
SS.SS
71.5
70.4
Vivienda/serv soc.
1.5
5.6
GS no convencional
0.9
1,2
100
100
La vivienda como derecho
•
•
“Serán beneficiarios los empleados
públicos y los empleados y obreros de
empresas particulares, comprendidos en los
beneficios sobre las leyes de jubilaciones
que tengan más de diez años de servicio y
que estén en situación legal de jubilarse y
de percibir la asignación correspondiente.
Podrán realizar con el Banco Hipotecario del
Uruguay […] a. adquisición de fincas
propiedad del Banco; b. la adquisición de
fincas pertenecientes a particulares; y c.
préstamos para edificación (Art. 1 Ley de
Derecho a la Vivienda, nº 7.395/1921).
•
“La Ley propendrá al alojamiento higiénico
y económico del obrero, favoreciendo la
construcción de viviendas y barrios que
reúnan estas condiciones” (Constitución de
la República 1934 y 1942, Art. 44 y Art.45
Constitución 1952).
•
“Todo habitante de la República tiene
derecho a una vivienda decorosa. La Ley
propendrá a asegurar la vivienda higiénica
y económica, facilitando su adquisición y
estimulando la inversión de capitales
privados para ese fin” (Constitución de la
República 1966 y 1996, Art. 45).
Vivienda y Derecho Social:
•
•
•
•
•
•
Derecho social: facultad de cada ciudadano para
acceder a beneficios que hacen a su calidad vida
Marshall: derecho social ligado a estatus de
ciudadanía: “distribución de riqueza a través de la
ciudadanía política”
“La ciudadanía continua siendo el arquitecto de la
desigualdad social.”
Diferentes campos de políticas actúan sobre la
ciudadanía: educación y estructura ocupacional
reproduce la matriz de desigualdad.
Porque: “el objetivo no es la igualdad absoluta,
hay limites al igualitarismo.”
“La meta es eliminar las desigualdades que no se
consideran legítimas y el modelo de legitimidad es
diferente en cada caso”
DEFINICIÓN DE POLÍTICA SOCIAL:
 “[…]
el conjunto más o menos coherente de
principios y acciones gestionadas por el Estado,
que determinan la distribución y el control social
del bienestar de una población por vía política”
(Herrera y Castón, 2003). Asume funciones que
combinan elementos de protección, bienestar,
ciudadanía y cohesión social.
 Opera con una lógica sectorial y programática,
incorpora a diversos actores que deben coordinarse
para la provisión del bienestar, deriva sus recursos
principalmente del ámbito público, pero también del
ámbito privado y de la cooperación internacional.
No opera ya en un esquema centralizado y
jerárquico sino que, en forma creciente, se apoya en
dinámicas relacionales horizontales con lógica de
acción en red
Políticas Sociales y Estado de Bienestar:

“El Estado de Bienestar comprende aquellos
aspectos de las políticas del Estado designadas
a brindar protección ante riesgos especiales
comunes a amplios segmentos de la sociedad”
¿La política de vivienda es una política social?
Pensemos en la época:
a. La naturaleza de la política
b. La orientación del gobierno y el Estado
c. ¿Es una política de Estado?
d. El carácter de las políticas:
universales
focalizadas
distributivas
regulatorias
e. orientadas a: mercado, sociedad organizada,
individuos
f. interventoras, libre mercado, competitivas etc.
•
¿La política social de vivienda es lo mismo que la política
de vivienda social?
PSV: interpretación de incidencia pública en el
acceso (forma, cantidad, calidad) a un bien. El
objeto se hace público y genera condiciones para
el acceso sin diferenciar grupos sociales. Puede
tener un carácter universal. “Social” define la
naturaleza de la política
• PVS: conlleva una desagregación por grupos
sociales al acceso. La vivienda social es
comprendida como un tipo de bien que necesita
ser regulada/ distribuida por la características que
reúnen los grupos que son objeto de atención
especial por el Estado. Tiende a ser focalizada.
“Social” define a un tipo de vivienda
•
Proceso histórico:
 Políticas
asistencia pobres---
derecho de personas sin capacidad
de acceso propia, donde el bien se
desmercantiliza para generar la
equidad en el acceso. (G.E.A: 1993)-focalización neoliberal------ mixta
Concepto de desmercantilización:

“La desmercantilización se produce cuando se
presta un servicio como un asunto de derecho
y cuando una persona puede ganarse la vida
sin depender del mercado” (G.E.A, 1993:41)
La desmercantilización de la vivienda en la
órbita del Estado:
puede darse en forma universal
o
focalizada/mixta

Las políticas del bienestar en vivienda
Objetivos:
 generar fuentes de generación de valor con
destino bienestar social
 Estado (BHU) agente eficaz de distribución de
riqueza
 CAJA DE AHORRO (1916)
 Estructura de la política:
 Ahorro personal a través de la “alcancía”
 Retiro parcial o total sin restricciones
 Compensaciones por retiro anticipado
 1925 a 1930: UN MILLON DE AHORRISTAS

Política social en el medio rural 1918
Préstamos para vivienda y tierras a pequeños y
medianos productores
 Creación Sección Fomento Rural y Colonización
 Créditos hipotecarios $ 500.000
 Beneficiarios: jefes de familia, con hijos de
nacionalidad uruguaya
 Obligación de habitar tierra adquirida
 No tener empleados a cargo (penalizado)
 Tierras de 50 há y luego de 75 há
 1923: Ley inversión pequeños productores
asociados en Colonias o Chacras agrícolas


La Comisión de Colonización permite:
 a.
adquirir directamente campos utilizables
para subdividir en chacras y colonizar en
formas tan liberales que casi no necesite
otra cosa el productor que capacidad para
el trabajo y ejercicio de la voluntad
 b. lo indicado en (a), facilitará la propiedad
de la tierra por quien la trabaja, principio
social que crea, por razones de psicología
simple, una mayor diversificación de la
producción.
c. favorecer por todos los medios el desarrollo de
industrias rurales […] eliminando el intermediario
en cuanto sea posible, […] fomentando la difusión
cultural y asesoramiento técnico como eficaces
colaboradores para una mayor grandeza
nacional;
 d. Considero que la ley satisfará las necesidades
estimulatrices de nuestras industrias agrarias,
sustituyendo los desalojos de las tierras por la
adquisición de las mismas y estimulando bajo sus
diversas formas el trabajo rural”


Ministro de Industrias José Arias.
Resultados de aplicación ley:
1924: Colonia La Agraciada, 170 lotes

Arriague, 20 lotes
 1926: Colonia Nueva Paysandú,

Nueva España
 1928: Colonia San Javier, 116 chacras
 Ampliación de crédito a 2º hipoteca
 Entrega de: semillas, frutales, forestales, viveros
 Se crearon campos de demostración para
capacitación agrícola y monta de ganado y
formación en cooperativas de fomento

Nuevas cooperativas:

1929: 12 con 446 chacras, 40.446 há y una
población de 3563 habitantes en Paysandú,
Salto, Río Negro y Soriano.
Expropiación de 20.000 há destinadas a
colonización
 Demolición de 20 rancheríos y construcción de
centro de colonización con infraestructura
completa.

Medio urbano:
Objetivo: desarrollo edilicio de Montevideo
Medidas: préstamos sobre el 30 al 60% del valor
real de la vivienda y su ubicación urbana
Préstamos a la inversión privada mediante
exoneración impositiva fiscal más créditos para
construcción
Renuncia fiscal a construcción casas de alquiler
que supusieran rebajas del 30 al 50% del
alquiler mensual
Prórrogas indefinidas de lanzamientos y
desalojos de vivienda popular
J.A. Ramírez (1919):
 Casas para obreros con derecho a propiedad
 Destinar 1 millón de pesos para construcción
de 350 casas obreros frigoríficos de Florida,
con estructura vial y saneamiento
 Otros casos:
 1920: Construcción barrios Casabó: 230 casas
 1924: La Teja: 98 casas
 Las casas serían pagadas en mensualidades a
30 años de plazo al BHU
 Ampliación préstamos sobre 85% valor real
 Vivienda heredable, seguros de vida BSE.

Organismos estatales y privados en el uso de la ley 1921









Compran o construyen casas funcionarios y
empleados
IMM: (1923) Peñarol 20 casas
Complejos Cementerio Buceo
Beneficios extendidos a cooperativas consumo
Entes Autónomos: 1 millón
Gobiernos departamentales interior : 1 millón
Condiciones:
Prestamos a 30 años por 90% valor casas y 75%
edificios
Rebaja contribución urbana para urbanización
costa Montevideo
La política vivienda en contextos de crisis
Fines 1º guerra mundial y crisis financiera 1929
 La operativa disminuyó en volumen porque los
títulos hipotecarios del banco se vieron
afectados
 Las políticas hacia usuarios se flexibilizaron:
 Objetivo: no perder razón social del BHU
 Tolerancia en cuotas impagas, aplazamiento en
cobro cuotas
 Se decidió por ley especial que el BHU no
aportara el 85% de utilidades líquidas a rentas
generales

Resurgimiento del proceso distributivo (1938-43): 1
millon de operaciones y 4.5 millones invertidos

Rural. El rol del Estado y la responsabilidad
del beneficiario:

“si el factor hombre es primordial, si hay que vincular al
hombre a la tierra, hay que comenzar por tener la
seguridad de que el hombre quiere darle a la tierra todas
sus energías para obtener su fruto, de que a ser un
hombre de trabajo, no de que se dará una chacra a un
hombre que no siente afecto al suelo y que no desea
vincularse a el. Pero también tiene el Banco el deber de
no engañar a los hombres de labor, como tiene el valor de
mostrarles que parte de su esfuerzo tendrán que entregar
para el servicio de su deuda hipotecaria y demostrarles, si
así fuere, que la atención a ese compromiso esterilizará
todas sus fatigas.” Memorias del BHU.
BHU Urbano
1934: ajustes a ley Serrato
 a. vivienda única
 b. no alquilarla hasta pagar el 70% deuda
 c. baja la tasa interés al 6.5 %
 d. se baja la deuda por muerte comprador
 e. seguro vida por BSE
 f. mujeres casadas pueden comprar, enajenar
sin autorización del marido o de la justicia
 g. extensión préstamos funcionarios y privados
del interior
 h. impulso a inversión turística

Énfasis en la vivienda social: INVE 1937
Préstamos construcción-mejora-alquiler
 CONDICIONES:
 Buena conducta, jefe de familia, empleado
 Sueldos hasta $ 120
 Arriendo anterior a dos años
 Alquiler por sorteo
 Viviendas menos de $ 4000 en cuotas fijas a 30 años
 El alquiler forma parte de la cuota
 Seguro de vida al promitente comprador
 Escritura en la última cuota
 Renuncia fiscal a inversores privados: BHU 75% + 25% INVE
 CERRO: 400 CASAS Y 10 GRUPOS HABITACIONALES

Vivienda en el neobatllismo: 1945-1955










El mercado:
Industria manofacturera crece 99%
Construcción crece: 104%
Agro crece: 44%
El Estado:
Industria: 21% capacidad manofacturera
Asalariados estatales: 10%
Valor maquinarias: 20%
% Producción total país: 16%
BHU siguió consolidando políticas sin
planificación ni coordinación con otros entes
del Estado.
1947: Correcciones de rumbo: Departamento
Financiero de la Habitación
Misión: fomentar el ahorro previo con destino a
vivienda
 Visión: “es el medio mas efectivo cuando
cumple con una finalidad social, para disciplinar
y ordenar la vida familiar” (memorias BHU)
 Beneficiarios: familias y sociedades de crédito
recíproco
 Ahorro previo: 15% mínimo
 Préstamo hipotecario: 85%
 El ahorrista podía adquirir casas del BHU o
comprarlas a empresas o particulares.

Redefinición de vivienda social

“Vivienda mínima que satisfaga las necesidades
funcionales básicas de la vida contemporánea de
la familia a la que ha de destinarse. Por
consiguiente este tipo de vivienda tendrá la
variedad de tamaños según sea la composición
familiar, las actividades ocupacionales de sus
miembros y el nivel económico y cultural de sus
moradores. Toda vivienda económica por mínima
que ella sea, además de la dimensión física debe
contar con la dotación de servicio sanitario
higiénico propio y facilidades de agua, desagüe y
eliminación de residuos. (Memorias BHU, 1950)
Interpretaciones
Para los intereses económicos del Estado en
la distribución de recursos : “lo mas importante
es la coincidencia de opiniones en cuanto a la
necesidad de una integración del problema a
la planificación económica del país”
 “La necesidad de un mejor aprovechamiento
de recursos recomienda disminuir el costo de
unidad por vivienda mediante soluciones
arquitectónico-urbanísticas adecuadas,
disminuir gastos de financiamiento, favorecer
capitales privados, cooperativas.

Rumbos de las políticas vivienda: PSV y PVS (1920-1967)




Programas universales

Programas focalizados
1915 a 1938 varios
programas de
préstamos a
funcionarios públicos y
privados
1947: Departamento
Financiero Habitación
por ahorro previo
Fomento turístico y
casa veraneo
1926 Viviendas Obreras
1936 Viviendas Económicas
1934 prórroga lanzamientos
1937 INVE, ley 9723 MOP
1944 expropiación de
rancheríos rurales
1949 exoneración
gravámenes Construcción
vivienda Social
1952 congelamiento
alquileres
1967 Ley MEVIR
Préstamos BHU solicitados y escriturados por años seleccionados :
años
p. Solicitados
1912
1270
634
49.9
1920
1199
700
58.3
1930
3948
2269
57.4
1935
1251
766
61.2
1940
2656
1253
47.1
1950
7385
4578
61.9
1955
5172
3968
76.7
1960
3151
3079
97.7
1964
3201
1895
59.2
1967
1666
1553
93.2
Memorias BHU
p. otorgados
% otorgado
Inversión en construcción viviendas como % PBI
períodos
Vivienda % PBI
Educación % PBI
1955
5.6
1956
6.1
1957
5.6
1958
5.9
1959
6.5
1960
6.5
1961
5.2
2.0
1962
4.2
2.3
1963
4.1
2.0
1964
4.6
2.0
1965
4.6
3.2
1966
5.1
2.7
1967
5.4
3.0
1968
5.1
2.5
1960: La 1ª crisis del modelo de bienestar en vivienda
Factores generales: inflación, crisis
exportaciones y fin del ISI
 Factores financieros del BHU:







Préstamos internacionales del BID y ApP
Inflación deterioró rentabilidad de los títulos , se
desvalorizaron y se desestimuló inversión financ.
No se captaban recursos financieros
Se redujo el crédito con trabas burocráticas
La congelación de alquileres desestimulaba la
demanda
Congelación de precios y salarios en 1968
Los títulos hipotecarios y los préstamos a
largo plazo no se reajustaban a la inflación.
 Como resultado los ahorristas perdían capital
y el BHU confianza.
 Los beneficiados de este proceso fueron los
antiguos prestatarios con deudas bajas.
 La consecuencia para los prestatarios del
BHU fue impresionante teniendo en cuenta
que la inflación media en el decenio 19561965 fue del 29% y en los tres años 19661968 del 80%
 J.P Terra.

Resultados operativa BHU, período 1950-1960
7% viviendas construidas por sector público
 28% privadas con financiamiento público
 65% emprendimientos privados
 El BHU se afianzó en la línea crediticia a
particulares y empresas para acceso a
grupos medios y medios altos descuidando
la vivienda social.
 CIDE (1963): déficit de 85.000 soluciones
habitacionales para grupos bajos y mediobajos. Recursos del 7% del PBI

1967-1968:
BHU sin operativa de préstamos
 Déficit vivienda crece
 Demanda vivienda/ capacidad pago familias
 Alquileres: 3.4 % valor vivienda, 13% del
ingreso familiar
 Crisis inversión privada como consecuencia de
políticas anteriores del Estado
 Asociaciones crediticias: quebraron dejando
adentro los ahorros de los clientes
 Beneficiarios ahorro previo “ganaron” hasta
proceso inflacionario

1968: ley de vivienda nº 13.728
Combinar acción social con racionalidad
gestionaria (demanda expresada en la CIDE)
 Planificación mediante Planes Quinquenales
 Ley deroga todas las anteriores
 Clasificación de beneficiarios según nivel
ingreso
 “Nivel Teórico de Suficiencia”: menor ingreso
familiar que permitiera el acceso a préstamo sin
afectar el 20% del ingreso

Categorías de beneficiarios: A, B, C, D
 A:
sus ingresos no alcanzan a 1/3 del
nivel de suficiencia. Subsidio total
 B: incapaces de financiar por su
cuenta una vivienda económica.
Subsidios parciales
 C: apenas superan el nivel de
suficiencia
 D: los que superan 2 ½ veces el nivel
de suficiencia
Categoría de las viviendas:
 A. DE INTERÉS SOCIAL
 Económica: superficie mínima (1 dorm.):32 m2,
con subsidios y/o préstamos blandos
 Media: sup. Mínima 54 m2, hasta doble del valor
de una económica. Sin subsidio pero financiada
totalmente con préstamos hipotecarios de Ahorro
 B. otras categorías
 Confortable: de hasta 65m2, dobla el valor de la
media, préstamos parciales
 Suntuaria: libre superficie, sin acceso a ayuda
estatal

Factor financiero
Creación de la UR (corrección anual s/ IMSal)
 Justificación de la UR: desviar los efectos
inflacionarios sobre salario en la cuota
 Préstamos grandes para construcción vivienda
propia a particulares, cooperativas y fondos
sociales
 Facilidad de refinanciar por brecha ingresos
 BHU financia hasta el 90% valor vivienda
 No obligación de ahorro previo
 Con ahorro: 2 años ½ antigüedad
 Tasa interés del 6% anual

Organización institucional
Creación de DINAVI en el MOP encargada de:
“planeamiento, promoción, financiación,
evaluación y contralor de la acción de los
organismos en el campo de la vivienda y en
todo lo atinente al cumplimiento de ésta”
 Cooperar con la OPP
 Coordinar políticas vivienda
 Promover investigación y tecnología
 Reglamentar y vigilar producción y finanzas
 Asistir a cooperativas ayuda mutua
 Comisión multilateral de asesoramiento

FONAVI: recursos redistributivos a vivienda social
Impuesto del 2% a sueldos y retribuciones
 1% del empleador, 1% del empleado
 Producto de emisión /colocación Obligaciones
Hipotecarias Reajustables al 5% interés mercado
 Depósitos del sistema de ahorro y préstamo
 Amortización préstamos del Fondo N. Vivienda y
sus intereses
 Préstamos privados al Fondo N. Vivienda por
emisión del Banco Central
 Recursos del exterior con destino a construcción
vivienda social

La resistencia del BHU
Primeras indicaciones internacionales sobre
bancos hipotecarios en A Latina
 En la ley el BHU:
 Administra el Fondo Nacional de Vivienda
 Otorgar préstamos
 Responsable del recupero préstamos
 Asignación subsidios y responsabilidad sobre
su utilización
 Órgano central de ahorro y préstamo
 Articulador del Sistema Público Nacional de la
Vivienda con organismos y gobiernos

Participación: cooperativismo de ayuda mutua
“Aquellas sociedades que, regidas por los
principios del cooperativismo, tienen por objeto
principal proveer de alojamiento adecuado y
estable a sus asociados, mediante la
construcción de viviendas por esfuerzo propio,
ayuda mutua, administración directa o contratos
con terceros y proporcionar servicios
complementarios a la vivienda” art. 130.
 “Ayuda mutua es el trabajo comunitario,
aportado por los socios cooperativos para la
construcción de conjuntos colectivos y bajo la
dirección técnica de la cooperativa”
