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Desarrollo, Cohesión Social y Democracia.
Diálogos para una nueva agenda
latinoamericana.
Políticas públicas y cohesión social
CIEPLAN – WB/FIIAPP/IDEA/PNUD
San Salvador, 28 y 29 de octubre de 2010
Dr. © Gustavo De Armas y Dr. Conrado Ramos
Instituto de Ciencia Política
Universidad de la República de Uruguay
Índice
El desarrollo de los Estados sociales en América Latina
(periodización):
a)
Génesis y expansión;
b)
Retracción;
c)
Reconfiguración.
II. La transformación de los Estados sociales en la región
III. Democracia, Estado y Políticas Públicas de calidad como
condición de la cohesión social
I.
I.
El desarrollo de los Estados sociales en América
Latina: a) Génesis y expansión
 Tipologías: Estados “pioneros”, “intermedios” y “tardíos” (Mesa Lago
1991); “universalismo estratificado”, “regímenes duales” y regímenes de
baja inclusión (Filgueira 1998).
 Estos distintos grados de desarrollo aún se advierten en el presente, por
ejemplo en términos del esfuerzo macroeconómico y fiscal que los Estados
realizan en políticas sociales (gasto público como porcentaje del PIB y
como porcentaje del gasto público total).
I.
El desarrollo de los Estados sociales en América Latina:
b) Retracción
 En los años setenta y ochenta del siglo pasado, los países de la región
experimentaron con mayor o menor intensidad procesos de retraimiento de los
modelos de Estado social construidos entre las décadas del treinta y setenta.
 Paradojalmente, estos procesos –al igual que en los países más desarrollados
(Pierson 1994)– no lograron desmantelar totalmente las estructuras de
protección social construidas.
 La capacidad de resistencia o resiliencia de los Estados sociales fue resultado de
distintos factores: entre otros, (a) el papel de los grupos de población
beneficiados por las políticas de bienestar en su defensa; (b) el papel de las
burocracias estatales para enfrentar esos procesos de transformación; (c) la
acción de los partidos políticos que basan su apoyo electoral en los grupos
sociales que son beneficiados por esas políticas.
 En los hechos muchas de las reformas que se han impulsado se han limitado a
introducir “capas” o “pisos” nuevos en el edificio, sin que esto implique
desmantelar ni amenazar las políticas tradicionales.
I.
El desarrollo de los Estados sociales en América Latina:
c) Reconfiguración
 Los países de la región vienen impulsando en los últimos diez o veinte años
procesos de reconfiguración, en unos casos, o construcción, en otros, de sistemas
de protección social dirigidos a reducir la pobreza y la endémica desigualdad, así
como a enfrentar los nuevos fenómenos de exclusión social que están emergiendo en
las sociedades latinoamericanas.
 En ese marco, cabe destacar, por una parte, el sostenido aumento del gasto público
social en términos absolutos y relativos que se advierte prácticamente en todos los
países de la región en los últimos veinte años, así como la sostenida reducción de
la pobreza.
 Asimismo, la evidencia muestra que los Programas de Transferencias
Condicionadas que se han desarrollado en los últimos años están teniendo
impactos positivos en términos de reducción de la desigualdad en la
distribución del ingreso; programas que, a diferencia de las iniciativas (también
focalizadas) de los años ochenta y primera mitad de los noventas, tienen altos
niveles de cobertura, no son “testimoniales” en términos fiscales y cuentan con
anclaje institucional sólido.
La ascendente prioridad macroeconómica del gasto
público social
Prioridad macroeconómica del Gasto Público Social (% del PIB) en países de
América Latina y el Caribe seleccionados. Años entre 1990 y 2008.
1990
1995
2000
2005
2006
2007
2008
Argentina
19,1
21,2
21,4
20,1
21,1
23,2
Bolivia
5,1
7,1
11,7
17,0
16,2
Brasil
19,3
18,1
18,4
22,5
23,8
25,0
26,1
Chile
12,6
12,0
14,9
12,9
12,1
12,4
14,2
Colombia
6,8
12,9
13,6
12,9
12,0
12,7
12,6
Costa Rica
16,1
15,2
17,3
17,2
16,9
17,4
19,3
Cuba
23,3
22,2
25,0
34,3
32,0
36,9
40,1
Ecuador
8,0
6,2
4,0
6,3
6,4
El Salvador
5,2
11,6
11,6
11,1
Guatemala
3,5
4,0
5,8
7,6
7,8
7,2
7,0
Honduras
7,7
6,7
9,2
11,4
11,4
México
6,1
8,5
9,5
10,4
10,8
11,6
12,5
Nicaragua
7,0
6,9
8,6
11,2
11,1
11,7
12,3
Panamá
15,2
17,1
17,4
7.5
9,1
9,4
Paraguay
2,9
8,3
9,8
8,1
9,3
13,2
8,9
Perú
4,0
6,9
7,7
9,2
8,3
8,1
7,8
Rep. Dom.
4,7
5,5
6,8
7,2
8,0
8,1
Uruguay
16,4
20,6
22,1
19,7
20,4
22,0
21,7
Venezuela
7,8
7,8
11,0
11,5
13,4
Fuente: elaboración propia en base a datos de CEPAL, recabados de las tabulaciones de
los propios países.
La significativa reducción de la pobreza en los últimos
diez años
Incidencia de la pobreza en población residente en localidades urbanas en países
de América Latina seleccionados. Serie 1990-2008 (años seleccionados o circa). En
porcentajes.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
América Latina
1990
...
...
41,2
38,5
52,7
24,9
62,1
...
...
70,4
...
...
32,7
...
...
...
17,9
38,6
41,4
1994
16,1
51,6
40,3
27
45,4
20,7
57,9
45,8
...
74,5
36,8
66,3
25,3
49,9
...
...
9,7
47,1
38,7
1999
23,7
48,7
32,9
20,7
50,6
18,1
63,5
38,7
49,1
71,7
32,3
64
20,8
49
36,1
42,3
9,4
...
37,2
2002
45,4
52
34,1
...
50,6
17,5
49
39,4
45,3
66,7
32,2
63,8
26,2
50,1
42
41,9
15,4
...
38,4
2004
29,4
53,8
34,3
18,5
49,8
18,7
47,5
41,2
...
62,7
32,6
54,4
21,6
59,1
37,1
51,8
20,9
...
36,9
2008
…
42,4
22,8
…
…
15,6
39
…
…
56,9
29,2
…
17
52,5
23,5
42,0
14,0
…
27,6
Fuente: elaboración propia en base a datos de CEPAL, recabados de las tabulaciones de
los propios países.
El impacto de los nuevos Programas de Transferencias
Condicionadas
El aumento del capital educativo
Países de América Latina según el porcentaje de jóvenes (entre 20 y 24 años de edad) que logran culminar
la totalidad de la Educación Secundaria. Avances entre 1990 y 2006.
80
69
65
60
56
51
55
51
50
45
30
31
43
33
Argentina
Perú
39
32
29
21
Chile
41
Colom bia Venezuela Panam á
1990
Brasil
23
Costa Rica M éxico
Uruguay
2006
Fuente: CEPAL/AECID/SEGIB/OIJ: Juventud y cohesión social en ibero América. Un modelo para armar, Naciones
Unidas, Santiago de Chile, Octubre de 2008, p.130.
II.
La transformación de los Estados sociales en la
región: ocho desafíos (I)
1)
Reducir la desigualdad. Este desafío implica debatir el papel que pueden desempeñar,
en el contexto de economías globalizadas, algunos de los instrumentos clásicos de los
Estados sociales para redistribuir renta: el gasto social y los sistemas tributarios.
2)
Articular políticas dirigidas a reducir la desigualdad e integrar a sectores excluidos con
estrategias que favorezcan el desarrollo productivo en un mundo globalizado.
3)
Incluir a sectores que durante décadas (o aún más) han estado excluidos de la
economía y del mercado laboral formal, y, por ende, de los instrumentos de organización
social y sindical que están en la base de buena parte de las experiencias de construcción de
Estados sociales.
4)
Fortalecer las políticas sociales sectoriales clásicas (educación, salud y seguridad
social), las cuales han sido y siguen siendo los “pilares” de los Estados sociales.
II.
La transformación de los Estados sociales en la
región: ocho desafíos (II)
5)
Formular e implementar políticas que atiendan viejos y nuevos fenómenos que afectan
la cohesión social: inequidad y discriminación (de género, generacional, racial, contra las
poblaciones indígenas, de orientación sexual, etc.), violencia comunitaria e intrafamiliar y
segregación residencial (abandono y deterioro de los espacios públicos).
6)
Combinar políticas públicas de carácter (y cobertura) universal y permanente
(educación, salud, seguridad social, hábitat y medioambiente –incluyendo agua y
saneamiento) con políticas y programas focalizados en poblaciones particulares, como
garantía del ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales.
7)
Desarrollar las capacidades de las propias comunidades para organizarse, demandar y
participar en forma activa en la implementación, seguimiento y evaluación de las políticas
públicas que se orientan a la reducción de la inequidad, formación de capital humano y el
fortalecimiento de la cohesión social.
8)
El último desafío refiere a la política: la construcción de sistemas de protección social
efectivos y eficientes implica capacidades estatales, imperio de la Ley, instituciones
públicas transparentes y sistemas de partidos institucionalizados; en definitiva, calidad
democrática.
III.
Democracia, Estado y Políticas Públicas de calidad
como condición de la cohesión social
 Pese al crecimiento económico observado en los últimos diez años, la reducción
significativa de la pobreza y cierta estabilidad institucional, el nivel de adhesión o
apoyo a la democracia entre los latinoamericanos no ha crecido; más aún, en
varios países de la región se advierte una tendencia a la reducción.
Índice de Apoyo a la Democracia en países de América Latina seleccionados. Años
seleccionados entre 1996 y 2008.
Uruguay
Costa Rica
Venezuela
Argentina
Panamá
Bolivia
Nicaragua
Perú
Chile
El Salvador
México
Colombia
Honduras
Ecuador
Paraguay
Brasil
Guatemala
1996
80
80
62
71
75
64
59
63
54
56
53
60
42
52
59
50
51
2000
84
83
61
71
62
62
64
64
57
63
45
50
62
54
48
39
45
2004
78
67
74
64
64
45
39
45
57
50
53
46
46
46
39
41
35
Elaboración propia a partir de los datos de Latino barómetro.
2008
79
67
82
60
55
68
58
45
52
48
43
58
44
56
53
47
34
III.
Democracia, Estado y Políticas Públicas de calidad
como condición de la cohesión social
Satisfacción con el funcionamiento de la democracia en países de América Latina
seleccionados. Años seleccionados entre 1996 y 2008.
Uruguay
Costa Rica
Venezuela
Argentina
Chile
Panamá
El Salvador
Honduras
Colombia
Guatemala
Bolivia
Brasil
México
Ecuador
Nicaragua
Perú
Paraguay
1996
52
51
30
34
27
28
26
20
16
16
25
20
11
34
23
28
22
2000
69
61
55
46
35
47
27
44
27
35
22
18
37
23
16
24
12
2004
45
48
42
34
40
35
37
30
30
21
16
28
17
14
20
7
13
Elaboración propia a partir de los datos de Latino barómetro.
2008
66,0
45,0
58,0
35,0
32,0
23,0
41,0
34,0
41,0
32,0
26,0
23,0
24,0
16,0
20,0
14,0
17,0
III.
Democracia, Estado y Políticas Públicas de
calidad como condición de la cohesión social
Confianza en el Gobierno Nacional y en Poder Judicial en países de América
Latina seleccionados. Años seleccionados entre 1996 y 2008.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
Gobierno Nacional
1996 2002
2004
2008
20.2
6.5
43.9
31.3
20.6 14.6
19.7
49.8
24.4 24.2
39.4
42.6
51,0 43.7
53.9
52.6
17.9 15.3
42.8
59.9
19.1 44.2
35.6
35.5
34.6 12.3
11,0
52.1
33.8 28.1
40.7
51.4
31.6 16,0
22.8
28.8
28.4 42.5
30.7
24.7
17.8 19.1
20,0
36.1
35.9 43.3
15,0
35,0
21.6 21.8
32.3
24.9
40.1
6,0
38.8
84.3
48.9 22.4
8.7
14.8
36.2 32.9
15.9
60.6
16.4 38.6
41.5
47.2
1996
23.5
24.9
41.1
36,0
32.1
38.9
31.5
41.3
39.5
34,0
19.1
45.2
26.2
44.4
25.1
55.3
27.3
Elaboración propia a partir de los datos de Latino barómetro.
Poder Judicial
2000 2004
28,0 26.3
24,0 20.7
35.9 48.4
38.4 31.9
38.1 41,0
47.2 54.2
20,0 12.9
34.2 31.2
32.4 22.4
31.4 35.9
40.6 22.6
17.1 23.4
41.2 36.9
26.7 29,0
24.8 19.4
50.7 39.9
47.3 34,0
2008
24.7
18.3
41.9
30.7
34.3
31.7
19.9
41.4
24.3
25.6
25.2
23.9
18.5
28.9
11.9
45.8
38,0
III.
Democracia, Estado y Políticas Públicas de
calidad como condición de la cohesión social
Confianza en el Congreso y en los Partidos Políticos en países de América Latina
seleccionados. Años seleccionados entre 1996 y 2008.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
1996
25.4
21.8
19.8
42.5
15,0
20.9
27.1
35.7
37,0
26.4
21.9
41.9
17.5
41.9
33.5
38.3
18.2
Congreso Nacional
2000
2004
2008
29,0
21.1
31.3
19.7
16,0
25.1
18.6
35.3
34,0
37,0
30,0
32.1
24.3
24.7
28,0
35.4
35.3
27.5
11.7
8.3
36.2
33.5
21.8
49.2
26.3
19.2
22.3
29.2
31.4
26.4
35.5
23,0
31.1
10.7
16.3
23.5
34.4
24.8
17.9
21.5
20,0
41.1
24.6
14.7
11.5
42.4
31.3
50.3
33.6
32.9
42.2
Partidos Políticos
1996 2000 2004 2008
17.1 16.2 12.5 13.5
16.5 11.9
7,0
12.4
16.2 12.5 22.6 20.4
28,0 21.3 20.1 16.2
11.3 16.9 21.4 20.3
16.2 24,0 21.5 20.3
18.4
7.6
6,0
14.7
27.9 24.3 24.7 40.6
24.9 18.4 11.8 23.7
23,0 17.9 22,0 19.9
18,0 33.8 14.7 17.1
35.8 10,0 11.3 23,0
17.6 27.5 30.1 16.2
37.4 15.3 15.1 23,0
19,0 19,0 10.6 10.9
32.1 35,0 30.8 36.7
11.4 23.5 22.1 32.1
Elaboración propia a partir de los datos de Latino barómetro.