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Undécima parte
Profa. Altaïr Magri
DCP-FCS-UdelaR
Año 2012
POLÍTICA SOCIAL DE VIVIENDA Y
POLÍTICA DE VIVIENDA SOCIAL.
ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO:
UN NUEVO ENFOQUE DEL ROL
ESTATAL EN AMÉRICA LATINA
DOS TENDENCIAS EN POLÍTICA HABITACIONAL Y
EN HACER CIUDAD
REMERCANTILIZACIÓN: transferencia al
mercado de la cuestión social de la vivienda. El
Estado regula lo esencial, la transacción entra
en la esfera privada
 DESPOLITIZACIÓN: al sacarlo del área
pública, la relación ciudadanía-Estado en la
provisión de bienes pierde su anclaje histórico
 La ciudad se transforma bajo impulsos del
mercado (periferia sin servicios, espacios
públicos, etc.)

 La
participación ciudadana es cada vez
menor y mayor es la relación individuomercado
 La decisión política deriva en
decisiones técnicas acerca de cómo
desarrollar vivienda y ciudad
 La decisión técnica termina
asimilándose a decisión política
El escenario latinoamericano:

a.
b.
c.
Efectos de los procesos de liberalización:
En todos los países se han producido con
modulaciones específicas procesos de
privatización o semi-privatización de las
políticas de vivienda
La década de los noventa inició con
transformaciones en los Bancos Hipotecarios
Nacionales.
A comienzos de siglo se consolida la
prestación estatal focalizada en grupos pobres.
d. Las características de esta política: vivienda
social asociada a producción y finanzas (política
social componente de la macroeconomía)
e. Dos grandes grupos afectados por la
transformación del bienestar: marginados y
grupos medios (medio-bajo y medios)
f. La construcción de vivienda en la comprensión
de “hacer ciudad”: no se entiende a la vivienda
como factor de integración ciudadana. Cohesión
entre grupos a los que se les construye vivienda
en la periferia de la ciudad.
Efectos:






Expansión descontrolada de AMs y segregación social +
segmentación territorial
Vivienda asociada a déficits en equipamiento urbano
(transporte, saneamiento, vialidad, salubridad, educación,
salud, espacio público)
Por un lado:
La vivienda se aleja del paquete de políticas sociales en su
acceso
La vivienda se integra a las carencias sociales de tipo
integral que hacen al bienestar
La vivienda como eslabón principal de desarrollo de las
familias se debilita o se transforma en otras claves :
identidad, pertenencia a la no ciudad
En la cuestión vivienda:
Múltiples actores con diferentes intereses y
necesidades
b. Diferentes visiones del espacio territorial,
social y político
c. Acceso vivienda depende de capacidad de
pago
DOS GRANDES CAMPOS, DISTINTOS
GRUPOS SOCIALES:
1- VIVIENDA SOCIAL FOCALIZADA
a.
2- VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL GRUPOS CON
CAPACIDAD DE PAGO
Ciudadanía y Vivienda

ESTADO: facilitador y promotor

MERCADO: financista, constructor, agente
inmobiliario

CIUDADANÍA/FAMILIAS: clientes consumidores
de un producto de mercado con cierta
regulación del Estado
Ciudadanía y vivienda en el territorio:

Tres dimensiones:
Formal (ciudad consolidada): vertical, densa,
colapso logístico. Vivienda hace hábitat
b. Informal: periférica o incrustada en la ciudad,
horizontal, densa en el espacio que ocupa, sin
logística, asentamientos suburbanos de pobres y
medio pobres. Vivienda sin hábitat
c. Semi- informal: nuevos núcleos de vivienda,
densa y con déficit de infraestructura. Barrios de
ricos y de clase baja, media baja y media. Hábitats
segmentados y segregados
a.
Historia de un modelo impuesto

La Estrategia de Vivienda del Grupo del
Banco Mundial para ALC (2007):
1- Apoyo para el desarrollo de un marco
institucional y de política para el desarrollo
urbano y habitacional que integra a distintos
actores
2- Un rol más significativo del sector privado y de
los proveedores comunitarios
3- Apoyo para ampliar e impulsar los sistemas
financieros para la vivienda a través de una
variedad de productos, como el seguro
hipotecario y la estandarización de la
titularización de hipotecas
4- Subsidios directos con base en la demanda
5- Un incremento de la oferta de suelo urbano
para vivienda popular
6- La integración plena de la reducción del
riesgo en la planificación urbana
7- La integración y un mayor dimensionamiento del
mejoramiento urbano dentro de la planificación integral de la
ciudad y del proceso de financiamiento
8- Fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos locales en
áreas tales como ordenamiento territorial, la regulación y
zonificación.
9- Esta estrategia ha sido complementada por el trabajo de la
Corporación Financiera Internacional (CFI) en el sector de
la vivienda para la Región ALC, el cual se concentra en
desarrollar mercados hipotecarios primarios y secundarios
viables en la región a través de una combinación de
inversiones y asistencia técnica
Desafíos que presenta el BM:
¿Cómo podemos lograr que los mercados de tierra
trabajen para la vivienda popular?
¿Cómo podremos construir un sistema sólido de
indicadores habitacionales?
¿Cómo logramos que los programas de viviendas
de alquiler funcionen para los pobres?
¿Cómo podríamos aprovechar todo el potencial de
las remesas y las microfinanzas para vivienda?
¿Cómo podríamos crear una nueva clase de
desarrolladores pequeños y medianos?
Soluciones que se implementaron en AL
localización / relocalización de población de
bajos ingresos en la periferia de la ciudad
atendiendo a oferta de parcelas para ser
urbanizadas a bajo valor, constituyendo una
oferta accesible, con un bajo costo inicial
 Acciones extremas de los Estados:
 Eliminación zonificación urbana (límites Chile)


Eliminación derecho vivienda (Perú)
Efectos inmediatos:
Expansión informal: autoconstrucción hizo
espacios suburbanos
b. Aumento precio tierra para vivienda
c. Tierra de: uso productivo a productivoreproductivo
d. Relocalización propició ruptura de redes
laborales y sociales. Mayor dificultad para
acceder a oportunidades de trabajo a población
de escasos recursos, dificultades para afrontar
los costos de transporte y movilidad urbana,
contribuyendo al aislamiento de social
a.
Para el sistema acumulación:


Crisis busca nuevas formas de reproducción del K.
Urbanizaciones para todos sectores sociales es rentable
Harvey: “La perpetua necesidad de encontrar sectores
rentables para la producción y absorción de capital
excedente conforma la política del capitalismo y enfrenta al
capitalista con diversas barreras a la expansión continua y
libre de inconvenientes. Los capitalistas deben también
descubrir nuevos medios de producción en general y nuevos
recursos naturales en particular, lo cual presiona de modo
creciente sobre el entorno natural a la hora de obtener las
materias primas necesarias y absorber los residuos
inevitables. Los capitalistas necesitan también descubrir
nuevas áreas de extracción de recursos naturales, tarea que
es con frecuencia el objetivo de los esfuerzos imperialistas y
neocoloniales.”
“La ciudad se está dividiendo en diferentes partes
separadas,
con
la
evidente
formación
de
innumerables «micro Estados». Barrios ricos
dotados de todo tipo de servicios, tales como
escuelas exclusivas, campos de golf y de tenis, y
servicios privados de policía que patrullan el área de
modo permanente, se entrelazan con asentamientos
ilegales en los que puede disponerse de agua
únicamente en fuentes públicas, no existe
alcantarillado, la electricidad es pirateada por unos
pocos privilegiados, las calles se convierten en
barrizales cuando llueve, y donde compartir casa es
la norma. Cada fragmento parece vivir y funcionar de
modo autónomo, aferrándose tenazmente a lo que ha
sido capaz de conseguir en la lucha diaria por la
supervivencia.” Davis: 2003.
Programa chileno: ABC
Objetivo: generar un aumento de las tasas de
propietarios de las viviendas
Hipótesis: propiedad habilita transacciones a las
familias (De Soto:2001), funge como garantía
 ABC requiere que los hogares tengan Ahorros,
Suministran un Bono y requieren un Crédito
hipotecario para una vivienda determinada
 Bono relacionado a % precio. Suministrado por
los gobiernos
 Crédito suministrado por privados
 Construcción por empresas privadas

Beneficios y carencias del ABC
mejor calidad de los pisos y techos y mayor
acceso al agua potable y al saneamiento
 no tienen un impacto significativo sobre el acceso
a la electricidad y la recolección de residuos
 No aumentan oferta de trabajo (ratio de ocupación
y horas trabajadas) o del ingreso del hogar, no
reducen los niveles de pobreza y no generan
efectos sobre la educación de los hijos (asistencia
a la escuela y retraso escolar): “pobreza inducida
por el alojamiento”

Evaluaciones del ABC:
 “los programas ABC pueden empujar los hogares al
borde de la pobreza a la pobreza y a los hogares
pobres a la indigencia. Otra evaluación,
considerando el mismo conjunto de programas en
la región, estima que esos programas, tal como
están actualmente diseñados, aumentarían las
tasas de indigencia y pobreza” (Observatorio
Social AL, junio 2012)
 Una de las principales fallas de los programas
ABC es que no están diseñados en general para
alcanzar a los hogares en situación de pobreza
e indigencia.
La incidencia de estos programas es típicamente
en los hogares no pobres: solo en los casos de
Colombia y Nicaragua, más del 50 por ciento de
los hogares que benefician de esos programas
son pobres
 eficacia en términos de focalización de esos
programas es muy baja: default bancario hace
aumentar el bono estatal hasta el 47%
 incapacidad a atraer prestamistas privados para
los hogares de menores ingresos
 Focalización amplia, varía según país: Costa Rica
1 al 4º quintil; El Salvador 1º a 2ºquintil

URUGUAY: Ley de Promoción Privada a la Inversión en
Vivienda de Interés Social nº 18.795 /2011
Fundamentos/exposición de motivos:
a. Mejorar la calidad existente
b. Racionalizar la ciudad consolidada
c. Aumentar stock con vivienda nueva y usada
d. Promover venta y alquiler
e. Estimular la inversión privada permitiendo
concentrar recursos del FONAVIU para
sectores que requieren mayor apoyo del
Estado

Los actores:


a.
b.
c.
d.
Sociales: cooperativas, familias
Instrumentos de apoyo:
Fondo de garantía de créditos hipotecarios.
Garantía parcial del Estado. Sólo cubre un % del
crédito otorgado por la institución financiera
privada.
Disminución de monto de ahorro previo del 30%
al 10% valor de vivienda
Fondos estatales: FONAVIU y recupero de fondos
otorgados
Control: ANV
MODIFICACIONES EN EL ACCESO:
COMPONENTES
ANTES
AHORA
AHORRO
PREVIO
30%
10%
CRÉDITO
BANCARIO P/P
70%
70%
FGCH (ANV)
-------
20%
SOLO CUBRE RIESGO
ADICIONAL SOBRE 20%
TOTAL VALOR VIVIENDA
COMPARACIÓN ENTRE ABC Y PIVIS
COMPONENTES
ABC
PIVIS
AHORRO PREVIO
FAMILIAS
MÍNIMO 1.500 US$
Según valor inmueble
(medida UF= proxy 47
US$)
Valor medio casa econ:
Us$ 47.000
10%
Según valor inmueble
(78.000 US$= +-: 7.800)
APORTE ESTATAL
(BONO O FGCH)
11% AL 22%
según valor: a > valor <
subsidio
entre 60 y 70%
CRÉDITO BANCARIO
20%
70%
EMPRESAS Y BANCOS
 Nuevo régimen de propiedad horizontal. Se
eliminan permisos de Intendencias para
promover la titularidad inmediata. Se
elimina la tenencia del financista durante la
deuda y el comprador puede operar con el
bien adquirido
 propiedad horizontal definitiva con firma de
arquitecto y director de obra.
 La propiedad está ligada al crédito
hipotecario. El financista puede operar
sobre ella en caso de adeudo

ESTADO
El BHU otorga préstamos sin garantía hipotecaria para
viviendas mínima y de interés social
 Se abre al sistema de garantía de alquiler a todos los
empresarios financieros
 RELACIÓN CON EMPRESARIOS:
 Exoneración de impuestos que gravan la renta
 Deducción íntegra del IRAE sobre actividad
 Exoneración del Impuesto al Patrimonio
 Exoneración del IVA a ingresos derivados de
construcción, ampliación, reciclaje
 Créditos para las actividades

Exoneración del Impuesto a las Trasmisiones Patrimoniales a
ambas partes
 Exoneración del IVA aplicable a servicios de garantía de
arrendamiento y adquisición de inmuebles de interés social
 RELACIÓN COMPRADOR-MERCADO-ESTADO
 En caso de incumplimiento deuda compradora: orden de
prelación privados-Estado
 Privados pueden ejecutar bien
 El Estado no interviene como garantía deudor
 Cuando el subsidio a la vivienda es del 90% es inembargable,
sujeto a régimen de reembolsos o inalienabilidad

Venta y alquiler VIS de mercado Ley 18.795
modalidad
Precio máximo en Ingresos familia en
US$
US$
VENTA
C/Ahorro previo 10%
valor
2 dormitorios
73.088 y 65.554
3 dormitorios
89.280 y 80.060
ALQUILER
Precio máximo
alquiler
proxy: US$ 2.000
proxy: US$ 3.000
Fondo garantía
estatal
565 dólares
400 a 2.500 US$






Público objetivo de compra según la ley:
Quintiles entre 3º y 4º, con ingresos entre US$
2.400 a 3.000 (medios y medios altos)
Los precios excluyen grupos del 1º y 2º quintil que
perciben ingresos entre US$ 800/ 1.600
mensuales.
Cooperativas con capacidad de resolver
financiera y productivamente transacciones de
forma colectiva
¿ES UNA OPCIÓN DE VIVIENDA SOCIAL?
De acuerdo a definiciones dadas trabaja como
política social de vivienda alcanzando grupos con
capacidad de pago y relativo ahorro.
PÚBLICO OBJETIVO POLÍTICAS DE
ALQUILER
 Familias 1º y 2º quintiles con ingresos que
permitan pagar alquileres desde US$ 400
(valor de un salario mínimo nacional), que no
requiere de ahorro ni depósito previo.
 ¿Es una política de vivienda social? SI,
cumple con requisitos de focalización.
 La relación se da en el ámbito privado entre
rentista e inquilino, con algunas garantías del
Estado.

Entonces:
La ley, opción compra se presenta como solución a:
a. familias con capacidad de pago afectados por la
necesidad de ahorro previo situados entre el 3º y
4º quintiles.
b. Cooperativas de ayuda mutua
c. Cooperativas de ahorro y crédito
El Estado hasta ahora continua con planes
focalizados de VS en convenio con entes
estatales. Actúa como agente financiero y
distribuidor.
Conjeturas….
La vivienda supone la convivencia de 3
naturalezas de políticas en el Estado Bienestar:
productiva-financiera-social
 Depende de la orientación del EB el énfasis
que predomina en las políticas
 La vivienda social continua siendo marginal en
el “área social” del Estado a favor de los otros
factores (económicos y financieros)
 La vivienda está vinculada a la tenencia de la
tierra y la propiedad privada, cuestión vital en
Estados liberales

FACTORES DE PESO:





Modelo de desarrollo productivo condiciona
modelo social
Modelo de bienestar situado en línea de
recalibración y reducción de costos (Pierson: 2006)
Recalibración: racionalización y actualización del
tema vivienda sobre otros gastos sociales
Vivienda supone propiedad, derecho civil liberal
que la izquierda discutía décadas anteriores. Hoy
no lo cuestiona
La tierra tiene valor creciente para grandes
inversiones.
Ley promoción inversión privada supone:







Racionalizar la distribución del gasto social en V.
Actualizar en grupos de alto riesgo (género,
indigencia) y grupos desatendidos por el Estado.
Contener el gasto del Estado en construcción,
financiación, distribución. Estado PROMOTOR Y
FACILITADOR de transacciones privadas.
Traspasar el costo a otros actores no estatales.
Enlazar al tema provisión VS a otros factores del
sistema: mercado productivo-financiero.
Prefiere renuncia fiscal que gasto social en VS
Recrear una nueva gobernanza del bienestar con
integración nuevos actores.
Resultados de PVIS a año 2012
Viviendas promovidas:
Montevideo---- 1194
Interior---------- 235
Por departamento:

Montevideo-----1194
Maldonado------ 189
Florida----------- 18
Durazno--------- 10
Colonia----------
8
Canelones------
6
Soriano----------
2
San José -------
2
Total: 1429
por tipo de obra
nuevas…………. 1296
reciclajes……….. 112
refacciones…….. . 9
rec. + refacc…….. 12
ampliaciones……… 0
TOTAL…………….1429
POR TIPO DE VIVIENDA e INVERSIÓN de ANV 2012
ECONOMICAS
 Montevideo………601
 Interior…………… 93


MEDIAS
 Montevideo……. 593
 Interior…………. 142

INVERSIÓN ANV:
en US$ 52.090.221
72% en Montevideo
Evolución de los precios de viviendas de dos y tres
dormitorios calidad media
Cantidad
Dormitorios
Precios
tope Precio finales Incremento
fijados por ley de mercado en 2011- 2013
en US$ 2011
US$ 2013
2 dormitorios Máximo US$ proxy 133.600* + 38.34 %
(44 a 69 m2)
96.567
3 dormitorios Máximo US$ proxy 167.800*
(68 a 107 m2) 119.917
+ 39.93 %
Precios estimativos de m2 de suelo y m2 cuadrado construcción
según zonas de Montevideo
Zona Mdeo/Can. Precio promedio Precio
m2
suelo
construcción
Zona costera
US$ 544
US$ 1581
Zona centro
US$ 459
US$ 1290
Zona periferia
US$ 34
US$ 979
2013:
PVIS: 222 proyectos que insumen más de
siete mil viviendas,
 estudio tres proyectos que ofrecen 486
departamentos en barrios populares de
Montevideo (Cordón, Unión, Maroñas y
Brazo Oriental)
 uno de 800 viviendas en la Ciudad de las
Piedras en Canelones.

¿Significa la PVIS más mercado y menos
Estado?
 Se libera de la presión de grupos sociales,
fortalece al mercado que tiene mayor margen
para controlar los valores de la inversión (suelo
y construcción).
 PREGUNTAS PENDIENTES:
 ¿fortalecimiento de cooperativas
 ¿Que horizonte de posibilidades tiene reforma
legal que involucre el derecho a la vivienda con
el uso social del suelo y la propiedad privada,
