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Coordinación y Concertación
de Políticas Públicas
desde el Territorio
Profesor
Pablo Bravo
Primera Parte
La Coordinación
de la
Política Social
¿Qué entendemos por coordinación?
La coordinación de políticas puede entenderse
como un proceso político y técnico a la vez, de
carácter tanto analítico como instrumental,
orientado a lograr la coherencia y articulación
de las políticas para favorecer el alcance de
objetivos estratégicos.
Es un proceso que permite que las políticas y
programas gubernamentales se caractericen por
un mínimo de redundancia, incoherencia y
vacíos.
Objetivos de la Coordinación:
1. Evitar o minimizar la duplicación y superposición de las
políticas
2. Reducir las inconsistencias de las políticas
3. Asegurar prioridades de políticas y apuntar a la cohesión
y coherencia entre ellas.
4. Atenuar el conflicto político burocrático.
5. Promover una perspectiva holística que supere la mirada
sectorialista y estrecha de las políticas.
Tres formas de Coordinación Social(*)
Tipo de
Coordinación
Política
Definición
Características
Forma de manifestación
Se apoya en la existencia de un
Estado de Derecho.
El Estado asume la articulación
y sintetiza la diversidad social en
un conjunto más o menos
coherente de políticas.
La coordinación política implica
tres dimensiones:
•La regulación.
•La representación.
•La conducción.
1. Centralizada
2. Jerárquica
3. Pública
4. Deliberada
Su expresión más nítida en América
Latina es en el Estado Desarrollista
de los 60.
Estado :
•Motor del desarrollo;
•Representante de la nación;
•Ente modernizador.
La coordinación Jerárquica
comienza a enfrentar serios
obstáculos:
Problemas de implementación
Problemas de motivación
Problemas de conocimiento
Problemas de complejidad
(*) Esquema realizado a partir del documento: Tres formas de coordinación social.
Norbert Lechner. 1997.Revista de la CEPAL Nº 61
Tres formas de Coordinación Social
Tipo de
Coordinación
Mediante
el
Mercado
Definición
Características
Forma de manifestación
La propuesta neoliberal entiende
el orden social como un orden
autoorganizado y autorregulado,
por lo que se debe eliminar toda
interferencia política que haga
impracticable las “leyes del
mercado”
como
mecanismo
automático de equilibrio.
(
paradoja:
una
estrategia
dedicada
a
desmantelar
la
intervención estatal sólo tiene
éxito allí donde se apoya en una
fuerte intervención política)
1. Descentralizada
2. Privada
3. Horizontal
4. No intencionada
A comienzo de los 90 la
estrategia en A.L. da lugar a una
expansión de la sociedad de
mercado, la cual genera gran
dinamismo social.
La sociedad adquiere una
complejidad tal que ya no es
posible pensar en una instancia
central de coordinación, pero
crece la demanda por ella.
La coordinación del mercado es
insuficiente
para
establecer
reglas
fundamentales
de
convivencia social.
Nueva Institucionalidad:
Agentes regulatorios; comisiones
antimonopolios, Agencias de
Desarrollo
Tres formas de Coordinación Social
Tipo de
Coordinación
Mediante
Redes
Definición
Características
Forma de
manifestación
La coordinación horizontal entre
diferentes actores interesados en
un mismo asunto con el fin de
negociar y acordar una solución.
Habrá que concebir a la sociedad
como una constelación multicéntrica
•Mayor cantidad de actores
•Mayor diferenciación interna del
Aparato Estatal
•Mayor interacción de instancias
estatales y actores sociales y
creación de instancias mixtas
contribuyen a diluir la frontera entre
lo público y lo privado.
Considerando los cambios: parece
obvio que es insuficiente una
coordinación centralizada por parte
del Estado, e inadecuada una
coordinación entregada exclusiva a
las leyes del mercado.
No estamos frente a un
retroceso del estado,
sino a una nueva forma
de actuar.
La nuevas formas de
intervenir por parte del
estado son:
•Tareas de
organización,
coordinación y
moderación.
•Funciones de
mediación.
•Tareas de control
•Iniciativas y orientación
•Función correctiva.
Es la combinación de
sociedad fuerte y estado
fuerte la que da lugar a
las redes políticas como
combinación de
regulación jerárquica y
coordinación horizontal.
La “conducción” en el
sentido de influir
deliberadamente en los
procesos sociales,
sigue siendo en
principio la función
específica del sistema
político-administrativo.
Lo que ha cambiado es
la forma en que el
Estado intenta cumplir
sus áreas.
Las sinergias de la Coordinación:
(I) Cognitivas, que promueven el intercambio de
información y conocimiento entre las partes
(II) De procesos y actividades, necesarias para
implementar acciones estratégicas concertadas entre
los distintos actores y sectores participantes.
(III)De recursos, para establecer articulaciones y
complementariedades entre los participantes a nivel
de presupuesto y de competencias en juego.
(IV)De autoridad, pues la coordinación exige decisión y
fuerza política para crear convergencias y
articulaciones
Las Principales características de la
Coordinación.
1. Es un proceso político y técnico a la vez
2. Es un proceso participativo y concertado
3. Es un proceso horizontal y vertical a la vez
4. Es un proceso de diferentes alcances: Macro,
meso y micro
Las Principales características de la
Coordinación.
1. Es un proceso político y técnico a la vez
2. Es un proceso participativo y concertado
3. Es un proceso horizontal y vertical a la vez
4. Es un proceso de diferentes alcances: Macro,
meso y micro
Niveles de Coordinación
Nivel
1
2
3
4
Descripción
Decisiones independiente de cada organismo o institución.
Comunicación entre organismos o instituciones
Consulta con otro organismo instituciones
Negociaciones para evitar divergencias entre organismos e
instituciones
5
6
Construcción de consensos a nivel interinstitucional
7
8
9
Establecimiento de parámetros organizacionales
Arbitraje para resolver diferencias interinstitucionales
Definición de prioridades gubernamentales
Estrategia general del gobierno
Capacidad de Coordinación
1. Capacidad política y burocrática.
2. Liderazgo Adaptativo
3. Flexibilidad
4. Confianza y cultura de colaboración
Segunda Parte
La Concertación social
Instrumento de Coordinación
Concertación Social : Evolución de una práctica I
La concertación, como proceso sociopolítico y tema de
estudio, reaparece con nitidez a principios de los años 90
en Europa y sólo a fines de los 90 en la región de América
Latina.
Mientras que en Europa se trató de un proceso orientado
al logro de pactos sociales para asegurar la competitividad
económica, en América Latina corresponde más bien a
prácticas incipientes formales de búsqueda de acuerdos
para reducir riesgos de ingobernabilidad, causados por el
aumento de los conflictos sociales.
Concertación Social : Evolución de una práctica II
Una segunda razón del surgimiento de los procesos de
diálogo y concertación social en la región es su eficacia
como mecanismo para legitimar las reformas en curso,
facilitando acuerdos que las preserven.
La tercera causa pareciera relacionarse con la necesidad
de superar situaciones particularmente difíciles y
complejas, mediante el logro de acuerdos nacionales
imprescindibles.
¿Qué es la concertación ?
Compston (2002) define la concertación como un proceso de
toma de decisiones basado en acuerdos entre el Estado, los
empresarios y los sindicatos. Su carácter es de co-determinación
de las políticas y no simplemente de consulta de las mismas a los
actores claves, por lo que se trata de un proceso que obliga al
gobierno a asumir el compromiso de adoptar políticas públicas
específicas referidas a los acuerdos
Se trata de un proceso participativo y negociado del Estado con los
actores sociales claves del proceso de formación de políticas
públicas, a nivel de un país o localidad, que afecta la
direccionalidad y los contenidos de las mismas, con importantes
implicaciones para toda la sociedad.
Factores que facilitan la concertación
1.Una situación crítica;
2.Actores fuertes;
3.Un acuerdo básico y explícito entre
los actores con respecto a los
objetivos de en la política, en lo
económico y/o en lo social.
En América Latina se trata mas bien de un proceso
errático, desigual, disperso, con escasa organicidad.
Las razones que han llevado al poco éxito es:
1.-La ausencia
democrática;
generalizada
de
tradición
y
2.- El débil desarrollo institucional;
3.-El uso político (manipulación) de la iniciativas;
4.-El cortoplacismo de las experiencias;
5.- La prevalencia de una visión centralista y sectorial
vida
Los argumentos en contra de la concertación.
1. La Concertación
democráticas.
fragiliza
las
instituciones
2. Solapa la autoridad del ejecutivo.
3. Compite con las atribuciones del legislativo
4. Contribuye a la cooptación de la sociedad civil
Componentes del proceso de concertación
Contexto
Se requiere un análisis del entorno para comprender los
factores que potencian la necesidad de acuerdos en torno
a situaciones particularmente importantes para la
comunidad nacional o local donde se ubique la acción de
concertación.
Componentes del proceso de concertación
Agenda
La agenda se define en forma participativa, y se va
ajustando a lo largo del proceso de diálogo, debate y
deliberación ciudadana. Los problemas agendados (y sus
posibles soluciones) son el primer resultado del diálogo, y
el proceso de concertación gravita en torno a acuerdos
sobre acciones prioritarias de desarrollo.
Componentes del proceso de concertación
Actores.
El proceso de concertación reconoce e involucra a la
pluralidad de actores, y apunta a la articulación de sus
distintos intereses, mediante la identificación de áreas de
común interés, la complementariedad de distintas
capacidades y la búsqueda de coherencia de las acciones
de desarrollo. Los actores claves participan en el proceso de
concertación, a nivel nacional y subnacional, desde sus
respectivas lógicas, intereses y perspectivas.
Componentes del proceso de concertación
Espacio público
La concertación requiere del espacio público y por ello lo
reconstruye y fortalece. Ella opera en la arena del interés
público, en el ámbito de las decisiones públicas, es decir,
aquellas que afectan el bien común. A nivel local, los
espacios de concertación son foros públicos en los que
confluyen las organizaciones de la sociedad civil y las
gubernamentales para intervenir en el desarrollo. Las
políticas de desarrollo constituyen el principal eje de
concertación.
Componentes del proceso de concertación
Resultados
Los resultados del proceso son tangibles e intangibles.
De esta forma, son tanto los acuerdos básicos, concretos,
sobre políticas públicas, como también son los
aprendizajes logrados con el análisis, el diálogo, la
deliberación y la propia elaboración de la estrategia.
Como principales resultados destacamos su contribución
al fortalecimiento democrático, su incidencia en el
aumento de la legitimidad del ejercicio de gobierno y
principalmente, su significado como mecanismo de
construcción de ciudadanía
Etapas del proceso de concertación
1. Elaboración de la agenda de concertación:
• Análisis del contexto
• Situación a enfrentar
• Actores claves a involucrar
• Agenda de problemas a debatir
• Especificación de los resultados a alcanzar
En esta etapa inicial se requiere de análisis
(entorno y de actores).
Además es preciso elaborar la agenda de
problemas a debatir con el fin de generar
acuerdos.
Etapas del proceso de concertación
2. Elaboración de pautas e instrumentos del proceso de
concertación.
Identificar las técnicas de concertación a seguir y planificar
los detalles, reglas y procedimientos
3. Generación de alternativas para lograr acuerdos.
Elaborar cuadro de posibles alternativas para que los
participantes puedan definir sus respectivas opciones
para someterlas a discusión
Etapas del proceso de concertación
4. Realización de las reuniones de concertación
(mesas, talleres, asambleas, etc.)
Rol de facilitación imparcial de reuniones y talleres con
los diferentes actores
5. Elaboración del documento de síntesis de las
acciones concertadas.
Consolidación de resultados de las mesas y elaboración
de la estrategia con cuadro de compromisos y
responsabilidades acordadas
Etapas del proceso de concertación
6. Definición del sistema de monitoreo y evaluación de
resultados
Creación de espacios o mesas de evaluación periódica de
las acciones concertadas realizadas y rendición de
cuentas a la ciudadanía en general sobre resultados
(informes periódicos de monitoreo por parte de las
agencias comprometidas)
Fuente: Elaboración propia basada en Hernández (Luis Manuel), 2000
Estrategia de participación para los involucrados.
Influencia
Aliados
Informados
Participación activa
Asegurar su
participación
Importancia
Liderazgo Adaptativo
Movilizar a la gente para que enfrente sus
problemas, encare decisiones dolorosas y
aprenda nuevas formas de ser.
Movilizar implica motivar, organizar, orientar
y focalizar la atención.
Movilización
Valores
Brecha entre:
Realidad
Liderazgo Adaptativo
1. El objetivo final del liderazgo es abordar
problemas difíciles que requieren clarificar
valores y generar progreso.
2. El ejercicio del liderazgo suscita pasión
porque involucra nuestros valores.
3. La medida de liderazgo es el progreso en
la solución de problemas.
4. Las comunidades logran ese progreso
porque sus autoridades las desafían y
ayudan a hacerlo. La responsabilidad es
conjunta.
Desequilibrio y Evasión de
Trabajo
Para
ejercer
liderazgo
se
deben
contrarrestar los mecanismos de evasión de
trabajo y ayudar a la gente a aprender a
pesar de su resistencia.
El liderazgo requiere que se regule el nivel
de tensión y el ritmo de aprendizaje dentro
de un rango que la gente pueda soportar.
Figura 3.2. La persistencia del desequilibrio
Problema
de adaptación
Límite
de tolerancia
DESEQUILIBRIO
Escala
productiva
del desafío
Evasión de
trabajo
Equilibrio
Umbral
de aprendizaje
Problema
Técnico
TIEMPO
El análisis del entorno
El AE es un análisis de previsión,
de la posible evolución de las
variables externas que afectan
el desarrollo de una organización.
El conjunto de dichas fuerzas
constituye el entorno de las
organizaciones
ORGANIZACION
Cada organización opera
en el marco de una red compleja
de fuerzas externas
Tales fuerzas escapan al control de la
organización y uno de los desafíos
mayores que enfrentan las organizaciones
es alcanzar un funcionamiento adecuado
en el entorno, capitalizando las
oportunidades y minimizando los riesgos
que el entorno crea
El análisis del entorno
continuación
El análisis del entorno es:
Un análisis de previsión de la posible evolución de
las variables externas que afectan el desarrollo de
una organización.
ORGANIZACION
Importancia de este análisis
El
análisis
del
entorno
permite
relacionar
adecuadamente la organización con el entorno,
reconociendo oportunidades y amenazas que afectan
el desarrollo del programa o la misión de la
organización.
Esto ayuda a:
1.
2.
3.
4.
Advertir tendencias
Identificar cambios
Apoyar la toma de decisiones (redefinir la misión)
Mejorar las estrategias