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PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y
CONTROL SOCIAL
Contenido
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I – CONCEPTOS FUNDAMENTALES: DEMOCRACIA,
PARTICIPACIÓN,
CONTROL SOCIAL
1.1.
1.2.
1.3
¿qué es democracia?
¿qué es la participación?
¿qué es el control social?
CAPITULO II—PARTICIPACIÓN Y CONTROL SOCIAL EN COLOMBIA
3
5
2
5
14
26
32
33
44
2.1. La participación en la constitución DE 1991
2.2. El control social en la constitución política de 1991
CAPÍTULO III – PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL EN51
BOGOTÁ D.C.
3.1.Participación ciudadana en Bogotá
3.2 El control social en Bogotá
3.3 Breve balance de la participación ciudadana y control social en Bogotá D.C.
BIBLIOGRAFÍA
52
66
70
81
INTRODUCCIÓN
El sistema político colombiano, como prácticamente todos los sistemas latinoamericanos, se
caracterizaba, hasta bien entrado el siglo XX, por la alta concentración del poder en la figura
presidencial, y por un sistema político dominado por el clientelismo (Dirmoser, 2005; Samuels,
2004) . Estos rasgos, distanciaron el Estado de la ciudadanía, cuyo papel fundamental era el de
electores, con el agravante de ejercer su derecho a elegir en el marco de un sistema
marcadamente clientelista.
El distanciamiento entre la ciudadanía y el Estado trajo graves consecuencia a la vida política
del país, por un lado una deslegitimación de los gobiernos elegidos, normalmente por cifras
muy poco significativas, el abstencionismo era el ganador; y por otro, el surgimiento de
espacios paralelos de expresión política que iban desde la lucha armada hasta las múltiples y
frecuentes protestas ciudadanas. La crisis de gobernabilidad, provocó finalmente las
condiciones propicias para impulsar una profunda reforma política, alineada además con la
propia crisis del Estado provocada por la políticas neoliberales aplicadas a los largo del
continente. La confluencia del impulso neoliberal para reducir el Estado, junto con la baja
legitimidad del mismo, sirvió para que se iniciara la apertura del sistema, y para que la
ciudadanía asumiera un rol político más activo.
La institucionalización de espacios de participación ciudadana, ligada a las políticas descentralizadoras de
la década del 80 (Ley 11 de 1986), implicó un cambio radical en la arquitectura del sistema político: la gente
podría intervenir directamente en la discusión de las políticas y programas gubernamentales en el nivel
local, rompiendo el monopolio que las élites políticas (alcaldes y concejales) tenían sobre las decisiones
públicas (Velázquez, 2003: p.18).
Finalmente, como resultado de un amplio y fuerte movimiento social, iniciando la década de
los 90, el pueblo colombiano se comprometió con una profunda reforma política, expresada en
la elección de una Asamblea Nacional Constituyente, cuya misión era la creación de una nueva
carta política para el país que expresara y reconociera una democracia incluyente; así, por
primera vez en la historia, confluyeron fuerzas políticas diversas1, para negociar un nuevo
1
Los 74 asientos de la Asamblea fueron distribuidos así: Partido Liberal (25); Alianza Democrática M-19 (un
movimiento guerrillero urbano desmovilizado) 19 sillas; el Movimiento de Salvación Nacional 11; el partido
conservador 5; los conservadores independientes 4, y 10 para grupos de minorías. La Asamblea tuvo tres
3
contrato social. El resultado fue la promulgación de la Constitución Política de 1991, la cual, de
acuerdo con los expertos, es una de las más avanzadas del mundo2. Elemento central del
nuevo modelo de Estado y de país, fue la participación; así el Artículo primero de la
Constitución Nacional consagra:
“Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general.”
Este Módulo presenta en primer lugar una reseña teórica sobre el significado de los
conceptos centrales que definen nuestro régimen político, Democracia, Participación,
Control Social; en el segunda Capítulo se revisa cómo se les ha dado vida a estos conceptos
en la institucionalidad del país; el tercer capítulo hace referencia a la institucionalidad
Distrital, con relación al Control Social y la Participación ciudadana y presenta algunas
experiencias relevantes de la ciudad para a partir de las mismas reflexionar sobre los
avances y los retos pendientes.
4
presidentes conjuntos: el líder liberal Horacio serpa, el líder del desmovilizado M-19 Antonio Navarro, y el líder
conservador Álvaro Gómez.
2
Cepeda presenta un análisis de las cualidades legales de la constitución en Los Derechos y la Interpretación de la
Constitución de 1991 (Cepeda, 1991). En el mismo sentido trabaja Fariñas en El nuevo constitucionalismo
latinoamericano y la Constitución colombiana de 1991: balance de 20 años (Fariñas Dulce, 2011).
CAPÍTULO I – CONCEPTOS FUNDAMENTALES: DEMOCRACIA,
PARTICIPACIÓN, CONTROL SOCIAL
1.1 ¿Qué es democracia?
La Democracia occidental tiene sus raíces en las ciudades-estado griegas, las polis,
principalmente Atenas, en dónde ser ciudadano significaba mucho más que tomar parte en las
discusiones políticas que se daban en el Ágora3 ; ser ciudadano era ser parte de la ciudad. A lo
largo de la historia las sociedades se fueron complejizando, diversas formas de gobierno se
pusieron a prueba, y la Democracia Moderna, y con ella la modernidad política, resurge con la
Revolución Inglesa, en 1688; el pensamiento de John Locke, recogido en el Ensayo sobre el
Gobierno Civil, 1690; las ideas de J.J. Rousseau en el Contrato Social1762; las ideas de
Montesquieu en Del Espíritu de las Leyes, 1748; y el triunfo de la Revolución Francesa en 1789.
Junto con la consolidación de la Democracia como régimen político preferido, surgen nuevas
preguntas, nuevos retos, y se complejiza, amplía y diversifica su definición. Robert Dahl
menciona en su libro “La democracia. Una guía para los ciudadanos” (Dahl, 1999) que el termino
se usa en un número sorprendente de sentidos. Quizás una de las definiciones más
comprensivas y aceptada es la del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD,
2004).
De acuerdo con el PNUD, la democracia no es otra cosa que
el gobierno del pueblo, lo que implica que las decisiones que
afectan el destino colectivo, deben ser tomadas por todas y
todos los ciudadanos. En ese sentido, más allá de elegir a
las autoridades, el gobierno del pueblo, implica una forma
de organización que garantiza los derechos civiles, políticos
y sociales para todas y todos. De esta manera, la
democracia se encuentra ligada a la búsqueda histórica de
la libertad, justicia, progreso material y espiritual,
convirtiéndose en una experiencia permanentemente
inconclusa.
3 Ágora (del griego ἀγορά, asamblea, de ἀγείρω, reunir) es un término por el que se designaba en la Antigua
Grecia a la plaza de las ciudades-estado griegas (polis).
5
La democracia entonces, entendida como una experiencia permanentemente inconclusa, o
como un proceso, en términos de R. Dahl (1999), significa que no basta adoptar la
democracia como marco institucional; sino que se requiere construirla, pensarla, criticarla,
calificarla. Por lo cual la calidad de la democracia se convierte en un tema importante, y en
consecuencia se crean diversos mecanismos tendientes a evaluarla.
Una de las estrategias más conocidas y utilizadas es el estudio que realiza cada dos años el
diario británico The Economist sobre la calidad de la democracia en el mundo. El estudio
consiste en una batería de 60 preguntas divididas en cinco categorías de la siguiente
manera:





Procesos electorales y pluralismo.
Funcionamiento del gobierno.
Participación política
Cultura política
Libertades civiles.
De los resultados obtenidos se obtiene una calificación democrática del país de 0 a 10, y se
establecen cuatro grados:




Democracia plena: De 8 a 10 puntos.
Democracia defectuosa: De 6 a 7,9 puntos.
Regímenes híbridos: De 4 a 5,9 puntos.
Regímenes autoritarios: De 0 a 3,9 puntos.
La siguiente tabla (1) presenta el índice de democracia para el año 2012. Colombia se
encontraba para ese año clasificada como democracia defectuosa:
Tabla 1. Índice de democracia 2012, de acuerdo al tipo de régimen
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Democracias plenas
Democracias
defectuosa
Regímenes híbridos
Regímenes
autoritarios
No. de países
% de países
25
15.0
% de población
mundial
11.3
54
32.3
37.2
37
22.2
14.4
51
30.5
37.1
*Nota. Población mundial se refiere a la población de los 167 países incluidos en el índice.
Fuente: The Economist (Index, 2012).
Otro instrumento que cuenta con amplio reconocimiento es el Informe anual que produce la
Corporación Latinobarómetro; el cual es básicamente un estudio de opinión pública que
aplica anualmente alrededor de 20.000 entrevistas en 18 países de América Latina
representando a más de 600 millones de habitantes. Según los resultados del 2013, la
precariedad, la pobreza, la desigualdad, y la discriminación, siguen siendo el Talón de
Aquiles de América Latina.
La calidad de la democracia en la región dista mucho de ser la deseable; para el 2013, un
68% de la región se ubicaba en la clase baja, un 30% en la clase media, que va en aumento, y
un 2% en la clase alta. El 68% de familias clasificadas como clase baja, tenían la mitad
de sus integrantes en situación precaria, y según el informe a algunos no les alcanza
para comprar alimento.
Calidad de la Democracia en América Latina:
Tenemos (…) dos Américas latinas, la que disfruta de los
beneficios del crecimiento y la que mira como disfrutan
los otros. Veremos más y más las protestas como
manifestación de una ciudadanía consciente de las
deficiencias del sistema económico, político y social. Hay
demanda por más democracia (Corp. Latinobarómetro
2013, p.1).
Es interesante resaltar que la calidad de la democracia no está directamente relacionada con si
esta es de carácter representativo o participativo; hay democracias consolidadas
7
representativas y las hay participativas. La pertinencia de uno u otro modelo tiene que ver con
la cultura y la historia política de la comunidad en que se inscriben.
Los siguientes apartados presentan las características de la democracia representativa y la
democracia participativa.
1.1.1 Democracia representativa
En la medida en que las comunidades políticas se complejizaban, parecía más difícil mantener
espacios de encuentro y diálogo en los que la ciudadanía pudiera expresar de manera directa
sus diferencias, inquietudes, etc.; por ello, parecía lo más lógico generar mecanismos que
permitieran que una o varias personas tomaran la representación de un colectivo. Nacen así los
sistemas representativos, como formas institucionales que permitían la “presencia” de los
diversos intereses existentes en una comunidad, y el debido debate para la toma de decisiones.
Como lo señala Bobbio (1986), el modelo de intervención directa de los ciudadanos en la
toma de decisiones, propio de las antiguas Ciudades Estado, no tiene aplicabilidad en
sociedades de masas, precisamente por su tamaño. Por lo tanto, es preciso recurrir a un
mecanismo que sea incluyente y a la vez práctico. La representación política llena esas
dos exigencias: de una parte, los órganos de representación reflejan la distribución de
intereses del conjunto del electorado; de otra, facilita la toma de decisiones al
circunscribirla a un número limitado de personas.
El sistema representativo garantiza entonces la elección de una élite política que, a través de la
deliberación, estaría en capacidad de identificar el interés público, al menos en el ideal; la
democracia conserva así su carácter deliberativo, pero esa deliberación no se desarrolla entre
ciudadanos, sino entre las mencionadas élites. La representación se delega mediante el voto,
las y los ciudadanos eligen a quienes creen que mejor los representarán en las instancias de
toma de decisión. En consecuencia, los principales instrumentos de la democracia
representativa en las sociedades modernas son los órganos del poder público (ejecutivo,
congreso o parlamento, asambleas y concejos); y las instituciones de agregación de intereses
más significativas son los partidos y movimientos políticos.
Esta concepción de la democracia se extendió rápidamente en el mundo, y sigue siendo
la dominante; sus críticos apuntan a una serie de problemas asociados a la representación,
entre ellos cabe señalar los siguientes:
8

La crisis en las formas de mediación política: los partidos muestran tendencias
hacia la oligarquización y la clientelización, debido a la fuerte presión de los
intereses privados y al poder del patrimonialismo. Esto ha conducido a una
pérdida de confianza de los ciudadanas y ciudadanos en las organizaciones
políticas y en sus agentes y a una reducción significativa de identificación con
tales agrupaciones.

El déficit en la rendición de cuentas: las elecciones constituyen cada vez menos un
instrumento idóneo para que el ciudadano castigue o premie a los representantes
políticos, pues cuenta con herramientas cada vez más débiles para asegurar que
los elegidos cumplan su deber. No existe ningún mecanismo de control que
impida a los representantes cambiar sus fórmulas programáticas y sus promesas
electorales. Ellos gozan de un amplio margen de maniobra, una vez que son
elegidos y el ciudadano poco puede hacer para evitar esa situación. Además, los
volúmenes de información que tiene a su alcance el ciudadano son reducidos, lo
cual lo deja sin elementos para juzgar el comportamiento de sus representantes.

La baja representatividad de los elegidos: La heterogeneidad creciente de la
sociedad lleva a que los sistemas de representación política sean cada vez menos
capaces de abarcar el espectro total de intereses que juegan en su seno. El
sistema político se vuelve incapaz de incorporar a todos los grupos sociales y de
asegurar la representación de todos los puntos de vista. Algunos grupos sufren
mayor perjuicio que otros en este aspecto: las mujeres, las minorías étnicas y
religiosas, los jóvenes y los grupos vulnerables.

Los bajos niveles de participación: La representación trae consigo un cierto
desestimulo a la intervención de la ciudadanía en los asuntos públicos. Se tiende a
pensar que la incidencia en tales asuntos se limita a la responsabilidad de elegir sus
representantes y nada más. Del lado de estos últimos, se buscan los mecanismos para
desestimular o restringir el alcance de la participación de ciudadanos y ciudadanas
en los asuntos públicos, bajo el pretexto de que, como representantes, cuentan con
la confianza de estos últimos para tomar las decisiones.

La creciente influencia de la burocracia en las decisiones colectivas: En las
democracias modernas, la burocracia tiene un peso relevante en el conjunto del
9
sistema político; lo que acarrea dos problemas el manejo de modelos universales de
decisión, incompatibles con la diversidad de situaciones, procedimientos y
opiniones que circulan en la sociedad; y por otro, la baja capacidad para manejar la
compleja información relacionada con la gestión pública.
Estos problemas atribuidos a la democracia representativa llevaron a algunos pensadores y
dirigentes políticos a reivindicar la democracia directa como única vía para que los ciudadanos
incidieran en las decisiones públicas y evitaran la intermediación de agentes políticos que
distorsionaban su voluntad soberana; pero, en las comunidades políticas contemporáneas por
su tamaño y complejidad no es viable hablar de Democracia Directa. Por esta razón, se tiende a
buscar formas intermedias que aseguren, de un lado, el respeto a la soberanía popular y de
otro, los mecanismos para la toma de decisiones en sociedades de gran tamaño.
Esta es la pretensión de la democracia participativa, un modelo en el cual los mecanismos de
representación se complementen con mecanismos e instancias de participación directa de las y
los ciudadanos en la toma de decisiones y en el diseño de las políticas públicas.
¿Por qué cambiamos en Colombia de un régimen
representativo a uno participativo?
Tal como se mencionó, la representación perdió su
legitimidad, en la medida en que nuestro sistema de
partidos perdió su credibilidad en el periodo del Frente
Nacional; y sobretodo en la medida en que dicho acuerdo
dejó fuera del juego cualquier otra expresión política. La
representación existente era insuficiente para recoger las
voluntades diversas y las necesidades aplazadas de una
ciudadanía marginada.
1.1.2 La democracia participativa
10
En Colombia el paso de la democracia representativa a la participativa, se dio gracias a la
Constitución Política de 1991, como respuesta a las demandas de las ciudadanas y ciudadanos
que exigían participación en el proceso de toma de decisiones, más allá del proceso electoral.
La Democracia Participativa es concebida como una nueva “gramática” de las relaciones entre
la sociedad y el Estado, cuyo eje articulador es el perfeccionamiento de la convivencia y la
capacidad de los colectivos para agregar intereses diversos. Por su alcance la democracia
participativa no enfatiza los procedimientos; sin embargo dado que aumenta la complejidad de
la gestión de lo público, al reconocer e incluir más actores, definir el cómo lograrlo es
definitivamente importante.
El modelo de democracia participativa se apoya en tres premisas básicas: el reconocimiento de
la diversidad de la sociedad, el fortalecimiento de la esfera pública, y el papel activo de la
ciudadanía; sin estos tres elementos, el modelo no puede desarrollarse.

La sociedad es diversa: el reconocimiento del carácter diverso de la sociedad permite
reconocer las diferencias y el potencial de cambio que éstas implican a la hora de
generar arreglos institucionales y hacer funcionar el sistema democrático. La diversidad
se convierte en fuente para el diseño de instancias y mecanismos de participación, así
como en la definición de procedimientos para la toma de decisiones.

Fortalecimiento de la esfera pública: corresponde al espacio de lo público brindar la
posibilidad de encuentros y desencuentros entre los diversos actores sociales; de la
fortaleza de este espacio depende el que los diversos intereses puedan expresarse,
confrontarse, y resolverse de manera positiva. Un espacio público cerrado es una
invitación al surgimiento de espacios paralelos fuera de la institucionalidad. La esfera
pública permite que las diferencias existentes en el ámbito de lo privado no se expresen
en exclusión y marginación de quienes detentan menos poder.

Una ciudadanía activa: el tercer elemento clave para la existencia de una democracia
participativa es el contar con una ciudadanía activa, algo semejante a lo que plantea
Dahl con relación a la democracia, sin una ciudadanía políticamente educada, no es
posible tener democracia (Dahl, 1999). En tal sentido, la acción organizada de distintos
sectores de la sociedad contribuye al fortalecimiento de la política, en la medida en que
intentan transformar las prácticas dominantes, incrementar la ciudadanía y asegurar la
inserción de los excluidos en la esfera pública. La intervención de ciudadanas y
ciudadanos en esta última, constituye así uno de los fundamentos de la democracia
participativa. La movilización ciudadana se convierte, además, en un poderoso factor
de control social de la gestión pública, orientado a mejorar el desempeño de los
gobiernos en términos de honradez, eficiencia y eficacia. Corresponde a la
11
institucionalidad por su parte, posibilitar, promover y respetar las expresiones
ciudadanas.
La construcción de una democracia participativa implica el compromiso del Estado y los
ciudadanos en la construcción de una relación dinámica y crítica que califique el sistema
político como un todo. Hoy en día parece tener sentido repensar la democracia desde las
necesidades, posibilidades y retos que implica vivir en un mundo globalizado.
Caracterización de la Democracia Participativa
Según Emir Sader, las experiencias políticas que se agrupan
bajo el rótulo de “democracia participativa” se caracterizan por
la afirmación del Estado de derecho, del planeamiento
participativo, de la responsabilidad social de las empresas, de la
participación de las mujeres en la lucha política, y de la
reivindicación de los derechos sociales. Le apuestan a una
profundización de las relaciones entre los ciudadanos y las
decisiones del poder político y a un rescate de los grupos
minoritarios como actores sociales. Le apuntan a una reforma
democrática del Estado en el sentido de acercamiento de los
gobernantes a los gobernados y de control de los segundos
sobre los primeros. Las iniciativas de democracia participativa
buscan rescatar la dimensión pública y ciudadana de la política,
sea a través de la movilización de sectores sociales interesados en la
realización de políticas públicas, presionando a las autoridades para
que tengan en cuenta sus puntos de vista y sus necesidades, sea a
través de la transformación/flexibilización de las instituciones
representativas para que abran las puertas a la voz de los
ciudadanos.
(Sader, 2002)
Finalmente, la democracia participativa no excluye los mecanismos de representación política;
así como la representación debe incluir mecanismos de participación. Esto implica una
consideración de la democracia como un fenómeno de doble vía, relacionado con la
reforma del ejercicio del poder estatal y con el fortalecimiento de la sociedad civil (Held,
12
2007). En los sistemas democráticos, participativos o representativos, la participación está a la
base del ideal democrático; sin participación no es posible hablar de democracia.
Con esto en mente, el siguiente apartado se ocupa de precisar el concepto de participación, así
como sus diversas expresiones.
1.2 ¿Qué es la participación?
El concepto de participación hace referencia a la posibilidad que tienen mujeres y hombres de
tener voz y voto en los procesos de toma de decisiones, ya sea de manera directa o a través de
instituciones legítimas de intermediación que representen sus intereses. La participación se
construye sobre la base de la libre expresión y libre asociación; así como de las capacidades
para participar constructivamente (HABITAT, 2000).
La participación ha ganado status en los discursos políticos y económicos, en la medida en que
se considera un elemento central del desarrollo económico y social, y un indicador de la calidad
de un sistema político (Sachs, 1992); sin embargo, aun cuando se parta de una definición
compartida el significado político del concepto varía según el marco de referencia que se
utilice.
Desde los análisis económicos, y en el marco de los cambios ocurridos en el terreno de lo
público a partir de la implementación de las políticas neoliberales; más allá de los argumentos
a favor o en contra del modelo neoliberal, lo cierto es que éste se ha convertido en dominante,
y que viene acompañado de una propuesta de redefinición del alcance y funciones del Estado
(Subirats 1988) Desde este marco referencial, la participación aparece como una medida
deseable y necesaria para “complementar” la actividad estatal, es una participación que no
cuestiona o demanda, sino que asume responsabilidades públicas, antes en manos del Estado.
“En este sentido, las estrategias gubernamentales tienden a asumir cada vez más a la
participación ciudadana como un medio para lograr el involucramiento directo en la
producción y/o en la gerencia e, incluso, e el financiamiento de ciertos servicios” (Cunill,
1991, p.12).
Desde los análisis políticos, la participación, como ya se ha mencionado, se identifica
claramente con un cambio de las relaciones de poder al interior del régimen político, dándole
mayor protagonismo a la sociedad civil, por ser esta la expresión más clara del soberano en un
Estado democrático. La participación es entonces un elemento de ruptura con las formas
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tradicionales de las democracias representativas, y con las formas de gobierno autoritarias,
que busca recuperar el balance de poderes y gestar sistemas políticos incluyentes. (Sáenz,
1998; Flórez, 2001)
Desde el concepto de desarrollo, las Naciones Unidas dedicaron el Informe de Desarrollo
Humano de 1993 a la Participación Popular. Según el informe, la participación significa que la
gente intervenga estrechamente en los procesos económicos, sociales, culturales y políticos
que afectan sus vidas. Para lo cual debe tener acceso para ser parte de la toma de decisiones,
del poder. La participación en ese sentido una estrategia global del desarrollo, centrándose en
el papel fundamental que debe desempeñar la gente en todas las esferas de la vida. El
desarrollo humano implica ampliar sus opciones, y una mayor participación permite que la
gente pueda para sí misma acceder a una gama mucho más amplia de oportunidades (PNUD,
1993).
Por otra parte, Amartya Sen, premio nobel de economía en 1998, en su trabajo Desarrollo y
Libertad establece que la participación también puede ser vista como un valor para la calidad
de vida. “En verdad, tener la capacidad de hacer algo a través de la acción política – por sí mismo
o por otros – es una de las libertades básicas que las personas tienen para evaluar” (Sen, 2000).
Entonces, la participación es vista como la capacidad de actuar para proteger y avanzar los
derechos individuales y colectivos.
Este avance de la participación, como requisito y condición del desarrollo y la libertad política,
se debe principalmente, según plantea el PNUD (2004), a las tres premisas mencionadas que
introduce el concepto de participación, a saber: (i) la complejidad y diversidad de las
sociedades actuales, (ii) el fortalecimiento de la noción de lo público (iii) una ciudadanía activa.
Finalmente, es necesario mencionar como algunos teóricos de la escuela crítica plantean que
las sociedades siempre han sido participativas, en el sentido de ser parte de y tomar parte en,
por lo que la sistematización y promoción del concepto parece más una necesidad de
controlarlo que de promoverlo. Mahid Rahnema, plantea que vivir es relacionarse con,
participar del mundo del cual sólo somos una parte; y que por lo tanto la participación no
requiere ser mediada (Rahnema, 1996)
La preocupación por un uso del concepto de
participación que termine vaciándolo de sentido tiene que ver con la carga de valoración
positiva que se le adjudica al mismo, tal como plantea Nuria Cunill, la participación puede ser
“utilizada” para construir artificialmente consensos y legitimar desigualdades (Cunill, 1991).
A continuación, con el fin de dar claridad al tema tratado, y atendiendo a la amplitud y a los
14
múltiples usos que se le da al término de participación, se presenta una mirada más amplia
sobre el mismo, que incluye una revisión de los tipos de participación existentes, la relación
entre participación y entornos políticos, etc.
1.2.1 Tipos de participación
Existen diversos esfuerzos para clasificar las formas de participación, que varían básicamente
dependiendo de las unidades analíticas. Tal como plantea la Veeduría Distrital (Universidad del
Valle- Veeduría Distrital, 2005), si tomamos por ejemplo la relación entre entorno e identidad
social, la forma como se relacionan el entorno político (favorable o desfavorable) y las
identidades sociales (fuertes o débiles), da lugar a una tipología de la participación que se
resume en la siguiente tabla.
Tabla 2: Tipos de Participación según entorno e identidad
Condiciones
Entorno Político
Favorable
Entorno Político
Desfavorable
Identidad social fuerte
Participación sustantiva
Participación
reivindicativa
y/contestataria
Identidad social débil
Participación formal y/o
instrumental
Participación nula/ No
participación.
Fuente: GUÍA DE CONTROL SOCIAL Veeduría Distrital-Universidad del Valle 2005, p.4.
La existencia de un entorno político favorable y de identidades colectivas sólidas da lugar a la
participación sustantiva, es decir, un tipo de acción a través de la cual los actores sociales y el
Estado comparten el análisis de las demandas sociales, acuerdan las acciones necesarias para
satisfacerlas y las ponen en marcha en forma conjunta. Este tipo de participación opera
generalmente a través de espacios y mecanismos de diálogo, concertación y de formas de
cooperación para la acción.
Cuando, existiendo un ambiente político institucional favorable y las identidades colectivas se
muestran débiles, la participación es formal y/o instrumental, por lo cual se define en el
cumplimiento de normas, disminuyendo la relevancia en los contenidos de la participación,
además de una relación utilitaria y asimétrica entre Estado y actores sociales, en la que el
primero involucra a la población en la gestión local a fin de reducir costos de inversión y ganar
legitimidad política sin que la población tenga un lugar importante en la toma de decisiones.
Un tercer tipo de participación es la reivindicativa y/o contestataria que se caracteriza por la
cooperación social para enfrentar al Estado o para presionarlo en torno a la consecución de
bienes y servicios públicos. Supone una fuerte iniciativa social, lo cual a su vez implica
identidades sociales sólidas, y un sistema político cerrado a las demandas sociales que permite
la generación de contextos de negociación y concertación. En condiciones de un entorno
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político desfavorable y las identidades sociales débiles, el resultado es la no participación, la
desmovilización social en torno a bienes públicos y el desinterés del sistema político por
propiciar la intervención ciudadana, abriendo el camino a otras formas de relación entre la
sociedad y el Estado.
Existe otra clasificación, probablemente la más conocida y aceptada, la cual se establece con
base en tres criterios: 1. el interlocutor (el Estado, por ejemplo), 2. Los intereses que se
promueven y 3. Los actores que participan. Nuria Cunill las desarrolla en su libro Participación
Ciudadana, publicado por el CLAD en 1991, donde señala que existen cuatro tipos de
participación diferenciables, si bien suelen ser usados de manera intercambiable.
 La Participación social: según Prado (2010), la participación social es la movilización
democrática desde sus bases fundamentales, lo cual incentiva “las relaciones entre
comunidades pequeñas, vecinos y autoridades municipales o locales para solucionar
problemáticas que tienen que ver con su entorno social” (pág. 8); la unidad de análisis son
las organizaciones sociales. Participación social es la que se da con la presencia y actuación
de asociaciones u organizaciones de la sociedad civil en un espacio en el que defienden sus
intereses sociales ante otras instituciones sociales sin la mediación del Estado.

La Participación comunitaria: se presenta cuando un sector de la ciudadanía se organiza
colectivamente para ejecutar acciones de promoción del desarrollo de la comunidad, con el
apoyo y asistencia del Estado. Según Montero, la Participación Comunitaria podría
definirse no sólo como actuar conjuntamente, organizadamente, sino también como
colaborar, en el sentido de aportar (ideas, recursos, materiales) y de comprometerse con el
sentido, dirección y finalidad de la acción, a la vez que se obtienen beneficios a partir de los
logros colectivos (Montero, 2013). En general la participación comunitaria se ha asociado
tradicionalmente a esfuerzos de una comunidad para desarrollarse, tal como plantea
Ugalde, la organización comunitaria fue la respuesta para garantizar el éxito de los
programas de auto ayuda (Ugalde, 1999).

La Participación política: es la contribución necesaria de los ciudadanos en el marco del
sistema representativo. Se da a través de actividades como el voto, la participación en
manifestaciones y partidos políticos, las contribuciones a ciertas agremiaciones políticas, la
discusión de acontecimientos políticos, el apoyo a determinados candidatos, las presiones
sobre dirigentes políticos y la difusión de información política (Bobbio, 1991) .Si se analiza
la participación política desde los mecanismos utilizados, las dos categorías resultantes
suelen ser mecanismos tradicionales representativos o extra-representativos de
participación y el uso de mecanismos de participación basados en la voz o en la salida.
Según Torcal et all, la interacción de estas dos dimensiones nos permite distinguir cinco
16
tipos de participación política: voto, contacto, actividades de partido, actividades de
protesta y participación de consumo (Ferrer, 2005); el siguiente cuadro los ilustra.
Gráfico 1: Tipos de participación política
Fuente: (Ferrer, 2005)
La menos conocida es la forma de acción política conocida como “consumismo político”,
apoyar económicamente un partido, o una “ideología” es un buen ejemplo de este modo de
participación.

La Participación ciudadana: este tipo de participación es definido por Cunill como un tipo
de acción política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los
agentes sociales en actividades públicas” (Cunill, 1991, p.56). Esta se da cuando los
ciudadanos toman parte de una actividad pública como portadores de intereses sociales. El
concepto se puede comprender desde dos dimensiones: (i) como medio de socialización de
la política y (ii) como forma de ampliar el campo de lo público hacia esferas de la sociedad
civil.
Dado que la participación ciudadana ha cobrado gran importancia, pues se considera que
expresa la existencia de una ciudadanía activa y por lo tanto de una democracia más avanzada,
y que ésta es un elemento central de la aproximación de Bogotá al concepto de participación el
siguiente apartado se dedica a ampliar y profundizar el concepto de Participación Ciudadana
1.2.1.1 Participación ciudadana
La ciudadanía se ha definido a partir de los derechos que ésta significa, en general se define
17
por los derechos cívicos y políticos - derechos de primera generación - y por los derechos
sociales - derechos de segunda generación. Los derechos civiles, conquistados en el siglo XVIII,
corresponden a los derechos individuales de libertad, igualdad, propiedad, de libre
desplazamiento, derecho a la vida, a la seguridad, etc. Son los derechos que sustentan la
concepción liberal clásica. Ya los derechos políticos alcanzados en el siglo XIX, tienen que ver
con la libertad de asociación y de reunión, de organización política y sindical, la participación
política y electoral, el sufragio universal, etc.
Los derechos de segunda generación, los derechos sociales y económicos, fueron conquistados
en el siglo XX a partir de las luchas del movimiento obrero y sindical. Se trata del derecho al
trabajo, a la salud, a la educación, a la jubilación, al seguro de paro, en fin, de la garantía de
acceso a los medios de vida y al bienestar social. Tales derechos tornan reales los derechos
formales (Vieira, 1998).
En la segunda mitad del siglo XX surgieron los llamados “derechos de tercera generación”,
cuyos titulares son, no el individuo sino los grupos humanos como el pueblo, la nación,
colectividades étnicas o la propia humanidad. Es el caso del derecho a la autodeterminación de
los pueblos, derecho al desarrollo, a la paz, al medio ambiente, etc. En la perspectiva de los
“nuevos movimientos sociales”, serían derechos de tercera generación los relativos a los
intereses difusos, como el medio ambiente, el consumidor, así como los derechos de las
mujeres, de los niños, de las minorías étnicas, de los jóvenes, de los ancianos, etc. La
Constitución de 1991 en Colombia al reconocer nuestro Estado como social de derecho, le dio
soporte jurídico a este tipo de derechos en el país.
Ya se habla hoy de “derechos de cuarta generación”, relativos a la bioética para impedir la
destrucción de la vida y regular la creación, por la ingeniería genética, de nuevas formas de vida
en el laboratorio.
La participación ciudadana como concepto ha cambiado en la misma medida en que el
concepto de ciudadanía se ha transformado. Así, hoy más que nunca, no es suficiente para las y
los ciudadanos que el régimen político que los cobija se denomine democrático, sino que
demandan una democracia real, efectiva e inclusiva La participación ciudadana es hoy en día
causa y efecto de la calidad de la democracia. Robert Dahl (1999), un pensador de la
democracia, la incluye como el primero de los 5 criterios que la caracterizan; así:
18
1. Participación efectiva: Los ciudadanos deben tener oportunidades iguales y efectivas
para hacer que sus puntos de vista sobre cómo haya de ser la política sean conocidos
por los otros miembros.
2. Igualdad de voto en la fase decisoria: Cada ciudadano debe tener la seguridad de que
sus puntos de vista serán tan tenidos en cuenta como los de los otros.
3. Comprensión informada: Los ciudadanos deben disfrutar de oportunidades amplias y
equitativas de conocer y afirmar qué elección sería la más adecuada para sus intereses.
4. Control de la agenda: El Demos o el pueblo deben tener la oportunidad de decidir qué
temas políticos se someten y cuáles deberían someterse a deliberación.
5. Inclusividad: La equidad debe ser extensiva a todos los ciudadanos del estado; para
Dahl este criterio no se ha cumplido en la mayor parte de las sociedades democráticas,
pues el derecho al sufragio universal se había limitado, tal como él lo plantea a la mitad
de la ciudadanía, al dejar por fuera del mismo a las mujeres.
Para Dahl, como para muchos otros, en efecto la representación inicial ha de convertirse
después en una gran variedad de formas de participación, tanto como la participación electoral
ha de llevar a la representación ciudadana en los órganos de gobierno (Dahl, 1999). Dos
términos que en las democracias modernas han dejado de significar lo mismo, pero que se
necesitan recíprocamente: participación que se vuelve representación gracias al voto, y
representación que se sujeta a la voluntad popular gracias a la participación cotidiana de
los ciudadanos.
Para comprender el alcance del concepto es necesario entonces hablar de la participación
como un mecanismo para ejercer la soberanía, en ese sentido, la participación ciudadana es
fundamental porque posibilita la gobernanza democrática y el empoderamiento social
(Villareal, 2009). A partir de estos referentes definimos la participación ciudadana como:
Proceso mediante el cual diferentes actores (sociales,
económicos, políticos), en función de sus necesidades, intereses,
recursos y motivaciones, intervienen en el escenario público con
la intención de obtener bienes y servicios públicos o de incidir
en la definición de los asuntos colectivos y, por esa vía,
mantener, reformar o transformar su propio entorno.
19
La participación ciudadana supone, la combinación entre un ambiente político democrático y
una voluntad individual de participar; cuando los dos aspectos mencionados “se cumplen”, la
participación ciudadana funciona y es útil. Pero si existe la voluntad de participar pero no el
espacio para que se dé, la partición adquiere visos confrontativos; si el espacio existe pero no la
voluntad de participar, la institucionalidad buscará justificar su existencia forzando la
participación ciudadana, lo que la vacía de sentido. Y si no existe el espacio político apropiado
ni la voluntad de la ciudadanía de participar, la participación se despolitiza “tanto en el sentido
de únicamente legitimar decisiones ya tomadas como en el sentido de eliminar la capacidad de
disenso y conflicto” (Hevia, 2004) éstas últimas condiciones dinamizadoras de la democracia.
En el entendido de que el espacio político exista y la ciudadanía ejerza su derecho y deber de
ser parte de éste, entonces procede podemos pensar las formulas institucionales más
adecuadas a través de las cuales se ejercen las distintas modalidades de participación, lo que
posibilita la creación de órganos y procedimientos especiales, o la asimilación a estructuras
existentes. El siguiente apartado revisa las formulas institucionales para la participación.
1.2.1.2 Formulas para ejercer la participación ciudadana
De acuerdo con la literatura académica, y en analogía con los tipos de democracia, los medios
para la participación ciudadana pueden separarse en dos grupos: (i) mecanismos de
democracia directa y (ii) mecanismos de interacción Estado – sociedad.
Al primer conjunto pertenecen los procedimientos de participación política directa que
complementan las instituciones representativas, sin la mediación de los partidos políticos, pero
con la necesaria aplicación de metodologías participativas mediadas (elecciones). Ejemplos de
estos son la iniciativa popular legislativa, el referendo, el plebiscito y la revocatoria del
mandato.
El segundo conjunto de mecanismos agrupa los órganos de interacción entre Estado y
sociedad o “interfaces socio-estatales”. Estos son de dos tipos: (i) espacios de “representación
de intereses” como las instancias de participación en la formulación de políticas públicas
(cabildos abiertos, consejos consultivos, asambleas ciudadanas) y (ii) espacios de cogestión en
prestación de servicios públicos, los cuales se diferencian por el criterio de la intensidad de la
participación: “en la representación de intereses, la intensidad de la participación se orienta más
que nada al nivel de consulta, mientras que en la cogestión está explícitamente abarca la decisión”
(Hevia, 2004). La siguiente tabla los resume.
Tabla 3: Tipologías de dispositivos participativos
Participación política directa
Interfaces socio-estatales
20
Iniciativa
Consulta popular Mandato
popular
revocatorio
Fuente: Hevia, 2004.
Representación
de intereses
Co-gestión
Respecto a los mecanismos de democracia directa, Zovatto (2007) presenta una clasificación
de estos según el campo de aplicación y origen. Con relación a la aplicación hay dos categorías,
los dirigidos a las autoridades políticas individuales y aquellos relacionados con el proceso de
legislación. Con relación al origen, existen los iniciados desde arriba y los que lo son desde
abajo; desde arriba significa que tienen origen en el ejecutivo o legislativo, desde abajo
significa que tienen iniciativa en un sector representativo de la ciudadanía. El gráfico 2 los
ilustra.
21
22
Gráfico 2: Mecanismos de Democracia Directa
Fuente: (Zovatto, 2006)
Según Zovato, los mecanismos de consulta popular pueden ser obligatorios u optativos; los
obligatorios pueden ser a su vez de dos tipos: consultas por temas predeterminados en la
Constitución y consultas requeridas en situaciones predeterminadas que no se puedan resolver
en el marco del sistema representativo. Los optativos corresponden a iniciativas ciudadanas,
las cuales dependiendo el marco institucional son o no vinculantes (Zovatto, 2007).
Las estrategias, mecanismos y herramientas para la participación varían dependiendo del
sistema político imperante y de la calidad del mismo; en el capítulo II se revisa la
institucionalidad existente en Colombia, mientras que en el tres se profundiza sobre la
institucionalidad del Distrito Capital. Pero, antes de pasar al siguiente capítulo, es necesario
revisar las estrategias desarrolladas para evaluar la participación, ya que al igual que frente a la
democracia, hemos aprendido que no basta promover y valorar la participación, sino que
requerimos saber cuál es la calidad de la misma.
1.2.1.3 Efectividad de la participación ciudadana
Según los expertos en participación, la efectividad de la participación está directamente
relacionada con la capacidad de los ciudadanos de incidir, de manera efectiva, en la toma de
decisiones que los afectan de manera directa o indirecta (Brager, 1987; Rueda, 2012).
A partir del nivel de incidencia en la agenda política Stewart (2007), encuentra tres categorías
de incidencia: operacional, estratégico y normativo.
 Nivel operacional: parte del reconocimiento de los ciudadanos de una agenda ya
establecida, por lo cual su rol es de ejecutores de tareas definidas y cumplimiento de
calendarios. Este nivel se caracteriza esencialmente por el intercambio de información.
 Nivel estratégico: también se desarrolla bajo la premisa de que los objetivos políticos
están definidos pero se deben precisar las estrategias a seguir, enfocándose en el marco
de recursos, por lo cual se convoca a los ciudadanos.
 Nivel normativo: los ciudadanos están facultados para discutir los problemas y las
estrategias de solución; es decir son partícipes en cada una de las etapas del ciclo de las
políticas públicas.
Por su parte, la Red de Desarrollo Sostenible4, clasifica la participación ciudadana en cinco tipos
o niveles, que refieren distintos grados de intervención de los ciudadanos en los asuntos
públicos:
a.
b.
c.
d.
e.
Participación en la información;
participación en la consulta;
participación en la decisión,
participación en el control; y
participación en la ejecución.
El último nivel, el de la ejecución, implica una sociedad que se involucra en implementar,
evaluar y redefinir las políticas públicas, y adquiere una responsabilidad activa en los
resultados.
Nuria Cunill por su parte identifica tres tipos de arreglos institucionales: a) participación de los
beneficiarios en la administración de los servicios sociales, reducido generalmente a la
4
Red de Desarrollo Sostenible, Los niveles de participación, 1999, en ns.rds.org.hn/ (consultada el 3 de enero del
2014).
23
intervención en el gerenciamiento de servicios públicos; b) la participación de las
organizaciones voluntarias de carácter público en la ejecución de la política social; y c) la
conformación de órganos del control social de la política social (Cunill, 1991).
Finalmente, otro criterio relevante, propuesto por Cabrero se refiere a la intensidad de la
participación, dimensión que se define como “el grado en que agentes gubernamentales y no
gubernamentales interactúan en torno a una política pública específica” (Cabrero, 2004:120).
Este analista identifica tres niveles que permiten evaluar la calidad de la participación:
a. intensidad baja: cuando los beneficiarios se posicionan más en función de receptores
que como sujetos, se trata de una modalidad propia de los programas asistencialistas;
b. intensidad media: cuando los ciudadanos se convierten en sujetos actuantes mediante
mecanismos de consultas, generación de propuestas y otras modalidades, como por
ejemplo en los programas de autoconstrucción, autoempleo, cooperación; e
c. intensidad alta: cuando los ciudadanos y beneficiarios asumen una participación
estratégica, no sólo eran consultados sino que deciden en relación a la orientación y
prioridades del programa.
Según Cabrero cuando las instancias participativas pueden ser ubicadas en esta última
categoría, es que podría hablarse, según este autor, de auténticas redes de política pública con
elementos claros de corresponsabilidad e institucionalización (Cabrero 2004).
Intensidad, institucionalidad e incidencia son sin duda dimensiones a considerar cuando se
quiere evaluar no sólo la existencia de instancias y mecanismos de participación sino su
calidad.
Una de las formas de participación ciudadana que más ha ganado protagonismo es el Control
Social, dado que refleja como lo muestran las y los autores citados, un nivel de
involucramiento que va más allá de la identificación de problemas y soluciones, para avanzar
en el seguimiento y evaluación de la ejecución del estado. Del Control Social se ocupa el
siguiente apartado.
1.3 ¿Qué es el control social?
El control social hace referencia a una forma de participación que, como ya se mencionó, va
más allá de la identificación de problemas y soluciones, para avanzar en el seguimiento y
evaluación de la ejecución del Estado.
24
Definición:
Se interpreta el control social como una modalidad de participación
ciudadana que permite a las personas individualmente
consideradas y a las organizaciones de la sociedad civil influir en los
asuntos del Estado, con el propósito de incrementar la
responsabilidad y la integridad en el manejo de la gestión pública y
de sustraerlo de la apropiación privada.
Transparencia por Colombia, Cuaderno No.8: El Control Social a la
Administración Pública en Colombia, p. 11
Si bien este concepto no es nuevo en el discurso de lo público, si lo es en el sentido mencionado
de recuperar el rol central de la ciudadanía en el dicho espacio. El interés por la cosa pública ha
pasado del puro ejercicio electoral, propio de la democracia representativa, a nuevos
escenarios y temas de la política y a una nueva conciencia de la ciudadanía, que se corresponde
con los principios de la democracia participativa.
Las ciudadanas y los ciudadanos no quieren limitar sus derechos políticos y sociales a la
elección de sus representantes; su nuevo rol también involucra una nueva relación con el
Estado y los gobernantes, el acompañamiento de los mismos para participar, incidir, vigilar y
controlar las decisiones políticas, a favor del interés general. En este nuevo modelo, “los
ciudadanos deben ser mucho más proactivos, asumir la gestión de diversos asuntos públicos y
actuar como fiscalizadores y veedores del funcionamiento del aparato del Estado” (Varela,
2007).
En esa línea, el control social es entendido como una modalidad de participación ciudadana
que permite a las personas y a las organizaciones de la sociedad civil influir en los asuntos del
Estado, con el propósito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo de la
gestión pública. Sus contenidos hacen referencia, básicamente, a actividades ciudadanas de
vigilancia, seguimiento, evaluación, crítica y sanción (Transparencia por Colombia, 2004).
El control social es ejercido por las ciudadanas y ciudadanos directamente o a través de sus
organizaciones sociales y comunitarias, veedurías, comités de vigilancia y órganos creados
para tal efecto, con el fin de vigilar y controlar la gestión pública, los resultados de la misma y la
prestación de los servicios públicos suministrados por el Estado y por los particulares, siempre
en función del interés colectivo.
El carácter y alcance del control social está definido por la institucionalidad existente;
básicamente existen tres enfoques: el enfoque electoral, el enfoque de competencia o de
mercado y el enfoque de doble vía, este último asociado a los desarrollos conceptuales de la
democracia participativa. El siguiente apartado explora las características de estos enfoques.
25
1.3.1 Enfoques del control social
a. El enfoque electoral:
Asume que la responsabilidad de la administración solo puede ser exigible ante los
representantes electos y, por tanto, sólo se concreta en los procesos electorales. Este enfoque
supone la separación entre la política y la administración, así como la primacía de la primera
sobre la segunda. Parte de la idea que la administración pública es neutral y, en consecuencia,
hace un uso imparcial del poder que detenta. En este caso, el único instrumento con el que
cuenta la ciudadanía para expresar la satisfacción o la insatisfacción con la administración
pública son las elecciones. En últimas, el público no necesita ocuparse de la administración
porque el aparato burocrático siempre encontrará la manera más eficiente de implementar las
políticas públicas.
b. El enfoque de mercado:
Plantea que la rendición de cuentas es aquella que puede ser exigida por los consumidores
actuando en su propio interés; el mercado -mejor que los políticos- expresa las verdaderas
preferencias de los ciudadanos. Las y los ciudadanos ejercen el control social desde su rol de
consumidores, esto implica la existencia de competencia al interior de la Administración
Pública, y la posibilidad de que los “consumidores” eliminen aquellas entidades u organismos
públicos que no satisfagan sus necesidades o sus expectativas. Sin embargo, no habiendo una
distribución equitativa de recursos en la sociedad, el uso de mecanismos de oferta y demanda
no opera como un real mecanismo de control democrático, ya que sólo aquellas y aquellos
ciudadanos que cuenten con los medios pueden ser “consumidores”.
c. El enfoque de doble vía:
Se le conoce así porque hace referencia a la relación bidireccional existente entre la
administración y la ciudadanía, la primera, mediante el ejercicio de rendición de cuentas,
informa a la ciudadanía de sus acciones y decisiones; mientras que la ciudadanía por su parte, a
través de un ejercicio activo de participación, solicita a la administración cuentas de sus
actividades de manera preventiva o como resultado de la presencia de anomalías en el
desarrollo de las funciones de la Administración Pública..
Nuria Cunill (2003) propone algunas preguntas y respuestas que resumen el enfoque de doble
vía.
Control Social: enfoque de doble vía
26
¿Quién controla? Cualquier actor, individual o colectivo, que actúe en función de intereses
públicos o susceptibles de ser defendidos como tales.
¿Cómo se realiza el control?Mediante el monitoreo sobre acciones y decisiones tanto pasadas
(resultados) como futuras (formación de decisiones y políticas) y en condiciones de autonomía.
¿Con qué recursos? Los recursos para forzar la observancia de los deberes administrativos
pueden ser directos (veto, elecciones, deliberación pública) o indirectos (acciones consagradas
jurídicamente y recursos administrativos susceptibles de ser activados por una
institucionalidad contralora y judicial).
¿Dónde? El control puede ser desplegado sobre el núcleo estratégico de la función
administrativa, servicios públicos (individuales/ red, estatales/ no estatales), teniendo en
cuanta los tipos de estructuras organizativas. (Cunill 2003)
En ese sentido el enfoque de doble vía presenta diversas ventajas a la hora del ejercicio del
control social, ya que proporciona más mecanismos de participación ciudadana con los que se
obtienen beneficios considerables para el interés general.
1.3.2. Caracteristicas del control social
Teniendo en cuenta lo anterior, un ejercicio pleno del Control Social requiere, como en toda
forma de participación, una serie de condiciones que lo posibiliten, veamos cuáles son.
a. Institucionalización: se requiere un cierto grado de grado de institucionalización, para
que la práctica del control social cuente con la legitimación requerida para ser efectiva;
por otro lado se ha comprobado que a mayor institucionalización, más se ve
comprometido el alcance del control social, en razón de su probable dependencia del
aparato de Estado, lo que les resta a sus agentes autonomía y objetividad para ejercer
libremente y sin coacción las acciones de vigilancia. De manera que se requiere un
punto de equilibrio entre institucionalización y autonomía.
b. Disponibilidad de recursos: el control social requiere de una serie de herramientas o
mecanismos para su ejercicio; éstos pueden ser directos o indirectos. Entre los directos
la Constitución Política de Colombia establece el voto, el referendo, la consulta popular,
el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, como
mecanismos de participación ciudadana (Artículo 103). Así mismo define los recursos
27
indirectos relacionados con las acciones consagradas jurídicamente y los recursos
administrativos susceptibles de ser activados por una institucionalidad contralora y
judicial.
c. Acceso a la información: tanto la disponibilidad de recursos como la
institucionalización, dependen en gran medida de que la información sea accesible,
veraz y oportuna. La información es, a la vez, formadora de opinión pública y base para
el conocimiento de las acciones de la administración por parte de las y los ciudadanos.
Si no hay acceso a la información, es imposible saber las actuaciones de la
administración pública y ejercer el control social efectivo.
Finalmente, el control social puede ser ejercido por cualquier individuo o grupo que actúe en
función del interés público. En tal sentido, es un campo abierto a la intervención de muy
diversos actores. Entre estos, pueden ser mencionadas las siguientes categorías de agentes de
control social de la gestión pública:
 Ciudadanos y ciudadanas de manera individual: La participación es un derecho de
todos los ciudadanos y ciudadanas sin discriminación de sexo, raza, grupo étnico,
religión, situación económica o social; esto ha sido contemplado en la Constitución
Política de Colombia de 1991 y se han establecido los mecanismos para garantizar el
ejercicio activo de la participación y el control social en la legislación nacional y distrital.
 Comunidades, Organizaciones no Gubernamentales (ONG), Cámaras de Comercio,
Universidades y Asociaciones Gremiales que por iniciativa propia llevan a cabo
veedurías ciudadanas u otras formas de control social a la Administración pública: Las
veedurías están consagradas como mecanismo de control social a la administración
pública en varias disposiciones normativas, entre ellas la Ley 850/03.
 Instancias institucionalizadas de participación ciudadana y control social
convocadas por el Estado: Tienen entre sus varias funciones la de ejercer control a la
gestión pública. Por ejemplo, los Consejos de Cultura o los Consejos de Planeación.
 Instancias institucionalizadas concebidas únicamente para realizar control social:
Entre ellas pueden mencionarse las Veedurías en Salud y los Comités de Desarrollo y
Control Social de los servicios públicos.
 Los Medios de Comunicación: Han venido desarrollando experiencias de control en
diferentes ámbitos de la gestión pública, pues sus características los convierten en un
mecanismo apto para esta labor. Aparte de la capacidad intrínseca de los medios para
hacer control social, la Ley 190/95 incluyó un capítulo especial sobre su intervención en
la lucha contra la corrupción, en donde se reconoce su importancia como actores
claves.
28
Espacios de Control Social

Entidades del sector público-estatal; en todos los niveles de gobierno

Entidades privadas y organizaciones sociales que manejen recursos públicos o desarrollen
actividades de interés público
Objetos del Control social

Todo el ciclo de las políticas públicas: diagnóstico, planificación, ejecución y evaluación de
Planes, programas, proyectos, procesos, obras y servicios públicos.

Actuaciones de autoridades, servidoras y servidores públicos en general.

Procesos de elección y designación de autoridades, servidoras y servidores de instituciones
públicas.
Características que deben tener las instancias de Control Social
1.
Representatividad: Son constituidas mediante la más amplia participación de los ciudadanos
y de las organizaciones civiles del barrio, grupo de barrios, la localidad, entre otros.
2.
Democracia: Todos los integrantes de una veeduría ciudadana tienen iguales derechos y
obligaciones. Las decisiones de la veeduría se tomarán preferentemente por consenso o por mayoría
absoluta de votos.
3.
Legalidad: Las acciones de control social se realizarán de conformidad con los medios,
recursos y procedimientos que ofrecen las leyes, ya sean acciones emprendidas en forma directa o
acciones adelantadas con el concurso de la Personería o de otros órganos de control.
4.
Neutralidad política: El control social es una expresión pluralista e la comunidad, no un
instrumento de movimiento o partido político alguno.
5.
Libertad de iniciativa y autonomía: Los grupos de control social se constituyen y actúan por
la libre voluntad de los ciudadanos y gozan de plena autonomía frente a la Personería y frente a
todas las instituciones públicas. No dependen de ellas ni son pagados por ellas, no pueden ser
considerados funcionarios públicos.
6.
Objetividad: La acción de Control Social se guía en su trabajo por criterios de objetividad que
den certeza a sus conclusiones y recomendaciones y las alejen de toda actitud parcializada o
discriminatoria.
7.
Transparencia: Los grupos de control social no actúan en forma reservada o secreta.
8.
Responsabilidad: La tarea de control social se ejecuta con el máximo tino y cuidado para no
entorpecer la buena marcha de la administración o la ejecución de las obras.
9.
Entereza y valor civil: Los grupos de control social actuarán con decidida voluntad, sin
detenerse en los reparos y críticas que se hagan de su gestión, demostrando en todo momento su
lealtad con los intereses de la ciudadanía.
Fuente: http://www.utp.edu.co/planeacion/documentos/control_social/animacion.htm
29
Habiendo cubierto, de manera no exhaustiva los conceptos centrales de este módulo de
participación y control social pasaremos a revisar cómo es que estos se expresan en el país y en
el Distrito Capital.
cAPITULO ii—participación y control social en colombia
Colombia no ha estado ausente de los debates internacionales en materia de democracia, ni
de las tendencias que atravesaron el continente en el siglo XX; adicionalmente y en
respuesta a las necesidades políticas internas, el país registraba, a inicios de la década de
los años 90, un profundo cambio en su marco institucional.
El descontento frente a la institucionalidad reinante y la demanda por ampliar los espacios
políticos existentes eran generalizados, como resultado, en 1991, mediante voto popular, se
elige una Asamblea Nacional Constituyente, en la que por primera vez en la historia, estaban
representadas todas, o casi todas, las fuerzas políticas del país5. La Asamblea recibió como
mandato la redacción de una Nueva Constitución más acorde con las necesidades y demandas
del país; el resultado, la Nueva Constitución Política de 1991.
Fernando Cepeda Ulloa, politólogo y jurista colombiano, considera que la Nueva
Constitución propone “un nuevo tipo de institucionalismo, que armoniza la eficacia y
responsabilidad política, la participación y la institucionalización,…” (2006, p.18)6.
2.1. La participación en la constitución de 1991
5
Los 74 asientos de la Asamblea fueron distribuidos así: Partido Liberal (25); Alianza Democrática M-19 (un
movimiento guerrillero urbano desmovilizado) 19 sillas; el Movimiento de Salvación Nacional 11; el partido
conservador 5; los conservadores independientes 4, y 10 para grupos de minorías. La Asamblea tuvo tres
presidentes conjuntos: el líder liberal Horacio serpa, el líder del desmovilizado M-19 Antonio Navarro, y el líder
conservador Álvaro Gómez.
6
Cepeda presenta un análisis de las cualidades legales de la constitución en Los Derechos y la Interpretación de la
Constitución de 1991 {Cepeda, 1991 #684}. En el mismo sentido trabaja Fariñas en El nuevo constitucionalismo
latinoamericano y la Constitución colombiana de 1991: balance de 20 años{Fariñas Dulce, 2011 #60}.
30
La Constitución Política de Colombia de 1991 nos dio, a todas y todos, la posibilidad de
participar de una manera directa en la vida política del país, así como la de
intervenir activamente en el control de la gestión pública.
El Artículo 1 de la Constitución Política de 1991 establece:
Colombia es un Estado social de Derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del
interés general.
La participación ciudadana es uno de los principales objetivos de la Constitución Política de
1991, en adelante CP, y uno de los fines esenciales del Estado, en tanto este debe “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la nación” (Artículo 2 de la CP).
El Artículo 3 nos recuerda “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana
el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en
los términos que la Constitución establece.” Esto último refleja cómo el régimen político
colombiano se caracteriza por la combinación de los modelos de democracia participativa y
representativa.
El Artículo 40 de la CP enuncia los derechos políticos así:
31
1. Elegir y ser elegido
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de
participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna y formar
parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos establecidos por la ley.
5. Tener iniciativa en corporaciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo a los colombianos por
nacimiento o por adopción que tengan doble nacionalidad. Ello está reglamentado en la
ley.
8. Así mismo, la promoción de la participación efectiva y adecuada de la mujer en todos los
niveles decisorios de la Administración Pública.
9.
Además de los anteriores, existen cerca de 65 artículos que garantizan y regulan la
participación ciudadana y el control social: de los artículos 41 a 78 se tratan los derechos
sociales, el 88 expresa el acceso a las acciones populares; del 82 al 94 se reglamenta la acción
de tutela, populares y de cumplimiento; el 103 estipula lo relacionado con concertación,
control y vigilancia; el 107 y 108 sobre militancia en partidos; el 108 sobre consultas en los
partidos y movimientos políticos; el 133 sobre la responsabilidad del elegido frente al elector; el
20 y el 139 sobre los derechos de información y petición; el 259 sobre el voto programático; el
273 sobre contratación; el 339 y 340 sobre participación en la planeación; y el 350 sobre el rubro
presupuestal para el gasto público social.
El Artículo 270 nos faculta como ciudadanas y ciudadanos para que intervengamos
activamente en el control de la gestión pública.
Artículo 270: La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que
permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles
administrativos y sus resultados.
Nuestra Constitución promueve la activa participación de la ciudadanía y le dio al Estado el
mandato de realizar los cambios necesarios para facilitarla. Los esfuerzos iniciales se centraron
en la expedición de normas y la creación de instituciones, bajo el supuesto de que estas
medidas serían suficientes para promover el cambio y la democratización.
Así, un estudio realizado en el 2001 identificó 16 categorías de instituciones que se
desenvolvieron en el marco de la Constitución y en pro de la participación (Arévalos, 2001).
Según el estudio ¿Qué ha pasado con la Participación Ciudadana en Colombia? realizado por un
equipo de investigadores, encabezados por Fabio Velázquez y Esperanza González en 2003,
32
algo similar ocurrió con el marco normativo, donde otro estudio realizado en 2003 identificó 29
normas que se emitieron en dos etapas: la primera comprendida 1993 y 1994, y la segunda
entre 1997 y 1999. En el primer intervalo fueron emitidas 13 de las 29 normas (44.8%); en el
segundo ocho (27,6%); seis habían nacido antes de la Constitución (20.7%), una en 1995, y la
última en 2002 (F. Velásquez & González, 2003, p. 103).
Hitos en el marco normativo de Participación y Control Social
 Ley 134 de 1994 o Estatuto de Participación, regula los mecanismos mencionados en el
Artículo 103 de la Constitución: iniciativa popular, referendo, consulta popular,
revocatoria del mandato, plebiscito y cabildo abierto.
 Ley 152 de 1994 desarrolló los Consejos Territoriales de Planeación (CTP), otra creación
de la Constitución.
 Ley 489 de 1998 estableció que la administración pública tiene que ser democrática y
participativa, lo cual implicó la creación de nuevos mecanismos de consulta pública.
 Documentos CONPES 2779 de 1995, para la promoción de la participación de la
sociedad civil.
 Ley 850 de 2003 reglamentaria de las veedurías ciudadanas.
Paradójicamente uno de los obstáculos para hacer realidad los mandatos constitucionales fue
precisamente el enfoque de arriba hacia abajo que se le dio al ejercicio de legislar e
institucionalizar el modelo participativo. De hecho, su contenido, en términos de agentes,
funciones y alcance, fueron definidos por los actores políticos tradicionales, los gobiernos de
turno y el Congreso, sin dialogar con la ciudadanía y los movimientos y organizaciones sociales.
Este estudio demostró que si bien un nuevo marco normativo e institucional era necesario, no
era suficiente para garantizar la requerida apertura de nuestro sistema político (Velásquez,
2003).
La pregunta que surge es el impacto real de los mecanismos formales y legales para la
participación ciudadana; para el año 2003, la evidencia indicaba una brecha entre lo formal y el
verdadero país (F. Velásquez & González, 2003). El nivel de participación política en la elección
de alcaldes y gobernadores e incluso de Presidente era, y sigue siendo, bajo en comparación a
otros países de América Latina (García & Hoskin, 2003). Y, ha sido establecida la baja incidencia
de la ciudadanía en la formulación de políticas públicas locales, la orientación de la
administración municipal y en la confrontación a las prácticas de patronazgo (F. Velásquez &
González, 2003, pp. 323-360).
Hay diversos argumentos para explicar esos resultados, pero también cierto consenso sobre la
necesidad de promover, de manera paralela a la creación de nuevas formas de participación y
sus regulaciones, un proceso pedagógico para publicitarlos masivamente, que instruya a los
ciudadanos vulnerables en el uso de los mecanismos y herramientas existentes, y les otorgue
los controles necesarios para cumplir su propósito (C. J. Velásquez, 2011).
Veamos de qué mecanismos estamos hablando.
33
2.1.1. Mecanismos de participación en colombia
La Ley 134 de 1994 establece las normas fundamentales por las que se regirá la participación
democrática de las organizaciones civiles, y regula los siguientes mecanismos de participación:
la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta Popular, del orden
nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y
el cabildo abierto. Antes de explicar cada uno de éstos brevemente, debemos mencionar el
elemento mínimo de participación democrática, el voto.
El Voto como unidad mínima de la democracia se caracteriza por ser
un acto personal y de voluntad política, un derecho y un deber de
todos los ciudadanos, que nos permite elegir o ser elegidos para
representar al pueblo. Prácticamente todas los mecanismos de
participación incorporan el voto como elemento legitimador.

La Iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas es el
derecho político de un grupo de ciudadanos de presentar proyectos de acto legislativo y de
ley ante el Congreso de la República, de ordenanza ante las asambleas departamentales, de
acuerdo a los concejos municipales o distritales y de resolución ante las juntas
administradoras locales y demás corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo
con las leyes que las reglamenten, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente
aprobados o negados por la corporación pública correspondiente.

El Referendo es la convocatoria a la ciudadanía de la circunscripción nacional,
departamental, distrital o municipal a decidir sobre un proyecto de ley, ordenanza, acuerdo
o resolución local, y reprobación o derogación total o parcial de las anteriores. Asimismo, a
iniciativa del gobierno o de un grupo de ciudadanos, el Congreso mediante la ley puede
convocar a referendo para aprobar un proyecto de reforma constitucional. Para ser
aprobado requiere del voto afirmativo de más de la mitad de las y los sufragantes y que el
número de estos sea mayor de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo
electoral.

La Revocatoria del mandato es un derecho político por medio del cual los ciudadanos dan
por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde en virtud de
que no han cumplido con su programa de gobierno.
34

El Plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la
República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.

La Consulta Popular se lleva a cabo a nivel nacional, departamental, distrital, municipal y
local, sobre temas de interés público excepto consideraciones de proyectos de articulado o
de convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Debe contar con un concepto
previo del Senado, solicitado por el Presidente, que debe enviarse a la Corte Constitucional
para que se pronuncie sobre su constitucionalidad. La decisión se toma cuando la pregunta
puesta a consideración de la ciudadanía ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno
de los sufragios válidos, cuando haya participado al menos la tercera parte del censo
electoral respectivo.

El Cabildo Abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las
juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente
con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad.
El siguiente gráfico resume los mecanismos expuestos, y le permitirá en la web del curso
revisarlos.
35
36
Gráfico 3: Mecanismos de participación democrática en Colombia
Fuente: elaboración propia con base en la Ley 134 de 1994
Igualmente la Ley 134/94 precisa: la regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo
de otras formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural,
universitaria, sindical o gremial del país ni el ejercicio de otros derechos políticos no
mencionados en esta ley. Por lo que junto con los mecanismos mencionados, se pueden
nombrar algunos espacios en los que la sociedad interactúa con el Estado, y de los que
participa.
2.1.2. Espacios de intersección estado- sociedad en Colombia
Sectoriales
En esta categoría se agrupan los espacios que propician la participación ciudadana en el
manejo de sectores específicos de la gestión pública. Pueden ser mencionados los siguientes:
 Educación. Se establece la participación de la comunidad educativa en la dirección de
las instituciones educativas, lo cual requiere actividades de consenso de autoridades
territoriales, educativas, padres de familia, docentes y estudiantes. Las normas
vigentes (Ley 115 de 1994/Decreto Nacional 1860 de 1994) estimulan la participación
democrática en la vida escolar en asuntos relacionados con la adopción y verificación
del reglamento escolar, la organización de las actividades culturales, deportivas,
comunitarias, sociales y artísticas, entre otros aspectos.

Salud. El Artículo 49 de la Constitución establece que estos servicios deben organizarse
con la participación de la comunidad. En este sector, los principales recursos para la
participación son las alianzas y asociaciones de usuarios, los comités de ética
hospitalaria, el comité de participación comunitaria en salud (COPACOS o CPC) y los
consejos de seguridad social en salud. Al mismo tiempo, se reconocen los derechos de
la comunidad para participar en la formulación y elaboración de planes, programas y
proyectos, toma de decisiones, administración y gestión relacionadas con los servicios
de salud (Decretos Nacionales 1216 de 1989 y 1416 de 1990, Ley 100 de 1990).

Servicios públicos domiciliarios. Varias normas (Ley 142 de 1994, Decretos del nivel
nacional 605 de 1996, 1429 de 1995 y 2517 de 1999) reglamentan los Comités de
Desarrollo y Control Social de los servicios públicos domiciliarios, que tienen
funciones de fiscalización y de representación, a través de los vocales de control, en las
Juntas Directivas de las entidades públicas municipales que prestan dichos servicios. De
igual manera, la ley reglamenta la conformación de las Juntas de Vigilancia para velar
por la gestión y prestación de los servicios públicos municipales cuando estos no se
presten por medio de entidades descentralizadas (Ley 136 de 1994).

Cultura. La Ley 397 de 1997 ordena la conformación de los Consejos Municipales de
Cultura, instancias mixtas en las que participan representantes de las administraciones
municipales y de grupos culturales, artísticos, educativos, juveniles, estudiantiles y del
sector privado. Estos tienen funciones de iniciativa y consulta sobre políticas públicas
37
en el sector, así como de gestión de procesos. Esa misma norma reglamenta la
representación de los grupos culturales en la Junta Directiva de las Casas de Cultura.

Recreación y Deportes. Gracias a las Leyes 49 de 1983 y 181 de 1995 la ciudadanía
puede participar a través de representantes en las Juntas Municipales de Deportes,
espacios en los que se definen políticas y programas del sector. Las Juntas tienen
además, funciones de vigilancia y gestión.

Medio Ambiente. La Ley 99 de 1993 creó los Consejos Municipales Ambientales,
instancia que incluye representantes de la administración municipal y de la población.
La misma norma se refiere a las Audiencias Públicas para el otorgamiento de licencias
ambientales, que se derivan de varios artículos de la CP, entre ellos el 72 sobre
audiencias públicas administrativas en decisiones ambientales; el artículo 73 sobre el
derecho de petición e información de información en relación con elementos que
puedan producir contaminación; los artículos 79 y 95 sobre participación de la
comunidad en materia medioambiental; y el 76, que protege la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas y negras tradicionales.

Planeación. la CP establece la participación de los ciudadanos en la discusión de los
planes de desarrollo a nivel municipal y departamental, principalmente a través de los
Consejos Territoriales de Planeación. A pesar de ello, este recurso ha sido poco usado
y no ha tenido impacto en el diseño y formulación de los planes locales (Marín, 2005).
La tendencia ha sido la escasa consideración de las propuestas presentadas por los
consejeros (Giraldo, 2011).

Prevención de desastres. El Decreto de nivel nacional 93 de 1998 creó los Comités
Locales de Prevención de Desastres, encargado de producir información para la
ciudadanía y para la mejor atención de eventos de esa naturaleza.

Seguridad ciudadana y convivencia. La Ley 62 de 1993 creó las Comisiones
Municipales de Policía y participación ciudadana con funciones de iniciativa en el
diseño de políticas de seguridad ciudadana y convivencia. Son espacios mixtos con
representación de la administración municipal y la ciudadanía. Posteriormente, fueron
creados los Consejos Municipales de Paz, organismo convocado por las autoridades y
conformados por los grupos, instituciones y ciudadanos(as) que trabajan por la paz y la
convivencia (Ley 434 de 1998).
38

Asuntos económicos. En este sector, los escenarios de participación se enfocan en el
derecho al trabajo y la participación en la producción. Allí se destacan los artículos
relacionados con el derecho a la negociación colectiva, a la huelga y los estímulos para
la participación de los trabajadores en la gestión empresarial. El artículo 64 de la
Constitución determina la obligación del Estado de promover la propiedad asociativa
de los trabajadores del sector agrario y el 333 propone el fortalecimiento de las
organizaciones solidarias.
Poblacionales
Esta categoría desarrolla la dimensión de diversidad social incluida en la Constitución de 1991,
y que hace referencia a los derechos de tercera generación; estamos hablando de participación
de grupos poblacionales, vulnerables o no, en defensa de sus intereses como insumo para la
formulación de políticas públicas.
En Colombia los grupos poblacionales con espacios de participación son: mujeres,
afrocolombianos, indígenas, jóvenes, campesinas, desplazados por la violencia, y
discapacitados. Veamos cuáles son los espacios existentes para cada una de estas poblaciones.
 Mujeres: la Ley 581 de 2000 promueven la participación de la mujer en los niveles
decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público.

Afrocolombianos: la Ley 70 de 1993 impulsa la participación de las comunidades
negras y sus organizaciones, respetando su autonomía, en las decisiones que las
afectan y en las de toda la nación. La norma crea el Consejo Comunitario de las
Comunidades Negras, órgano de cobertura nacional.

Indígenas: la Ley 21 de 1991 reconoce a los pueblos indígenas el derecho a participar en
la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional
y regional susceptibles de afectarles directamente. También promueve la asociación de
los pueblos indígenas para posibilitar su participación y el fortalecimiento de su
desarrollo económico social y cultural (Decreto de nivel nacional 1088 de 1993). La ley
152 de 1994 creó el Consejo Consultivo de Planificación de territorios indígenas con
funciones de iniciativa y fiscalización de los planes locales.

Jóvenes: La Ley 375 de 1997 creó los Consejos Municipales de Juventud con funciones
de iniciativa en materia de políticas públicas y de fiscalización de la gestión pública en
aquellas materias que son de su interés. La norma busca promover la formación integral
del joven y de su participación activa en la vida nacional, en lo social, en lo económico y
39
político como joven y ciudadano, en la perspectiva del respeto y promoción de los
derechos propios de los jóvenes.

Comunidades campesinas: la Ley 101 de 1994 se promueve la participación de los
productores agropecuarios y pesqueros en las decisiones que los afecten, la celebración
de audiencias públicas y la creación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural como
instancia superior de concertación el cual debe contar con la mayor participación y
representación comunitaria. La Ley 160 de 1994 apoya y promociona la participación de
las organizaciones campesinas en la reforma agraria.

Desplazados por la violencia: la Ley 387 de 1997, en atención a la importancia del
desplazamiento forzoso de grandes masas de población de sus sitios de origen hacia
otras zonas del país, creó los Comités Municipales de Desplazados, conformado por
representantes de la Administración Municipal, de instituciones no gubernamentales y
de organizaciones sociales y de desplazados.

Personas en situación de discapacidad: los Decretos de nivel nacional 1068 de 1997 y
276 de 2000 crearon y reglamentaron el Comité Consultivo Nacional de las personas
con limitaciones físicas.
En el diseño de políticas, planes y proyectos de desarrollo
En este grupo se encuentran aquellas instancias, procedimientos, actores y condiciones para la
participación de los ciudadanos y ciudadanas en el diseño, ejecución de planes y proyectos de
desarrollo; entre estos:
 Los Consejos de Planeación y Consejos Municipales de Desarrollo Rural ya mencionados.

Las Veedurías ciudadanas, sobre las cuales se profundizará en el apartado de control
social, más adelante.

Seguidamente, los Consejos Consultivos de Ordenamiento Territorial, creados por la ley
388 de 1997 que ordena la elaboración y aprobación de los planes de ordenamiento
territorial en todos los municipios colombianos. Cuentan con la participación de
funcionarios de la administración municipal y representantes de las organizaciones
40
gremiales, ecológicas, profesionales, cívicas y comunitarias vinculadas al desarrollo
territorial y urbano. Son órganos de consulta sobre los temas de ordenamiento territorial y
ejercen funciones de vigilancia en esa materia.
En el caso de la Administración Distrital el acuerdo 257 de 2006 en el artículo 39 se
establece que:
El Alcalde o Alcaldesa Mayor podrá crear Consejos Consultivos, con representación de
organismos o entidades estatales y la participación de representantes del sector privado
y organizaciones sociales y comunitarias que hayan manifestado su aceptación, con el
propósito de servir de instancia consultiva de una determinada política estatal de
carácter estructural y estratégico y estarán coordinados por la secretaría cabeza del
respectivo Sector Administrativo de Coordinación.


Además, de conformidad con el decreto 448 de 2007, en su artículo 11 literal b),
establece que el alcalde o alcaldesa dentro de sus funciones debe definir
orientaciones que en materia de participación permitan promover la movilización en
el marco de la ciudadanía activa y favorezcan la consolidación de una cultura política
democrática.
Por su parte, el Comité Municipal de Integración y Desarrollo de la Comunidad, es un
espacio mixto de concertación de políticas y programas de desarrollo comunitario, creado
por el Decreto de nivel nacional 0646 de 1992. Trabaja en el diseño de políticas sociales y de
integración comunitaria.
Los Consejos Municipales de Política Social, reúnen representantes de la administración
municipal, del ministerio público y de la comunidad. Fueron creados por el Decreto Ley
1137 de 1999 y deben ser reglamentados en cada municipio por el respectivo Concejo o por
decreto del Alcalde. Su principal función es recoger iniciativa en materia de política social.
Siendo, como ya se ha establecido, el Control Social una forma de participación, el siguiente
apartado profundiza como se expresa en el país, en particular desde la Nueva Constitución de
1991.
2.2. El control social en la constitución política de 1991
Como se ha visto, la Constitución de 1991 erigió las bases en relación a los mecanismos de
intervención de los ciudadanos en los asuntos del Estado en varios niveles, y desde diversas
41
estrategias, una de ellas el Control Social. Según la Contraloría General de la Nación, la
Constitución “da un voto de confianza al ciudadano en su autodeterminación democrática para
que controle las formas y los contenidos de la gestión del Estado, cumpliéndose la doble
intervención que se da en los Estados sociales de derecho, que es la intervención del Estado en la
sociedad y de la sociedad en el Estado” (Contraloría General de la República, 2000).
La posibilidad de ejercer ese derecho se apoya en varios apartados de la CP, como en el
principio constitucional de la libre expresión de ideas por parte de la ciudadanía (Artículo 20).
Por otra parte, el Artículo 23 permite presentar peticiones respetuosas a la autoridad, mientras
que el Artículo 92 permite que cualquier persona natural o jurídica solicite a la autoridad
competente la aplicación de sanciones penales o disciplinarias a aquellos agentes o servidores
públicos que incumplan con sus deberes o violen las normas vigentes en ejercicio de su cargo
(Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2010).
Otro instrumento definido en la Constitución para posibilitar el control social es el derecho de
las personas y organizaciones a acceder a los documentos públicos, salvo en los casos que
establezca la ley (Artículo 74). Aquí la Carta Política consagra el derecho a la información de
calidad y de manera oportuna, condición indispensable para el control a la gestión pública.
El Artículo 103, ya mencionado, señala “El Estado contribuirá a la organización, promoción y
capacitación de asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, benéficas o de
utilidad común no gubernamentales sin detrimento de su autonomía, con el objeto de que
constituyan mecanismos democráticos de representación, en las diferentes instancias de
participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.
Además, el artículo 270 establece que “la ley organizará las formas y los sistemas de
participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos
niveles administrativos y sus resultados”.
La Constitución de 1991, reconoce claramente que el incremento en las capacidades y alcance
de la ciudadanía para ejercer control sobre la gestión estatal, es una condición para construir
una verdadera democracia participativa (Giraldo, 2011). En este sentido, la participación
ciudadana y el control social, como una forma específica de participación, se han ido
extendiendo a los diferentes ámbitos que hasta hace poco eran vistos como de intervención
exclusiva del aparato estatal, y en los que las y los ciudadanos tenían un papel pasivo,
limitándose a ser usuarios ó consumidores de bienes y servicios, y estando excluidos de la
deliberación y la concertación de las decisiones públicas.
El siguiente apartado revisa en más detalle aquellos desarrollos mediante los cuales se ha
buscado crear las condiciones para el ejercicio efectivo del control social en Colombia.
Por mandato constitucional, los colombianos tienen el derecho de controlar y evaluar la
gestión pública, es decir, de juzgar y de valorar si lo realizado por la administración
42
corresponde a lo programado y responde a las necesidades y derechos de las personas. Al
controlar la gestión se valora lo que hace la alcaldía, el puesto de salud, el hospital, el
ministerio, la secretaría de educación, el Bienestar Familiar y el Seguro Social, entre otros
organismos (Defensoría del Pueblo 2006).
En consecuencia, la Ley 134 de 1994, en su artículo 100 establece que las organizaciones civiles
“podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los
niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la
prestación de los servicios públicos.”
La Ley 850 de 2003, reglamentaria de las veedurías ciudadanas, establece en su artículo 1 que,
las veedurías podrán ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades
administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de
las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o
internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto,
contrato o de la prestación de un servicio público.
El artículo 4 de la Ley 850 precisa además que “la vigilancia de la gestión pública se podrá
ejercer sobre la gestión administrativa”.
Ámbitos de Vigilancia Ciudadana
La correcta aplicación de los recursos públicos,
La forma como estos se asignen conforme a las disposiciones legales y a
los planes, programas y proyectos debidamente aprobados,
El cumplimiento del cometido, los fines y la cobertura efectiva a los
beneficiarios que deben ser atendidos de conformidad con los preceptos
antes mencionados,
La calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones públicas,
La contratación pública
La diligencia de las diversas autoridades en garantizar los objetivos del
Estado en las distintas áreas de gestión que se les ha encomendado.
Artículo 4, Ley 850 de 2003.
El artículo 5 precisa que la vigilancia se realizará en los ámbitos nacional, departamental y
municipal, del nivel central o descentralizado, incluyendo las organizaciones indirectas o con
participación de capital privado, así como particulares y organizaciones no gubernamentales
que cumplan funciones públicas.
43
El documento CONPES 3654 de 2010, política de rendición de cuentas de la rama ejecutiva a
los ciudadanos, especifica la obligación del ejecutivo de informar y explicar sus acciones a
quienes tienen el derecho de exigirla, o sea las y los ciudadanos; y la posibilidad de imponer
algún tipo de sanción por un comportamiento inadecuado o de premiar un comportamiento
destacado.
En términos del control social, los mecanismos e instrumentos jurídicos constituyen un
conjunto de acciones que facilitan la relación ciudadano-administración pública, porque
permiten a los ciudadanos conocer lo que hace la administración y las razones que la
sustentan, manifestar sus recomendaciones o exigencias frente a ella y alertar sobre los
posibles riesgos de la gestión pública.
Otros escenarios de participación con funciones de control social son presentados en la
siguiente tabla.
44
Tabla 4: Escenarios de control social
Escenario
Norma que lo creó
Junta
Municipal
Educación
de Ley 115 de 1994
Gobiernos escolares
Ley 115 de 1994
Tipo de Funciones
Consulta,
fiscalización
iniciativa,
Información,
consulta,
iniciativa,
decisión,
gestión, fiscalización
Ligas de usuarios de la Decreto 1416 de 1990
salud
Consulta,
iniciativa,
concertación,
decisión
(participación en las Juntas
directivas de las EPS)
fiscalización
Comités
de
Hospitalaria
Información,
fiscalización
Ética Decreto 1757 de 1994
iniciativa,
Comités de Participación Decreto 1216 de 1989 y Consulta,
iniciativa,
Comunitaria en Salud
1416 de 1990
concertación,
decisión,
gestión, fiscalización
Consejo
Cultura
Municipal
Junta
Municipal
Deportes
de Ley 397 de 1997
Iniciativa,
concertación,
gestión, fiscalización
de Ley 181 de 1995
Iniciativa,
concertación,
gestión, fiscalización
Consejo Municipal de Paz
Ley 434 de 1998
Iniciativa,
concertación,
gestión, fiscalización
Consejo Consultivo de Ley 152 de 1994
Planificación de Territorios
Indígenas
Iniciativa y fiscalización (de
planes locales)
Consejo Municipal
Juventud
de Ley 375 de 1997
Iniciativa y fiscalización
Consejo Municipal
Desarrollo Rural
de Ley 101 de 1993
Consulta,
iniciativa,
concertación, fiscalización
Consejos de Planeación
45
Ley 152 de 1994
Consulta,
fiscalización
iniciativa,
Consejo Consultivo de Ley 388 de 1997
Ordenamiento Territorial
Consulta,
fiscalización
iniciativa,
Comités Municipales de Decreto 646 de 1992
Integración y Desarrollo de
la Comunidad
Iniciativa,
concertación,
gestión, fiscalización
Consejo Municipal
Política Social
de Decreto Ley 1137 de 1999
Iniciativa,
concertación,
decisión, fiscalización
Juntas
Administradoras Ley 11 de 1986; Ley 136 de Consulta,
iniciativa,
Locales
1994
decisión
(en
algunas
Fuente: Veeduria Distrital, 201.
ciudades), fiscalización
pág.
Las Veedurías Ciudadanas son sin duda una instancia de control social muy importante, sin
embargo, diversos estudios llevados a cabo en el país muestran que pese a la amplia gama de
mecanismos de seguimiento, vigilancia, fiscalización y control ciudadano, previstos
normativamente, la información disponible muestra que la ciudadanía en general no los
conoce (Sudarsky, 2001; DNP-PNUD-ACCI-GTZ-FONADE, 2002). Según el estudio de Sudarsky
los mecanismos control y seguimiento a la gestión pública son los menos conocidos y, aún si
son conocidos, son los menos usados (Sudarsky 2001, p.6)
El estudio de Sudarsky reveló que el 74% de los encuestados respondió que no había oído
hablar de las Veedurías Ciudadanas (Sudarsky 2001, p.103). El desconocimiento de este
mecanismo de vigilancia, seguimiento o control a la gestión del Estado por parte de la
ciudadanía, vuelve a aparecer, en similar proporción, en los resultados de la encuesta de
USAID-Casals & Asociados, en la que el 70% de los encuestados dice no conocer qué son las
veedurías (USAID/ Casals& Asociados, 2001, p.43).
En el año 2007, el periodista Norbey Quevedo, gracias a una beca de investigación de la
Fundación Avina, realizó una evaluación tendiente a mirar cómo estaban funcionando las
veedurías en Colombia, y concluía que pese a las dificultades que enfrentaban, a la falta de
apoyo, la violencia, las indelicadezas de algunos veedores y la lentitud oficial en la
implementación de la ley de veedurías, etas habían sido un mecanismo eficaz y eficiente de
control social, en particular en la lucha contra la corrupción.
Lo cierto es que el compromiso con el nuevo modelo de democracia planteado en la CP, implica
ante todo un profundo cambio en nuestra cultura política, y por ende un proceso de
aprendizaje tanto por parte de las y los funcionarios como de las y los ciudadanos. La parte
formal, los desarrollos normativos e institucionales, se han cubierto; sin embargo el proceso de
cambio requerido sigue enfrentando dificultades.
46
Por un lado el Estado debe crear los espacios y condiciones para que las y los ciudadanos
ejerzan su derecho a demandar el cumplimiento adecuado de las funciones que se le han
delegado; y por otro las y los ciudadanos deben ejercer dicho derecho con integridad. Las
características deseables para el ejercicio ciudadano del Control Social, según la cartilla
Participación en el control social a la gestión pública (2006) se presentan en el siguiente
gráfico.
47
Gráfico 4: Características de un buen control social
Fuente: Cartilla Participación en el control social a la gestión pública, p. 31 (2006).
Cabe aclarar antes de cerrar que el control social no se limita a la vigilancia del ejecutivo:
incluye también el seguimiento a las demás ramas del poder público.
Con algún conocimiento de la normatividad en materia de participación ciudadana y control
social y de las instancias creadas para tal efecto en el país, en el siguiente capítulo se
abordan los desarrollos específicos del Distrito en Participación y Control Social y presenta
algunas experiencias relevantes de la ciudad para a partir de las mismas reflexionar sobre
los avances y los retos pendientes.
CAPÍTULO III – PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL EN
BOGOTÁ D.C.
Bogotá, es de alguna manera una versión a escala del país, su naturaleza diversa, su
heterogeneidad y sus contradicciones encuentran cabida y expresión en la ciudad. Es probable
que este sea uno de los motivos por los cuáles la Nueva Constitución de 1991 incluyó
provisiones especiales para la ciudad; en su artículo transitorio No. 41 aprobaba una reforma
político-administrativa para la ciudad, ordenando al Congreso legislarla en un plazo que no
debía pasar junio de 1993. El 21 de julio de 1993, ante el incumplimiento por parte del
Congreso del plazo estipulado, el entonces presidente César Gaviria, promulgó mediante
decreto presidencial el Régimen Especial para Santafé de Bogotá (Mockus el S. et al. 1997).
El nuevo estatuto de la ciudad reviste en esta ocasión particular importancia pues se dio en el
marco de una reforma política mucho más amplia expresada en un nuevo acuerdo social
registrado en la Constitución de 1991. La promoción explícita de la descentralización, y aunada
a ésta la profundización de la democracia al interior de la ciudad, son elementos centrales y
distintivos de esta reforma; para ello se promueve la creación de mecanismos y herramientas
de participación, ya que ésta se consideró una condición necesaria para alcanzar las metas
planteadas (Gouëset 1998).
Bogotá se convierte a partir de esta reforma de Distrito Especial a Distrito Capital, adquiriendo
además el status de distrito electoral, lo que le permite contar con sus propios representantes
en la Cámara; se independiza completamente del Departamento de Cundinamarca, y obtiene
control sobre su presupuesto (Gilbert y Dávila 2002). Tres artículos de nuestra constitución
hacen referencia específica a Bogotá.
48
Bogotá en la Constitución de 1991
Artículo 322.- Santa Fe de Bogotá, capital de la República y del Departamento de
Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. Su régimen político, fiscal y administrativo
será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las
disposiciones vigentes para los municipios. Con base en las normas generales que establezca la
ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo
con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de
competencias y funciones administrativas. A las autoridades distritales corresponderá
garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los
servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio.
Artículo 323.- El concejo distrital se compondrá de un concejal por cada ciento cincuenta mil
habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil que tenga su territorio. En cada una de las
localidades habrá una junta administradora, elegida popularmente para períodos de tres años,
que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el concejo distrital,
atendida la población respectiva. La elección de Alcalde Mayor, de concejales distritales y de
ediles se hará en un mismo día para períodos de tres años. Los alcaldes locales serán
designados por el Alcalde Mayor de terna enviada por la correspondiente junta administradora.
En los casos taxativamente señalados por la ley, el Presidente de la República suspenderá o
destituirá al Alcalde Mayor. Los concejales y los ediles no podrán hacer parte de las juntas
directivas de las entidades descentralizadas.
Artículo 324.- Las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales
que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las
necesidades básicas insatisfechas de su población. Sobre las rentas departamentales que se
causen en Santa Fe de Bogotá, la ley determinará la participación que le corresponda a la
capital de la República. Tal participación no podrá ser superior a la establecida en la fecha de
vigencia de esta Constitución.
(Constitución Politica de Colombia, 1991)
El siguiente apartado se centra en la revisión de la normatividad e institucionalidad distrital
con relación a participación, el subsiguiente con relación a control social, para dar lugar a un
tercer y último apartado en el que se recogen experiencias de reflexión sobre el proceso de
fortalecimiento de la participación y el control social en Bogotá.
3.1. Participación ciudadana en bogotá
“A comienzos de la década del noventa, se avanzó en la institucionalización y
reglamentación de los mecanismos e instancias de participación creados por la Constitución
49
de 1991 y sus desarrollos legislativos. Durante la década del 90 se diseñó a nivel nacional
una infraestructura participativa amplia y compleja, que se implementó de manera activa en
Bogotá.” (Veeduria Distrital, 2010, pág. 21).
La historia de los desarrollos vividos por la ciudad a partir de 1991 es sin duda de gran interés;
en paralelo a los esfuerzos de nivel nacional por consolidar una nueva institucionalidad acorde
con la democracia participativa y el Estado social de derecho, la ciudad avanzaba en la
adecuación de su propia institucionalidad. Es decir por un lado desarrollaba las normas de
cubrimiento nacional que le aplicaban y por otro, y en razón de su relativa autonomía,
desarrollaba sus propia normatividad.
Vale la pena mencionar:
Acuerdo 12 de 1994 por el cual se establece el Estatuto de Planeación del Distrito Capital.
Acuerdo 13 de 2000, Por el cual se reglamenta la participación ciudadana en la elaboración
aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan de Desarrollo Económico y
Social para las diferentes Localidades que conforman el Distrito Capital.
Artículo 12: Encuentros Ciudadanos: Son la oportunidad para que la comunidad, en
dialogo con las autoridades y la instancia de planeación local, defina los planes y
programas de interés público en su respectivo sector para ser tenidos en cuenta en la
elaboración del plan de desarrollo local. A estos encuentros podrán concurrir, previa
inscripción sin discriminación alguna, los residentes en el sector en que se realicen, y
todas las propuestas deberán ser recogidas para su estudio y evaluación. Para el efecto, la
secretaría técnica del consejo pondrá a disposición de los habitantes los formatos que faciliten
la correcta expresión de sus inquietudes y dispondrá los mecanismos para orientar su
diligenciamiento.
Artículo 24°: Comisiones de trabajo. En las comisiones de trabajo participarán los
representantes de la comunidad establecen informes de rendición de cuentas de la gestión
contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus Localidades y Entidades
Descentralizadas, y se dictan otras disposiciones. Que delegue el respectivo Encuentro
Ciudadano. Para desarrollar el trabajo contarán con el apoyo de la oficina de planeación
local7.
Decreto 1714 del 2000, Artículo 1: Conformación y Naturaleza de los Consejos Ciudadanos.
Para facilitar el ejercicio de la participación ciudadana a la que se refiere el Capítulo VIII de la
Ley 489 de 1998, podrá conformarse un Consejo Ciudadano de Control de Gestión y de
7
En el anexo 1 de este documento se presenta de manera no exhaustiva los desarrollos normativos y las instancias
por sector que se han creado en el Distrito.
50
Resultados de la Inversión Pública, CGRI, en cada departamento del país. Cada CGRI será
una instancia permanente de participación ciudadana responsable de promover el control
efectivo por parte de la ciudadanía sobre la gestión pública y sus resultados y de articular y
apoyar las iniciativas ciudadanas para prevenir y controlar los delitos contra la administración
pública.
Acuerdo 131 de 2004, por el cual se establecen informes de rendición de cuentas de la gestión
contractual y administrativa a cargo del Distrito, sus Localidades y Entidades Descentralizadas.
Acuerdo 142 de 2005, que reglamenta el funcionamiento y las redes de apoyo de las veedurías
ciudadanas.
Decreto 448 del 2007. Por el cual se establece el Sistema Distrital de Participación
ciudadana.
Dados los muchos los desarrollos normativos ocurridos en la ciudad, más que referirlos en este
espacio parece pertinente compartir un estudio realizado por el IDPAC en el año 2013 para
evaluar el estado de la participación en la ciudad.
Según el estudio (Patarroyo Camargo, 2013), los desarrollos normativos con relación a
Participación tienen las siguientes características:
“a. Si bien es cierto, como lo afirman la mayoría de los estudiosos, no existe claridad
conceptual sobre la participación ciudadana, dicha a falta especificidad se refiere más a la
definición de participación, los tipos de participación, los roles de los actores y los
alcances de la misma, no tanto al enfoque de participación desde el cual se aborda. Se
puede afirmar que desde los desarrollos normativos se observa un claro enfoque hacia la
participación instrumental.”
Este enfoque hacia la participación instrumental, implica que se ha propiciado la
movilización de la ciudadanía en función de intereses pragmáticos y utilitarios, es decir,
en función de la satisfacción de determinadas necesidades. Por lo cual, Patarroyo
continua:
b. El 99% de las normas que regulan el tema de la participación son posteriores a la
constitución de 1991. Desarrolladas en el marco de las políticas de ajuste estructural dictadas por
los organismos multilaterales, se orientan a considerar la participación como un ejercicio de
corresponsabilidad en el cual el Estado, como ente ajeno al ciudadano, le reconoce a éste, el
derecho a participar, aunque el desarrollo normativo tiende más establecer la participación
como un deber del ciudadano y un medio para legitimar la acción del Estado.
51
c. Al compás de los desarrollos normativos, el Estado se ha preocupado especialmente por
desarrollar estructuras institucionales que se ocupen del tema de la participación, o por
asignar ésta función a alguna dependencia, con lo cual se entiende se está cumpliendo con el
mandato constitucional y lo ordenado por las políticas internacionales. No obstante habría que
examinar que tan efectivas son éstas estructuras y desde donde se asume la participación.
d. El 95% de los desarrollos normativos se orientan a establecer algún espacio o instancia
de participación, en algunos desarrollan un mecanismo de participación específico que
funcione para el sector o la entidad que promueve la norma, en otros se proponen diversos
sistemas de participación o que funcionan a partir de fuertes componentes de participación,
así los hay del orden nacional, regional o municipal – distrital.
e. Así mismo, dichas normas se han desarrollado de manera sectorial y no relacionada y han
devenido en un rebosamiento de espacios, instancias, sistemas, políticas y planes que exige
un modelo organizacional y de coordinación capaz de recoger, armonizar y hacer efectivo el
derecho en medio de la dispersión, obligación que le compete al Estado en su conjunto.” (IDPAC
2013)
Los resultados del estudio del IDPAC son consistentes con una investigación llevada a cabo
por Andrés Hernandez (2010), el cual plantea:
“en la década de los noventa y la primera mitad de la década del dos mil se produce en
forma permanente una “cascada legislativa y de decretos ley” que se traduce en la apertura de
espacios de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local. Las administraciones de
Antanas Mockus (1995-1997 y 2001-2003), quien desarrolla un discurso sobre la cultura
ciudadana; Enrique Peñalosa (1998-2000), quien realiza cuantiosas y amplias obras de
recuperación de los espacios públicos, y Luis Eduardo Garzón (2003-2007), -quien impulsó su plan
de desarrollo bajo el slogan “Bogotá sin indiferencia”-, implementan todas un conjunto de
espacios de participación diseñados en el nivel nacional, aunque en forma y con énfasis desigual.”
(Hernández 2010, p. 89)
Como puede verse por los resultados de los estudios revisados, los desarrollos normativos en
su mayoría buscan crear espacios de participación, lo que en la realidad ha significado una
proliferación de instancias que se superponen, y que a veces compiten por la atención
ciudadana.
3.1.1 Institucionalidad e instancias de participación ciudadana en Bogotá
52
La institucionalidad distrital en materia de participación está encabezada por el Instituto
Distrital de Participación y Acción Comunal (IDPAC), antes Departamento de Acción Comunal
(DAACD). El IDPAC creado mediante el acuerdo 257 de 2007, está adscrito a la Secretaría de
Gobierno, la cual a su vez encabeza el Sistema Distrital de Participación.
El IDPAC trabaja en torno a dos líneas principales: (i) Ejecución de las acciones, lineamientos y
políticas que en materia de participación ciudadana se definen en las políticas públicas
sociales y (ii) fortalecimiento de las organizaciones sociales, la promoción de la participación y
la generación de instrumentos, mecanismos y metodologías que promuevan la garantía del
derecho a la participación y su incidencia en el fortalecimiento de la democracia efectiva.
Una de las principales iniciativas del IDPAC ha sido la puesta en marcha de los presupuestos
participativos, debido a que estos son una de las herramientas que permiten la materialización
de la democracia participativa, ya que hace que la ciudadanía participe y defina políticas de
gasto, particularmente de inversión y además ejerza control social sobre los resultados de las
mismas. En ese sentido en el Distrito capital se han aplicado los presupuestos participativos
con el fin de que los ciudadanos, ciudadanas y comunidades concreten sus prioridades y
participen en el manejo de los recursos públicos.
El marco jurídico de los presupuestos participativos se constituye por el decreto ley 1421 el
cual en su artículo 12, en los numerales 1 y 10 estipula lo siguiente:
Artículo 12: Atribuciones.
Corresponde al consejo distrital de conformidad con la constitución
y la ley:
1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado
cumplimiento de las funciones y eficiente prestación de los servicios
a cargo del Distrito
(…)
2. Dictar las normas necesarias que garanticen la
descentralización, la desconcentración y la participación y
veedurías ciudadanas.
Además se encuentra el Acuerdo 257 de 2006 "Por el cual se dictan normas básicas sobre a
estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, D.C. y
53
se expiden otras normas ", el cual establece en su Artículo 43 que una de las acciones para
promover la participación ciudadana en la orientación del gasto, será el diseño e
implementación de un Sistema de Presupuesto Participativo. Sin embargo dicho sistema no se
ha implementado y los presupuestos participativos se incorporan en cada gobierno Distrital
con medidas temporales.
Así mismo, se destaca el diseño de herramientas y capacitaciones a las organizaciones sociales
para ejercer control sobre la contratación estatal y el reconocimiento como interlocutores
válidos en el proceso de construcción social en el territorio. Por último, uno de los avances más
significativos del Instituto se da por cuenta de la formulación participativa de las políticas
públicas y planes de acciones afirmativas de los grupos poblacionales del distrito (etnias,
LGBTI, mujeres, discapacitados y jóvenes).
Otras acciones importantes lideradas por el IDPAC han sido:







Promoción y acompañamiento en la conformación de los Consejos Locales de
Discapacidad.
Consolidación de los primeros 10 Consejos Locales de Propiedad Horizontal.
Implementación de la estrategia de fortalecimiento de la organización social.
La participación del Cabildo Muisca de Bosa a través de la consulta previa para el
proceso de expansión urbana en esa zona de la ciudad.
Implementación de la Política Pública Distrital de Comunicación Comunitaria.
Creación de los Centros Comunitarios LGBTI.
Implementación de la iniciativa de Obras con Participación Ciudadana.
Correspondió al IDPAC coordinar la creación y puesta en marcha del Sistema Distrital de
Participación Ciudadana.
Sistema Distrital de Participación Ciudadana
El Sistema Distrital de Participación Ciudadana es propuesto por primera vez en el Plan
Distrital de Desarrollo de la Administración Garzón (2004-2007), y se crea mediante el Decreto
448 de 2007; el cual define su estructura y funcionamiento. Las autoridades y objetivos del
sistema definidas en el decreto se presentan a continuación.
Autoridades del Sistema
a. El Concejo de Bogotá
b. El Alcalde (sa) Mayor
54
c. El Consejo de Gobierno Distrital.
d. La Secretaría de Gobierno del Distrito Capital, quien desarrollará las orientaciones que en
materia de participación imparta el Alcalde Mayor, dirigirá y coordinará técnicamente el
sistema conjuntamente con los consejos superiores de la Administración Distrital.
e. El Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal quien como entidad adscrita a la
Secretaria de Gobierno, y en coordinación con la Comisión Intersectorial de Participación
implementará el Sistema Distrital de Participación Ciudadana.
f. Las secretarías de despacho y demás entidades u organismos con responsabilidad en la
materia en el Distrito Capital.
Objetivos del Sistema Distrital de Participación Ciudadana son:
Promover el fortalecimiento de una cultura democrática en la gestión de asuntos públicos y
colectivos.
a. Realizar las acciones de coordinación interinstitucional para organizar la oferta pública en
participación.
b. Articular a las organizaciones e instancias sociales con las instituciones del Estado, para
fortalecer las organizaciones sociales y elevar la capacidad de movilización, gestión y
concertación entre autoridades administrativas, políticas y la ciudadanía activa.
c. Coordinar acciones que garanticen amplia participación de la ciudadanía activa y sus
organizaciones en la deliberación, concertación y/o decisión para la formulación, ejecución,
control social, seguimiento y evaluación de las políticas públicas; y aplicar los mecanismos
de participación ciudadana establecidos en la Constitución y la ley, en el desarrollo de
temas estructurales o estratégicos que afecten a los habitantes del Distrito Capital y de sus
localidades.
d. Formular y ajustar la política de participación, presupuesto participativo y la renovación y
modernización del Sistema Distrital de Participación Ciudadana.
e. Gestionar acciones que permitan el fortalecimiento del sistema como un órgano dinámico
de producción de conocimiento, investigación, movilización y formación en materia de
participación y gestión de la democracia participativa.
f. Recibir, valorar y canalizar las demandas que desde la comunidad se presenten ante las
instituciones estatales, relacionadas con los temas estratégicos de la participación en la
ciudad, para que éstas las atiendan con arreglo a las normas vigentes, en el espíritu de
profundizar las relaciones de coordinación entre Estado y ciudadanos.
g. Contribuir al logro de una mayor racionalidad y eficiencia en la ejecución del gasto público
en el Distrito Capital y en cada una de sus localidades.
55
h. Realizar control social para garantizar mayores niveles de efectividad y transparencia en los
procesos de formulación y ejecución de las políticas públicas.
i. Contribuir en la generación de condiciones para el fortalecimiento de los niveles de
organización de la ciudadanía.
j. Contribuir a la difusión y apropiación de los derechos humanos, como referente de toda
acción pública.
El objetivo fundamental del Sistema es la articulación de la administración distrital, las
instancias de participación, las organizaciones sociales y comunitarias, y las redes y alianzas,
permanentes y temporales. La dirección es ejercida por la Secretaría Distrital de Gobierno y la
secretaría técnica es responsabilidad del IDPAC.
Actores del Sistema de Participación Distrital
A nivel Distrital: Concejo de Bogotá, Alcalde Mayor, Consejo de Gobierno Distrital,
Secretaría de Gobierno, IDPAC y Secretarías de Despacho.
A nivel Local: La Junta Administradora Local, el Alcalde Local, el Consejo Local de
Gobierno y la Comisión Local Intersectorial de Participación.
3.1.2. Interfaces estado – sociedad en Bogotá D.C.
Siguiendo la misma lógica del nivel nacional, las instancias de participación se organizan
alrededor de tres criterios. El primero es sectorial, y aquí caben múltiples instancias; entre
ellas : el Consejo distrital de planeación, el Consejo consultivo de ordenamiento
territorial, y los Consejos de planeación local y los encuentros ciudadanos en cada una de las
20 localidades, el Comité distrital y los Comités locales de política social, el Consejo distrital y
los Consejos locales de cultura, el Consejo distrital ambiental y la Comisión ambiental local,
el Comité de participación comunitaria, las Asociaciones de usuarios de la Salud y el
Consejo distrital de Seguridad Social en Salud, el Comité de desarrollo y Control social
de los servicios públicos, el Consejo distrital de desarrollo rural, los gobiernos escolares,
los personeros estudiantiles y los foros educativos municipales.
En segundo criterio de creación de instancias de participación se da alrededor de la defensa
de grupos poblacionales y de derechos humanos; aquí se destacan: los Comités distrital y
local de defensa de los derechos humanos; la Comisión consultiva distrital de comunidades
negras, el Comité distrital para la atención integral a la población desplazada por la
56
violencia, el Consejo distrital y local de juventud, los Consejos consultivos de mujeres, el
Consejo distrital de discapacidad, los Consejos tutelares de los derechos de las niñas y
los niños, el Consejo distrital y local de paz, el Consejo distrital para la atención integral
a víctimas de la violencia, entre otros
Revisemos las instancias de interface del Estado y la ciudadanía en Bogotá.
Sectoriales
Consejo Territorial de Planeación Distrital.
Es un cuerpo consultivo creado por el acuerdo 12 de 1994 cuya misión se dirige a la formulación
del plan de desarrollo distrital, el plan de ordenamiento territorial, entre otros espacios en los
cuales se presentan recomendaciones a las instancias políticas pertinentes con base en las
discusiones sostenidas en el marco de encuentros ciudadanos dados en este consejo. Las
propuestas del anterior no son de obligatorio cumplimiento, por lo cual su alcance puede verse
limitado a la presentación de opiniones sobre los planes.
Consejos Distritales y Locales de Cultura.
Estas instancias se caracterizan porque sus integrantes provienen de sectores de la
administración distrital y local, de la sociedad civil y de otras instancias de participación. Se
ocupan de asesorar la definición de políticas públicas en el sector y de ejercer control sobre las
iniciativas planeadas. En el caso de los Consejos Locales, presentan y gestionan el documento
de políticas culturales para la formulación de los Planes de Desarrollo Local correspondientes;
por ello, tienen influencia en la definición de políticas y planes locales.
Comisión Ambiental Local
Está integrada por representantes directos de la sociedad civil, y representantes de
organizaciones públicas y de las Juntas de Acción Comunal. Su función es apoyar la elaboración
e implementación de políticas públicas ambientales y apoyar la gestión de iniciativas
ambientales comunitarias en conjunto con el sector público y privado. A pesar de prestar
soporte en la toma de decisiones en materia ambiental, el peso de esta instancia no es
significativo (Rueda, 2012). Este mecanismo está regulada por los Decretos 697 de 1993, 625 de
2007 y 575 de 2011.
Consejo Distrital de Política Social
Está compuesto por representantes de organizaciones públicas y sociedad civil organizada. Las
principales funciones del consejo son asesorar y apoyar el proceso de construcción de la
política social del Distrito, y presentar recomendaciones sobre planes, programas y proyectos
57
en este respecto de política social, así como leyes, proyectos y normas sobre el tema. Está
regulado en los Decretos 093 de 2004 y 460 de 2008.
Comité Local de Emergencias
Creado por el Decreto 332 de 2004, está integrado en su mayoría por representantes de
entidades públicas locales. Por la sociedad civil participa el presidente de ASOJUNTAS de la
jurisdicción respectiva. La misión del Comité es discutir, estudiar y emprender acciones para
reducir el riesgo de emergencias en la localidad y diseñar estrategias de alarma para evitar el
daño en la comunidad ante situaciones de emergencia. La participación social en esta instancia
es bastante limitada si se tiene en cuenta que la convocatoria se reduce a personas o entidades
que conozcan de temas técnicos de riesgo, lo que recorta la conceptualización de los
elementos que lo componen.
Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos
Esta instancia tiene origen ciudadano y puede estar conformada por usuarios, y suscriptores
efectivos o potenciales del servicio público. Principalmente se encarga de controlar la
prestación de servicios públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo, energía y gas)
(Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2010). El mecanismo para conformar
esta instancia es la convocatoria. Los comités se limitan a emitir recomendaciones para la
prestación del servicio, por lo cual su alcance ha sido limitado (Rueda, 2012).
Asociaciones de usuarios de salud
Asesoran y participan en las juntas directivas de las empresas promotoras de salud e
instituciones prestatarias de servicios de salud, públicas o mixtas, para definir las estrategias
necesarias para mejorar la calidad del servicio y la atención al usuario.
Comités de participación comunitaria en salud
Los conforman autoridades locales y representantes de organizaciones sociales relacionadas
con salud. Participan en la definición, planeación, asignación de recursos y vigilancia y control
del gasto en lo relacionado al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Este espacio de
participación tiene la particularidad de asegurar un cupo en la junta directiva de la Empresa
Social del Estado de la respectiva entidad territorial.
Poblacionales
En Bogotá, reconociendo las especificidades de ciertas poblaciones y las mayores dificultades
que algunos grupos humanos tienen para acceder a la participación ciudadana, por un motivo u
otro, se han creado una serie de espacios para promover su acceso en equidad; estos se
presentan a continuación.
Mujeres y Género
58
En la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género la participación se presenta
como una de las bases en las que se soporta la presencia de la mujer de Bogotá D.C. en
la toma de decisiones de carácter social, económico, cultural y político en el orden
distrital de tal forma que en la ciudad se reconoce a las mujeres como “actoras políticas,
sujetas de derechos y en ejercicio pleno de su ciudadanía, con una participación
deliberante, autónoma y decisoria”.
Los componentes participativos de la mujer en Bogotá están estructurados en torno a
tres líneas de trabajo: mujeres empoderadas, participación con equidad y
representación para la inclusión; cada una de las líneas apunta a transformar un ámbito
particular, el ámbito cultural, el ámbito de la participación, y el ámbito político.
 Mujeres empoderadas: está dirigido a fortalecer la participación autónoma de
las mujeres y promover nuevos ejercicios de liderazgo político y social
femenino. Asimismo tiene como propósito el reconocimiento y la promoción de
las diversas formas de organización ciudadana de las mujeres, así como brindar
apoyo y asistencia técnica a estas. Igualmente, está orientado a la ampliación
de espacios y de la representación de las mujeres en los ámbitos social, cultural,
educativo y político.
 Participación con equidad: tiene por fin promover la transformación de
imaginarios y representaciones culturales y sociales que limitan la participación
de las mujeres en los distintos escenarios y espacios de representación y
decisión ciudadana.
 Representación para la inclusión: Su propósito es promover una adecuada
representación política y social de las mujeres en las corporaciones de elección
popular, así como la inclusión de sus derechos y sus demandas en la agenda
pública y política Distrito, y en la implementación de las medidas generadas en
el proceso anterior en las localidades. Decreto 166 de 2010
Jóvenes
Con relación a esta población, la Política Pública de Juventud para Bogotá D.C. 20062016 fue diseñada en conjunto con los jóvenes del Distrito en un proceso que también
contempla las etapas de implementación y evaluación de acciones. La inclusión de los
anteriores en esta dinámica se considera una garantía para el ejercicio de la ciudadanía
activa, como sujetos de derechos, beneficiarios de las políticas y agentes de su propio
desarrollo.
Por ello, la Política dedica un capítulo a los derechos de la juventud a la participación y
organización, especialmente aquellos que permiten la participación y decisión de los y
las jóvenes en la dirección de asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes elegidos libremente. Dentro de estos se encuentran el derecho a elegir y
ser elegido, el derecho a la reunión pacífica y el derecho a asociarse libremente con
otras personas.
59
Un importante resultado de esta política ha sido la creación de los Consejos Distritales
y Locales de Juventud. Esta es una de las instancias de participación más visibles en la
ciudad. Cumple las funciones de interlocución, consulta, gestión, establecimiento,
fomento y promoción de planes, programas, estrategias y procedimientos en temas
concernientes a la juventud. Los miembros de este cuerpo son elegidos de listas
presentadas directamente por jóvenes y de candidatos propuestos por organizaciones
juveniles. Es importante resaltar que esta instancia es de tipo consultivo y “da insumos a
la administración que puede usar o no para la construcción de la política de juventud”
(Rueda, 2012, pág. 144).
Lesbianas, Gays, Bisexuales, Transexuales e Intersexo (LGBTI)
La política pública para la garantía plena de los derechos de las poblaciones LGTBI, y sobre
identidades de género y orientaciones sexuales en el Distrito Capital garantiza la
participación de estas poblaciones como componente fundamental en el ejercicio pleno de
sus derechos fundamentales, ya sea de manera directa o a través de las organizaciones
sociales. En virtud de ello, se creó el Consejo Consultivo LGBTI para actuar como instancia
de asesoramiento del Alcalde Mayor, con competencia para recibir y analizar propuestas y
sugerencias de las personas y organizaciones LGBTI y presentarlas ante diversas entidades
distritales y locales, la Defensoría del Pueblo y la Personería Distrital.
Personas en situación de discapacidad
Las líneas y espacios de participación para las personas en situación de discapacidad
fueron establecidas durante la Administración de Luis Eduardo Garzón. Por medio del Plan
de Desarrollado de dicho periodo titulado “Bogotá sin Indiferencia”, se creó el “Sistema
Distrital de Atención Integral de Personas en condición de discapacidad en el Distrito
Capital” (Acuerdo 137 de 2004), el cual definió los mecanismos de planificación, ejecución,
seguimiento y control social en temas relacionados con la protección de los derechos
fundamentales de las personas en condición de discapacidad.
En el marco de esta política nació el Consejo Distrital de Discapacidad, ente coordinador
y organismo de participación ciudadana para la concertación entre las diferentes
instancias bogotanas en torno a políticas que tengan como objetivo impactar a las
personas de las personas en condición de discapacidad. Estos están compuestos por
representantes de la administración y personas en condición de discapacidad, además de
permitir la participación de la Veeduría Distrital, la Personería y la Defensoría del Pueblo.
Están reglamentados por el Acuerdo 505 de 2012.
Pueblos indígenas
El Decreto 543 de 2011, firmado durante el gobierno de Clara López Obregón, instala la
Política Pública para los pueblos indígenas en Bogotá D.C. Este conjunto de acciones
adoptan como uno de sus propósitos específicos la generación de mecanismos de
60
participación ciudadana y concertación de programas dirigidos a la población indígena de
la ciudad. Ejemplo de lo anterior es la consulta a los pueblos indígenas para la formulación
del Plan Distrital de Desarrollo.
El Artículo 7 del Decreto citado dispone un conjunto de “Caminos” y líneas de acción para
la implementación de la política. En relación a participación ciudadana se estructuran tres
enfoques:
 Participación en la toma de decisiones a través de la consulta previa.
 Participación política a través de organizaciones en los espacios de toma de
decisiones y concertación de políticas sectoriales.
 Pertenencia a instancias de participación e interlocución de los pueblos indígenas
en los espacios distrital y local, desde las instituciones representativas y los que
sean creados de manera concertada con las autoridades distritales.
Población Afrocolombiana, Negra y Palenquera
El Acuerdo 175 de 2005, lineamientos de la Política Pública para la Población
Afrodescendiente residente en Bogotá, deviene en la primera Política Pública Distrital y
Plan integral de Acciones Afirmativas para el Reconocimiento de la Diversidad Cultural y
la Garantía de los Derechos de los Afrodescendientes (2006), esta se desarrolla a partir
de acciones sectoriales en: integración social; gobierno, seguridad y convivencia;
cultura, recreación y deporte; educación; salud; desarrollo económico y hábitat.
Destaca la promoción de las movilizaciones de organizaciones de afrocolombianos,
negros y palenqueros, y las asesorías en el componente de participación de la política
pública apoyando la gestión de la Comisión Consultiva Distrital de Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, reconocida en el mismo Acuerdo 175.
Población raizal
El Decreto 554 de diciembre 7 de 2011, "Por el cual se adopta la Política Pública Distrital
para el Reconocimiento de la Diversidad Cultural, la garantía, la protección y el
restablecimiento de los Derechos de la Población Raizal en Bogotá y se dictan otras
disposiciones", busca el reconocimiento, visibilización y fortalecimiento integral de la
cultura e identidad del pueblo Raizal en el Distrito Capital, para garantizar el ejercicio de
sus derechos y el mejoramiento de sus condiciones de vida, con énfasis en derechos
humanos y derechos étnicos; a través de planes, programas, proyectos, acciones, y
recursos para los procesos de visibilización, afianzamiento y promoción de sus formas de
vida, cosmovisión, usos, costumbres y prácticas culturales. Para facilitar el proceso se crea
una instancia de interlocución y consulta entre la administración distrital y el pueblo raizal;
de manera que participen en la toma de decisiones, y el seguimiento y control, de los
61
asuntos que las y los afectan.
Grupo étnico Rrom o gitano
A través del Decreto 582 de 2011 se adoptó la Política Pública Distrital para el grupo
étnico Rrom o Gitano, en virtud de la cual se le reconoce a este grupo é el derecho a la
consulta previa y a la concertación a través de sus autoridades tradicionales y
organizacionales con respecto a medidas y decisiones administrativas que puedan
afectarles. Además, debe hacer parte de los espacios de orientación, gestión, dirección,
ejecución, seguimiento, control y evaluación de los programas para su desarrollo.
La creación de políticas de inclusión, que consideren las múltiples diversidades no se da desde
una única mirada, y por lo mismo forma parte de un debate más amplio con relación a la
política pública y los derechos de la ciudadanía. El dilema es cómo articular y combinar sin caer
en el fraccionamiento las diversas miradas y formas de vida que cobija una ciudad como
Bogotá. Boaventura de Sousa Santos (1998) señala que señala “el reconocimiento de las
debilidades e incompletitudes recíprocas es la condición sine qua non de un diálogo
transcultural” (Santos, 1998: 360).
Cabe preguntarse si el esfuerzo por reconocer nuestra diversidad se refleja en una mayor
conciencia sobre la incompletitud de que nuestras concepciones (y las de los otros) sobre los
derechos humanos y la dignidad. Si ha servido para que entendamos que nuestra concepción
del mundo no es única y verdadera.
Adicionalmente, tal como expresa Lya Yaneth Fuentes Vásquez, (2009), no se trata solamente
de diálogos trans o interculturales, sino del choque y el conflicto intrínsecos de las diferentes
dimensiones de la identidad de los individuos: sexo, género, edad, etnia, clase, orientación
sexual, discapacidad u otro tipo de particularidades, que aunque simultáneas, no suelen vivirse
y reivindicarse con la plena conciencia de su simultaneidad.
3.2 El control social en Bogotá
En materia de control social, al igual que en participación, el Distrito ha aplicado las normas de
nivel nacional que lo cobijan, y ha expedido normas y directivas propias para garantizar el
debido ejercicio del mismo en Bogotá. Ámbitos como la contratación, la atención a las los
ciudadanos, el trámite de sus inquietudes y peticiones, la rendición de cuentas, y los sistemas
de Control Interno, han sido fortalecidos para garantizar la transparencia y la efectividad de la
gestión pública local.
62
Andrés Hernández (2010) presenta una evaluación de la participación en la ciudad, y a partir de
la misma concluye como aspecto positivo que,
…las diferentes formas de control social representan una expresión saludable de la
democracia distrital, en cuanto expresan una nueva cultura política de carácter
democrático en la ciudad: por un lado, porque evidencia un aumento en la escala de
ciudadanos preocupados por lo público; por otro lado, porque los repertorios de acción que se
impulsan encierran una modificación en la relación entre representantes —y sus
funcionarios— y ciudadanos, en donde los primeros deben rendir cuentas; y en tercer lugar,
porque se han desarrollado experiencias novedosas de empoderamiento mutuo y sinergias
entre aparatos del Estado y sociedad civil. (Hernández, 2010, p.96).
En cuanto a los desarrollos normativos para la promoción y fortalecimiento del control
social en la ciudad cabe mencionar.
Acuerdo 13 de 2000, el cual asignó a los Consejos Locales de Planeación la tarea de
seguimiento y control de la ejecución de propuestas y programas de los alcaldes locales.
Acuerdo 131 de 2004, modificado por el 380 de 2009, por el cual se establece el procedimiento
de rendición de cuentas de la gestión contractual y administrativa a cargo del Distrito,
sus localidades y entidades descentralizadas. El Acuerdo señala la obligatoriedad de
dicha rendición de cuentas, los momentos en que debe ser realizada, los contenidos de
los informes, los eventos que es preciso organizar y la publicación de los respectivos
informes (Veeduria Distrital, 2010).
Acuerdo 142 de 2005, por medio del cual se adoptan mecanismos e instancias para apoyar y
promover en el ámbito Distrital las Veedurías Ciudadanas. El Acuerdo precisa el concepto de
veeduría ciudadana, establece los principios que guían su conducta en el control de la gestión
pública, les asigna funciones específicas, al tenor de las directrices de la Ley 850 de 2003 y crea
la Red Institucional de Apoyo a las Veedurías Ciudadanas, y el Consejo Distrital de Apoyo a las
Veedurías Ciudadanas (Veeduria Distrital, 2010).
Decreto 101 de 2010, por medio del cual se fortalece institucionalmente a las Alcaldías
Locales, se fortalece el esquema de gestión territorial de las entidades distritales en las
localidades, y se desarrollan instrumentos para una mejor gestión administrativa.
63
Decreto 371 de 2010, por medio del cual se establecen lineamientos para preservar y
fortalecer la transparencia y para la prevención de la corrupción en las Entidades y Organismos
del Distrito Capital.
Según la Veeduría Distrital, ha habido un esfuerzo por impulsa el control social en el Distrito
de manera articulada y transversal. En ese contexto las entidades han desplegado
dispositivos para el desarrollo de políticas, programas y proyectos que fortalezcan y
estimulen la participación y el control social en los asuntos públicos. Sin embargo, la misma
Veeduría menciona que:
Es necesario articular los procesos sociales que se vienen dando en la ciudad por fuera de los
marcos normativos y que evidencian el despertar de una ciudadanía que quiere hacer control
social y cuidar lo público. Además y como se mencionó hay problemas institucionales que no
generan ambientes favorables para una participación y un control social efectivos, al
contrario lo atomizan y debilitan8.
Como expresión del compromiso con el desarrollo del Control Social en la ciudad, los planes
de desarrollo distritales lo han incorporado, así: Control Social al alcance de todos del Plan
“Bogotá Positiva”; Control social a la gestión pública del Plan “Bogotá Sin Indiferencia”;
“Cultura de la probidad y del Control social” del Plan “Bogotá para Vivir Todos del mismo
lado”; como elemento transversal a todas las prioridades y objetivos como es el caso del
Plan “Formar Ciudad” y “Por la Bogotá que Queremos”.
Se requiere asegurar procesos de control social articulados en torno al cuidado de lo
público; que contribuyan al fortalecimiento de la cultura ciudadana y de la legalidad; que
recuperen la confianza, el tejido social y el interés por el trabajo colectivo; donde se
vinculen, con sentido de corresponsabilidad diferentes saberes, experiencias, grupos de
interés (academia, gremios, fundaciones, organizaciones sociales y comunitarias, sector
privado); que tengan incidencia y logren con su voz, cambiar las decisiones y los resultados
de la administración en su conjunto (Veeduría Distrital 2012, p. 14)
3.2.1 Mecanismos de control social en Bogotá
Contraloría Distrital
8 Documento consultado en línea:
http://www.veeduriadistrital.gov.co/veeduria/media/file/poas/6_PROYECTO%20737%20CONTROL%20SOCIAL_j
ulio%202013.pdf
64
La Contraloría Distrital de Bogotá D.C. trabaja de manera permanente con el Concejo y la
ciudadanía para ejercer control fiscal y político a la administración, promoviendo la
veeduría a la misma. Del mismo modo, a través de la Dirección de Participación Ciudadana
y Desarrollo Local, realiza control posterior a la gestión del sector de participación
ciudadana y control social.
Las políticas de operación se definen a partir de:
 La vinculación a la ciudadanía al ejercicio del control fiscal.
 El involcuramiento en el ejercicio auditor de los requerimientos de los clientes
relacionados con el manejo de los recursos públicos.
 Las garantías de articulación y coordinación del proceso auditor y de este con la
participación ciudadana, mediante la operación de equipos de trabajo.
Veeduría Distrital
La Veeduría tiene la función de promover la transparencia y prevenir la corrupción en la
gestión pública distrital a través del ejercicio del control preventivo sobre la administración y
la promoción del control social. Es importante mencionar que esta veeduría es la única
financiada en Colombia, y representa para el Distrito Capital un importante porcentaje del
presupuesto distrital.
Personería Distrital
Las funciones de la Personería Distrital de Bogotá se instalan en el escenario de control social:
la misma entidad se ha definido como un “veedor ciudadano”. En cumplimiento de tal
mandato se preocupa por recibir quejas de los ciudadanos sobre el funcionamiento de la
administración, velar por la efectividad del derecho de petición (debe instruir en su uso
efectivo), poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos que considere
irregulares, a fin de que sean corregidos y sancionados, y realizar control disciplinario de oficio
o de petición los procesos disciplinarios que se adelanten en las entidades del distrito.
Veedurías ciudadanas
Reglamentadas por la Ley 850 de 2003, y por el Acuerdo 142 de 2005 a nivel Distrital, son
mecanismos que le permiten a las y los ciudadanos, o a las diferentes organizaciones
comunitarias, ejercer vigilancia sobre aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que de forma
total o parcial se empleen recursos públicos. Las veedurías pueden conformarse por
ciudadanos, organizaciones civiles, comunitarias, profesionales, juveniles, sindicales y no
gubernamentales, a través del registro establecido por la ley.
En Bogotá estas instancias han cobrado importancia por sus acciones dirigidas al control de la
65
gestión pública, lo que ha sido fundamental para aumentar el logro de resultados en la
promoción de la eficiencia, la eficacia y la calidad. No obstante, su intervención en la definición
de la agenda política ha sido escasa, demandando la creación de instrumentos y espacios de
capacitación y formación en estrategias de cultura ciudadana y promoción de la transparencia
institucional (Cano, citada en Cardona, 2012).
Red institucional distrital de apoyo a las veedurías ciudadanas
El Acuerdo Distrital 142 de 2005 reglamenta la Red Institucional Distrital de apoyo a las
Veedurías Ciudadanas que está integrada por la Veeduría Distrital, la Personería de
Bogotá, D.C., la Contraloría Distrital, la Secretaría de Gobierno, el Departamento
Administrativo de Acción Comunal, el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital y la Universidad Distrital.
Observatorio Ciudadano de Participación y Control Social
Este es un escenario que promueve la Veeduría Distrital desde el año 2001, para el
análisis, discusión, reflexión, construcción y generación de opinión pública respecto a
diversas dinámicas de Bogotá, relacionadas con la participación ciudadana, el
control social y la descentralización. En esta alianza participan organizaciones no
gubernamentales, redes sociales, investigadoras e investigadores,
universidades,
centros de investigación, instituciones y representantes de consejos. Está
constituido actualmente por 3 comisiones: descentralización, participación y
seguimiento a políticas del Plan de Desarrollo Distrital.
Una vez revisada la institucionalidad distrital en temas de participación y control social vale la
pena reflexionar sobre los logros alcanzados y los retos pendientes.
3.3 Breve balance de la Participación Ciudadana y Control Social en Bogotá D.C.: la última
década.
Quizás una de las fortalezas indiscutibles de la ciudad con relación a los avances y desafíos
que implica la construcción de una nueva cultura política, es el contar con diversos estudios
evaluativos sobre el avance de la participación y el control social en la ciudad. Muchos de ellos
contratados por el propio distrito, otros producidos en los ámbitos académicos, pero todos
con la intención de realizar una mirada crítica y constructiva al proceso. En este apartado se
mencionan y recogen algunos de los más recientes, con el objetivo de a partir de los mismos
identificar los avances realizados y los retos pendientes.
Una primera fase muestra las contradicciones que se encuentran en todo proceso de cambio.
Por un lado una mayor confianza en que se puede realizar el cambio, por otro una cierta
66
apatía frente al mismo. Prueba de ello es que la Encuesta de Cultura 20059, registraba un
cambio positivo en las actitudes, percepciones y conocimientos de los ciudadanos con
respecto al ejercicio de derechos, el cumplimiento de la ley, la democracia y la organización
social.
El porcentaje de ciudadanos que reportaba creer que puede influir en las leyes y políticas pasó
de 62.1% en el 2003 a 74.6% en el 2005, mientras que el conocimiento de espacios de
participación presentan descensos significativos desde 2001, con una menor proporción en el
caso de los Consejos Locales de Planeación, Consejo Distrital y Local de Cultura y los comités
de control social.
Este estudio señalaba también cómo los niveles de organización social en torno a
instituciones tradicionales (partidos, sindicatos etc.) estaban en descenso, datos consistentes
con la crisis de las instituciones tradicionales mediante los cuales se afilian los habitantes de
la ciudad, lo que indicaba la pertinencia de identificar otros niveles de asociación y
organización política y social en la ciudad.
Las memorias del Primer Foro de experiencias exitosas en Control Social, realizado en el año
2007, presentan la intervención de cierre del mismo, realizada por la representante
Transparencia por Colombia, según la cual los siguientes son requisitos fundamentales para
que el Control Social avance de manera adecuada:
1. Tener información a tiempo y completa
2. Voluntad política
3. Tener una estrategia de divulgación del ejercicio y de los resultados.
4. Rigurosidad técnica: Los temas de la administración son complicados y es muy
importante conocer para darle más poder a lo estudiado, sin embargo no es
absolutamente necesario.
5. Recursos financieros: Es importante tener los recursos para llevar a cabo un
control social de impacto10.
Por otro lado, en el mismo año, 2007, un estudio realizado para la administración Garzón,
como base para el fortalecimiento para las organizaciones sociales y comunitarias del
Distrito, evaluaba los principales obstáculos para la participación efectiva de las y los
9
Ver http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/enq2005.html
Documento en línea: http://www.ocasa.org.co/index.shtml?apc=q1b1-Relator%EDa%20Foros%20Ocasa&x=190
10
67
ciudadanos. De acuerdo con el diagnóstico los principales obstáculos identificados al interior
de éstas eran:
… el tradicional manejo del poder, la existencia de prácticas y
espacios de participación que dan cabida sólo a ciertos grupos, los
altos niveles de desconfianza frente a algunos espacios de
participación, el precario conocimiento y apropiación de derechos
por parte de la comunidad, la existencia de bajos niveles de
formación y capacitación y la ausencia de estrategias de
coordinación efectiva que garanticen el cumplimiento de
compromisos y la continuidad articulada de las acciones, ponen
en evidencia la existencia de una débil organización social y de
participación en las localidades.
En cuanto al universo organizativo por localidad, dicho estudio indica que las organizaciones
de base suman un mayor número, seguidas por las culturales y religiosas, para finalizar con
las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y de otro tipo. Por tipos de organización, el
primer lugar lo ocupan las organizaciones comunales, es decir las Juntas de Acción Comunal,
con casi el 40%, seguidas de comités y organizaciones comunitarias legalmente
constituidas11.
En el año 2010, Andrés Hernandez, realizó un estudio en el que buscaba evaluar los
desarrollos de la ciudad en términos de participación, cubriendo una década completa, desde
1990 hasta el 2010. Según el autor, la ciudad presentaba tres grandes tendencias: la primera,
una explosión de espacios de participación ciudadana en la gestión pública distrital y local; la
segunda, nuevas formas de responsabilidad y control social; y la tercera, la creciente
presencia de nuevos movimientos sociales, en particular el ambientalista (Hernández, 2010).
El estudio de Hernández considera que existe un fortalecimiento de la cultura política de la
ciudad, a partir de identificar que ciertos sectores de la sociedad civil han adquirido un rol
que trasciende el voto, para asumir un rol en el control social de los representantes y
políticos elegidos. Cita como ejemplos el proyecto Concejo Cómo Vamos, Hacer Público lo
11 Documento consultado en el IDPAC, p.21
http://www.participacionbogota.gov.co/index.php?option=com_remository&Itemid=0&func=fileinfo&id=1
68
Público y algunas experiencias de veedurías locales. Por otro lado, sectores más amplios y
numerosos de ciudadanos, asociaciones y movimientos sociales utilizan mecanismos
judiciales en defensa de sus derechos y del interés público, desarrollan ejercicios de veedurías
a programas y políticas públicas, e impulsan acciones mediáticas de denuncia (Hernández,
2010, pág. 99).
Vale la pena resaltar uno de los logros mencionados por Hernandez en su investigación (2010,
p.101) con relación a la incidencia ciudadana a través del control social. El resultado del
control social, calculado por ámbitos sectoriales, se muestra en la siguiente tabla (Contraloría
de Bogotá 2007, 142).
Tabla 5: Resultados e impactos del control social según ámbito sectorial, 2005-2007
69
Fuente: A. Hernández 2010, p. 101.
Con relación a las tareas pendientes, el estudio de Hernández apunta as siguientes
debilidades:

Las iniciativas de control social, tanto de élite como de base social, son minoritarias e
involucran una escala pequeña de ciudadanos; no son aún una práctica extendida en la
ciudad (Sudarsky 2003).

Gran parte de las modalidades y ejercicios de control social no son autónomos; por el
contrario, se encuentran cooptados por el Estado o por intereses corporativos o
particulares del Distrito, condicionando la legitimidad de los mismos.

Muchas de las acciones de seguimiento, vigilancia y control, tanto de las élites
gremiales y mediáticas como de la sociedad civil, no tienen un impacto real; lo que
genera desgaste en la población y afecta la credibilidad de los mecanismos existentes
(Velásquez 2003).

La efectividad del control social desarrollado por los Consejos locales ha quedado
condicionada por la capacidad de agencia, la autonomía y la fortaleza de las
organizaciones y asociaciones locales, y limitada también por el peso de las redes
clientelistas en ese nivel.
Finalmente queremos referenciar un estudio del año 2013 desarrollado por el Instituto
Distrital de Participación Ciudadana y Acción Comunal (IDPAC) titulado “Análisis de las
condiciones estructurales e institucionales formales para la promoción de la participación en
Bogotá”12. Este estudio realiza un amplio balance del estado de la participación y el control
social en la ciudad.
Coincide con los estudios anteriores en que la tendencia dominante en la ciudad es una
concepción de la participación desde una racionalidad instrumental, en la que los ciudadanos
deben ajustarse a las reglas del juego definidas desde la institucionalidad. Lo que implica
una participación subordinada que existe sólo en la medida en que sirve para legitimar
iniciativas decididas, diseñadas y controladas de manera externa, y ajena a aquellos a
quienes se invita a participar. Así, a pesar de la proliferación de normas y espacios para la
participación y el control social, la institucionalidad se ha arriesgado muy poco a creer en el
modelo.
El estudio del IDPAC identifica una amplia arquitectura institucional para la promoción de
la participación, según el estudio son 153 instancias mixtas o ciudadanas, 59 instancias de
coordinación , 17 espacios, 11 sistemas específicos o con un alto componente de
participación, 9 mecanismos (7 constitucionales y 2 por desarrollo legal), 4 instrumentos
y 2 estrategias de participación, además de que cada entidad pública tiene una
dependencia dedicada a la participación.
12
Ver http://www.participacionbogota.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=3516:-analisisde-las-condiciones-estructurales-e-institucionales-formales-para-la-promocion-de-la-participacion-
70
El 77% de las instancias distritales de participación están coformadas tanto por agentes
públicos como ciudadanos (categoría mixta) y de esta cifra cerca del 60% de la composición la
representan funcionarios del distrito. Este esquema permite apreciar el bajo nivel de
incidencia y las expectativas que surgen en los representantes de las organizaciones sociales
ante estos mencanismos al momento de ser convocados.
Con relación a las instancias de participación ciudadana en Bogotá, según el sector, el de
gobierno ocupa el primer lugar en temas de participación al representar el 30,1% de las
instancias. Los siguientes sectores son cultura, recreación y deportes, educación, integración
social, hábitat, planeación y desarrollo económico, salud, órganos de control, gestión pública
y mujeres. El gráfico número cinco ilustra la distribución.
71
Gráfico 5: Instancias de participación en Bogotá según ámbito de aplicación
Fuente: Instituto Distrital de Participación Ciudadana y Acción Comunal (IDPAC), 2013.
De acuerdo al nivel de participación, y su incidencia, este estudio muestra al igual que otros
(Rueda, 2012; Hernández, 2010), que la experiencia de participación se caracteriza por la
organización en torno a actividades de seguimiento, consulta y control en lugar de extenderse
a la cogestión, veto y disputa sobre los temas de discusión pública.
En este sentido se observa que en su gran mayoría, 55,3%, de las instancias de
participación funcionan a nivel de consulta; el 18,2% se refiere a consulta y concertación, sin
embargo, el total de éstas instancias se ubican en el sector Cultura el cual ha tenido una
tradición e historia de concertación con sus instancias de participación que incluso llega a
concertación de presupuestos, tanto a nivel cultural como en lo referido a parques y
recreación. De consulta y decisión se encuentra el 1.3% y se presenta en el sector de
educación respecto del Consejo Directivo de los Establecimientos Educativos Estatales,
Consulta y control social, consulta y coordinación con 1.3%.
En tercer lugar, con el 8,8%, encontramos las instancias que actúan primordialmente
como órgano asesor, y con 8,2% las instancias dedicadas al control social. En cuarto
lugar encontramos el nivel de con certación, coordinación e Información, que representa el
3.8% del total, éste porcentaje agrupa aquellas que son establecidas como canales de
comunicación entre los actores; seguidas de las instancias creadas para gestión y las
sociales comunitarias con 3,1%. La tabla 5 resume los niveles de participación.
Tabla 6: Niveles de participación
Fuente: IDPAC, 2013.
Esta investigación revela que durante la última década en el distrito capital ha predominado
la participación para el control social y la información sobre la participación decisoria. En
72
efecto, como se ha afirmado desde varios espacios de reflexión sobre el tema (Rueda, 2012;
Hernández, 2010), la experiencia de los mecanismos de participación se caracteriza por la
organización en torno a actividades de seguimiento, consulta y control en lugar de
extenderse a la cogestión, veto y disputa sobre los temas de discusión pública.
De allí que la mayoría de investigadores e investigadoras concluyan que uno de los principales
rasgos de las dinámicas de participación ciudadana en Bogotá, sea sea su baja capacidad para
para promover la profundización de la democracia en la ciudad. De acuerdo con Hernández los
siguientes seis rasgos lo demuestran:
a. elevados déficit de representación de los espacios y fuertes incentivos a crear lógicas
corporativas y sesgos en la participación,
b. altos niveles de desconocimiento ciudadano de los espacios y bajo compromiso
sostenido con los mismos;
c. escasa capacidad de reducir las asimetrías de información;
d. presencia de prácticas clientelistas;
e. baja capacidad de generar procesos deliberativos como base para la toma de
decisiones; y
f. débil capacidad para fortalecer procesos y dinámicas de acción colectiva y
movilización ciudadana autónoma (Hernández, 2010, pág. 92).
Tal como se ha expresado reiteradamente, el proceso de cambio cultural implica un
compromiso de la ciudadanía y de la administración, que va más allá de la formalidad
normativa e institucional, se requiere que ciudadanas y ciudadanos, así como funcionarias y
funcionarios de Bogotá, construyamos de manera colectiva una ciudad diferente, inclusiva,
equitativa y moderna.
Avances se han dado si duda por lo que vale la pena revisar experiencias exitosas de la ciudad
en lo que atañe a Participación y Control Social; algunas de ellas adelantadas desde la
institucionalidad, otras desde la sociedad civil, y otras de carácter mixto.
Experiencias relevantes
Obras con Saldo Pedagógico, programa de la primera administración del Alcalde Antanas
Mockus (1995-1997). Este programa tenía como propósito prestar servicios de
información, capacitación, asesoría y acompañamiento a cerca de 500 organizaciones
comunitarias de la ciudad, vinculándolas directamente en la ejecución de obras y brindando
acceso directo y transparente a recursos públicos. Los resultados: incremento de la legitimidad
73
de las organizaciones, reducción de las prácticas clientelistas en ellas y estímulo del trabajo en
equipo.
Bogotá Cómo Vamos, precisamente la idea de llevar a las administraciones a rendir cuentas
en términos comparables en el tiempo, en aspectos relevantes de la calidad de vida en
Bogotá, fue la motivación para el nacimiento de esta iniciativa en 1998, la cual ha sido
reconocida a nivel nacional e internacional. La casa editorial El Tiempo, el Instituto FES, la
Fundación Corona y la Cámara de Comercio de Bogotá se unieron para apoyar la Alcaldía
Mayor a trabajar por la identificación y solución de los principales problemas de la ciudad.
Múltiples son los desarrollos de esta iniciativa, dentro y fuera de la ciudad.
Lo más relevantes para el Distrito
Concejo cómo vamos una iniciativa derivada de la anterior que lleva
10 años haciendo un seguimiento sistemático al Concejo de Bogotá,
mediante
un
conjunto de indicadores que permite evaluar el desempeño de cada concejal , las
bancadas y la Corporación en su totalidad.
Localidades Cómo Vamos -LCV, BCV ha empezado a desagregar territorialmente los
indicadores, ofreciéndoles una valiosísima herramienta de gestión a las juntas
administradoras locales, a los alcaldes locales y a las ONG de ámbito local.
Observatorio Ciudadano de Participación y Control Social, escenario promovido por
la Veeduría Distrital desde el año 2001, para el análisis, discusión, reflexión, construcción y
generación de opinión pública respecto a diversas dinámicas de Bogotá, relacionadas con
la participación ciudadana, el control social y la descentralización. En esta alianza
participan
organizaciones
no
gubernamentales, redes sociales, investigadoras,
universidades, centros de investigación, instituciones y representantes de consejos. Está
constituido actualmente por 3 comisiones: descentralización, participación y seguimiento
a políticas del Plan de Desarrollo Distrital.
De la comisión de participación hacen parte la Fundación Foro Nacional Por
Colombia, la Universidad del Valle, la Fundación Salud, Vida y Comunidad, la Red
Decide Mujer, la Corporación Viva la Ciudadanía y la Veeduría Distrital en su calidad de
Secretaría Técnica.
Una iniciativa promovida en compañía del sector privado, fue el Programa Ecobarrios liderado
entre el 2001 y el 2003 por el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital que
tuvo como propósito fortalecer las organizaciones comunitarias y promover su papel como
agentes de desarrollo integral de la ciudad, desde un abordaje integral de los aspectos
sociales, ambientales, económicos y humanos del desarrollo.
Escuela Distrital de Participación y Gestión Social, creada en el 2005, recogió las
experiencias adelantadas en el Distrito desde el Departamento Administrativo de Acción
74
Comunal -hoy Instituto Distrital de la Participación y la Acción Comunal-, la Secretaría de
Gobierno y la Secretaría de Educación Distrital.
Elefantes Blancos, un buen ejemplo del papel que los medios de comunicación pueden jugar
en el control social, esta iniciativa diseñada por City TV y Transparencia por Colombia, en
alianza con otros medios masivos de comunicación, para identificar y difundir ante la opinión
pública la existencia de obras públicas de infraestructura inconclusas, motivando con esto la
intervención de los órganos de control del Estado para identificar y sancionar los responsables.
Desafortunadamente no se cuenta con la fecha de creación de esta experiencia.
Estas y otras iniciativas cumplen el efecto de demostrar que si bien los procesos de cambio
cultural requieren tiempo, son posibles y se expresan de manera concreta en el día a día de una
ciudad que por encima de sus limitaciones tiene la capacidad de recoger las contradicciones,
potencialidades y sueños de todo el país.
Para concluir, es de resaltar los esfuerzos que se han realizado en la ciudad de Bogotá, en
materia de participación, sin embargo, aún son grandes los retos que quedan por delante
para la Administración Distrital. Entre ellos, continuar trabajando con las ciudadanas y
ciudadanos, en el fortalecimiento de la democracia participativa, para lo cual, resulta
imprescindible que la Administración fomente y haga conocer la existencia de otros espacios,
más allá de los electores para la participación, haciendo conocer los múltiples beneficios que
esto va a generar en la calidad de vida todas y todos los ciudadanos de la ciudad, debido a que
la participación no es un fin, sino un medio para materializar lo establecido en la Constitución
Política.
Sumado a eso, es importante que las y los servidores públicos de las entidades y organismos
distritales, sean conscientes de la necesidad de fomentar la participación de las ciudadanas y
ciudadanos, para de esta manera cumplir de manera adecuada, con la satisfacción de sus
demandas y necesidades. De esta manera, las y los servidores públicos, comprendiendo su
papel como agentes de transformación, van a fortalecer la democracia, y la calidad de vida de
la ciudadanía.
75
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