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La tributación en Bogotá,
factor estratégico de cambio
Carmenza Saldias Barreneche
Antigua – Guatemala, junio 27 de 2007
Contenido
1. ¿Qué sabe Usted de Bogotá?
2. Del caos a la transformación
2.1¿Cómo era Bogota?
2.2 La governanza en el Distrito Capital
3. Fiscalidad
3.1 El principio inspirador
3.2 La cultura tributaria
4. Conclusión
1. ¿Qué sabe Usted de Bogotá?
Contexto general
Bogotá D.C.
Principal ciudad del sistema
urbano regional
Capital de Colombia
y del Departamento de
Cundinamarca
Contexto general
Población: 7.000.000 aprox.
En el área rural habita el 0.22%
Extensión: 1.732 Km2
Territorio: 25 % urbano
75 % rural
Contexto general
NBI: Los hogares con necesidades
básicas insatisfechas pasaron de
17.3% a 7% en los últimos diez
años .
Pobreza: la mitad de las personas
no obtiene suficientes ingresos
para la canasta básica.
Exclusión: por cada diez ocupados
(2.9 millones), 4 son
subempleados (1.2 millones) y 2
desempleados (612 mil).
Inequidad: El 10% más pobre de la
población participa con 0.9% del
ingreso total, mientras que el 10%
más rico participa con 43%.
Contexto general
Estructura productiva
4%
Servicios personales,
sociales y del Gobierno
6%
Sector financiero
9%
32%
Industria manufacturera
Comercio
10%
Comunicaciones,
transporte y
almacenamiento
15%
24%
Electricidad, gas y agua
Otros
Contexto general
La economía bogotana creció en
promedio al 3.8% anual,
sostenido en el largo plazo. En
2006 creció 6%.
Completa su séptimo año de
crecimiento del PIB.
Ingresos: Un bogotano genera 1.4
veces el PIB per capita de un
colombiano y es el segundo
mayor en los países andinos,
después de los venezolanos.
Ingreso promedio (2004) de US$
2.994 al año (US$ 8,32 / día).
Varia entre US$ 8.883 y US$
1.027 al año.
BOGOTA
Representa el 15% de la población y el 25% del PIB de Colombia
Centro geográfico de América, conexión norte - sur
Centro económico y de servicios: Zona Andina, Centro América y Caribe
Es la quinta mayor ciudad de Latinoamérica, con casi el 2% del total
Una de las 40 ciudades más grandes del mundo por población
En Bogotá están 130 de las 500 principales compañías del mundo
Competitividad
en
América Latina
(Fuente: América
Economía)
Bogotá
2007
11
En Colombia,
será la única
ciudad que
podrá cumplir
con los
Compromisos
del Milenio
2015
(Fuente:
PNUD, 2005)
2. Del caos a la transformación
2.1 ¿Cómo era Bogotá?
Antecedentes
• Hasta 80’, Colombia fue una sociedad cerrada, aislada y centralista
•
En ese contexto Bogotá:
–
–
–
–
no era sujeto: “síndrome de la capital”
equivalente a centralismo
sin ciudadanía ni dirigencia que defendiera los intereses locales
dedicada al autoabastecimiento informal urbano
• El proceso de urbanización: espontáneo, acelerado y caótico, ligado a
la industrialización y terciarización de su economía, generaron
presiones sobre el gasto público y la provisión de servicios, que el
Gobierno de la ciudad no atendía, por su baja capacidad institucional y
la escasez de sus fuentes de ingresos
• En 1990, los diagnósticos indicaban que la ciudad estaba llegando a los
limites de su viabilidad
Las bases del cambio
En 1991 se expide una nueva Constitución Política
Nacional, en la que se fijan las bases de la
descentralización y autonomía del Distrito Capital
En 1993 se expide el Estatuto Orgánico de Bogotá
(Decreto Ley 1421)
Entre 1992 – 2007 se suceden Alcaldes enfocados en la
construcción de institucionalidad; ciudadanía; calidad de
vida; ciudad; ámbito de la ciudad (área metropolitana vs.
Ciudad -región); productividad y competitividad. También
se han adelantado proyectos y obras
2.2 La governanza en el Distrito
Capital
Factores estratégicos
del Gobierno territorial
Gestión de lo público
Tributaria/fiscal
Entorno
Sostenibilidad
Uso y ocupación
Seguridad
Protección Social
Ordenamiento
Territorial
Plataformas
Competitivas
Convivencia
Habitat
Eficiencia y eficacia
Creación de riqueza
Formación de
Capital Humano
Acceso a Mercados
Economía de
Reproducción y cuidado
Cohesión Social
Área de intervención
estratégica
del Gobierno local
REGIÓN
RED URBANO REGIONAL
CIUDAD CAMPO
FISCALIDAD
TRIBUTACIÓN
POLÍTICA DE SUELO
CALIDAD DE VIDA
PRODUCTIVIDAD
SOSTENIBILIDAD
Cuestión estratégica
¿Qué ciudad y región debemos habitar, como
vamos a lograrlas, cuanto nos costaran y cómo
hemos de pagar para hacerlas realidad,
es decir,
cuales son las estructuras de planeación y fiscal
necesarias para soportarlas?
3. La fiscalidad
Sostenibilidad, seguridad fiscal y financiera
USD 2004
Calificación de riesgo AAA
Planeación Financiera,
Presupuesto Orientado por
Resultados, Marco Fiscal de
Mediano Plazo
US
USD
D
1904
1S
1523
SS
1142
3
761
Cultura Tributaria
38
Incremento de Ingresos
Tributarios
Racionalización del Gasto
Alta capacidad de
Ahorro/Inversión
USD 2004
USD
1904
1523
1142
Eficiente Administración de la
tesorería y el endeudamiento
Institucionalización de la Gestión
y control de Riesgo
Financiero
761
38
Para cerrar la brecha
1993 - 1994
1995 - 1997
1998 - 2000
2001 - 2003
2004 – 2007
Corrección del Déficit
Definición de estrategia de LP
Énfasis en gasto en infraestructura
Complementación de la Estrategia
Énfasis en gasto social
Estrategia Fiscal
La estrategia financiera (Formar Ciudad, 1995) se enfoca en
el crecimiento sostenido de los ingresos para la
modernización y la inversión distrital:
Acuerdos de racionalización tributaria, sobretasa a la
gasolina, valorización (por beneficio local), presupuestos
anuales con alto nivel de agregación, cupos de
endeudamiento, conversión en sociedades por acciones de
la ETB y la EEB, Estatuto Presupuestal.
Eficiencia del gasto público, ajustes en el funcionamiento,
introducción y desarrollo de un sistema de planeación,
formulación de políticas públicas, rendición de cuentas,
sistema contable y de tesorería.
Estrategia Fiscal
2001-2003
Completar ciclo de reformas fiscales: reforma tributaria (no
aprobada en el Concejo), pago de impuestos voluntarios, control y
seguimiento presupuestal por resultados, presentación y discusión de
Reforma Administrativa ...
Tramite de plusvalía simultáneamente con revisión del POT,
ajustes a los instrumentos de gestión y financiación asociados al
desarrollo urbano - sistema de cargas y beneficios. Observatorio de
dinámica urbana.
Creación de instancias intersectoriales: Comité Ínter gremial,
Consejo Regional de Competitividad y Mesa de Planificación Regional
Impulso a la participación y presencia de la ciudad en escenarios e
instancias externas propias de ciudades.
Estrategia Fiscal
2003 -2007
Fortalecimiento de la capacidad de planeación del
gobierno de la ciudad, reforma administrativa
Creación de entidades y mecanismos que den
viabilidad al propósito de aumento de la inversión privada:
Corporación Bogota región Dinámica, para la atracción de
inversiones, y Bogota Emprendedora
3.1 El principio inspirador
El deber tributario
Las ciudades adquieren la facultad de otorgar a sus
ciudadanos y ciudadanas el “derecho a la ciudad”, y
ést@s la posibilidad de ejercerlo, cuando descubren el
circulo virtuoso del derecho-deber.
El primer deber, asociado al ejercicio de la ciudadanía, es
el pago de los tributos.
Todos ponen
El principio “todos ponen”, que hace posible el “todos toman”,
determina opciones en materia de fines y medios.
Fines: el patrimonio común y la distribución social de los
beneficios logrados.
Medios: los que estimulan la participación, la responsabilidad
compartida, la opción por la cooperación y la exigencia de
que se aporte según la especialidad y la capacidad.
Principales propósitos de la tributación
 Gastos de funcionamiento de la administración
 Gastos de mantenimiento y operación de la ciudad
 Hacer nuevas inversiones y generar bienes que tod@s pueden
disfrutar y solo el Estado puede ofrecer
 Proveer un colchón para asegurar que quienes estén o lleguen
a estar en situación de vulnerabilidad no queden por debajo de
un nivel de vida aceptable
 Al garantizar unos mínimos para tod@s, la tributación se
convierte en el mecanismo fundamental para la redistribución
de la riqueza.
Política de suelo vs. Brecha fiscal
Una estructura tributaria que capta adecuadamente los
ingresos provenientes de las dinámicas social y económica,
en particular a través de la política de suelo en un entorno
regional, contribuye a acortar la brecha fiscal: entre el
tamaño de las demandas y los recursos disponibles para
atenderlas, en un tiempo dado.
El suelo, componente de la transformación
tributaria
•
•
•
•
•
El suelo se eleva a la categoría de política pública
La propiedad tiene una función social
Las decisiones y actuaciones urbanas movilizan recursos
públicos y privados.
La asignación de cargas urbanísticas se asocia a los
niveles de beneficio otorgados.
El reparto de cargas y beneficios debe mantener un
equilibrio entre:
El mayor nivel de carga y
la rentabilidad de la actividad inmobiliaria
El reto … nuevas fuentes
Nuevos retos
políticos
Modernización
de la estructura
fiscal
• Globalización
• Revaloración
del suelo
• Derecho a la
Ciudad
• Integración
• Equidad
• Inclusión
• Redistribución
• Acceso a
nuevas rentas y
fuentes de
ingreso
Función social y
ecológica de la
propiedad
Distribución
equitativa de cargas
y beneficios
Función pública del
urbanismo
Instrumentos:
• Planeamiento
• Gestión
• Sostenibilidad
Tránsito hacia la promoción de la
cultura de la planeación y la
previsión
Escalas
Reparto
Instrumentos
de
Planificación
Herramientas de reparto de cargas & beneficios
Plusvalía
Valorización
Tarifas
Inversión en
Infraestructuras
Y suelos
Cobro e inversión
Por beneficio
general
Cobro e
inversión
General
Derechos
Construcción
Asignación
C&B
P.O.T
A nivel
CIUDAD
PLANES MAESTROS
U.P.Z.
A nivel
ZONAL
PLANES ZONALES
PLANES
ORDENAMIENTO
ZONAL
PLANES PARCIALES
A nivel
LOCAL
PLANES
IMPLANTACIÓN
PLANES
REGULARIZACIÓN
URBANIZACIONES
CONSTRUCCIÓN
INDIVIDUAL
Aporte suelos
Por certificados
Generación por
beneficios
urbanísticos
Identifica
prioridades
Identifica
prioridades
Inversión en
Infraestructuras
y suelos
Generación por
Benéficos
urbanísticos
Invierte en VIS
Tipo I
Origina pago
Por licencias
Urbanismo y
construcción
Determinan
Cargas
urbanísticas
Cobro e inversión
Por beneficio
Zonal
Cobro e
inversión
Sectores
específicos
Aporte suelos
Por certificados
Cobro e inversión
Por beneficio
Local
Cobro e
inversión
Sectores
específicos
Aporte suelos e
inversiones
Por edificabilidad
o certificados
Pago a Fondos de
Compensaciones
Compensaciones
Con certificados
Reparten
C&B
entre planes
Parciales
Reparten
C&B
Entre
Unidades
Entrega de
cesiones
y de
aportes
adicionales
3.2 Cultura tributaria
Diagnóstico general 1995
• Desarrollos precarios en la definición y establecimiento de reglas
de convivencia urbana.
• Falta de reconocimiento ciudadano de espacios y contextos de
interacción.
• Ausencia de espacios de coordinación interinstitucional.
• Distanciamiento de las instituciones con la comunidad.
• Percepción distorsionada de lo que significa ser ciudadan@ y
ser contribuyente.
• Inadecuadas políticas y deficiencias severas en ejecución de
planes, proyectos y obras.
Diagnóstico general 1995
Conductas de evasión y elusión tributaria frente al Sistema
Tributario Distrital determinadas por:
 El tributo se percibe como una obligación unilateral de parte
de los ciudadanos; se desconoce su carácter retributivo.
 No se advierte la implicación de la dinámica tributaria sobre
el comportamiento del patrimonio colectivo.
 No se asume el cumplimiento de los deberes tributarios.
 Para la mayoría la noción de tributo se asocia
exclusivamente con el pago de los impuestos, dejando de
lado otras formas de contribución al desarrollo colectivo de
la ciudad como el respeto de lo público.
Estrategia Fiscal
Objetivos:
•
•
•
•
•
Racionalización de la estructura tributaria
Generación de una cultura tributaria
Utilización de nuevas fuentes de ingreso
Racionalización del gasto
Participación del sector privado en proyectos y
empresas del Distrito
Estrategia fiscal - tributaria
La aceptación de los deberes tributarios por
parte de los ciudadanos, la transparencia del
sistema y el fortalecimiento de las relaciones
entre los ciudadanos y el Distrito, constituían
propósitos orientados a la generación de una
cultura tributaria, la cual era fundamental
para el logro de la estrategia.
Entrada en vigencia del Estatuto orgánico
1994
Autoavaluo
Bimestralización de Impuesto de Industria y
comercio
Recaudo se traslada a Bancos
Formar ciudad – 1995 / 1997
Proyecto de Cultura Tributaria - Programa de Cultura Ciudadana:
transformar las percepciones ciudadanas y crear conciencia
tributaria con impacto en el recaudo.
Premisas:
Sensibilización, comunicación
administración fiscal
Educación
Comunicación
Objetivos centrales:
Sensibilizar
Formar
Orientar
y
descentralización
de
la
Formar ciudad – 1995 / 1997
Estrategias:
Descentralización de la administración tributaria
Espacios de educación ciudadana y de servicio al
público
Comunicaciones
Coordinación interinstitucional
Investigación
Principales acciones (28)
Racionalización tributaria
1.
Simplificación de la estructura
2.
Eliminación de exenciones
3.
Reducción del numero de impuestos
4.
Cesión del IVA sobre licores extranjeros a las
entidades territoriales
5. Cambios en la tabla de avalúos
6. Ajustes en las tarifas de Industria y Comercio
7. Ampliación sujetos pasivos de retención
8. Establecimiento de la sobretasa a la gasolina y
aumento del 20% al 25%
9
Establecimiento de la Plusvalía – cargas y
beneficios
10 Reducción de los descuentos por pronto pago
Agilización de procedimientos
1. Incorporación de la red bancaria al sistema tributario
2. Sistematización del recaudo
3. Ampliación de sistemas electrónicos de declaración
y pago
4. Consolidación de la base de contribuyentes –
formación y actualización catastral
5. Envío de formularios sugeridos preliquidados
6. Adopción de una tasa de interés preferencial para
contribuyentes morosos
Control de la evasión y la elusión
1. Reorientación de la gestión anti evasión
2. Recuperación de cartera
3. Adopción de una gestión persuasiva de cobro
4. Plan específico de cobro para reincidentes de
ICA
5. Operativos de fiscalización y control para
aumentar la percepción de riesgo en los
contribuyentes
6. Cobro masivo por outsourcing y call centres
7. Estrategia de gestión persuasiva
Establecimiento y fortalecimiento de canales de
comunicación
1. Sistema de Información de negocios del Distrito
– SINDI2. Compromisos de responsabilidad compartida
3. Consolidación del esquema de atención a los
contribuyentes (Supercade y 5 CADES)
4. Campañas de divulgación de vencimientos,
recolección de datos, sobretasa a la gasolina,
medios electrónicos de pago y registro de
profesionales
5. Depuración y corrección de documentos del
sistema de información tributaria
Proyectos relevantes
Educación tributaria para escolares Formar Ciudad, 1995 - 1997
110% con Bogotá Bogota para vivir todos del mismo lado, 2001 - 2003
Conclusión
Un camino sostenible
La Cultura Tributaria ha sentado las bases de las grandes
transformaciones de la ciudad, que la llevan por el camino de la
sostenibilidad:
Institucionalidad y Gobernabilidad
Comportamiento cívico, ejercicio político de la ciudadanía y
respeto a la vida
Movilidad
Redimensionamiento de la planeación
Enfoque regional
Recuperación de la dinámica económica
Tributación de calidad
La cultura tributaria es condición sine qua non para el
logro de la sostenibilidad, de los objetivos del desarrollo,
el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos y
ciudadanas y el bienestar de las generaciones futuras.
Muchas gracias