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ILEGALIDAD DE LA VENTA DE LA EEB
02.11.2016
Mateo Hoyos López1
La justificación central de la administración de Peñalosa para aprobar la venta del 20% la
Empresa de Energía de Bogotá es el impacto positivo sobre la economía bogotana, y por ende
sobre el recaudo tributario en materia de ICA. Sin embargo, contrario a lo que ha
argumentado la administración, el proyecto de venta de la EEB afectará gravemente las
finanzas distritales y por tanto se convierte en una monstruosidad ilegal que no debe ser
respaldada por el cabildo distrital.
1. Las trampas técnicas que han inflado el impacto sobre el crecimiento económico
Con la venta del 20% de las acciones de la EEB, la administración pretende recaudar algo así
como 3.6 billones de pesos (menos de lo que valen realmente estas acciones) para apalancar
una inversión de aproximadamente 21 billones de pesos en infraestructura, durante los
próximos 5 años en la ciudad. Es decir, 3.6 billones que servirán como garantía para que los
privados, a través de Asociaciones Público Privadas, coloquen la plata para adelantar 8
grandes obras civiles. Cabe recordar, aunque no sea lo esencial de este documento, estas APP
luego se cobrarían con costosísimos peajes que, antes que impulsar el crecimiento
económico, deterioran la competitividad para subsidiar cuantiosas ganancias privadas.
El objetivo de este texto, de nuevo, es revisar las proyecciones económicas que hizo la
Secretaría Distrital de Hacienda como justificación de la privatización del 20% de la EEB.
Las proyecciones realizadas se basaron en una herramienta fundamental con la que la
administración cuenta para los datos económicos del año 2012: la Matriz Insumo Producto.
Esta matriz captura las relaciones de demanda intermedia existentes entre distintos sectores
económicos. Por ejemplo, permite conocer qué tanto uso de la producción agropecuaria
contiene la producción industrial farmacéutica. Con esta información se capturan los
encadenamientos productivos en la capital bogotana.
Esta herramienta permite, entonces, estimar cuál sería el impacto de una inversión adicional
en el sector de obras civiles sobre otros sectores económicos, y al final sobre toda la
producción de la capital. A pesar de lo poderoso de esta herramienta, la administración
Peñalosa le dio un uso equivocado técnicamente y, sobre todo, con el objetivo de inflar los
impactos del proyecto en cuestión. A continuación se presenta la tabla de crecimiento
adicional, en puntos porcentuales, estimada a partir de la Matriz Insumo Producto. Renglón
seguido se muestran algunas de las trampas técnicas antes referidas. Veamos:
1
El autor es asesor del concejal Manuel Sarmiento en temas económicos. Es Economista de la Universidad de
Los Andes y tiene dos maestrías de la misma universidad, una en Economía y otra en Políticas Públicas.
Tabla 1: Puntos porcentuales adicionales de crecimiento en la producción total y
sectorial de Bogotá como efecto de la inversión en obras viales
Sectores
2017
2018
2019
2020
2021
Explotación de canteras
0,9
8,9
17,9
35,7
25,9
Industria
0,0
0,5
1,0
1,9
1,4
Energía, gas y agua
0,0
0,2
0,5
0,9
0,7
Construcción de edificaciones 0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Construcción de obras civiles 6,4
64,4
128,7 257,4 186,6
Comercio
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Transporte y comunicaciones 0,0
0,2
0,5
1,0
0,7
Financiero, inmobiliarios y
empresariales
0,0
0,4
0,9
1,7
1,2
Administración pública
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Resto de sectores
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
Total
0,1
0,9
1,8
3,6
2,6
Fuente: SDM y SDH - DEEF, Matriz de Insumo Producto 2012. Cálculos: SDH –
DEEF.
- En primer lugar, el punto base para estimar el crecimiento adicional es el PIB del 2012.
Esto quiere decir que el crecimiento adicional calculado en puntos porcentuales se da con
respecto a datos del 2012 (y no a datos del año justamente anterior, como debería calcularse).
Esto es equivocado por cuanto el PIB en 2016 es mayor al de 2012 y el crecimiento adicional
estimado entonces sería mucho más bajo (pues el denominador es más alto).
- En segundo lugar, los crecimientos interanuales presentados en la tabla no son interanuales.
Es decir, el 257.4% de crecimiento del PIB de construcción de obras civiles, estimado para
el año 2020, es comparado con el punto de base (el año 2012) y no con respecto a la
producción de obras civiles del año 2019. Esta misma condición aplica para el resto de datos
de la tabla, razón por la cual la tabla es mentirosa y engañosa (el PIB no crecerá 3.6 puntos
de más en 2020). Lo lógico habría sido proyectar el crecimiento del primer año, modificar
con estos nuevos datos obtenidos los datos del PIB de la Matriz Insumo Producto y con ellos
proyectar los datos del año siguiente
- En tercer lugar, las cifras con las que se calculan los crecimientos no son del PIB sino del
producto total. El producto total contabiliza la producción de todos los bienes de la economía,
mientras que el PIB –con el objetivo de solo contabilizar el valor agregado de cada
producción– solo contabiliza la producción de los bienes finales (de consumo) de la
economía. Esta es una trampa, porque –como lo muestra el documento técnico de la
Secretaría de Hacienda sobre la Matriz Insumo Producto2– la relación entre valor agregado
(PIB) y producción total no es invariable en el tiempo. Es decir, el crecimiento de uno no es
de ninguna manera el crecimiento del otro. En términos simples, los cálculos se hicieron
sobre peras (producto total) y no sobre manzanas (PIB).
- En cuarto y último lugar, hacer uso de la Matriz Insumo Producto del 2012 resulta
problemático, equivocado, porque con el advenimiento de los TLC (especialmente fuerte
entre 2012 y 2016) la estructura económica del país y de la ciudad ha cambiado
sustancialmente, y con ello los encadenamientos sectoriales. Es decir, los impactos de una
inversión en el presente tienen menos impactos positivos en otros sectores de la economía a
los impactos que hubiera generado en 2012, lo que es especialmente cierto para la industria
manufacturera. Otro mal resultado de la política de libre comercio.
2. Los resultados absurdos obtenidos sobre crecimiento del PIB
La administración sugiere que el crecimiento económico por la inversión en obras civiles
será de hasta 3.6 puntos porcentuales más (que el PIB bogotano no crecerá 3.9%, como hizo
en 2015, sino hasta 8.2% en 2020, que es, de verdad, un absurdo). La economía bogotana, de
hecho, ha crecido entre 2000 y 2015 a un promedio de 4.42%, con un máximo en 2006 de
6.6%. No resulta cierto que la administración diga que con solo esta inversión, sin que nada
más creciera, la economía podría crecer en 3.6%.
En la tabla 1 se muestra los supuestos sectoriales que conducirían a un hipotético crecimiento
económico de 3.6 puntos adicionales en 2020. La rama económica que se vería incentivada
es la de construcción de obras civiles. Esta rama representa el 1.9% de la economía bogotana.
Esto quiere decir que para que la economía crezca 1 punto porcentual más, esta rama debe
crecer 52 puntos porcentuales más entre un año y otro. Este crecimiento hipotético anterior
resulta un absurdo si se tiene en cuenta que la rama, entre 2000 y 2015, ha crecido en
promedio anual al 4,7% y con un máximo de 33.7% en 2003, ¡una tasa que es 7 veces menor
a la proyectada!
No es cierto que obras civiles hayan conducido en el pasado a los crecimientos más altos
La Secretaria de Hacienda, Beatriz Arbeláez, sugirió que el crecimiento económico en 20062007, el más alto de los últimos 20 años al superar el límite del 6%, se debía al impacto
positivo de las obras civiles sobre el PIB3. Sin embargo, una vez más, la Secretaria miente.
2
Secretaría Distrital de Hacienda. 2012. Cuentas económicas distritales y Matriz Insumo Producto 2012.
Consultado en: http://www.shd.gov.co/shd/sites/default/files/documentos/Bolet%C3%ADn_MIP_sep22_.pdf.
3
El vídeo en el que se registra estas afirmaciones de la Secretaria, Beatriz Arbeláez, del tiempo 2:32:55 al
2:34:30, puede ser consultado en: https://www.youtube.com/watch?v=Wze1dHcOEhc.
Tabla 2: Crecimiento económico 2006-2007
Actividad económica
Industrias manufactureras
Suministro de electricidad, gas y agua
Construcción
2006
10.3
5.9
-1.5
2007
4.7
5.3
-3.2
Comercio, reparación, restaurantes y
hoteles
8.6
8.5
Transporte, almacenamiento y
comunicaciones
6.4
7.7
Establecimientos financieros, seguros,
actividades inmobiliarias y servicios a
las empresas
6.2
7.6
Actividades de servicios sociales,
comunales y personales
3.8
5.4
6.6
6.3
PIB
Fuente: DANE.
Los años de más alto crecimiento económico en la historia reciente de Bogotá están
caracterizados por ser años con caídas en la gran rama de la construcción. Jalonan el
crecimiento capitalino las actividades de la industria manufacturera, el comercio y el
transporte.
Tabla 3: Crecimiento de la construcción 2006-2007
Actividad económica
Construcción (rama)
Edificaciones (subrama)
Obras civiles (subrama)
PIB
2006
(1.5)
1.8
(6.2)
6.6
2007
(3.2)
(5.8)
0.8
6.3
Fuente: DANE.
Al mirar en detalle la rama de la construcción, la sorpresa es aún mayor. En 2006, que es el
año en el que más crece la economía bogotana (6.6%), la rama de las obras civiles, que es en
la que se invertirían los recursos de la venta, cayó en 6.2%. Es decir, la Secretaria miente
descaradamente.
Transmilenio
La obra civil de mayor relevancia de las últimas dos décadas en la ciudad ha sido
Transmilenio (que, valga decirlo, no se compara a lo que sería la obra del metro, más si es
subterráneo). Miremos cómo las obras civiles han crecido en esos años y cuál has sido el
impacto neto en la economía.
En 2000 se inauguró el sistema con la troncal de la Caracas, pero fue en 2001 y 2002 cuando
se concluyó la Fase I con el ramal del Tunal y del Eje Ambiental4. Para estos años, sin
embargo, la rama de obras civiles decreció en 1.5% y 1.4%.
En 2003 se inauguraron las troncales de Las Américas y Calle 13, parte de la Fase II del
sistema. En 2005 se entregó la tercera troncal de la Fase II, la NQS. De ahí en adelante, el
sistema tuvo serio problemas y retrasos y solo fue hasta 2012 cuando entró en funcionamiento
la Fase III.
Vale la pena revisar, entonces, los impactos en 2003 y 2005 que fueron los años en que las
obras más avanzaron y de forma más rápida.
Tabla 4: Impacto de obras civiles sobre el PIB en Bogotá 2003 y 2005
Año
2003
2005
Construcción obras
civiles (crecimiento)
33.71%
32.85%
Aporte al PIB (puntos
porcentuales)
0.66
0.73
PIB
(crecimiento)
4.76%
5.92%
Fuente: DANE.
Como se ve en la tabla anterior, los crecimientos económicos más altos de obras civiles en
los últimos 15 años tan solo explican en promedio 0.6 puntos porcentuales del crecimiento
económico de la ciudad en esos años. Es decir, suponiendo que el único sector económico
con crecimiento es el de obras civiles, en 2003 el crecimiento económico del PIB habría sido
de 0.6% y en 2005 de 0.7%. Asimismo, si las obras no hubieran crecido nada (en vez de 33%
y 32% un 0%), el PIB bogotano igual hubiera crecido “decentemente” un 4% y un 5.2%
respectivamente. Se prueba que, si bien las obras civiles pueden tener un impacto positivo,
por su peso sobre el total de la economía, que disminuye con el paso de los años, su impacto
es marginal.
3. Recaudo adicional en ICA por obras civiles no van hasta 2027
El sector de obras civiles es bien particular en la economía. A diferencia de los sectores
económicos transables por excelencia, agricultura e industria, el sector de obras civiles solo
crece en los momentos en los que se hacen inversiones concretas (se construyen puentes,
vías, etc.). Es decir, en términos sencillos, tenemos que en un año se adelantan una serie
importante de obras, pero para el siguiente, al eliminarse la necesidad de obras, el PIB en
obras civiles decrece inmediatamente. En otros términos, la construcción de un puente no
implica un avance en la base productiva de las obras civiles sobre el que se va a erigir un
crecimiento económico para siguientes periodos; la construcción de un puente no implica
que mañana se construirá otro puente (solo se hará si se hace la inversión y se considera
socialmente necesario).
4
El año más viejo para el que hay datos en los archivos de libre acceso del DANE es el 2001.
Por el contrario, en la industria manufacturera, como ejemplo, la situación es distinta. Un
avance productivo en la industria está acompañado de una apropiación del mercado que
impulsará (ese sí) el crecimiento en periodos siguientes de la industria.
El argumento anterior implica que el crecimiento económico que se desprende de la inversión
en construcción de obras civiles solo se da cuando se dan los desembolsos de recursos. Tales
desembolsos, como se muestran en la exposición de motivos del proyecto de privatización,
se adelantarán del 2017 al 2021, teniendo en cuenta que la administración ha dicho que los
recursos serán utilizados para obras en el “corto plazo”.
De igual forma, el crecimiento económico proyectado, de puntos adicionales sobre el PIB,
está proyectado del 2017 al 2021, consistente con lo anterior, como se ve en la tabla más
arriba.
¿Qué quiere decir esto? El crecimiento económico derivado de las obras, y el consecuente
aumento en el recaudo del ICA, solo se verán en el periodo del 2017 al 2021. Del 2022 al
2027 ya no existiría ningún efecto positivo sobre el PIB y el ICA. La prueba de ello es la
gráfica de la Secretaría de Hacienda a continuación:
Gráfica 1: Crecimiento económico 2017-2027 según Hacienda
Incluso tomando por ciertas las proyecciones, que ya vimos se basan en supuestos absurdos,
el efecto positivo está marcado por la línea naranja, que va de 2017 a 2021. Nada más.
Por eso, otra mentira de la administración es estimar un recaudo adicional del ICA de 2017
a 2027 por más de 3.4 billones de pesos constantes.
4. El recaudo del ICA está inflado
De nuevo, tomemos por correctas las estimaciones que sobre el PIB se ha hecho por parte de
la administración distrital. Ahora bien, la administración estimó la elasticidad5 entre el
recaudo del ICA y el crecimiento del PIB en 35 mil millones de pesos. Es decir, ante un punto
adicional de crecimiento del PIB el recaudo por ICA incrementa en 35 mil millones de pesos.
Adicionalmente, la administración ha hecho saber que el recaudo adicional por ICA “hace
base” y luego “continúa creciendo”. Esto quiere decir –dice la administración– que el recaudo
adicional de ICA por la construcción de las obras en 2017, por ejemplo, se convierte luego
en base del recaudo y seguiría recaudándose indefinidamente en 2018, 2019, etc. No obstante,
como veíamos en el punto anterior, las obras civiles son una rama económica bien peculiar
y este fenómeno no le caracteriza. Por ejemplo, no es cierto que el recaudo por ICA de la
producción de un puente construido en el 2017 se vaya a seguir recaudando del 2018 en
adelante, pues no es cierto que se sigan generando ingresos (la base gravable del ICA) a partir
del puente en cuestión. No es cierto que la construcción de un puente hoy, que genera ingresos
y por tanto ICA adicional, cause que en el futuro se construyan más puentes y entonces se
recaude más ICA adicional.
El recaudo adicional de ICA por la construcción de obras civiles tiene la misma característica
temporal que el crecimiento adicional del PIB: es momentáneo y solo se da en los años en
los que se hacen las inversiones, se hacen los desembolsos. Visto de otro modo, el recaudo
adicional por ICA, que se generaría por la inversión de los 3.6 billones de pesos de la venta
del 20% de la EEB, solo se daría entre 2017 y 2021 y de ningún modo se convertiría en base
para un recaudo futuro.
A partir de las claridades anteriores, con base en la información anterior sobre elasticidad
ICA-PIB y con los datos del Marco Fiscal de Mediano Plazo, se hace una comparación entre
los recursos que se dejarían de recibir por dividendos del 20% de la EEB y los recursos
adicionales que se recaudarían por ICA, con datos en valores corrientes, año por año.
Tabla 5: Comparación dividendos vs ICA en valores corrientes
Año
2017
2018
2019
2020
2021
Total:
Dividendos que dejan
de percibirse
$90,751.97
$118,625.85
$134,950.18
$152,086.79
$185,918.46
$682,333.25
Puntos
Recaudo ICA
adicionales
proyectado (puntos X
sobre el PIB
35MM)
0.1
$3,605.00
0.9
$33,418.00
1.8
$68,841.00
3.6
$141,814.00
2.6
$105,493.00
$353,171.00
Diferencia
-$87,146.97
-$85,207.85
-$66,109.18
-$10,272.79
-$80,425.46
-$329,162.25
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo y Exposición de Motivos Proyecto de Acuerdo 473 de 2016. Millones
de pesos.
Ahora bien, esta comparación no es del todo justa. Se debe comparar el ICA a recaudar con
los dividendos que se pierden, que van más allá de 2021, pues si el distrito no vendiera las
5
Cómo cambia el recaudo del ICA ante un aumento de un punto del PIB.
acciones podría recibir dividendos en un horizonte muchísimo más largo de tiempo. Esto
quiere decir, que la comparación debe ser con los dividendos futuros traídos a valor presente.
De la misma manera, se debe traer a valor presente el recaudo del ICA para comparar
manzanas con manzanas.
Ahora bien, para ser justos con el recaudo adicional del ICA, no podemos pretender que el
recaudo del ICA por un punto adicional de crecimiento en el PIB sea invariable en el tiempo.
Es decir, los 35 mil millones de ICA adicionales por un punto porcentual adicional de PIB
no son invariables en el tiempo: a futuro crecerán. Si suponemos que esta relación creciera
con la inflación, tendríamos que por un punto adicional de crecimiento del PIB en 2021 se
recaudarían 41 mil millones de pesos de ICA. Ahora bien, si suponemos que el crecimiento
del recaudo por un punto adicional de PIB crece no solo con la inflación sino también con el
crecimiento del PIB (que los 35 MM crecen cada año el crecimiento de la inflación más el
crecimiento del PIB, que es un supuesto excesivamente laxo), para 2021 un punto porcentual
adicional en el crecimiento del PIB implicaría un aumento de recaudo del ICA en 49 mil
millones de pesos.
Con ambos escenarios de recaudo de ICA, elaboramos la siguiente comparación en valor
presente de los flujos: dividendos del 20% de las acciones vs. ICA por las obras:
Tabla 6: Dividendos vs ICA: año por año
Año
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Dejarán de
ICA
ICA
percibirse
adicional (1) adicional (2)
$90,751.97
$3,659.25
$3,754.39
$118,625.85
$33,921.25
$36,019.62
$134,950.18
$69,877.77
$77,154.03
$152,086.79 $143,948.21 $165,881.17
$185,918.46 $107,081.47 $128,908.10
$218,104.35
$221,188.52
$224,444.94
$227,878.87
$228,834.82
-
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo y Proyecto de Acuerdo 473 de
2016. Cálculos propios.
En todos los años se evidencia que los dividendos que dejarían de percibirse son inferiores
al ICA que se recaudaría, tanto con el supuesto de que el recaudo por cada punto aumentaría
con la inflación (1), como con la inflación y la tasa de crecimiento económico (2).
Ahora, comparamos el valor presente de los tres flujos del ejercicio anterior:
Tabla 7: Valor presente de flujos por dividendos y por recaudo adicional de ICA
VP recaudo VP recaudo ICA
ICA
con PIB
$1,169,466.19 $271,382.98
$310,771.32
VP dividendos
DIFERENCIA
$858,694.87
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo y Proyecto de Acuerdo 473 de 2016.
Cálculos propios.
El valor presente de los dividendos que se recibirían si el distrito capital siguiere con la
propiedad del 20% de las acciones de la EEB es de 1,1 billones de pesos. Por otra parte, el
valor presente del recaudo adicional por ICA, generado por las obras civiles que se
adelantarían entre 2017 y 2021, es, optimistamente, 310 mil millones de pesos. Es decir, con
la venta del 20% de la EEB, bajo el escenario más optimista de recaudo del ICA, el distrito
dejará de percibir 858 mil millones de pesos en valor presente. El impacto fiscal es innegable.
5. Ilegalidad de la venta: Ley 819 de 2003
El artículo 7 de la Ley 819 de 2003 establece que para los proyectos de Ley y de Acuerdo
que impacten las finanzas distritales se debe, obligatoriamente, presentar la fuente alternativa
de ingresos. Así reza la Ley:
Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal
de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue
beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las
ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo
trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia
de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía
del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del
Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una
reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por
disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la
respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces6.
No solo es clara la Ley mencionada, sino que la administración distrital misma establece en
la exposición de motivos del proyecto, que el impacto fiscal –de haberlo- implica presentar
una fuente alternativa de ingresos. Obviamente, posteriormente la niegan con los cálculos
mentirosos depositados en el proyecto:
6
Subrayas son propias.
Gráfica 2: Para la administración la venta no tiene impacto fiscal
Fuente: Proyecto de Acuerdo 473 de 2016.
En síntesis, la administración de Peñalosa presenta un proyecto que, en sus términos, no
impacta las finanzas distritales, sino que además el fisco se vería beneficiado. Sin embargo,
como vimos, tales cálculos parten de premisas tramposas y están inflados.
De ser aprobado este proyecto de Ley, que es además inconveniente, los concejales podrían
terminar incurriendo en prevaricato por segunda vez en el año. De la misma manera, podría
estarse configurando un fraude procesal en cabeza del Alcalde Mayor de Bogotá, Enrique
Peñalosa, quien estaría induciendo al error, al prevaricato, a los concejales de la ciudad.
Se recomienda, entonces, que el concejales archiven este proyecto de acuerdo de
privatización del 20% de la EEB, pues incumple claramente la Ley 819 de 2003.