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Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
ILPES
Consejo Regional de Planificación
Diplomado
Iedes
Enero 2002
ESTRATEGIAS DE
POLÍTICA ECONÓMICA
EN UN MUNDO
INCIERTO
Ricardo Martner
Dirección de Gestión Pública
y Regulación, ILPES
CEPAL, Naciones Unidas
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
ILPES
Consejo Regional de Planificación
Programa
1. Vivimos en un mundo incierto; cuál es el modelo?
La nueva arquitectura internacional
La cosmovisión macroeconómica
Qué es la incertidumbre?
2. Reformas macro-presupuestarias en un mundo
incierto
Ricardo Martner
Dirección de gestión pública y regulación
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El FMI: del orden monetario al
desorden financiero
El FMI fue originalmente concebido para vigilar y
defender el sistema de Bretton-Woods (comenzando por las
reglas de régimen cambiario), y como intermediario a nivel
global entre los países deficitarios y los excedentarios.
A partir de los años ochenta, con la flexibilización
cambiaria y el auge de los flujos de capital privado, el FMI
pierde su misión original y se transforma en una agencia
gestora de crisis y de garante de la disciplina de los países
endeudados.
Los dos instrumento de esta función de gendarme son la
vigilancia y la condicionalidad estructural.
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Vivimos en un mundo incierto: cuál
es el modelo?
“La Economía es la ciencia de pensar en términos de
modelo, unida al arte de escoger los modelos que son
adecuados para el mundo contemporáneo”
John Maynard Keynes, 1938
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Original:
Washington Consensus
Disciplina fiscal
Focalización del gasto publico
Reforma tributaria
Liberalización Financiera
Tipos de cambio unificados y
competitivos
Liberalización del comercio
Apertura a la inversión
extranjera
Privatización
Desregulación
Derechos de propiedad
Aumentado; lista original más:
reformas legales/políticas
Institutions Regulatorias
Corrupción
flexibilidad mercado del trabajo
Acuerdos OMC
Códigos y Estándares financieros
Apertura “prudente” del mercado
de capitales
 Regímenes No intermedios de
tipo de cambioS
 Redes de seguridad social
 Reducción de la pobreza







En realidad, muchos de estos aspectos son el
resultado del desarrollo económico más que un
requisito
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Número promedio de condiciones
estructurales por año de programa
18
16.9
16
14.3
14
12.7
12.4
11.5
12
10
9.2
8.8
8.9
8.9
1993
1994
1995
8
6
4.8
4.3
3.5
4
2.0
2
0
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1996
1997
Fuente: Structural Conditionality in Fund-Supported Programs , Fondo Monetario Internacional, Febrero 2001
1998
1999
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La evolución de la condicionalidad
 Reenfocar

”El FMI está perdiendo su foco y reduciendo su efectividad al hacer
demasiado”: relación inversa entre efectividad y número de condiciones
("curva de Laffer de la condicionalidad”). Limitar la condicionalidad
estructural a las áreas que son críticas para el cumplimiento de los
objetivos macroeconómicos del programa. Las demás medidas, necesarias
para asegurar un crecimiento económico sostenible (según el FMI), pero
que no son críticas para el programa, deberían tomar la forma de consejos
de política y ser manejadas por otras instituciones multilaterales.
 Flexibilizar

Mantener áreas de (relativa) autonomía, en el manejo de la cuenta de
capitales y del régimen cambiario.
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Condiciones estructurales en los programas del FMI
(Número promedio de medidas por año de programa)
Número de
Programas
Structural
Benchmark
Performance
criteria
Prior actions
Total
Nuevos programas
PRGF
Stand-by Arrangements
27
5
5.4
4.8
2.1
2.3
3.5
4.7
11.0
11.9
Promedio 1997-99
PRGF
Stand By Arrangements
27
23
7.7
5.4
2.9
1.4
4.2
5.9
14.7
12.7
Fuente: “Streamlining Structural Conditionality: Review of Initial Experience”, IMF, Julio 2001, cuadro 1.
Sistema cambiario (a)
Régimen cambiario
Cuenta de Capitales
Precios y mercados
Empresas públicas
Privatización
Política Fiscal (b)
Seguridad Social
Social safety net
Sector Financiero (c)
Sector agricola
Mercado laboral
Estadísticas Económicas
Cuestiones Institucionales
Total
(a) + (b) + (c)
Cuadro 2
Distribución de condiciones estructurales en los programas del FMI
Nunevos Programas
PRGFs
Stand-by Arrangements
0.9
2.5
7.6
4.6
1.5
2.5
5.5
5.8
4.6
3.7
5.5
2.9
47.4
53.1
1.5
3.6
0.0
0.0
17.1
14.4
0.0
0.0
0.4
1.5
2.1
3.1
6.1
2.3
100
100
65.4
69.9
Promedio 1997-1999
PRGFs
Stand-by Arrangements
1.7
3.8
7.9
3.8
0.1
0.9
5.1
5.4
8.2
2.8
16.4
10.2
27.6
21.5
4.1
3.3
0.3
0.1
18.6
32.3
1.9
1.7
0.7
0.6
1.9
6.2
5.4
7.2
100
100
47.9
57.6
Fuente: “Streamlining Structural Conditionality: Review of Initial Experience”, IMF, Julio 2001, cuadro 2.
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Alternativas a la condicionalidad
 El informe Meltzer afirma que la condicionalidad es “de difícil manejo,
altamente conflictiva, demorosa en su negociación y muchas veces
inefectiva”, recomendando el abandono de los desembolsos programados
asociados a condicionalidad.
 La Comisión aconseja hacer del FMI una Institución más pequeña, que
serviría como un cuasi-prestamista de última instancia para los países
emergentes que han cumplido con ciertas pre-condiciones, esencialmente
un buen desempeño macroeconómico y gobernabilidad.
 Otros recomiendan incluso selectividad; otorgando préstamos sólo a los
Gobiernos reformistas, proveyendo mecanismos para ayudarlos a aislarse
de las presiones de grupos de interés.
 El papel de las IFIS sería identificar a los reformistas, no crearlos
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Alternativas a la condicionalidad



Condicionalidad ex-ante, anteponiendo requisitos de orden macroeconómico y
financiero al desembolso de créditos del FMI, especialmente en las áreas de
transparencia y de la adopción de los principios de Basilea, de los estándares y
códigos de buenas prácticas y del Special Dissemination Data (Williamson, 2000).
La adhesión a un conjunto de estándares internacionales podría sustituirse a la
condicionalidad de las políticas.
Los estándares que ha comenzado a desarrollar el FMI abarcan en la actualidad los
códigos de buenas prácticas de transparencia fiscal y de transparencia en las
políticas monetaria y financiera, a los cuales se agregarán códigos de buenas
prácticas para el manejo de la deuda pública y de la deuda externa.
Propuestas de disciplina fiscal (Williamson):(1) el criterio de Maastricht, con un
déficit no superior a 3% del PIB y una relación de la deuda del sector público por
debajo de 60% o con tendencia a la baja; (2) un límite al saldo público primario;
(3) un saldo público cíclicamente ajustado; (4) objetivos flexibles que permitan al
Fondo efectuar sus análisis caso a caso.
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Alternativas a la condicionalidad
 Una tercera vía es enfatizar la construcción de instituciones
nacionales, reduciendo el alcance de la condicionalidad a lo
estrictamente macroeconómico, con cláusulas de contingencia
para enfrentar la incertidumbre.
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QUÉ ES EL BIENESTAR?
 INDIVIDUAL



AMOR
TRABAJO
SALUD
 ECONÓMICO






PRODUCTIVIDAD
DISTRIBUCIÓN DEL
INGRESO
EMPLEO
SI ESTAS COSAS ANDAN BIEN, LO DEMÁS NO
PUEDE IR TAN MAL; SI ESTAS COSAS ANDAN MAL,
NADA PUEDE IR BIEN.
ESTE BIENESTAR NO ESTÁ DIRECTAMENTE
RELACIONADO CON DECISIONES PROPIAS
EXISTEN POCAS POSIBILIDADES DE ACCIONES DE
POLÍTICA EN EL CORTO PLAZO
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Sabemos poco...
 Llama la atención la distancia que separa la certidumbre
de las recomendaciones con la fragilidad del análisis
empírico:



El problema de la identificación es lo suficientemente grave para
incitar a la modestia; la complejidad de interacción entre
variables observables y no observables hace difícil el ejercicio de
identificar regularidades estadísticas
La teoría económica tiene debates fundamentales en cuanto a las
causalidades, en la explicación de las patologías
macroeconómicas, como la inflación y el desempleo.
Las dificultades de orden estadístico, sobre todo en lo que se
refiere a comparaciones internacionales o a medidas del entorno
institucional, hacen que cualquier conclusión sea provisoria
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…y somos muy diversos
 La observación no impone modelos únicos: la situación de
los países es de una gran diversidad;
 Cada país es singular, con una tradición, una cultura, un
sistema antropológico específico;
 La alquimia que lleva al éxito es compleja, y difícilmente
transferible a otras realidades.
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PIB PER CAPITA BAJO TRES
ESCENARIOS DE CRECIMIENTO
100000
96096
País A: g = 3%
10000
1000
1870
1880
1890
1900
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
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PIB PER CAPITA BAJO TRES
ESCENARIOS DE CRECIMIENTO
100000
96096
País A: g = 3%
País B: g = 2%
26770
10000
País C: g = 1%
7364
2000
1000
1870
1880
1890
1900
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
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 PREGUNTA: COMO ELEVAR LA
PRODUCTIVIDAD PARA PASAR DEL PAÍS C
AL PAÍS A?
 RESPUESTA: SUFRIENDO
SI USTED QUIERE MÁS OUTPUT, AUMENTE SUS
INPUTS: DELE AL TRABAJADOR MÁS CAPITAL Y
MÁS EDUCACIÓN;



TRABAJE MÁS
CONSUMA MENOS HOY PARA OBTENER MÁS RECURSOS
PARA LA INVERSIÓN
ENVÍE A SUS HIJOS MÁS HORAS AL COLEGIO, Y
PÁGUELE PROFESORES PARTICULARES
 ESPERE 10 AÑOS (O 20?) PARA QUE LA
MAYOR PRODUCTIVIDAD COMPENSE LOS
SACRIFICIOS PRESENTES
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Esquema 1: ¿Cómo los economistas piensan la determinación del ingreso?
Ingreso
Recursos
Productividad
y  ak  (hl )1
yˆ  lˆ   (kˆ  lˆ)  (1   )hˆ  aˆ
Crecimiento
PIB per capita
=
Intensidad
Acumulación
Crecimiento
+
+
Capital
Capital humano
Productividad
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Esquema 2: Todo sobre economía del desarrollo en una página
Ingreso
Recursos
Productividad
endógeno
Comercio
parcialmente
endógeno
exógeno
Geografía
Instituciones
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Correlación parcial entre el ingreso y la distancia al Ecuador
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Correlación parcial entre el ingreso y la calidad de las instituciones
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Correlación parcial entre el ingreso y el comercio
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FUENTES DEL CRECIMIENTO DE
LARGO PLAZO
 Determinantes del crecimiento (93 países, Barro, 1991,1997)

PIB inicial

Inversión, total y pública

Estabilidad política

Indicador de capital humano inicial
 Más de 50 variables adicionales, entre las cuales:

Distribución del ingreso

Edad promedio de la población

Tamaño del sector público, índices de apertura comercial.

Inflación, términos de intercambio

Desarrollo del sector financiero
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LA COSMOVISION MACROECONOMICA
Y
T
Se postula una dicotomía entre las fluctuaciones y el crecimiento de largo
plazo:
 En el corto plazo, los cambios del PIB son dominados por movimientos
en la demanda agregada. La (dura) realidad es keynesiana.
 En el tiempo, la economía tiende a volver a su trayectoria de mediano
plazo . El estado estacionario (el paraíso terrenal) es neo-clásico.
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VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE
LARGO PLAZO
 “Los movimientos cíclicos de corto plazo son como
altibajos minúsculos y casi irrelevantes cuando se
comparan con la inmensidad y la fuerza de la tasa de
crecimiento de largo plazo” (Salas-i-Martin)
 “Las consecuencias que este tipo de cuestiones entrañan
para
el
bienestar
humano
son
sencillamente
estremecedoras: una vez que uno comienza a pensar en
ellas es difícil pensar en cualquier otra cosa”.(Lucas)
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VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE
LARGO PLAZO
 Principales mecanismos de interacción:
 Proceso shumpeteriano de “destrucción creativa”
 Desacumulación de capital físico y humano:



Irreversibilidad (es más costoso hacer y deshacer que no hacer
nada)
Incertidumbre (De los escenarios futuros posibles, sólo el más
desfavorable tiene relación con la propensión a realizar un
proyecto de inversión)
“Learning By Doing”
 Empíricamente, relación negativa: la reducción de una
desviación estándar aumenta el crecimiento promedio
anual de 0.3 a 0.6%.(Ramey, Ramey, 1995)
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CRECIMIENTO DEL PIB EN
AMERICA LATINA
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
-5.0%
-10.0%
-15.0%
81
83
85
87
89
ARGENTINA
91
BRASIL
93
BOLIVIA
95
CHILE
97
99
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15.0%
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CRECIMIENTO DEL PIB EN
AMERICA LATINA
10.0%
5.0%
0.0%
-5.0%
-10.0%
-15.0%
81
82
83
84
85
86
87
88
COSTA RICA
89
90
COLOMBIA
91
92
93
ECUADOR
94
95
MEXICO
96
97
98
99
2000
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15.0%
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CRECIMIENTO DEL PIB EN
AMERICA LATINA
10.0%
5.0%
0.0%
-5.0%
-10.0%
-15.0%
81
82
83
84
85
86
87
88
PARAGUAY
89
90
PERU
91
92
URUGUAY
93
94
95
VENEZUELA
96
97
98
99
2000
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0.08
VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO
1985-2000
0.07
0.06
Perú
Argentina
Desviación estándar
Venezuela
0.05
0.04
México
Ecuador
Uruguay
Chile
Brasil
0.03
Colombia
Costa Rica
Bolivia
Paraguay
0.02
0.01
0.00
1.5%
2.0%
2.5%
3.0%
3.5%
4.0%
4.5%
Tasa de crecimiento promedio
5.0%
5.5%
6.0%
6.5%
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Prociclicalidad: el pecado original
Los mercados son pro-cíclicos
Los mercados son pro-cíclicos por naturaleza, y las liberalizaciones del sector financiero
doméstico y de la cuenta de capitales generan sesgos en la misma dirección.
 Las agencias internacionales son pro-cíclicas
El contagio del optimismo lleva a todos los agentes a subestimar los riesgos inherentes a
comportamientos pro-cíclicos. Las agencias calificadores de riesgos tienden a multiplicar la
euforia o el pesimismo. La función de vigilancia y de prevención del FMI ha sido débil, e
inclusive perversa.
 Las autoridades nacionales son pro-cíclicas
Las políticas en el mundo en desarrollo no son autónomas, pues deben actuar de una manera que
genera “credibilidad”en los mercados. El hecho de que se hayan seguido políticas de austeridad
durante las crisis genera presiones para expandirse durante los auges, distorsionando los
incentivos de las autoridades y agentes a lo largo del ciclo económico.
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La regulación macroeconómica: una
construcción social
Programa de Tinbergen-Theil: Controlar las variables objetivo con
instrumentos seleccionados, bajo la restricción de un modelo
macroeconómico, para un conjunto dado de variables
exógenas.
 Objetivos:
 El cuadrado mágico: inflación, desempleo, sector externo,
déficit público
 Modelo

Cómo funciona la economía?
 Qué efectos de las políticas, y en qué lapso?
 Instrumentos:
 Política monetaria y cambiaria
 Política fiscal
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Determinismo en un mundo
estocástico
 Quién define la función objetivo? No se conoce, o no se
hace explícita, la función que pondera los objetivos; éstos
no son más que el wishful thinking de los gobernantes
 Cuál es el modelo? La economía está sujeta a cambios de
régimen; no se conocen ni la magnitud, ni la persistencia, y
ni siquiera el signo de los multiplicadores de política.
 Cuán eficaces son los instrumentos? Existe un grave
problema de eficacia, dados los largos rezagos entre el
momento de la toma de decisiones y los resultados
esperados
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Vivimos en un mundo incierto: qué
objetivos?
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Múltiples dilemas entre objetivos
PIB
DESEMPLEO
INFLACIÓN
DÉFICIT PÚBLICO
DÉFICIT EXTERNO
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Múltiples dilemas entre objetivos
PIB
DESEMPLEO
DÉFICIT PÚBLICO
Almuerzo gratis?
INFLACIÓN
DÉFICIT EXTERNO
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Objetivos intermedios?
PIB
DESEMPLEO
INFLACIÓN
DÉFICIT PÚBLICO
DÉFICIT EXTERNO
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REDUCIR LA VOLATILIDAD: DESPOTA
ILUSTRADO O MANO INVISIBLE?
 La cohabitación de los sesenta:
economías de mercado y regulación
 La hipótesis aceleracionista y el fin del
consenso
 Los nuevos clásicos y la irrelevancia de
las políticas
 Los nuevos keynesianos y las políticas
anticíclicas
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LA COHABITACION DE LOS SESENTA
 El modelo IS-LM y la curva de Phillips de corto plazo
son la representación de la economía;
 Los mecanismos naturales de ajuste hacia el equilibrio
de pleno empleo son inexistentes o perversos; las
situaciones de exceso de oferta ocurren con frecuencia.
 Más que la causa o la consecuencia, el déficit fiscal
aparece como un remedio a las crisis.
 Stop and Go y Sintonía fina: una visión optimista de la
intervención
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LA HIPOTESIS ACELERACIONISTA
 El dilema entre inflación y desempleo es temporal, no
permanente; Una inflación ascendente puede reducir el
desempleo, no así una alta tasa de inflación.
 Un aumento en la tasa de inflación es irreversible (el
genio en la botella)
 La tasa natural de desempleo no depende de la oferta
monetaria: el empleo no es un criterio de política;
 Regla monetarista: la oferta monetaria debe crecer como
el PIB potencial.
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Efectos de una expansión nominal de la
cantidad de dinero
p
PIB
T
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LA COSMOVISIÓN
MACROECONÓMICA
CORTO PLAZO
Y
EXPANSION
MONETARIA
DEFICIT FISCAL
i
P
LARGO PLAZO
Y
i
P
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Determinismo en un mundo
estocástico
 Si sabemos poco, hagamos poco; hacer y deshacer es más
costoso que no hacer nada
 “Lo mejor que pueden hacer las políticas económicas es
prevenirse a sí mismas de ser fuente de perturbaciones”
(Friedman)
 Las reglas intermedias deben restringir a los hacedores de
política (Lucas)
 Es preciso diseñar instituciones que aíslen de las presiones
políticas que conducen a errores de política económica
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Los nuevos keynesianos y los
mercados imperfectos
 En un régimen walrasiano, las empresas bajan sus precios en respuesta a una
reducción de la demanda, evitando la caída de la producción.
 Las rigideces nominales impiden el ajuste de los mercados:

Los precios rígidos son eficientes privadamente e ineficientes socialmente; “Las
cantidades varían mucho porque los precios cambian muy poco y muy tarde”
– Costos de cambio de menú (menu-costs, Mankiw, 1985);
– Costos de inf ormación (Okun, 1981), intangibles, de información, de
“ofender”(McCallum, 1986), de señalamiento (Stiglitz, 99)
“Resulta afortunado que, por instinto y sin darse cuenta, los trabajadores se
muestran como economistas más razonables que los autores clásicos cuando se
resisten a la reducción de los salarios nominales…”, Keynes (1936)
 Pequeñas perturbaciones de demanda llevan a amplias fluctuaciones agregadas; La
externalidad de demanda agregada es la ganancia de pasar de una competencia
monopolística a una competencia perfecta.

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Implicancias para el bienestar y la
volatilidad
 Existencia de histéresis (persistencia de los efectos de
shocks cuando las causas ya han desaparecido):
 Mercado del trabajo (Blanchard, 1986),
 Mercado de bienes (Blanchard, Quah, 1989)
 Mercado financiero
 Bienes exportables
 La regulación macroeconómica puede corregir las
fallas de mercado; Las políticas contracíclicas implican
ganancias de bienestar si cambios temporales tienen
efectos persistentes sobre el PIB o el desempleo.
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Sub-utilización de recursos y
persistencia
 Existen amplias fluctuaciones en el nivel de actividad económico, mas
allá de cambios en la tecnología y en gusto de los consumidores;
 Existen múltiples y prolongados períodos de subutilización o despilfarro
de recursos, como el trabajo y la capacidad de producción;
 La disponibilidad de los factores de producción fija un límite superior a
la producción, pero no existe un límite inferior
 La sub-utilización genera persistencia: un bajo nivel de inversión hoy
reduce el potencial de oferta de mañana.
 Las consecuencias de las acciones no sólo son inciertas, también pueden
ser costosas de revertir (Stiglitz, 99)
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Conclusiones de política
 “El debate en torno a la política económica me ha convencido que el principal
obstáculo a la implementación de políticas eficaces viene de lagunas de la teoría
económica, y en especial, su desdeño relativo por la demanda agregada”, Dreze
(2000):
 Es necesario buscar soluciones a la volatilidad de la demanda, manteniendo
continuamente una ligera presión de demanda y previniendo un sesgo inflacionario
con políticas de oferta dinámicas:
 Inversiones de alto rendimiento social que compensan fluctuaciones de la inversión privada;
 Concentración en vivienda social, renovación urbana, transporte y redes.
 Es necesario tomar en cuenta las rigideces salariales y de precios, y atenuar sus
efectos con políticas específicas, contracíclicas y transitorias:
 Flexibilidad ex-ante de salarios nominales
 Impuestos sobre el trabajo variables según la tasa de desempleo;
 Financiamiento a PYME’s
 No se pueden ignorar los problemas de coordinación y de asimetría de mercados, de
regiones, de instituciones.
 “Implícito en toda acción o inacción de política está la expectativa de cómo será el
futuro, es decir, una previsión”, Greenspan, (2000).
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Qué es la incertidumbre?
 Incertidumbre “incidental” (event uncertainty)
 Incertidumbre del punto de partida
 Incertidumbre estocástica (parameter
uncertainty)
 Incertidumbre estructural (model uncertainty)
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
ILPES
Consejo Regional de Planificación
Consecuencias de la incertidumbre
aditiva
 Vivimos en un mundo incierto. Las reglas son válidas sólo
si las proyecciones se cumplen, es decir si no existen
perturbaciones no anticipadas.
 Las reglas deben expresarse en términos de proyecciones,
no de manera determinista.
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Impacto de un aumento de la masa
monetaria en Estados Unidos
INTERLINK
DRI
LINK
MINIMOD
MCM
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
0
-0.5
1
2
3
4
5
6
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Consecuencias de la incertidumbre
multiplicativa
 Principio conservador de Brainard: la
respuesta inicial a un shock es hacer menos
que el óptimo.
 Gradualismo: respuesta autocorrelacionada
a los shocks; pequeños pero sucesivos
cambios
 Cautela: bajo incertidumbre multiplicativa
la respuesta acumulativa a un shock es
inferior a la respuesta acumulativa bajo
incertidumbre aditiva.
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SINTONIA FINA,
DISCRECIONALIDAD Y REGLAS
Superar la encrucijada entre CREDIBILIDAD
(reglas del juego estables) y FLEXIBILIDAD
(capacidad de respuesta ante cambios en las
condiciones externas al sistema)
Principio de discrecionalidad dentro de normas (Rule
based discretion), o de”discrecionalidad
disciplinada”.
Es preciso internalizar las externalidades,
avanzando hacia una economía prudencial