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La Planificación en el Siglo XXI.
Desafíos Institucionales y Claves para un
Nuevo Enfoque
Documento aprobado por la XV Conferencia Iberoamericana de Ministras y
Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado
Panamá, 27 y 28 de junio de 2013
Luisa María Martínez O.*
Consultora del CLAD
* Economista, Especialista en Gestión Pública y Desarrollo.
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Presentación
El siglo XX introdujo una disciplina que marcaría un antes y un después en la gestión
pública: la planificación. Esta disciplina aportó valiosos instrumentos para la conducción
del juego social. No obstante, también fue objeto de críticas severas que llegaron a
hacer dudar de su valor y su vigencia.
La hipótesis que sostiene este trabajo es que la planificación no desapareció, sino que
se transformó conforme los cambios institucionales le fueron demandando nuevos
instrumentos y enfoques para intervenir en la escena pública.
A partir de esa hipótesis, se aborda un análisis de la trayectoria de la planificación -en
tanto su aporte a la gestión pública-, en un intento por aproximarse a respuestas a las
interrogantes acerca de ¿por qué? y ¿cómo? planificar en la región en el siglo XXI, si es
que del estudio resulta que ésta no se agotó como plantean algunos especialistas.
Se plantean, entonces, tres ejes que enfatizan los cambios en el rol de la planificación
en la gestión pública, la nueva institucionalidad y los desafíos para una nueva dinámica
de la planificación.
La evolución de la influencia de la planificación en la gestión pública. Desde
principios del siglo XX, la planificación influyó en el modelo de conducción social en
general y la gestión pública en particular, al punto de ser considerada inicialmente como
“el procedimiento idóneo para construir una nueva estructuración de la comunidad
humana” (De Mattos, 2010). No obstante, ese predominio ha cambiado en forma y en
intensidad, pasando desde las posiciones más radicales -como las corrientes de
pensamiento utópico- que apuntaban a la capacidad de la planificación para construir
un modelo de sociedad óptima para todos, hasta las más pragmáticas que la
consideran como una tendencia instrumental de corta duración, totalmente prescindible
y, de hecho, ya obsoleta. Analizar esta trayectoria en el tiempo y en tanto las
transformaciones institucionales que han dominado en las distintas épocas, desde que
aparece la planificación, aportará relevantes elementos para comprender los cambios
actuales y especialmente los desafíos en el futuro cercano.
Nuevos paradigmas institucionales que desafían la planificación. Las nuevas
instituciones1 que emergen a partir de los cambios en los paradigmas científicotecnológicos, sociales y políticos de la época reciente no pueden ser ignoradas por la
gestión pública, especialmente si la promoción del desarrollo de la sociedad, cualquiera
que sea el enfoque o tendencia que ella elija, está en el centro de su misión. Incluir
esas nuevas instituciones en los procesos de la gestión pública no es una acción
automática ni siquiera simple, al contrario, esas transformaciones institucionales son de
1
Instituciones, entendidas como realidades abstractas, son las normas y reglas formales e informales
que estructuran la acción social, es preciso distinguirlas de las organizaciones que son realidades
concretas, que corresponden a la ordenación de recursos (humanos, técnicos, financieros, etc.) para
alcanzar objetivos. En tal sentido en este trabajo se refiere a las instituciones como las reglas de juego y
las organizaciones como los equipos que participan en él.
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alta complejidad, incluso porque en algunos casos ni siquiera se han creado o
terminado de consolidar. La profundidad de los cambios explica en buena parte el grado
de incertidumbre que domina la escena pública actual. Ésta es la que ha vuelto a
reclamar por la planificación, pero renovada, capaz de contener o adaptar esos cambios
institucionales en el proceso de gestión de gobierno. Esta parte del análisis se ocupa de
identificar las nuevas instituciones que dominan el escenario de la gestión pública en un
contexto de cambios y que orientan los requerimientos para una renovación de la
disciplina de la planificación.
Claves para la nueva planificación. En un sentido simple -pero esencial del concepto
de la planificación- se podría afirmar que la planificación no puede desaparecer, es
inherente al funcionamiento del ser humano, que difícilmente puede renunciar a su
deseo de dominar el futuro y, por tanto, siempre intentará, con mayor o menor
efectividad, anticiparse a los acontecimientos. A escala global, pensar en un sistema
social totalmente dominado por la improvisación no parece razonable, así como
tampoco lo es la utopía de la sociedad estructurada mediante un proceso racional y
lineal. Es posible, entonces, pensar que si la planificación no desaparece esencialmente
de la forma de vida del ser humano y de los sistemas sociales, lo que cambia es la
forma como se planifica, las herramientas, los énfasis y los alcances, los cuales se
deben adaptar a las maneras de cómo operan esos sistemas sociales y los fines que
decide perseguir. En este sentido, se puede afirmar, entonces, que la planificación no
es el juego, es solo parte de la forma cómo la sociedad decide que quiere hacerlo. Las
claves de la nueva planificación se encuentran en el nuevo juego que el sistema social
actual lleva a cabo. Identificando los criterios que dominan la forma cómo se está
conduciendo la sociedad, es posible perfilar los nuevos rasgos que la planificación debe
adoptar.
En este documento no se pretende llegar a desarrollos concretamente definidos de la
nueva disciplina, pero si trazar las líneas generales sobre las cuales construir nuevos
modelos de planificación en la región.
1. La evolución de la influencia de la planificación en la gestión pública
1.1.
Origen, auge y desencanto de la planificación
La planificación es casi tan antigua como el ser humano. Aparece desde que su cerebro
es capaz de hacer cálculos básicos para organizar actividades y así satisfacer sus
necesidades de subsistencia. Pero fue solo hasta finales del siglo XIX o principios del
XX que la planificación se registra en la literatura científica, si bien su génesis puede ser
citada de manera diferente según el concepto de planificación que se use.
La planificación -desde una concepción de la ingeniería de la administración industrial,
orientada a la prospección y organización de actividades- se ubica por primera vez en
las teorías de la administración eficiente promovidas por los clásicos Taylor y Fayol, y
concretamente en la revolución científica y tecnológica que dio vida al estudio
sistemático del trabajo y a los principios de la organización y la planificación (Saavedra
15
…[et al], 2001). Así, la planificación en el espacio de la organización industrial cobra
vida como un elemento para dar dirección al proceso de producción en aras de lograr
eficiencia y productividad. Esta concepción corresponde a un rol más acotado de la
planificación.
La planificación como disciplina que interviene en un espacio mayor, el de la
conducción de la sociedad, nace a principios del siglo XX, a expensas del debate entre
teleologistas y geneticistas sobre la posibilidad -o no- de estructurar un proceso que
ordene el sistema social, al punto de hacer viable la construcción de un modelo de
sociedad óptima para todos. Es decir, nace a partir de la tesis o ilusión de que era
posible, en una especie de ingeniería social, construir los patrones de comunidades
humanas “mejores” para todos, de acuerdo a lo que la sociedad definiera como mejor.
A la luz de los tiempos actuales, ese proceso tiene más de ilusión que de teoría
comprobada. La experiencia ha demostrado de varias maneras que esa utopía fue solo
eso, una utopía. Pero esta comprobación empírica y científica ¿también permite decir
que la planificación no es posible? ¿O que nunca fue posible? Las respuestas a estos
interrogantes no surgen tan claras, ni tan rápido, y nacen en cambio otras preguntas:
¿lo que no se logró materializar fue un sistema social basado en un modelo racional,
predictible, totalmente gobernable y óptimo para todos?; ¿la disciplina de la
planificación, no obstante, puede tomar su propia dinámica y mutar o adaptarse a otras
construcciones sociales? Para aproximarse a estas respuestas es preciso revisar cuál
ha sido la trayectoria que ha seguido la planificación, desde su origen hasta lo que
algunos llaman la “época de la decadencia” o “desencanto”, especialmente porque esta
aproximación permite despejar una duda mayor: la utilidad de la planificación.
Antes de avanzar hacia la síntesis de la trayectoria de la planificación, es conveniente
aclarar a qué nos referimos en este trabajo cuando hablamos del concepto
“planificación”.
El concepto ha experimentado tantos cambios, que hoy no podemos estar seguros que
sea comprendido de la misma manera por todos. Así, el primer problema que surge
cuando se aborda una reflexión de este tipo sobre la planificación es la amplitud de
definiciones conceptuales que podemos encontrar -todas válidas- pero no todas
necesarias para este análisis, que se orienta en la dirección de comprender
esencialmente el aporte de la disciplina a la gestión pública, en un contexto de grandes
transformaciones institucionales tan o más radicales que las que se daban en los
tiempos del origen de la planificación.
Planificación, ¿de qué estamos hablando?
En los primeros tiempos, cuando el término comienza a aparecer en las discusiones
intelectuales y la planificación comienza a emerger como disciplina, el concepto no
tenía rivales, correspondía a la forma en cómo la economía se orientaba hacia un
modelo preestablecido de sociedad. No obstante, hoy el término difícilmente se asocia
al concepto sin agregarle un complemento que precise lo que se quiere decir. Se puede
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hablar de planificación según las divisiones territoriales o administrativas de un país, y
allí se hablaría de planificación nacional, regional o local. Se puede hablar de
planificación según los niveles de jerarquía de las decisiones -esto es, estratégica,
táctica u operativa-, o de planificación del desarrollo, urbana, de proyectos o de
organizaciones y varios otros “apellidos” que necesita hoy el término para poder
definirlo con claridad. Pero la planificación a secas, aquella que se refiere a la forma de
cómo se conduce el proceso social de un país y que, por supuesto, entonces alude a la
que interviene en las grandes decisiones de la gestión pública, es poco identificable hoy
por varias razones. Entre otras, porque es esa concepción de la planificación la que ha
caído, según algunos autores, en proceso de obsolescencia.
No obstante, esa es la planificación que también otras voces reclaman y la que quiere
volver a estar en el centro del debate. Las discusiones hoy están girando en torno a la
utilidad de la planificación en los procesos de la gestión pública como un modelo que
oriente las grandes decisiones del Estado y de la sociedad en general. Por eso es
importante definir un concepto que refleje su esencia y que también permita enfocar el
análisis de la disciplina en su vinculación con la dirección del juego social.
Estas son algunas de las definiciones que mejor se aproximan al concepto de
planificación de que trata el presente análisis2.
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“La planificación consiste en concebir un futuro deseado, así como los medios reales
para llegar a él” (Rusell Ackoff3).
“La planificación es el proceso de preparación de un conjunto de decisiones,
respecto de la actividad en el futuro, basándose en investigación, reflexión y
pensamiento sistemáticos” (Yehezkel Dror4).
“La planificación es un proceso dirigido a orientar el cambio social y a generar una
secuencia de eventos futuros socialmente deseables al tomar acciones en el
presente” (Francisco Sagasti5).
“La planificación puede ser concebida como una modalidad de orden superior de la
acción respecto de los fines: tiende a la instauración, mejoría y ampliación de los
sistemas de acción racional de los mismos” (Jürgen Habermas6).
“Entendamos cabalmente los procesos de planificación como procesos políticos que
intentan asignar coherencia, racionalidad y conducción a la gestión gubernamental
que corresponda. En este sentido planificar y gobernar pueden entenderse como
tareas simultáneas, armónicas y donde una depende mucho de la otra. Podríamos
afirmar que planificar es gobernar” (Sergio Galilea7).
2
Las definiciones son citadas por Ruth Saavedra en Planificación del desarrollo, Ruth Saavedra Guzmán
y otros, Bogotá, Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, 2003.
3
Citado en Michel Godet, Prospective et planification estrategique, París, Económica, 1985.
4
Dror, Yehezkel, Enfrentando el futuro, México, Fondo de Cultura Económica, 1990.
5
Citado por Mariza Izaguirre Porras, en Elementos para la reflexión sobre las tendencias recientes de la
planificación en América Latina, en Memorias del XVI Congreso Interamericano de Planificación, Puerto
Rico, 1988.
6
Jürgen Habermas, Ciencia y técnica como ideología, Madrid, Editorial Tecnos, 1968.
7
Sergio Galilea O., “Los desafíos metodológicos en la planificación latinoamericana: algunas cuestiones
básicas”, en Memorias del XVI Congreso Interamericano de Planificación, Puerto Rico, 1988.
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En las definiciones anteriores se pueden distinguir criterios comunes -como anticipación
al futuro, dirección, conducción (gobierno), proceso, social, racionalidad y sistema-, los
cuales se pueden destacar para arribar a una sola definición comprensiva pero simple
que será la referencia a lo largo de este trabajo.
Planificar es…
Orientar los procesos políticos de orden global y superior de tal forma
que intervengan la toma de decisiones del o los actores que
conducen el juego social para llevar la sociedad hacia los futuros
deseados través de un modelo racional.
Esta es una definición del concepto que mantiene varios rasgos originales, pero que
también involucra parte de su evolución. Este concepto sitúa la planificación en el nivel
más alto de las decisiones, se refiere a los procesos que intervienen en la formulación
de las políticas públicas, es integral (no se refiere a una sola dimensión de la gestión) y
se basa en un enfoque racional, manteniendo así el supuesto original, pero sin
circunscribirlo a la dimensión puramente económica y resaltando su característica
esencial, la anticipación, característica que la distingue del concepto de gobernanza,
con el cual hoy podría confundirse.
1.1.1. El origen de la planificación en los procesos de conducción social
Los primeros planes de desarrollo, expresión más concreta del proceso de planificación,
se elaboraron en Rusia después de la Primera Guerra Mundial. Pero la discusión sobre
las ideas que constituyen el crisol donde se gesta la planificación había comenzado en
las primeras décadas el siglo XX, cuando dos corrientes de pensamiento antagónicas
se enfrentaron acerca de la posibilidad de planificar el desarrollo de una sociedad
conforme a un modelo preestablecido.
El debate de estas dos posiciones del pensamiento de la época las describe bien
Carlos De Mattos cuando plantea -citando a Edward Carr- que los genetistas
argumentaban que las estimaciones de la planificación debían basarse en las
tendencias objetivas inherentes a la situación económica y estar limitadas por ellas.
Mientras, los adscritos al pensamiento teleológico mantenían que el factor decisivo de
la planificación era el objetivo previsto, y que uno de sus fines era transformar la
situación económica y las tendencias inherentes a ella. El plan no era la predicción, sino
las directrices.
La planificación se origina, así, en medio de un debate que se traduce en una brecha
que -hasta al fin de la Guerra Fría- polarizó el mundo en dos concepciones en cuanto a
la manera de conducir el juego social. Como lo referencia Carlos De Mattos8, los
8
Carlos De Mattos, "De la planificación a la gobernanza: hacia un nuevo modo de gestión urbana", en
Globalización y metamorfosis urbana en América Latina, Quito, OLACCHI, 2010 (Textos Urbanos; N° 4).
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fundamentos que permitieron el desarrollo de la disciplina emergente se fundan en un
conjunto de supuestos o explicaciones que se expresan en:
a) Cómo se originaban, desarrollaban y modificaban los procesos sociales a partir del
supuesto que los mismos podían ser controlados o manejados por el Estado, con
enfoque holístico, centralizado y normativo;.
b) Cómo se originaba y sostenía el proceso de crecimiento económico, entendido
como la condición necesaria para el desarrollo económico y social.
El debate teórico inicial entre geneticistas y teleologicistas se replicó entre los
intelectuales occidentales. Alrededor de 1920, Ludwig von Mises escribió que el
capitalismo era una alternativa técnica superior al socialismo, porque éste es un
sistema inmanejable al no existir precios de mercado y derechos de propiedad (Lira,
2006). A su vez, el economista italiano Enrico Barone había mediado con anterioridad
en lo que se denominó el “Socialist Calculation Debate”, demostrando que un aparato
central de planificación con información completa y con técnicas computacionales
podría asignar los factores de producción eficientemente. Con ello podría resolver un
complejo y generalizado sistema de ecuaciones, alimentado con relaciones de
equivalencia entre el consumo presente y futuro en vez de precios de mercado (Lira,
2006).
Aparece así, finalmente, la planificación como una respuesta de la ideología socialista
que se oponía al capitalismo, modelo al que le atribuía un aspecto positivo y otro
negativo: una gran organización al interior de las empresas y una fuerte anarquía en los
mercados que interconectaban las firmas. Se trataba, entonces, de rescatar el primero y
eliminar lo segundo. Por tanto el Estado, en lo económico, debería ser una suerte de
gran empresa que produjera de acuerdo a un plan central y no conforme a los
caprichos del mercado (Becker, 2005).
Con el triunfo del enfoque de una planificación cuyo objetivo debía ser transformar la
situación económica y las tendencias inherentes a ella, se dio vida a la “Planificación
normativa”, caracterizada principalmente por la intervención autoritaria del Estado en
los planes y proyecciones económicas. El fuerte interés que el nuevo modelo despertó
entre los convencidos de las posibilidades de la planificación para materializar el ideal
de sociedad “buena” para todos, mediante una gestión racional de los procesos
sociales, permeó la gestión pública de manera integral. Todo ello desembocó en una
concepción de la gestión pública y de acción social estructurada en torno a la creencia
que era factible poner en práctica una ingeniería social holística, mediante una
planificación normativa centralizada (De Mattos, 2010).
Mientras tanto en occidente, influyentes pensadores del mundo occidental capitalista se
abrieron a considerar la planificación no solo como posible sino como inevitable, entre
ellos Mannheinm, quien preconizaba la planificación como el camino que había que
transitar para “lograr el dominio racional sobre lo irracional” (De Mattos, 2010), pero
también Gunnar Myrdal, Jan Tinbergen, entre otros, apoyaron con convicción y
entusiasmo la idea planificadora en el mundo capitalista (De Mattos, 2010).
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El respaldo más fuerte para las ideas de planificación en el mundo occidental vino del
economista John Maynard Keynes, quien -a partir de su teoría famosa del empleo
inversión, el interés y el dinero- logra, entre otras cosas, introducir la planificación en la
economía de la mano de la intervención del Estado. Desde sus orígenes, la revolución
keynesiana consideró que una intervención exógena al mercado era posible y necesaria
para absorber los desequilibrios generados por la propia dinámica del crecimiento
capitalista (De Mattos, 2010).
En Francia aparecen los primeros procesos de planificación, incluso antes que lo hiciera
la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). La Escuela Politécnica de París
fue la principal institución donde maduró la idea de aplicar el conocimiento a los asuntos
públicos con el fin de solucionar científicamente -con un enfoque de ingeniería sociallos problemas de la sociedad (Sabatini, 1990). Pero solo fue hasta después de la
Segunda Guerra Mundial donde la planificación toma mayor posición en las decisiones
del Estado, aunque con un enfoque de matices distintos del propuesto por el modelo
soviético. Se ajusta la planificación normativa hacia la planificación indicativa y sigue la
inercia del intervencionismo del Estado, pero se diferencia de la planificación soviética
porque no se opone a la propiedad privada y otros principios liberales de la economía.
Fue en los países de Europa Occidental, también en los comienzos del siglo pasado
pero especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, cuando otro concepto
paradigmático emerge con fuerza: el del desarrollo. Europa valora la planificación,
también de la mano del rol de Estado en lo que se denominó el Estado de bienestar. La
planificación del desarrollo se diseminó como una idea dominante y orientadora de la
gestión pública. Holanda, Noruega y en general los países del norte de Europa
profundizaron la investigación en los métodos y los procedimientos de planificación, se
crearon varias escuelas que intentaban aplicar más conocimiento científico a la
disciplina. En términos de la gestión pública, se orientan los sectores estratégicos de la
economía usando este enfoque de planificación indicativa. Algunos ejemplos dan
cuenta de estos inicios de procesos de planificación fuera del mundo socialista: el
llamado “New Deal” y la planificación democrática para la agricultura en EE. UU., los
planes de generación de energía eléctrica de España de los años 60, así como los
planes indicativos de Holanda y Noruega.
1.1.2. Evolución de los modelos de planificación
Otra forma de revisar la trayectoria de la planificación y su incidencia en la gestión
pública es a través de los modelos o enfoques metodológicos que, desde el nacimiento
hasta el día de hoy, se pueden identificar claramente diferenciados y que cuya
predominancia estuvo siempre ligada a los paradigmas institucionales dominantes en
las diferentes épocas de la historia del siglo XX y lo que va corrido del XXI.
Se pueden identificar cuatro principales modelos de planificación que predominaron en
también cuatro diferentes etapas de transformaciones institucionales en la historia
reciente. Éstos requirieron cambios en la visión, métodos e instrumentos de la
disciplina, adaptándola a las nuevas circunstancias de tal forma que apoyara
adecuadamente la gestión pública. Estos modelos son: planificación normativa,
20
planificación indicativa, planificación estratégica y planificación situacional.
No obstante, para los fines de este trabajo, es importante destacar cómo se ha
desarrollado esta trayectoria en perspectiva de la evolución de sus modelos
conceptuales y su vinculación con los cambios institucionales más destacados. El
Gráfico 1 presenta un resumen de los modelos y sus características predominantes, a
partir de lo cual se describe después una breve síntesis de los rasgos institucionales
que se pueden destacar a través de la historia de la planificación.
Gráfico 1
Evolución de modelos de planificación
Fuente: elaboración propia.
Planificación imperativa/normativa
Impuesta por una autoridad central o por la burocracia estatal. Principalmente se trata
de planificación económica exhaustiva. Se determina en un plan el comportamiento de
todas las variables económicas.
21
Este enfoque de planificación predominó en los comienzos del siglo XX, se adoptó y fue
una de las características destacadas del régimen socialista. Tomó inspiración en las
estrategias de la guerra, ya que en ésta se pone de manifiesto que el Estado y su
aparato administrativo se encuentran en capacidad de movilizar el conjunto de recursos
de la nación en pos de un objetivo. Además, era funcional a una ideología basada en la
propiedad pública o comunitaria, con un sistema de asignación de recursos generado
en el establecimiento de sectores de producción predeterminados como prioritarios
según el criterio de la autoridad de un solo actor, el Estado, quien tiene -según esta
ideología- la mejor posición para ver por el bien general o superior. “El Estado, en lo
económico, debía ser una suerte de gran empresa que produjera de acuerdo a un plan
central y no conforme a los caprichos del mercado. Ello debería llevar, sostenían sus
mentores, a eliminar fenómenos propios de la anarquía capitalista como la
sobreproducción o el desempleo”9.
En este modelo, la propiedad privada no existe, el sistema de precios no es el
mecanismo de asignación, ni el mercado el actor que toma las mejores decisiones. Así
que la asignación de recursos se basa en el llamado sistema de prioridades 10, que
consiste -en términos muy simples- en establecer un orden y categorización de
objetivos a partir de la jerarquización de las producciones, abastecimiento de las ramas
prioritarias y de las inversiones en proyectos esenciales.
El sistema planificado logró importantes éxitos, especialmente en áreas como la
industrialización y la prestación de servicios básicos a grandes poblaciones. No
obstante, es claro que este modelo entraña fallas intrínsecas que a la postre
determinaron su caída. Fallas que tienen que ver con los incentivos “para hacer” o fijar
metas incrementales, la extrema concentración en pocos objetivos, el bajo estímulo a la
innovación, la debilidad de las restricciones presupuestales y la evaluación solo con
criterios cuantitativos… solo por nombrar algunas de la principales.
Planificación indicativa
La cada vez más evidente incapacidad para satisfacer los requerimientos de un modelo
que agotaba su fase de crecimiento extensivo y transitaba más hacia un crecimiento
intensivo, dio paso al afianzamiento de alternativas que se ajustan mejor a estas
nuevas demandas. Es así como va surgiendo un nuevo modelo, la planificación
indicativa.
La crisis de los años 30 y la prolongada depresión económica que la siguió hicieron
imperiosa la necesidad de una intervención más amplia y más metódica del Estado en
el campo económico. Surge entonces -para luchar contra el paro y el estrangulamiento
de los mercados-, lo que se ha llamado economía dirigida (terminología francesa) o
controlada (terminología anglosajona) (Fernández, 1969).
9
Ibídem.
Análisis crítico del sistema de planificación soviético de Marczewski, 1975, p. 57.
10
22
Con carácter de planificación indicativa se incluyen previsiones sobre el
comportamiento futuro de la demanda, los recursos necesarios para satisfacerla, la
evolución de las condiciones del mercado para garantizar el suministro, los criterios de
protección ambiental y otro conjunto de previsiones que se convierten en instrumento
esencial al servicio de instancias administrativas y de operadores económicos,
facilitando tanto la toma de decisiones de inversión, por parte de la iniciativa privada,
como de política energética.
El proceso de planificación incluye, básicamente, las principales variables económicas a
partir de las cuales se elaboran las proyecciones de los sectores que se consideran
prioritarios con base en diagnósticos. De hecho, en la literatura sobre el tema, es difícil
encontrar diferencia entre planificación económica y planificación indicativa.
La planificación indicativa comparte y conserva varios rasgos de la planificación
imperativa del modelo soviético: es normativa (prescribe fórmulas de comportamiento
de las variables), es determinista (predice el comportamiento futuro de los sectores,
pero a diferencia de aquella, no es imperativa para los actores), reconoce la propiedad
privada y la participación de otros actores.
Los modelos holandés y noruego de planificación fueron paradigmáticos como ejemplos
de planificación indicativa, así como otros casos en Francia, España y Estados Unidos.
Planificación estratégica corporativa
Desarrolla pensamiento estratégico para interactuar con una realidad dinámica. Otros
actores intervienen además del Estado. Prevé posibilidades, no predice el futuro.
Pensada para grandes corporaciones, se aplica a las empresas públicas. La economía
sigue siendo predominante, pero también otros sistemas deben ser controlados. Se
diseñan e introducen instrumentos metodológicos para trabajar la multidimensionalidad
y la realidad en continuo cambio.
Las exigencias por mayor eficiencia apresuraron las decisiones sobre nuevas reformas
del Estado o, mejor, de las relaciones entre el Estado y la sociedad, donde el primero
fue perdiendo cada vez más protagonismo -acusado de ineficiente, ineficaz- pero no
para entregarlo al mercado como comúnmente se afirma, sino para dar paso a las
organizaciones privadas, a quienes no solo se les imitó en sus modelos de gestión sino
que se les entregó la provisión de algunos bienes que hasta el momento eran privativos
del Estado.
En este orden de ideas, era lógico pensar que los modelos de gestión privada fueran
los que marcaran la tendencia de lo que debía ser la gestión pública. Fue así como la
planificación estratégica corporativa se impuso.
Planificación situacional
Así como la planificación indicativa intentaba de alguna forma perfeccionar la
planificación normativa a través del involucramiento de otro actor y el énfasis en la
23
rigurosidad del cálculo econométrico y estadístico, la planificación situacional intenta
avanzar sobre el modelo estratégico, vinculando la planificación con el juego social y
político que se libra en la arena pública, donde se trasciende la esfera de la toma de
decisiones de la corporación privada, pero que también va más allá del Estado.
La planificación estratégica pública involucra las variables políticas, no solo se refiere a
planificación económica. La economía no es lo único ni lo más importante, contempla
las relaciones sociales entre el Estado y la sociedad como una relación dialéctica y en
constante cambio, se produce en un ambiente de permanente conflicto de intereses,
incluido el conflicto entre sector privado y público, involucra la generación de valor
público, pero su mayor diferencia se la da el carácter situacional de su enfoque.
Este enfoque de planificación introduce el concepto de situación, como su rasgo más
relevante o fundamental, porque se opone al determinismo, a la “prescripción
dogmática” que caracteriza el enfoque de planificación normativa. El concepto de
situación alude a la explicación de la realidad que hace un actor respecto de la
ubicación en que se encuentra y es a partir de esa situación que proyecta sus acciones.
Pero reconocer que la realidad se explica según la situación, implica también reconocer
que existen otras explicaciones válidas, dadas por otros actores en otras situaciones, es
decir no haya cabida para el determinismo en este enfoque, la planificación es un juego
que involucra un constante conflicto de intereses, donde la clave es reconocer al otro y
su situación.
La planificación situacional no pretende ser una teoría acabada ni mucho menos. Se ve
a sí misma como un nuevo paradigma que se va delineando en diversas experiencias.
Más allá de metodologías concretas que se basan en la planificación situacional, es
decir, el análisis del cambio de situaciones para tomar decisiones en el juego social
público, los principios se han venido aplicando desde los años noventa en varios
gobiernos de varios países del mundo. En especial en algunas experiencias de
gobiernos nacionales y subnacionales que, aunque no muy generalizadas, es
importante reconocer: Brasil, Argentina, Colombia, Venezuela, Ecuador, entre otros.
Los modelos de planificación no han seguido una trayectoria de etapas totalmente
concluidas, sino que cada modelo se sobrepone al anterior con nuevos avances que se
agregan y otros criterios se abandonan. Tal como se puede observar el Gráfico 2, al
comienzo, la planificación normativa e indicativa comparte características comunes
respecto a los rasgos deterministas y de finales cerrados.
En el Gráfico 2 se presenta un esquema que pretende resumir de manera muy simple la
trayectoria de la planificación, advirtiendo que es solo una simplificación de esta
trayectoria que no sigue una línea recta, donde cada cambio muestra nuevos avances
pero donde no se abandonan por completo los rasgos anteriores. Sin embargo se
quiere mostrar los quiebres principales que ha tenido la planificación a partir de la
introducción de conceptos dominantes que marcan hitos en ese recorrido.
De la planificación normativa se “avanza” a la indicativa en términos de la apertura a la
24
participación de otros actores (es una guía para la inversión privada), pero comparten el
determinismo y los finales cerrados como rasgos principales.
De otra parte en el punto medio de la trayectoria, a partir de la introducción del criterio
de estrategia, la trayectoria pareciera partirse en dos en relación con la flexibilidad y la
adaptabilidad, criterios que comparte con la situacional. Pero también comparte rasgos
comunes con la indicativa, en relación con la rigurosidad del cálculo y la presencia de
un actor dominante.
Estos cambios que marcan el curso de la trayectoria de la planificación provienen de las
demandas que se hace a la disciplina por parte de la gestión pública, presionada a su
vez por las transformaciones en la escena institucional dominante en cada periodo.
Gráfico 2
Síntesis trayectoria de la planificación
 Flexibilidad
 Adaptabilidad
 Rigurosidad
 Estado actúa indirectamente
 Determinista
 Final cerrado
Fuente: Elaboración propia.
1.2.
Evolución de la planificación en América Latina (la región)
Fijar el momento histórico de la “llegada” de la planificación a América Latina -como en
otros casos- no es sencillo, no existe un hito tan preciso y no es una idea que se discute
originalmente en la región. Por eso es necesario hacer una precisión: una cosa son los
primeros intentos por planificar algunos objetivos de gestión pública y otra es hablar de
25
sistema de planificación integral e institucionalizado, como el “modo” para conducir el
desarrollo de un país.
En el primer caso estamos hablando de intentos dispersos, incompletos, con una
influencia reducida en la toma de las grandes decisiones que sucedieron en algunos
pocos países de la región en distintos momentos, que respondían a la coyuntura propia
de cada cual. “Los primeros pasos de la planificación en América Latina, durante los
años cuarenta y cincuenta del siglo pasado, respondieron a ideas que ampliaron
sustantivamente el alcance de la acción del Estado y las políticas públicas en relación
con décadas anteriores… También en esa década se registraron algunos intentos de
diseñar planes, pero, es en las décadas siguientes cuando se elaboraron varios de ellos
para responder a diversos problemas sectoriales de importancia nacional como el
suministro de energía, la infraestructura de transporte y las condiciones sanitarias”
(Leiva, 2010). En un apartado posterior se precisan ejemplos de planificación en
América Latina.
En el segundo caso, se trata de la institucionalización y reglamentación del proceso de
planificación como un proceso sistemático formal y que gobierna o intenta gobernar la
toma de decisiones estratégicas del desarrollo de los países. Ello se expresa, en la
mayoría de los casos, en la creación de un ente institucional del Estado encargado de
la planificación y, en otros, en la reglamentación del sistema nacional de planificación,
dos hechos que en la mayor parte de los países de la región no se sucedieron en forma
simultánea. Más aún, en algunos solo se produce el primero.
En este trabajo se hace referencia al segundo caso, es decir, se enfatiza en la
planificación como proceso institucionalizado o como sistema nacional de planificación.
En tal sentido, se puede decir que, en América Latina, la planificación “se introduce”
muchos años después de haber iniciado su recorrido en el mundo industrializado y
viene principalmente influenciada por los condicionamientos de los organismos de
cooperación para el desarrollo que, en la década de los sesenta, inicia su etapa de
mayor auge. Siguiendo a Carlos De Mattos, se puede afirmar que hasta la década del
50, la planificación -entendida como el proceso para racionalizar el proceso de
decisiones y acciones referidas en un proceso político- no había logrado mayor
aceptación y, por el contrario, se consideraba incluso subversiva en razón a su origen
en los procesos soviéticos. Una década más tarde, la difícil situación económica, social
y política que vivió América Latina después de la posguerra, se vio en la necesidad de
buscar alternativas a la situación. Después de la conferencia de Punta del Este en
1961, y con la creación de la Alianza para el Progreso, se aceleró al proceso de
creación de organismos dedicados a esta técnica para la elaboración de planes de
desarrollo económico y social.
Organismos de planificación reconocidos y ubicados en un plano elevado de la
jerarquía de la administración pública pueden situarse hacia fines de la década de los
años 50 y comienzos de los 60. En esta década, es habitual que los organismos
financieros internacionales, e incluso los países que otorgan créditos, exijan que la
ayuda externa se encuadre en un plan de desarrollo. Este requisito hizo que muchos
26
gobiernos obligaran a los mecanismos de planificación a presentar planes cuyo objetivo
fundamental era conseguir financiamiento externo. De esta época data la aparición de
una cantidad de planes que centran la atención en el problema del financiamiento
global interno y externo compatible con ciertas tasas de crecimiento.
La planificación no aparece en el escenario institucional de América Latina a partir de
un debate científico o académico de la profundidad y especificidad que se dio en
Europa a principios del siglo XX, sino que se adoptó como una medida para enfrentar la
situación desbordante que caracterizaron los años 50 y 60. Los ajustes que se
establecieron como condicionantes para la ayuda para el desarrollo y el propio modelo
desarrollista promovido por la Cepal11, no solo acogieron la planificación como
complemento al mercado, sino que la hicieron responsable de solución de los
problemas económicos y sociales que marcaron los años de mediados del siglo XX.
El contexto económico de la época estaba marcado por una evolución económica de
escaso dinamismo, insuficiente para resolver los numerosos problemas de crecimiento
y desarrollo. La presión inflacionaria se había generalizado, convirtiéndose en una
inflación descontrolada. Los países tenían dificultades para incrementar la tasa de
formación de capital. A ello se sumaba una deuda creciente, generada por la condición
desfavorable del balance con el exterior.
En lo social se notaba un fuerte incremento demográfico. Éxodo rural y población
aglomerada. Era necesario asignar ingentes recursos a infraestructura urbana, vivienda,
electrificación domiciliaria, provisión de agua potable. Desempleo. El proceso de
urbanización se acentuó en la mayoría de los países y pasaron a tener carácter político
los problemas derivados de las deficiencias advertidas en salud, vivienda y educación.
Otra idea con carácter de disciplina que se venía gestando con fuerza desde finales de
la Segunda Guerra Mundial -y que cobró especial sentido con los planes de
reconstrucción de Europa- era la idea del desarrollo. Éste, o más bien la teoría a cerca
de rol del Estado en la promoción del desarrollo, se gestó en un proceso similar al de la
planificación. Ello en el sentido de otorgarle la capacidad para organizar y controlar de
tal forma los medios económicos y sociales que sea posible llevar a un país a un estado
más avanzado de sociedad. Esto, si bien involucra el progreso social (los mínimos
sociales), también denota una primacía por la economía. Surge así la idea de la
planificación para el desarrollo.
El concepto de desarrollo ha evolucionado: desde el desarrollo concebido como
crecimiento económico al nuevo paradigma del desarrollo humano. Pero fue la idea del
desarrollo económico que impulsó la Cepal la que instaló, a través del Ilpes12, la
planificación en la gestión pública de los países de la región a través de la elaboración
de planes de desarrollo económico y social. Si bien ello promovió la disciplina, de
11
Cepal, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, pertenece al sistema de Naciones Unidas
(ONU).
12
Ilpes, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.
27
alguna manera también la redujo casi a un instrumento metodológico, como los
famosos “plan-libro” que en muchos países fueron descartados por su poca efectividad.
Basta una rápida mirada a los documentos suscritos en esa oportunidad para
comprobar que, en los hechos, antes que el convenio de promover procesos efectivos
de planificación, lo que se acordó fue el compromiso de los países involucrados para
elaborar programas o planes nacionales de desarrollo económico y social, lo que es
fácil inferir, pero es algo muy diferente a la acción de planificar (De Mattos, 1979, citado
por él mismo en “De la planificación a la gobernanza: hacia un nuevo modelo de gestión
urbana”, en Globalización y metamorfosis urbana en América Latina).
La planificación no llega a la región por un debate interno, no se instala a través del
desarrollo de teorías propias para abordar el contexto de la época… se introduce en
América Latina como una especie de salida o fórmula “importada” para enfrentar los
problemas de la región en una época de crisis. También vino acompañada de la
apuesta desarrollista de enfoque keynesiano, con características de planificación
comprensiva y centralizada, promovida por el Estado en la gestión del desarrollo. Tuvo
especial influencia en los niveles técnico-profesional, pero alcanzó a penetrar el ámbito
político. La planificación ha sido, en América Latina, el modo formal de concebir el
proceso de formación de políticas públicas (Díaz, 1992).
No obstante los fracasos o nulos resultados que algunos analistas le atribuyen al
proceso, la planificación produjo importantes cambios en la dinámica instrumental de la
gestión pública. Es el caso de la aplicación de la ciencia y el conocimiento a la
preparación de programas y proyectos, la inclusión de indicadores de resultados para la
toma de decisiones, el procesamiento estratégico de las situaciones problemáticas que
entran en la agenda de gobierno o la elaboración de planes de gobierno, entre otros
elementos que contribuyen a mejorar la gobernanza y la gobernabilidad en los países.
2. Nuevas transformaciones institucionales que desafían la planificación
2.1.
Enfoque institucional
La institucionalidad está definida como el conjunto de reglas del juego, formales e
informales, así como las organizaciones que las crean, mantienen y aplican. Delimitan,
por un lado, las posibilidades de elección en términos de incentivos y oportunidades con
las que cuentan los individuos y, por otro, las restricciones que estos enfrentan en su
relación con los otros. Las instituciones facilitan la interacción entre las personas,
ayudándoles a dar forma a las expectativas que pueden mantener en sus relaciones.
Las instituciones pueden ser formales -leyes u organizaciones- pero pueden también
existir informalmente como producto de la repetición y las costumbres. Precisamente
esta definición, un tanto amplia, ha dado lugar muchas veces a una cierta confusión
entre instituciones y organizaciones. Ambas existen en todas las sociedades y ambas
sirven para ordenar la acción individual y colectiva, pero lo hacen de manera diferente.
Mientras las instituciones existen principalmente en nuestras mentes, forman capital
social o cultura cívica, no tienen objetivos específicos, aunque cumplen importantes
funciones sociales y facilitan el marco para que los individuos y las organizaciones
28
persigan sus objetivos específicos. Estas últimas, si bien también constituyen
“construcciones”, están dirigidas a ordenar el comportamiento de individuos específicos
y susceptibles de ser prediseñados y alterados por planificación (Prats, 1998).
La capacidad institucional implica, de este modo, la capacidad de una organización
concreta o de un conjunto de normas y reglas para conseguir sus objetivos y propósitos
fundacionales. En general, es posible relacionar la capacidad institucional con el
concepto de “buen gobierno”, entendido como la “capacidad para coordinar la
agregación de intereses divergentes, y así fomentar políticas que puedan adoptarse
para representar el bien común” (Burki y Perry, 1999).
Las instituciones, tanto las formales como las informales, afectan el proceso de toma de
decisiones: constituyen la estructura de incentivos de una sociedad, subrayan los
determinantes del desempeño económico. La importancia de las instituciones radica en
que afectan el comportamiento económico al determinar, conjuntamente con la
tecnología empleada, los costos de transacción, transformación y producción (North,
1998). Las políticas públicas se formulan y operan desde instituciones y, debido a que
la gobernabilidad del sistema social depende de sus instituciones, la cooperación
interinstitucional permite el éxito en un mundo de intercambio impersonal, donde no hay
una segunda oportunidad, las partes no se conocen y se manejan los grandes números.
Esto es en un mundo donde están dadas todas las condiciones para “traicionar” o
“delatar” a la contraparte y se depende de la capacidad de interacción (North, 1998).
2.2. Cambios en los contextos institucionales de América Latina y adaptación de la
planificación
Desde que se introduce formalmente y de modo comprensivo la planificación en
América Latina, ha habido varios cambios que han caracterizado los periodos casi
coincidentes con cada década. Estas reformas indujeron, a su vez, variaciones en los
modelos de planificación, las cuales en su mayoría se iban “importando” y adaptando
de las experiencias y los desarrollos científicos de otros países o regiones.
Un resumen de los escenarios institucionales -principalmente en lo económico, social,
político y gestión gubernamental- se presenta a continuación agrupado por décadas,
desde los años 60, con el fin de destacar los cambios que demandaban adaptaciones a
la planificación en el ámbito de la gestión pública.
El inicio: la década del 60
»
Escenario económico
La evolución económica tiene escaso dinamismo, insuficiente para resolver numerosos
problemas de crecimiento y desarrollo. La presión inflacionaria se había generalizado,
llegando a una inflación incontrolada. Los países también tuvieron dificultades para
incrementar la tasa de formación de capital, así como enfrentaron una deuda creciente,
generada por la condición desfavorable del balance con el exterior.
29
»
Instituciones
El Estado es el actor con mayor visión de conjunto, apto para otorgar racionalidad a las
funciones del sector público. Ubicación de la oficina central de planificación en la
pirámide organizativa del sector público. Esto originó nuevas presiones sobre los
mecanismos de planificación, complicando y ampliando las tareas previas. Surgieron
los intentos de planificar los sectores sociales con lo político. La cooperación o ayuda
para el desarrollo se fortalece de la mano del pacto liderado por Naciones Unidas y
concretado en el programa de Alianza para el Progreso. El financiamiento para el
desarrollo viene de organismos internacionales, aparejado con la transferencia de
tecnología.
Los planes estaban lejos de tener una viabilidad asegurada. Muchas de las
proposiciones de los mecanismos de planificación no son atendidas o pecan por falta
de realismo. Las políticas tropezaban con un conjunto de instituciones incapaces de
ejecutarlas. Las condicionalidades y el enfoque promovido generaron una expectativa
desmedida en torno a la planificación.
»
Logros
Algunos de los principales logros de la introducción de la planificación se refieren a los
procesos y los mecanismos administrativos de la planificación que llevaron nuevos
temas al seno de la administración pública y a los medios políticos, formas diferentes de
enfocar los problemas del desarrollo, así como técnicas y métodos perfeccionados que
se han difundido entre los gobiernos. Surgieron proposiciones de reestructuración de
las funciones del sector público y ensayos de introducir nuevos mecanismos de
ejecución y control como los presupuestos por programas.
En el campo de la investigación económica, la elaboración de estudios intentó describir
el sistema económico en su conjunto, de forma que todos los problemas aparecieran
vinculados entre sí. De esta forma, se pudo tratar como un todo la política industrial,
agraria, situación presupuestaria y balanza de pagos.
La década de la esperanza en el Estado: los 70
»
Contexto económico
Fue marcada por el auge y crisis del modelo sustitutivo y la gran esperanza puesta en
la protección de los sectores de la economía líderes. La sustitución de importaciones13,
13
El modelo de sustitución de importaciones no se crea en la década de los 70, es un proceso que se
viene gestando desde los 50, pero en los 70 adquiere alta relevancia acorde con el enfoque institucional
basado en la predominancia del Estado como actor principal del modelo de desarrollo. No obstante
también es la década en que la sustitución de importaciones hace crisis con las consecuencias ya
ampliamente conocidas.
30
que adquiere el carácter imprescindible no solo para promover el desarrollo sino para,
en muchos casos, sostener la actividad económica, es realizada en parte por el Estado,
en especial en actividades que requieren inversiones cuantiosas e indivisibles (Cibotti y
Weffort, 1967). Se genera un impulso poderoso a la industrialización. Se crean planes
sectoriales y sociales (educación, salud, vivienda). Un importante nivel de empleo es
absorbido por el Estado, en lo que algunos llamaron el desempleo disfrazado. Esta
forma de empleo se agudiza en las ciudades capitales con estancamiento económico y
el desbordado proceso de urbanización, pero además presiona las finanzas públicas
hacia el desequilibrio como consecuencia de excesivo gasto público.
»
Instituciones
Las nuevas ideas surgidas a partir de la diversificación de los grupos de poder, además
de la convicción de una creciente clase media que veía en el aparato público una gran
oportunidad para superar la excesiva concentración de la propiedad, dieron forma al
Estado productor. Este Estado productor debe ser eficiente y sus actividades deben
asegurar el máximo crecimiento de los demás sectores y de la economía en conjunto.
De allí la necesidad de planificar las actividades del sector público (Cibotti y Weffort,
1967).
Se crean y/o fortalecen las empresas públicas descentralizadas o empresas
autónomas, encargadas de producir y distribuir los bienes y servicios producidos por el
Estado, específicamente actividades relacionadas con la infraestructura económica y
social, sustitución de importaciones, a la producción de insumos difundidos, a la
comercialización de productos básicos, etc.
La burocracia adquiere la máxima importancia no solo desde el punto de vista
administrativo, sino social y político. La burocracia en algunos países del Cono Sur
influye en movimientos políticos que ideologizan la función pública como una forma de
compatibilizar las aspiraciones de clases por aumentar su participación económica y
política. Si se parte del supuesto de que la burocracia no es inerte frente a los
problemas nacionales, la estrategia de la planificación debe contemplar la posibilidad de
ofrecer a este “conjunto social” una visión sistemática de dichos problemas, que al
mismo tiempo sirva para darle contenido a su acción y sentido a su posición en la
comunidad, tanto individual como de grupo (Cibotti y Weffort, 1967).
»
Logros
Mejor conocimiento de la realidad de los países, el cambio en el enfoque de numerosos
problemas en los medios universitarios y la transformación del sector público.
Informaciones esenciales que ayudaron a conformar los indicadores, planes que
intentaron diseñar políticas coherentes para campos tan dispares como la política
monetaria externa y los sectores sociales. Aumento de las investigaciones de los
sectores agrícola e industrial, cuantificación de las diferencias regionales.
Introducción paulatina de una mayor racionalidad en las decisiones. Planes de acción
para periodos más prolongados que los del año presupuestario. Han surgido, así,
31
planes de inversión pública a mediano plazo. Presupuestos por programas.
Aumento de la capacidad de análisis de la información y eficacia en el manejo de ésta y
en compatibilidad con instrumentos, objetivos y supuestos. En los comienzos del
proceso, las técnicas se concentraron en problemas generales. Financiamiento del
proceso de industrialización y de sus efectos sobre el sistema fiscal y la balanza de
pagos. Intentos de evaluar los efectos de numerosas variables tales como el nivel de
actividad e inversión, el ahorro privado y público. Se trabajó con técnicas como modelo
de insumo-producto, modelos de 10 a 20 variables con las que se trabajaba en los
primeros planes y los modelos de centenares de variables y ecuaciones (no lineales), lo
que mejoró la calidad del análisis.
La década perdida: los 80
»
Contexto económico
La llamada “década de la esperanza” que antecedió a la “década perdida” dejó un
escenario caracterizado por una aguda crisis internacional acompañada del
agotamiento del modelo desarrollista, y dramatizada por las restricciones financieras
producto de los desequilibrios que se generaron a partir de la “hipoteca” del futuro que
se hizo durante los 70.
La década de los 80 comienza con la mayoría de los indicadores económicos en rojo:
caídas en la producción, el empleo y el ingreso de las familias y un fuerte incremento de
la inflación. La recesión y apertura comercial combinadas generaron bajas
recaudaciones, produciendo déficit fiscal. Fuertes recortes en el gasto público,
especialmente en el gasto social. Estanflación, hiperinflación con estancamiento o
retroceso de las tasas de crecimiento económico. Solo Colombia y Brasil registran
signos positivos en sus niveles de crecimiento (7,1 y 4,2 respectivamente). Explosivos
niveles de la deuda pública tanto interna como externa. Agudización de las tasas de
desempleo. Incertidumbre en los mercados y confusión en los agentes “los precios de
los mercados nos dan la altura de las olas más cercanas pero dicen poco respecto de
dónde vamos” y las posibilidades de orientación estaban perdiendo gravitación en la
agenda de las urgencias gubernamentales (Beker, 2005).
El panorama social era aún más deficitario, se agudizaba la pobreza y la inequidad, la
mayoría de los indicadores sociales se deterioraban, se incrementaba la población con
necesidades básicas insatisfechas.
Excesiva burocratización del aparato del Estado, falta de visión estratégica de los
programas, Congresos carentes de mecanismos de aprobación ágiles y oportunos,
recargo en las tareas del Estado, baja capacidad de dirección del Estado (Ilpes, 2001).
Tres elementos caracterizan el enfoque de planificación hasta el momento: el
“voluntarismo utópico” que significó la formulación y construcción de planes con
marcada inserción de la ideología del planificador, que era visto como agente de
32
transformación y, como consecuencia de ello, tenía cierta autonomía para actuar (De
Mattos, 1987). Un segundo elemento es el “reduccionismo economicista”, una visión de
planificación que se centraban en el análisis de las variables económicas. El tercer
elemento se refiere, según De Mattos, al sesgo “formalista” que hace énfasis en los
procedimientos y organismos para la planificación, donde los actores de planificación se
llegan a convertir en islas dentro de la estructura del Estado.
Esta concepción de la planificación es funcional al rol que le asigna el modelo de
desarrollo al Estado como protagonista en la orientación de crecimiento económico,
pero también le era propia a la economía latinoamericana, mixta y donde predominaba
un sector público gerente de grandes empresas y un sector privado heterogéneo y con
medianas y pequeñas empresas (Velásquez, 2005).
Retracción y debilitamiento de las instituciones públicas, incluidas las de planificación.
Varios Ministerios de Planificación ceden sus funciones a organismos de la hacienda
pública. El nuevo escenario institucional de la planificación se refleja en una retirada o
cambio de enfoque y que principalmente tenían que ver con el agotamiento del modelo
desarrollista y el cambio de misión de sus órganos de planificación. Éstos se
convirtieron en mecanismos facilitadores de privilegios y proteccionismo a una
producción que se transnacionalizaba por medio de vínculos establecidos entre los
sectores nacionales con los externos.
También se observa un agotamiento de la concepción normativa de la planificación,
donde los objetivos de la “crecimiento normativo”, que evadía el proceso social para el
cual se proponía, pronto quedaría como decorado en los discursos y programas del
gobierno del populismo latinoamericano (Velásquez, 2005).
Pérdida de legitimidad de sistema político/institucional vigente, dando paso a un
sistema donde el poder político se subsume en el de la lógica económica (Ilpes, 2001).
Se impuso en varios países de la región una fuerte tendencia al pragmatismo en el
proceso de formación de políticas públicas, abandonando casi por completo la visión
del largo plazo. Algunos países conservaron, al menos el mediano plazo, los planes de
desarrollo nacionales, como es el caso de Colombia, México, Costa Rica y Venezuela,
entre otros. Aunque en varios de estos mismos países se elaboran planes de
desarrollo, el énfasis en el corto plazo sigue vigente a través de la predominancia de los
programas institucionales, como es el caso de México.
El presupuesto adquiere un rol cada vez más relevante como instrumento de
planificación práctica y del corto plazo. No obstante, algunos países (Uruguay y Brasil)
optan por los presupuestos plurianuales. El protagonismo de las variables de
financieras, la urgencia por la eficiencia y la racionalidad en el gasto público, sumado al
exacerbado pragmatismo, lleva a algunos gobiernos a centrar los esfuerzos de
planificación solo en la planificación presupuestaria. Lo positivo de todo esto es que se
hacen esfuerzos encaminados a vincular los presupuestos con la planificación, proceso
que antes corrían por carriles separados.
33
En relación con los objetivos y las funciones, en los 80 y 90 se produce una suerte de
paradoja institucional en relación con la planificación: se formalizan y/o reforman incluso con normas del nivel constitucional- los sistemas de planificación, como en
México, Costa Rica o Chile entre otros. Pero, a la vez, se pierde el peso de la
planificación en los procesos políticos de tomas de decisiones estratégicas. Los
ministerios o las entidades de planificación (con la excepción de Brasil, Venezuela,
Colombia) ceden parte de sumisión a los ministerios de Hacienda o de Economía o
entidades creadas para funciones específicas como el desarrollo regional o territorial.
Lo anterior produce dos efectos: los órganos de planificación se convierten
predominantemente en asesores técnicos (se separa lo técnico de lo político) y además
los planes nacionales de desarrollo o dejan de hacerse o se convierten en buenas
cartas de intención, pero sin expresión concreta en las políticas públicas.
Se aprecia una ampliación en la diversidad de caminos tomados para ubicar en la
estructura del Estado a los organismos de planificación, lo que se traduce en una suerte
de especialización institucional de planificación. Mientras en el Cono Sur los
encargados de planificación se especializan en temas de pobreza y asistencia social
(Chile), en la eficiencia de la gestión pública (Uruguay), en la planificación de la
inversión (Argentina, aunque aquí no existe Ministerio de Planificación como tal). En
algunos países de Centroamérica se especializan como asesores técnicos de la
Presidencia en temas de la cooperación internacional, en Bolivia se concentran como
promotores de los esquemas de participación, en Venezuela se hace énfasis en su rol
de coordinador no solo de la gestión del Estado sino la intervención privada, mientras
en Perú el Instituto Nacional de Planificación se enfoca en el apoyo a la planificación
territorial.
Se pierde la integralidad de la visión además de la mirada del largo plazo. Respecto del
rol de la planificación en las décadas de los 80 y 90, José Luis Machinea destaca: “en
los países de la región se ha abandonado por largos años este ejercicio fundamental. El
peso de los problemas estructurales que se han ido acumulando en las economías y
sociedades, junto con la tiranía del corto plazo, han redundado en este olvido”
(Machinea, 2008).
En la década de los 80, la planificación estratégica se practica principalmente en las
empresas del sector privado y de allí salta a las grandes empresas del Estado, que por
la época tratan de asimilarse con las privadas en busca del sueño de la eficiencia
máxima. La planificación se acota al ejercicio programático a través de las
metodologías que involucran la estrategia como elemento esencial para garantizar los
resultados de los programas o las instituciones, la planificación estratégica es el
paradigma dominante.
Pero fue solo hasta al final de la década, o entrados los 90, que la planificación
estratégica se involucra en la gestión pública, no obstante que aún en la elaboración de
los planes de desarrollo persiste el enfoque normativo, manteniendo la idea de “planlibro” cuya efectividad y viabilidad es altamente cuestionada en varios los sectores (más
adelante se hará especial mención al tema del plan de desarrollo).
34
»
Logros
Los 80 fueron los años del “repliegue táctico” de la planificación, necesario
especialmente por el agotamiento de los modelos político-institucionales del desarrollo y
presionado por las urgencias derivadas de la crisis que copaba la agendas de todos los
gobiernos de la región. Colombia, quizá, fue la excepción que confirma la regla, ya que
también fue el país de la región donde la crisis no impactó con la misma gravedad.
En los procesos y en los sistemas para la planificación se avanzó ganando en calidad y
espacio. Se introduce el concepto de estrategia por oposición al determinismo clásico.
Se concibe la planificación como un acto de previsión más que de predicción, se
involucra también el criterio de conflicto permanente de los actores, abandonando la
idea de una planificación dogmática.
En la institucionalidad, las reformas modernizadoras, que se comenzaron a gestar a
partir de la crisis, dieron la oportunidad para consolidar en la estructura normativa de los
países (en muchos a nivel constitucional) los sistemas de planificación, legitimando
nuevos actores (territoriales especialmente) y nuevas instancias y procedimientos.
El tiempo de las reformas, los 90
»
Contexto económico
El escenario de piso con el cual comienza la década de los 90 se sintetiza en las
reformas emprendidas de finales de 80 para hacer frente a los problemas estructurales
que ahogaban la sociedad latinoamericana en un mar azaroso, provocado por la crisis
de la deuda y sus consecuencias sobre el crecimiento y el bienestar de las personas.
Las medidas de ajuste macroeconómico dieron resultados y se logró un repunte en las
tasas de crecimiento del PIB, la reducción de la deuda pública, el aumento del gasto
público en la mitad de la década, el control de las tasas de inflación, la valoración con
precios globales y aparecen nuevos agentes en la economía. Comienza la
consolidación de la era del conocimiento.
»
Instituciones
Reformas del Estado de segunda y tercera generación. Reformas a los sistemas
políticos y especialización del rol del Estado. Aplicación plena de modelo neoliberal que
acoge el Consenso de Washington, donde el ajuste fiscal es el mandato para ordenar la
finanzas y darle un nuevo impulso a la economía de mercado.
La descentralización -que había comenzado en los 80- se consolida y casi todos los
países de la región avanzan con distintos enfoques y modelos hacia unas relaciones
más equilibradas entre el gobierno nacional y los subnacionales. Los esquemas de
privatización adquieren especial vigencia y se introducen sistemas de concesiones
35
especialmente para los sectores de infraestructura.
Los sistemas políticos también experimentan cambios importantes. Desde mediados de
los 80, la mayoría de los países gobernados por regímenes autoritarios retornan a la
democracia. Ello moviliza aceleradamente mecanismos para consolidar la democracia y
la gobernabilidad.
El concepto de desarrollo ha evolucionado más allá del crecimiento económico, y se
instala el nuevo paradigma del desarrollo humano como un proceso en permanente
cambio, cuyo fin principal es la ampliación sostenible de oportunidades para las
personas y las generaciones futuras.
»
Logros
La planificación continua en su fase de “repliegue táctico”, acotada a la programación,
encerrada en el ámbito más bien técnico y de las grandes empresas pero, sobre todo,
enfatizando en lo pragmático, en el corto plazo. Hablar de largo plazo era condenarse a
no ser escuchado: “en algunos círculos latinoamericanos y caribeños, hablar hoy de
planificación de largo plazo parece un anacronismo imperdonable, quizá por algunos
sesgos ideológicos, quizá por una historia no muy feliz. En el lado neoliberal, nombrar
este mantra es como llamar al diablo” (Medina, 2001).
El balance sobre la planificación económica y social es heterogéneo. Se desprende, sin
embargo, la necesidad de que el Estado cuente con una agencia o figura que le permita
cumplir tareas básicas e insustituibles de planificación, cualquiera que sea el estilo de
desarrollo o reforma que se adopte. Se trata de recoger las experiencias, consolidar lo
avanzado, enmendarlo que se considere inconveniente y adoptar los cambios
necesarios (Ilpes, 2001).
No obstante este ambiente adverso, la presión generada a partir de los cambios
institucionales, el nuevo rol del Estado, la nueva democracia, la urgencia por
gobernabilidad y el nuevo concepto de desarrollo, presionan por el retorno al escenario
de la planificación como proceso político. Se asume que debe intervenir la gerencia
pública para el desarrollo, involucrando el enfoque de valor público más allá de la mera
eficiencia. A finales de los 90, la prospectiva estratégica (de última generación) y la
planificación situacional salen del espacio académico-científico y comienzan a ganar
algunos espacios en el mundo práctico de la gestión pública.
No es solo que la planificación regrese: es que se repiense. Es necesario ir más allá del
Consenso de Washington y avanzar en una segunda ola de reformas que no se limiten
a una mayor liberalización de los mercados, sino que apunten a una mejor interrelación
entre Estado y mercado. Pero para avanzar en ese sentido, se requiere una visión más
amplia y equilibrada del proceso de desarrollo, así como mejores instrumentos y
fundamentos (Ocampo, 1998).
Sobre los instrumentos, al igual que el enfoque y las metodologías, se generaron
interesantes propuestas en relación con las técnicas para la construcción de escenarios
36
según la prospectiva donde se incluye la estrategia y la política, en una forma que hasta
el momento había estado constituida por variables más bien técnicas. La planificación
estratégica situacional desarrolla dos instrumentos que se ponen a prueba en lo que se
llamó la planificación pública -el PES y el Mapp-14 que reconoce la variable política
como elementos inherentes a la planificación, lo cual intenta acabar con el divorcio
entre técnica y política. El viejo mito de que el técnico propone y el político dispone
comienza a caer, dando paso al análisis tecno-político de los problemas.
En varios países continúa siendo el Plan de Desarrollo el mecanismo a través del cual
se sintetizan los ejercicios de planeación nacional. Si bien este instrumento es criticado
por su baja efectividad y su enfoque muy normativo, de hecho, en la región, de 13
países que hasta la década de los 70 elaboraban planes del desarrollo nacionales, en
los 90 no más de siete mantienen este instrumento como guía general de la dirección
estratégica pública.
Para la planificación en los niveles subnacionales, especialmente en los municipios, la
planificación estratégica corporativa es la dominante, aunque es importante decir que
en este campo se avanzó en la adaptación hacia la planificación estratégica territorial y
también la planificación urbana, vista no solo en su componente físico-espacial sino
vinculando otras dimensiones del desarrollo de los habitantes de las ciudades.
Igualmente, se hicieron varios intentos por desarrollar e implementar modelos de
planificación regional. En Colombia se crearon las regiones de planificación, en Chile se
fortalecieron las regiones, pero estos intentos fueron perdiendo vigencia hasta
desaparecer. En el caso de Colombia, no han logrado consolidar su autonomía como
en el caso de Chile, donde no cuentan con un actor político que permita hablar de un
gobierno regional con la suficiente independencia para liderar un proceso de
planificación regional propiamente tal.
En relación con las instancias o actores que lideran los procesos de planificación, los
cambios más importantes vinieron por el lado de la descentralización, los sistemas de
privatizaciones y los nuevos modelos de protección social que se implementaban
aceleradamente.
Se asiste a una mayor interdependencia externa de cada economía nacional, a la
extensión de los mercados, a cambios técnicos acelerados en los bienes y en los
procesos de producción, a la especialización creciente. Planificación sería indisociable
del lento y acumulativo proceso de conformar una mayor capacidad de gobernar. Las
necesidades de coordinación en ambientes tan complejos, al igual que la necesidad de
especialización, hacen que los ministerios de planificación sigan cediendo funciones a
otras instancias dentro de la estructura del Estado o a nuevas instancias especializadas
-como los entes encargados de la planificación territorial (Chile), o la cooperación
internacional (Centroamérica) o la inversión pública (Perú). En Colombia, el proceso fue
14
PES, Planificación Estratégica Situacional. Maap, Método Altadir de Planificación Pública,
metodologías desarrollada por el investigador Carlos Matus y la Fundación Altadir. Más información en
http://www.cigob.org.ar.
37
distinto: se replantearon las funciones pero sin cederlas. No obstante, los sistemas
nacionales de planificación se fortalecen normativamente dando cabida a otros actores
(consejos territoriales de planificación en Colombia).
La presión por la eficiencia (reducción de costos), la eficacia (aumentos de resultados
concretos, así sea del corto plazo), unido a las demandas sociales por mayor capacidad
política, mayor coordinación de las políticas, mayor capacidad técnica, mayor cohesión
social, son factores que confabulan positivamente por sistemas de petición y rendición
de cuentas y por mayor accountability, lo cual se traduce en la urgente necesidad de
sistemas de monitoreo y evaluación de resultados. No obstante, es un proceso que
apenas se deja enunciado y que toma fuerza comenzando los 2000 y, más aún, en
varios países de la región es una tarea pendiente. En el frente de los sistemas
integrales de evaluación de resultados se destacan Chile, Uruguay, Colombia, Brasil.
2.2.1. Evolución institucional y modelos de planificación
Después de revisar el recuento anterior de la trayectoria de la planificación en América
Latina, la primera conclusión a la que se puede arribar es que ésta llegó a la región
para quedarse, no ha desaparecido de la escena institucional desde que se instaló en
los años 60 y, por el contrario, ha evolucionado y se ha adaptado a los cambios de
enfoque en la conducción de juego social y a las demandas que el contexto socialinstitucional le han exigido a la gestión pública.
La planificación, en los diferentes periodos, se ha transformado para servir a la gestión
pública en lo que le ha sido demandado, según la evolución del desarrollo que ha
experimentado la región. La planificación fue criticada por académicos y especialistas,
al punto de declararla desaparecida o cuando menos inútil, pero las evidencias de su
adaptación y los instrumentos que ha aportado a los procesos gubernamentales están a
la vista en el anterior recuento. En el Cuadro 1 que se presenta al final de este apartado
se resumen los modelos que ha tomado la planificación según los escenarios que han
caracterizado predominantemente cada periodo.
Se criticó a la planificación de los años 60 por normativa y centralizada, pero surge aquí
una pregunta ¿quizá era ese el modelo de planificación que se requería en un momento
de tan bajo nivel de desarrollo económico y de demandas sociales tan urgentes, con un
Estado poco preparado en los aspectos técnicos? Quizá el error estuvo en reducirla a
manuales metodológicos para elaborar “planes-libro”, pero es claro que introdujo
objetivos generales consensuados, promovió el uso de la información y su análisis para
la toma de decisiones, aumentó el cálculo y disminuyó la improvisación.
Después, en los 70, cuando el Estado tomó el liderazgo, la planificación se transformó
en la herramienta de cálculo para indicar donde se debía hacer inversión, entonces la
planificación fue indicativa, dotó de herramientas técnicas y mejoró la gestión pública
profesionalizando procesos gubernamentales.
En los 80 el mercado parecía tomar el mando, pero esto a su vez exigió del Estado
38
máxima eficiencia. Entonces, la planificación fue estratégica-corporativa, tomando
parámetros de la empresa privada. En los 90, cuando se exigieron las grandes reformas
y era necesario volver a repensar el desarrollo en varias dimensiones, la planificación
fue situacional y la prospectiva se reinstaló en los procesos de gestión pública.
No obstante es importante reconocer que ni la planificación estratégica situacional, ni la
prospectiva estratégica se pueden asumir como los nuevos modelos de planificación en
la primera década del siglo XXI, en la medida que no se han extendido suficientemente
como herramientas de la gestión pública.
Esta historia no concluye aún. En la actualidad, más que definiciones existe
incertidumbre en los mapas institucionales. En los capítulos siguientes se intenta
aportar algunos elementos para identificar las transformaciones institucionales que una
vez más desafían la planificación, así como algunas claves para seguir explorando y
profundizando el debate sobre la construcción de un nuevo modelo de planificación que
se adecue a los también nuevos códigos de la gestión pública.
Cuadro 1
Evolución del escenario institucional y los modelos de planificación en América
Latina 1960-2000
Periodo
El inicio, los 60
La década de la
esperanza, los 70
La década
perdida, los 80
Características del escenario institucional
» Modelo de economía mixta, baja dinámica de desarrollo,
necesidad de impulsar el crecimiento económico
» Estructuras sociales rurales en tránsito a la urbanización,
crecientes déficits sociales
» Organización pública aún difusa, poco profesional, sin claridad
en las instituciones, desarticulación entre presupuestos y
políticas y programas
» Desarrollo económico y social
» Estado productor, manejo estatista de la economía, grandes
empresas públicas, modelo sustitutivo, promoción de la
industria nacional, barreras arancelarias
» Urbanización acelerada, presión sobre el empleo y los servicios
públicos urbanos
» Estado empleador, burocracia estatal fuerte y autorreferente,
consolidación de empresas públicas descentralizadas o
autónomas, gestión pública avanza en la profesionalización
» Desarrollo sectorial
» Indicadores macroeconómicos en evidente crisis, hiperinflación,
deuda incontrolada. Consenso de Washington. Apertura
» Pobreza urbana en alza, pobreza rural en deterioro, tensión en
movimientos sociales, emergen nuevos actores políticos y
sociales
» Desmonte del Estado productor, reducción de la burocracia,
mayor demanda por eficiencia en la gestión pública, aparecen
actores regionales
» Desarrollo conducido por el mercado predominantemente
39
Modelo de
planificación
predominante
Planificación
normativaindicativa
Planificación
indicativa
Planificación
estratégica
corporativa
Periodo
El tiempo de las
reformas, los 90
Siglo XXI,
primera década
Siglo XXI,
Segunda década
Características del escenario institucional
» Modelo económico con predominancia neoliberal, ajuste
macroeconómico. Globalización. Fin de la era bipolar
» Grandes reformas sociales, educación, salud, seguridad social.
Incremento de las demandas regionales. Redes, capital
humano. El ambiental es un nuevo sistema del desarrollo
» Privatización, descentralización, Estado regulador y
especializado, gestión pública abierta a la innovación, demanda
por calidad de la gestión pública. Presupuesto por resultados
» Desarrollo humano. Desarrollo sustentable
» Crisis económicas mundiales, efectos más acotados para
América Latina, indicadores macroeconómicos controlados en
la mayoría de los países, crecimiento sostenido en varios
países, globalización pactos de libre comercio, pactos
subregionales. El conocimiento, nueva forma de capital,
sociedad de la información y el conocimiento
» Temas sociales emergentes, sustentabilidad, envejecimiento,
necesidad de revisar reformas a la previsión social y la
educación, demanda por equidad, flexibilidad laboral,
movimientos ciudadanos
» Rol del Estado especialista, alianzas público privado
(incipientes), demandas por mayor gobernanza en la gestión
pública. Sistemas de accountability
» Desarrollo con igualdad, desarrollo sostenible
» Mejor escenario económico de América Latina, crisis europea,
amenaza Estado de bienestar. Cooperación Sur-Sur
» Demandas sociales más especializadas, informadas y
exigentes
» Estado aliado, fin de la dicotomía Estado/mercado. Alianzas
público/privado avanza, movimientos sociales penetran agenda
de gobierno
Modelo de
planificación
predominante
Planificación
estratégica
situacional
(planificación
pública)
Planificación
prospectiva
situacional15
Gobernanza
Fuente: elaboración propia.
2.3. Desafíos para la planificación en clave institucional
La planificación, al igual que otras disciplinas que influyen en la gestión pública, no es
ajena a la incertidumbre que parece gobernar el contexto institucional actual. Éste
cuenta como nunca antes con información, conocimientos avanzados, comunicación
extra rápida, pero -sin embargo- también parece que como en las épocas más oscuras,
no se cuenta con luces suficientes sobre cuáles son los procesos, instrumentos y
nuevos códigos con los cuales trazar nuevos mapas hacia la gestión pública del
desarrollo.
No es que no haya elementos, no es que no aparezcan nuevos criterios, tampoco es
15
La Planificación Estratégica Situacional, no se puede considerar como un modelo ampliamente
integrado en todos los países de la región… pero quizá de ningún modelo se puede hablar en ese
sentido… lo que se quiere mostrar aquí es el enfoque dominante o prevaleciente en cada época para
hacer notar la evolución en el enfoque de planificación se va a adaptando a los cambios institucionales de
cada momento.
40
que no haya interés, lo que pasa es que aún el puzzle no se arma. Esto es, las
transformaciones que ha traído la nueva era están cambiando paradigmas en las
relaciones sociales, en las relaciones Estado-sociedad, en las dinámicas económicas,
en la gobernabilidad, pero aún no se terminan de diseñar y consolidar las nuevas
instituciones que contengan y expresen concretamente dichas transformaciones
sociales.
En el sistema económico, por ejemplo, sobrevienen las crisis sin que nadie las anticipe,
no obstante los avances en las ciencias, las comunicaciones y en los métodos de
investigación. De igual modo, las fórmulas tradicionales para superarlas no parecen
responder y reina la volatilidad de los mercados, el desconcierto por la falta de teorías
que expliquen las causas y sea posible lograr aprendizajes suficientes para hacer los
ajustes necesarios para que no ocurran. ¿Cuáles son los nuevos instrumentos que la
ciencia económica aporta para prevenir o salir de las crisis con más rapidez?, ¿cómo
evitar los contagios en un mundo hiperconectado?, ¿cómo resguardarse de shocks
externos en economías tan abiertas? Son solo algunas pocas preguntas que llevan a
las nuevas instituciones que se están formando a partir de los cambios en el ambiente
de la economía.
El mundo asiste expectante a crisis sociales y políticas que llevan a lo impensable,
movimientos ciudadanos pacíficos capaces de derribar regímenes autoritarios aferrados
en el poder (como la Primavera Árabe), aunque con resultados todavía inciertos.
En América Latina, como era de esperar en un mundo moderno, los cambios también
llegaron pronto. Las dos últimas décadas han significado para la región
transformaciones profundas en el conjunto de su institucionalidad pública, redefiniendo
aspectos macros de la matriz socio-política tales como la correlación de fuerzas, el
papel de la política, el alcance de la intervención estatal o el rol de la región en el
escenario internacional (Acuña y Repetto, 2006).
Una de las principales novedades en materia de la institucionalidad social de América
Latina se asocia a la creciente importancia que fue adquiriendo la participación social,
sea a través de acciones comunitarias, sea vía las Organizaciones No
Gubernamentales o los llamados movimientos ciudadanos.
Las transformaciones en el rol de Estado, o mejor, en las relaciones Estado-sociedad
son evidentes. Ya no se habla de más mercado o menos Estado, habla de más
sociedad. Ésta está tomando el control de alguna forma. En la función de gobierno
aparecen cambios incipientes aún, pero que marcan tendencia a través de algunos
mecanismos y organizaciones. Se observa una tendencia a cogobernar. El modo
concreto y moderno como se practica el gobierno es en el modo de co-acción,
entendida como la acción conjunta y asociada entre sector público, el privado y el
social, que se manifiesta en formas observables de co-regulación, co-producción, codirección, co-gestión, colaboración o corresponsabilidad al abordar los asuntos de
interés público (Aguilar, 2010).
Algo más innovador resultan ahora las tendencias que apuntan a ejecuciones en
41
alianzas público-privadas y la creciente importancia que ha tomado la responsabilidad
social de las empresas (RSE) que se orientan a eliminar el falso dilema entre el Estado
y el mercado. El desafío para avanzar en este tipo de esquemas está claramente ligado
al fortalecimiento de modelos de cooperación en un ambiente de confianza y de
responsabilidad política compartida.
Estos son algunos de los rasgos de las transformaciones que trajo la nueva era y que
se aceleraron con la revolución de la ciencia y la tecnología, señalados a manera de
introducción antes de focalizar el análisis en tres dimensiones, que son particularmente
importantes no solo porque aluden más directamente a la gestión pública, sino porque
son relevantes en cuanto a la demandas de cambios en la planificación. Esas tres
dimensiones se refieren al rol de Estado, cambios en los entornos sociales y la gestión
para el desarrollo en el contexto actual. Cabe destacar que no se trata de hacer un
análisis de los cambios en esas dimensiones, solo enunciar los principales rasgos que
caracterizan las nuevas tendencias en ellas porque representan claros desafíos para la
construcción de nuevos modelos de planificación.
2.3.1. El rol de Estado, gobernabilidad y gobernanza
En la práctica, las reformas de Estado de los 80 y 90 enfatizaron el diseño de políticas
como el equilibrio fiscal, la privatización y la descentralización. Descuidaron los
problemas de la implementación. En muchos casos, el New Public Management se
tradujo en nuevas deficiencias en las políticas públicas, como la desarticulación y
fragmentación, y la tecnocratización-despolitización (Licha, 2006).
Joan Prats, en su estudio sobre el rol del Estado y el desarrollo plantea claves para
aproximarse al Estado que la sociedad moderna exige. Pero el encumbramiento de la
reforma del Estado a tema clave de la nueva agenda de desarrollo se ha producido con
el Informe del Banco Mundial de 1997, que lleva el significativo título de “El Estado en
un mundo en transición”. Cualquier veleidad del tipo “Estado mínimo” ha sido
erradicada aquí. De entrada, el informe hace una afirmación rotunda: “han fracasado los
intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero también fracasarán
los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es
imposible” (Banco Mundial, 1997: 26). Ese Estado eficaz ya no es ni el Estado
megalómano de la sustitución de importaciones ni el Estado minimalista del radicalismo
neoliberal. No es, pues, el Estado latinoamericano todavía existente, el cual más que
reformado necesita ser reconstruido o refundado, sino un Estado a crear, con roles y
capacidades nuevos, coherentes con las exigencias del nuevo modelo de desarrollo.
Podar al Estado mediante las privatizaciones es más visible, pero no más esencial que
dotarlo de la capacidad necesaria para las nuevas funciones y, en primer lugar, para la
función reguladora. En el nuevo modelo de desarrollo el Estado ha de ser -no solo pero
sí destacadamente- un proveedor y garantizador de regulaciones (Joan Prats, 1998).
Es fundamental preguntarse en el contexto actual cuáles son las pautas para un Estado
no solo regulador sino aliado en la empresa del desarrollo y del progreso social. Enrique
Iglesias, en una presentación en la Cepal en 2006, se refiere a esas líneas generales
42
en lo que resume como un “nuevo concepto de Estado”. El nuevo Estado requiere
cuatro condiciones: la primera es la existencia de un sistema democrático sólido, que
permita someter al juicio ciudadano las principales opciones de política para el
desarrollo y pueda minimizar las fallas de la acción pública, particularmente la
corrupción y la captura de rentas por grupos de interés. Recientemente, el tema de la
transparencia de los procesos y actos públicos junto a la rendición de cuentas ha
adquirido gran relevancia.
La segunda condición es la creación de un servicio público profesional, con un marco
normativo e institucional apropiado, cuya misión sea el servicio a los ciudadanos y que
evite el clientelismo y la influencia de intereses de grupo. La tercera condición para que
el Estado tenga éxito, asumiendo las múltiples tareas que se le demandan, es satisfacer
la necesidad de dotarlo de la capacidad fiscal para obtener los recursos necesarios y la
capacidad de gestión para gastarlo en los planes y programas destinados a cumplir los
objetivos de bien público. Finalmente, es preciso superar las hipotecas ideológicas,
como aquellas que pretenden reducir las opciones políticas a meros problemas
técnicos, acomodando armónicamente la racionalidad técnica con la racionalidad
política.
Este nuevo concepto de Estado requiere oficinas de planificación en los más altos
niveles de las administraciones públicas que desarrollen sus capacidades para el
análisis de las grandes tendencias económicas, sociales y políticas, en el ámbito
nacional e internacional, que afectan las políticas de desarrollo de manera cada vez
más significativa. Igualmente, es necesario que recuperen la reflexión sobre el futuro, el
pensamiento de largo plazo debe volver a ser un objetivo importante del Estado
contemporáneo (Leiva, 2010).
El Estado ha jugado y seguirá jugando un papel decisivo en la conducción del juego
social, solo que cada vez es más claro que debe compartir esa responsabilidad con
otros actores, con el sector privado por ejemplo. Las alianzas público-privadas son una
forma bastante novedosa y prometedora de la forma cómo el Estado puede interactuar
sin perder autonomía, pero aprovechando la información que otro sistema le puede
aportar para la toma de decisiones más efectiva.
Para que estas alianzas público-privadas sean eficaces, se requiere que el Estado
mantenga su autonomía, evitando ser capturado por intereses particulares. En este
sentido el Estado debe fortalecer su capacidad para orientar procesos de planificación
con enfoque integral, con capacidad de generar consensos respetando la autonomía de
todos los actores sin tratar de imponerse por sobre los demás sistemas, sino dentro de
un enfoque de cooperación para la construcción de futuros deseables.
La capacidad de gobierno es un asunto asociado al rol del Estado y que también
amerita una mirada en términos de los desafíos que hoy representa. La lista de
defectos directivos de los gobiernos puede extenderse o pormenorizarse, pero el común
denominador es la ineficacia relativa del gobierno en el cumplimiento de las funciones
públicas y los objetivos de importancia social (Aguilar, 2010). Ante las deficiencias que
acusaba la capacidad de gobierno, desde finales del siglo XX ha hecho carrera la
43
“gobernanza”, un concepto o enfoque que apunta a los procesos e instrumentos que
debe introducirse en la función de gobernar para que pueda cumplir efectivamente con
las expectativas de quien ha asumido la máxima responsabilidad en la conducción del
juego social. Es importante destacar que la gobernanza implica la acción del gobierno
pero no se reduce a ella, sino que incluye además la acción de actores económicos y
sociales (Aguilar, 2010).
2.3.2.
Contextos sociales. Cómo coordinar los sistemas sociales ante las nuevas
reglas del juego
La interacción entre los individuos y/o grupos interesados en una temática pública
determinada se da dentro de un cierto marco de reglas de juego, razón por la cual
remarcar el papel de las instituciones se vuelve central en tanto las mismas rigen y
orientan la acción de los actores, ayudando a estos a crear recursos políticos (Scharpf,
1991, citado por Ramírez y Peñaloza, 2006) sobre qué se discute y qué se acepta como
dado o inmutable, cuáles son los compromisos, procedimientos, premios y castigos 16.
En la propuesta sobre una mirada a la coordinación para las políticas públicas,
expuesta en una Reunión de Expertos en la CEPAL, se destaca en este trabajo porque
revela algunos de los cambios más importantes que se están presentando en las
relaciones de la sociedad moderna. Los sistemas de coordinación en las sociedades
modernas deberán satisfacer varias exigencias (Messner, 1995, citado por Ramírez y
Peñaloza, 2006)17:
» La división del trabajo y la diferenciación de la sociedad hacen aumentar la
necesidad de cooperación y coordinación entre grupos de actores, instituciones y
subsectores de la sociedad.
» La complejidad de las problemáticas existentes (por ejemplo el cambio de clima o
volatilidad de los mercados financieros) implica una necesidad de definición
colectiva de las dimensiones de los problemas y de los desafíos políticos.
» La dimensión temporal de la coordinación social (por ejemplo el desarrollo de
sistemas energéticos o educativos) genera una demanda de perspectivas y visiones
de mediano y largo plazo que sirvan de orientación a los actores sociales.
» Las tareas de previsión social para las futuras generaciones y el alcance, por
ejemplo, de los desarrollos tecnológicos, generan una necesidad de minimizar
riesgos.
Schedler (1998), citado por Juan Carlos Ramírez y María Cristina Peñaloza (2006), en “Coordinación
en las políticas públicas: elementos e institucionalidad”, destaca cuatro atributos que serían comunes en
cualquier acepción del término “institución”: a) las instituciones son creaciones sociales, tienen por ende
un origen social; b) las instituciones son propiedades colectivas, con lo cual se puede afirmar que las
mismas tienen una extensión social; c) las instituciones se asocian a ideas de estabilidad, regularidad,
persistencia, recurrencia, por lo cual cabe señalar la extensión temporal de las mismas; y d) las
instituciones generan efectos sobre el comportamiento, la interacción, las expectativas y las
percepciones, estableciendo en tanto función social restricciones y oportunidades.
17
Tomado de Cocorda (1999) citado en el documento: “Coordinación en las políticas públicas: elementos
e institucionalidad”. Presentado por Juan Carlos Ramírez y María Cristina Peñaloza en la Reunión de
Expertos sobre Gestión y Financiamiento de las Políticas que afectan a las Familia, CEPAL, 2006.
16
44
» La creciente fragmentación de la sociedad y de los procesos destinados a la
solución de problemas societales generan una demanda de internalización frente a
los crecientes efectos externos.
Ante la presencia de sistemas sociales autorreferenciales, Messner plantea que existe
un cambio de paradigma de la organización de la sociedad: la creación de redes
horizontales con participación de actores privados y públicos en reemplazo de las
estructuras jerarquizadas de regulación estatal (sociedad de redes). Lechner (1996) 18
rebate este planteamiento con el argumento que deficiencias en comunicación,
integración de subsistemas y actores sociales, la complejidad del proceso de formación
de políticas, la multiplicación de actores que intervienen, la existencia de diversos
sectores y organizaciones, la diversidad de las tareas y la diferenciación de funciones e
instrumentos estatales hacen extremadamente complejo el proceso de coordinación vía
redes. Ello porque las redes acusan un “déficit democrático” por no ser accountables y
no aseguran la integración social. La única solución es la deliberación pública, que es el
mecanismo necesario para hacer valer el interés general y definir el bien común
específico.
Los objetivos de las personas son multidimensionales, complejos, dinámicos y
comprometen los intereses de múltiples actores a la vez. No obstante, queda aún
mucho por hacer en términos de la construcción de un apropiado sistema de incentivos
(a nivel de premios y castigos) que ligue el monitoreo y la evaluación con el conjunto de
los involucrados en la política social (Acuña y Repetto, 2006).
2.3.3. Gestión para el desarrollo: prospectiva y desarrollo humano
Desde que la concepción del desarrollo evolucionó hacia una definición que lo identifica
como un proceso constante y en permanente evolución (un blanco móvil que se
persigue pero nunca se alcanza definitivamente), la gestión pública también se adaptó
el sentido de aceptar que el desarrollo lo hacen las personas, los gobiernos o las
organizaciones con responsabilidades en el desarrollo, y solo pueden promoverlo,
actuar como facilitadores del proceso, como garantes, pero ante todo el gestor debe
coordinar y potenciar las condiciones para que las personas puedan acceder a
oportunidades para desarrollar sus proyectos de vida.
En las actuales circunstancias recobran especial interés las teorías del desarrollo que
incorporan dimensiones distintas y complementarias a las vinculadas solamente al
crecimiento económico. Por ejemplo, para Amartya Sen19, el desarrollo estaría asociado
con la ampliación de las libertades que los miembros de una sociedad disfrutan y
debería evaluarse en función de ella misma. En la concepción del desarrollo humano, el
18
Tomado de Lechner (1996).
Amartya Sen, Economista Indio, Premio Nobel de Economía 1998, sus teorías sobre las libertades
reales y la economía del desarrollo dieron origen al concepto de desarrollo humano, que impulsa el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, a través de la elaboración de informes
mundiales de desarrollo humano IDH, coordinados por MahbubUlHaq y que vienen a ampliar y
complementar el cálculo del Índice de Desarrollo Humano para 170 países aproximadamente.
19
45
crecimiento de los ingresos es un importante medio para aumentar las libertades, pero
no el único, también importan otras aptitudes y factores sociales, políticos e individuales
que a su vez impactan sobre el grado en que los ingresos las personas pueden ser
usados para aumentar sus libertades (Martínez, 2012).
Son tiempos de grandes avances en la humanidad, pero también de alta complejidad y,
sobre todo, de incertidumbre. Al “aumentar la diversidad de los proyectos de vida, los
enfoques tradicionales del desarrollo se ven desafiados a replantear sus medidas e
indicadores con el objetivo de incluir el bienestar subjetivo como fin deseable del
desarrollo”.
La planificación debe avanzar hacia los resultados o fines del desarrollo de forma más
integral. Esto es, que involucren no solo los tres espacios basales de realización
personal: educación, salud e ingresos, sino que incluyan otras dimensiones como las
libertades reales que las personas consiguen con esos bienes y servicios, las
oportunidades que pueden disfrutar a partir de las capacidades que poseen y deciden
emplear en sus proyectos de vida, esto es, involucrar el enfoque de desarrollo humano
(Martínez, 2012).
Desarrollo humano es un proceso de ampliación de oportunidades para que las
personas puedan aumentar sus capacidades para construir continuamente su proyecto
de vida, en un marco de respeto por las generaciones futuras. En esta
conceptualización del desarrollo, es fundamental comprender que más bienestar se
alcanza con la suma de dos elementos: uno es la formación de capacidades y el otro es
el uso de éstas ya sea para el trabajo o para el descanso o disfrute de la vida.
No basta adquirir o acceder a capacidades si esas no se usan de acuerdo a los
intereses y valores. No basta tener altos ingresos para estar satisfecho con la vida, no
basta tener acceso a salud para tener una vida larga y saludable, no basta tener acceso
a educación para alcanzar la sabiduría. Si las personas no pueden o quieren usar esos
medios para avanzar en construir la vida que cada uno quiere, se van evidenciando los
espacios de frustración o malestar que van permeando las trayectorias de grupos y
personas.
Uno de los aspectos más relevantes del enfoque -y que impactan más en la forma de
abordar el desarrollo- es la importancia de la subjetividad. Este atributo es lo que le da
sentido a las cosas. Por ello, ubicar a las personas en el centro del proceso no es solo
importante sino indispensable para asegurar avances reales en el proceso de
desarrollo. Más que los medios de transporte, importa para qué se mueven las
personas. Relevar la subjetividad es ubicar el centro de la gestión en los resultados y no
en los medios.
Otro aspecto que ha cambiado el enfoque es el análisis de los procesos de desarrollo
desde el ámbito de la vida cotidiana de las personas. Más allá de los sistemas, las
instituciones o los programas, es en los escenarios de cotidianeidad donde se vivencia
la ampliación o restricción de las opciones humanas.
46
Un tercer elemento se refiere a la creación de capacidades sociales desde las
individuales. La cohesión social es un factor de alta importancia en este enfoque del
desarrollo porque permite generar el capital social necesario para hacer que las
personas construyan los espacios, las redes, el conocimiento y las instituciones que
requieren para que las actuales y futuras generaciones puedan construir sus proyectos
de vida.
Los desafíos para la planificación en estas condiciones se refieren principalmente a la
capacidad de asumir la diversidad de las dimensiones del desarrollo, el desplazamiento
del centro de la acción y la multiplicidad de actores que intervienen.
En el Gráfico 3 se sintetizan los principales cambios que desafían la planificación en el
contexto actual.
Gráfico 3
Fuente: elaboración propia.
47
3. Claves para un nuevo modelo de planificación
3.1. Cambios de los perfiles de planificación
Después de revisar la trayectoria de la planificación y los desafíos que se imponen en
los nuevos tiempos, difícilmente se puede decir que la planificación desapareció y,
menos aún que la planificación es inútil. Esta es una confusión que se instaló producto
del desencanto o agotamiento de la llamada planificación tradicional, normativa,
determinista y centralizada. Pero en este trabajo se ha revisado el rol de la planificación
conforme fue evolucionando la institucionalidad de la región y la conclusión es que,
lejos de decaer o desaparecer, lo que pasó fue que la planificación tradicional dio paso
a otros enfoques que la hacían funcional a las tendencias institucionales que la
sociedad y la gestión pública decidieron privilegiar.
Hoy, ya instalados en la segunda década del siglo XXI, la humanidad en general -y por
supuesto América Latina en particular- experimenta cambios radicales y acelerados
como nunca antes. Estos cambios inducen a crear nuevas instituciones y desafían la
planificación en el sentido y proporción de esas trasformaciones. El momento actual es
de transición, aún no se asimilan por todos los nuevos paradigmas, entre otros factores,
porque los cambios son de todo orden y son profundos y acelerados como nunca antes.
Existe desconcierto, incertidumbre, es un momento complejo para la gestión pública
porque aún no se configuran los nuevos códigos de cómo conducir este nuevo juego
social, no obstante ya existen elementos dando vueltas en el ambiente, la gente, las
organizaciones ya están haciendo cosas de maneras diferentes, ya se están
estableciendo relaciones diferentes, ya se están instalando nuevas demandas. Es
momento, entonces, de cambiar también los modos de hacer gestión pública y exigirle a
la planificación nuevos perfiles que den respuesta a las grandes trasformaciones
institucionales.
Un aporte al debate y a la investigación que debe continuar comienza por sintetizar los
principales cambios que se observan empíricamente en la institucionalidad actual. Esta
síntesis se presenta a continuación en el Cuadro 2, donde se intenta revisar con algún
detalle y, sobre todo con algunos ejemplos, cómo los perfiles de la planificación han ido
cambiando, destacando que esos cambios están en desarrollo, son apenas el punto de
partida para transformaciones más sólidas y más estrechamente vinculadas con los
ajustes que indican los desafíos pendientes.
48
Cuadro 2
Cambios en los perfiles de la planificación
Criterio
D
Actores
ESTATAL
» Fuerte intervención del Estado en la
mayor parte de los aspectos del
desarrollo
» Enfoque es normativo o indicativo
» El Estado es el principal proveedor de
bienes y servicios, en algunos casos
la propiedad de los medios de
producción es estatal, la mayor parte
de las empresas productoras de
bienes estratégicos son de propiedad
estatal
Sistema
CENTRALIZADO
» Políticas se diseñan bajo el sistema
Top-Down
» Planes de desarrollo exhaustivos
impuestos por autoridad central
» Economía centralizada
» Economía planificada
Enfoque
NORMATIVO
» Documento inflexible
» Enfoque prescriptivo determinista (un
solo escenario)
» Políticas para el periodo de gobierno,
más que visiones de largo plazo
» Presupuestos incrementales (por
crecimiento histórico)
» Programas nacionales sin horizonte
de tiempo definido
Algunos ejemplos:
Sistema de planificación de los países
socialistas
A
MIXTO
» Se privilegia la negociación sobre el conflicto, la
inclusión de actores sobre la exclusión, la
concertación de intereses sobre la imposición, el
mediano y largo plazo sobre el inmediatismo
» Alianzas público/privadas. Se han desarrollado
iniciativas en innovación, integración de cadenas de
valor (apoyo a Pymes México/Chile), instancias de
diálogo público/privado. Foro Tripartito
(Barbados),Consejo de Desarrollo Económico y
Social (Brasil), Acuerdo Nacional de
Competitividad(Perú), comisiones nacionales y
regionales de competitividad
PARTICIPATIVO/DESCENTRALIZADO
» Se otorga autonomía regulada a gobiernos
subnacionales
» Organizaciones ciudadanas participan en los
procesos de planificación
Algunos ejemplos:
consejos territoriales de planificación en Colombia,
consulta ciudadana en México, concertación de
objetivos en Brasil, presupuestos participativos en
Porto Alegre
ESTRATÉGICO
» Prospectiva, construcción de escenarios en
ambientes de incertidumbre
» Visiones de largo plazo, Visión 2030 (México),
Visión 2019 (Colombia), República Dominicana,
Brasil a tres tiempos
» Procesamiento de problemas complejos cuasi
estructurados con enfoque situacional
» Los planes de desarrollo contienen más“
apuestas” estratégicas que determinaciones
específicas
Algunos ejemplos
Visiones de largo plazo, Visión 2030 (México),
Visión 2019 (Colombia), Brasil a tres tiempos, VII
Plan de la Nación (Venezuela). Reformas del
mercado de capitales, apertura en la mayoría de los
países de la región
49
Criterio
D
Fines
A
REGULADOR/COOPERADOR
INDICATIVO
» El Estado debe garantizar entrega de servicios
con efectividad y calidad. El Estado corrige
» Los resultados económicos dominan
sobre los demás aspectos sociales
asimetrías de información
(crecimiento del PIB es lo principal)
» La políticas públicas tienen mecanismos de
aseguramiento de derechos (enforcement)
» El gasto público se orienta a fortalecer
sectores estratégicos y define e
» Deberes y responsabilidad social de los agentes
incentiva la inversión privada
privados
Algunos ejemplos:
Algunos ejemplos
Planes decenales de educación y salud, Sistema de concesiones viales, educativas,
presupuestos quinquenales, planes de
hospitales (empresas sociales). Reformas del
desarrollo agropecuario
Estado para participación privada, calidad,
derechos de propiedad, justicia
PRODUCTOS/OFERTA
PROCESOS/DEMANDA
» El Estado es el principal productor de » Importa la cobertura, pero también la calidad
bienes y servicios
» Se enfatiza en la importancia de los procesos
» El énfasis es la mayor producción, las
para proveer los servicios: acceso, equidad,
coberturas en educación y salud,
inclusión, género, entre otros
planes masivos de vivienda
» Los programas que dan respuestas a problemas
sociales y que entran a la agenda pública
» Las políticas públicas son
principalmente ejercicios
provienen de espacios de concertación y de los
tecnocráticos y la oferta pública se
ciudadanos mayoritariamente
basa en satisfacción de necesidades
» Más énfasis en el valor que en el costo: lo
y no en garantía de derechos
importante es el valor público que se construye y
no solo la eficiencia administrativa
» La entrega de servicios se centra más
Algunos ejemplos
en el costo que en el valor. El criterio
más importante es la eficiencia, más
Plan Auge y reforma previsional en Chile, Sistemas
productos a menores costos
de evaluación de la calidad de la educación en
Algunos ejemplos:
Colombia, Chile y México, entre otros
Transantiago (Chile). Planes de vivienda Visiones de la largo plazo, Visión 2030 (México),
de interés social en varios países de la
Visión 2019 (Colombia), Brasil a tres tiempos, VII
región. Planes de desarrollo urbano con Plan de la Nación (Venezuela). Reformas del
énfasis en las autopistas. Varios
mercado de capitales, apertura en la mayoría de los
programas de reducción de la pobreza
países de la región
OBJETIVOS
RESULTADOS
» El producto de la planificación, se
» El enfoque de la planificación es más integral, se
centra en la identificación y diseño de
orienta a solución de problemas complejos, que
proyectos específicos
involucra varios actores y varias dimensiones
» La planificación es una fase del
» Aumenta la necesidad de coordinación
proceso administrativo orientada a la
interinstitucional
programación eficiente de actividades » Gestión y presupuestos por resultados
Algunos ejemplos:
» Sistemas de accountability
Presupuestos por Programas varios
» Las políticas públicas no solo deben garantizar
países, Programas sectoriales
igualdad de oportunidades sino de resultados
institucionales de México
Algunos ejemplos:
Programas de Gestión para Resultados en el
desarrollo de Brasil, Reforma de Salud en
Colombia, Programa Hambre Cero o Programa
Bolsa Familia en Brasil
Fuente: elaboración propia.
50
3.2. Nuevas propuestas para la planificación. Hacia la planificación “compleja”
A partir de los desafíos que demandan a la planificación nuevos aportes, es apresurado
aún afirmar que existe un modelo o siquiera un enfoque completo y acabado de la
planificación para el siglo XXI. Pero es claro que la planificación debe transformarse,
debe abandonar por fin los rasgos normativos y deterministas que aún le quedan para
avanzar hasta convertirse en una disciplina renovada capaz de contribuir a consolidar
las instituciones que requieren los nuevos tiempos, acorde con los nuevos actores, las
nuevas dinámicas y los nuevos ideales del juego social.
La planificación ante el desconcierto causado por el agotamiento del modelo tradicional
no ha encontrado sustitutos, pero si conceptos rivales o competitivos como la
gobernanza. La planificación no es gobernanza, si bien en las últimas décadas se ha
aproximado a la función de gobernar, la planificación en esencia es anticipación, la
planificación no puede perder su principal atributo: la intervención del futuro. El futuro es
y siempre será desconocido para nosotros y la planificación moderna no se refiere a
adivinar ni predecirlo, sino a prepararse para intentar crearlo con imaginación con base
en la posibilidad de que somos capaces de imaginar y descubrir (Huertas, 2006, citando
a Matus).
Pero la planificación no es solo prospección. La planificación debe ser hoy ante todo
coordinación y monitoreo, los actores se han diversificado, el centro del juego social se
ha desplazo, no existe un actor único imponiendo autoritariamente sus orientaciones, o
nunca ha habido, pero se operaba como si existiera realmente. Hoy existe clara
evidencia que ni los problemas ni las soluciones son unidimensionales o se pueden
abordar separadamente. La integralidad, tanto en el procesamiento como en la
propuesta de soluciones es cada vez más necesaria. Así mismo, se reconoce la
existencia de varios sistemas autogenerados pero interdependientes.
¿Cómo hacer frente a esta complejidad? Con planificación compleja. No es ni pretende
ser una respuesta definitiva a la pregunta, pero si es una sugerencia hacia dónde dirigir
el debate y las investigaciones que se espera que sigan surgiendo en la consolidación
del nuevo modelo de planificación. A continuación, se enuncian los principales
elementos que pueden aportar a ese debate y las razones para proponer algunas
claves de esa nueva planificación compleja, teniendo en cuenta cuatro categorías de
elementos que se proponen como líneas de discusión.
1. Ideas fundamentales de la planificación compleja
»
Multisistémica:
Existen varios sistemas con capacidad de autogobernarse: el sistema económico,
político, el científico, los ciudadanos, etc. La planificación debe ser útil para conocer
los sistemas e intercambiar información entre ellos. La planificación solo es posible
como una manera de influenciar los diferentes procesos de autogobierno
involucrados en una situación (Van Assche y Verschraegen, 2008).
51
»
Multicéntrica/descentralizada:
Todos los sistemas planifican, no existe una planificación central única que sirva a
los intereses de todos. En una sociedad funcionalmente diferenciada, los sistemas
no pueden actuar fuera de sus fronteras, pero dependen de los otros.
»
Multidimensional:
La planificación debe ocuparse de todas las dimensiones porque el desarrollo de las
personas no es unidimensional ni parcializado o sectorizado. El nuevo paradigma
del desarrollo -el desarrollo humano- se define como la ampliación de oportunidades
para que las personas tengan la oportunidad de vivir la vida que eligen vivir, esto
interfiere todas las dimensiones de la persona.
»
Coordinadora:
La planificación tiene tres funciones básicas: la prospección, la coordinación y la
evaluación o retroalimentación. Las tres siguen siendo importantes, aunque el
mundo tiene un sistema autogobernable pero interdependiente, la coordinación se
releva porque -a través de la planificación- se pueden establecer vínculos virtuosos
entre los sistemas. En términos de la teoría de sistemas, la planificación solo puede
ser vista como un intento por influenciar y coordinar los diferentes procesos de
autogobierno en el campo de una organización espacial (Van Assche y
Verschraegen, 2008).
»
Colaborativa:
La planificación debe poder establecer un lenguaje común a todos los sistemas. El
principal desafío de la planificación es hacer acoplamientos productivos entre
diferentes sistemas autopoiéticos20, esto no se reduce a un set de comunicaciones
del uno con el otro, es producir y ofrecer soluciones creativas (Van Assche y
Verschraegen, 2008).
Prospectiva estratégica:
Cuando el ambiente es más complejo, diverso y menos previsible, se entra en el
área de la incertidumbre. El momento actual es incierto por las razones que se han
expuesto en este trabajo: la prospectiva, mirar el largo plazo y establecer abanicos
20
La autopoiesis, concepto procedente de la biología y desarrollado por Varela, Maturana y Uribe (1974)
y que puede definirse como la capacidad que tiene un sistema para, a pesar de no estar en equilibrio,
mantener una estabilidad estructural absorbiendo energía del entorno o autorregulándose continuamente.
Es una red de producción y transformación de componentes, tal que los componentes son determinantes
de los procesos que los generan. Da paso a la teoría sistémica autorreferencial y/o autopoiética de la
interacción social desde donde el sociólogo alemán Nikla Luhmann hace referencia a la nueva
planificación.
52
de futuros posibles, es más adecuado. La planificación se refiere a hacer caminos
para transitar al futuro, no para predecir el futuro. La planificación influye sobre los
resultados futuros, aunque no controla los resultados de su acción, se requieren
herramientas potentes para lidiar con la incerteza, prever posibilidades, descubrirlas
y anticipar respuestas (Huertas, 2006, citando a Matus).
»
Situacional:
En el ambiente actual, reconocer que la situación importa, es decir que la
interpretación depende del sitio donde se esté ubicado, es clave para cooperar y
para tomar decisiones más efectivas. La planificación debe ser situacional, debe
reconocer que existe otra interpretación de una misma situación y que su práctica se
da en el juego social, indeterminado, incierto y poco controlable; por tanto, el juego
es descubrir posibilidades y anticipar movimientos.
»
Innovadora:
La aceleración de los cambios en el ambiente actual parece comprimir el tiempo. Es
necesario actuar con agilidad y rapidez, la capacidad de reacción veloz es la
capacidad de corrección del cálculo sobre el futuro. La planificación debe ser capaz
de prever (no predecir) e incorporar los avances, los cambios tecnológicos y sus
efectos sobre el funcionamiento de los sistemas sociales. La planificación debe ser
el observatorio global sobre las tendencias y ser capaz de comunicarlas a los
sistemas.
2. Sobre las metodologías
En la medida que no existe aún un desarrollo teórico completo y acabado de lo que
sería el nuevo modelo de planificación es menos probable hablar de diseños
metodológicos propios de la planificación compleja. Pero varios desarrollos
metodológicos recientes -que están siendo utilizados en diferentes situaciones y
ambientes y se pueden asociar a esta propuesta-, también son elementos para la
discusión sobre los métodos o enfoques que se proponen y pueden ser considerados
por su coherencia con las ideas que se enunciaron en el apartado anterior y porque
comparten algunos postulados comunes.
»
Umbral 21 o T21, por su nombre en el inglés, Thershold 21:
Es una metodología desarrollada por un equipo de investigadores de la Universidad
de Berger en Noruega y que se basa en la aplicación de la dinámica de sistemas
para la elaboración de planes involucrando variables del sistema económico, social
y ambiental. Se ha aplicado en varios países de Europa, Asia y África y algunas
pocas experiencias en América Latina21.
21
Para mayor información, consultar en el Instituto Millenium: http://www.millennium-institute.org.
53
»
Prospectiva estratégica política:
Algunos consideran la prospectiva más que una metodología una disciplina, pero
independiente de ello, la prospectiva contiene una gran cantidad de instrumentos,
dentro los cuales el más conocido es la construcción de escenarios que pueden
aportar importantes elementos para la práctica de la planificación del largo plazo en
situaciones complejas y comprehensivas.
Especialmente los países asiáticos de alto nivel de desarrollo están aplicando
prospectiva en los ejercicios globales y existe gran cantidad de literatura sobre este
enfoque, pero es necesario advertir que la prospectiva estratégica representa lo que
los expertos denominan la cuarta generación de la prospectiva, esa es la que se
ajusta a la planificación moderna.
Para mayor información sobre los avances en prospectiva, consultar especialmente
a Michel Godet en el Instituto Francés de prospectiva, http://es.laprospective.fr/,
Manual de prospectiva y estrategia de Michel Godet.
»
Planificación estratégica situacional (PES):
Este enfoque ya ha sido mencionado en este trabajo como el modelo más reciente
de planificación, no obstante su vigencia es notable en los actuales momentos. Este
es un producto latinoamericano liderado por el investigador Carlos Matus22. Tuvo
mucha resistencia a finales de los 90 y comienzo del nuevo siglo, especialmente en
los círculos donde la planificación más tradicional se negaba a ceder. Su
característica más sobresaliente es que es un modelo de planificación
especialmente diseñado para la planificación pública y uno de sus aportes es
involucrar la política en el procesamiento técnico de los problemas. Contiene
elementos que rompen con los paradigmas de la planificación tradicional, fue
criticada por inaplicable, no obstante se puede decir que el contexto actual parece
más favorable que nunca para este tipo de enfoques.
Para mayor información,
http://www.cigob.org.ar.
»
consultar la Fundación
Altadir
y el
Cigob
en
Marco de resultados para el desarrollo:
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de su Instituto de Desarrollo
Social (Indes), ha diseñado una metodología para planificar iniciativas para el
desarrollo que apunta a elevar los niveles de efectividad de los resultados. Es una
metodología basada en el valor público (ver Mark Moore), involucrado en la gerencia
pública en el marco de la efectividad para el desarrollo promovido por la cooperación
22
Carlos Matus, economista chileno, ex ministro de Estado y experto en planificación pública fue el
creador del método PES: Planificación Estratégica Situacional.
54
internacional.
Para mayor información, ver http://www.indes.org.
3. De la organización
En esta categoría no se ha avanzado en realidad y es apenas normal dado el incipiente
nivel de desarrollo de un nuevo modelo de planificación. Nuevamente -y a manera de
líneas muy preliminares- se ofrecen a continuación algunos elementos que pueden
aportar al debate sobre la nueva planificación en términos de las formas y los actores
que pueden contribuir a concretar un nuevo enfoque y un nuevo modelo.
»
En los gobiernos:
La planificación podría ser un equipo asesor conformado básicamente por
investigadores, expertos y asesores del alto gobierno. Este equipo no debería tener
funciones de línea, sino dedicarse a la investigación, el análisis y la coordinación de
la comunicación entre los sistemas.
Podrían también funcionar las salas de crisis para el procesamiento tecno-político de
macro problemas.
Es importante que se promuevan las unidades o equipos de monitoreo permanente.
»
En el sector privado:
Los Think Thans son un espacio que se pueden potenciar para hacer
investigaciones, observar las tendencias, impulsar debates y, en general, espacios
de encuentro de los actores.
Los gremios cada día se interesan más por los temas del desarrollo, como quiera
que comprendieran que la antítesis de la planificación no es el mercado, la
planificación completa y corrige el mercado.
Las agencias de calidad. Esta iniciativa puede ser de tipo alianza público-privada y
busca mejoras continuas en la calidad de los procesos productivos y su relación con
la responsabilidad social empresarial.
»
Desde el sector social y ciudadano:
Cada vez es más claro que la ciudadanía tiene hoy poder para influir en las agendas
de gobierno. Las organizaciones civiles en defensa del ambiente, de las minorías,
de la garantía de derechos, se abren a más espacios de participación. Las redes
sociales están interviniendo en los espacios públicos, los que se pueden aprovechar
para abrir y orientar mejor la comunicación permanente, el debate del monitoreo de
iniciativas de interés público.
55
La planificación ha sido y sigue siendo un aliado fundamental para la gestión
pública, se ha adaptado según los cambios en los contextos institucionales, en el
momento de transición hacia las nuevas instituciones que genere las grandes
trasformaciones que está experimentando la sociedad actual, se requiere la
planificación. Pero una muy diferente a la tradicional que comenzó en el siglo XX,
que hoy ya no es suficiente para enfrentar los desafíos que requiere el nuevo juego
social. Para los tiempos complejos de hoy se requiere de una planificación compleja.
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