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Inclusión Socio-Productiva y
Sostenibilidad del Desarrollo Rural
en el Perú
TALLER INTERNACIONAL
ARTICULACIÓN DE PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS CON
ACTIVIDADES PRODUCTIVAS
Soc. JAVIER RAMÍREZ-GASTON R.
Ciudad de Guatemala
Noviembre 2014
CONTENIDO
1. Contexto y grandes etapas
2. Características Generales y Proceso de
maduración
3. Haku Wiñay y otros modelos en operación
4. Abordaje según temas clave
1.1 CONTEXTO
• 1991-1999:
–
–
–
–
Nuevo modelo económico de economía abierta y liberal
Nuevo rol del Estado,
Fin de la guerra interna, la gente vuelve al campo
autoritarismo/populismo en el campo.
• 2000 -2010:
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–
–
–
Ajustes a la ortodoxia neoliberal
Retorno a la democracia
crecimiento económico, boom agroexportador,
Segunda Reforma del Estado,
proceso de descentralización
• 2011-2014:
– Mayor énfasis en la inclusión social,
– creación del MIDIS
– serios problemas de la descentralización exigen ajustes.
1.2 Grandes Etapas en los Programas
• 1990-99
– Desmontaje de los programas de asistencia social estatal,
– Fomento de mercado de servicios (FEAS)
– Compensación social con infrastructura rural (FONCODES)
• 2000-10
–
–
–
–
–
PIP de fomento productivo con componentes sociales.
Estrategia nacional de desarrollo rural (ENDR).
Búsqueda de coherencia y eficiencia de los programas sociales,
Esfuerzo por involucrar a nivel subnacional en programas de inclusión social
Creación de “Juntos”
• 2011-14
– Creación de MIDIS. Estrategia “Incluir para Crecer” con enfoque de DTR
– Mayor empeño en política de inclusión social desde los sectores
2.1 Política de Desarrollo Rural:
Rasgos Principales
• Focalización según nichos y estratificaciones en ámbitos
territoriales de extrema pobreza.
• Enfoque de demanda, con matices (subsidio a la demanda)
• Orientado a mejorar el acceso a la tecnología productiva y a la
inserción al mercado.
• Enfoque holístico: seguridad alimentaria, desarrollo de capacidades
locales (desarrollo de comunidades, gobiernos locales, mejora de
condiciones de vida (cocina mejorada..)
• Fomento del mercado de servicios, más que operador público.
• cofinanciación, compartir riesgo y reducir el asistencialismo
• Promover el emprendedorismo
• Gobernanza: Centralista, basada en programas de inversión pública
(burbujas). Mucho poder del MEF/SNIP
• Proceso de prueba y error en base a etapas de maduración
2.2 MADURACIÓN DE ENFOQUES Y HERRAMIENTAS
A LO LARGO DE DIVERSAS EXPERIENCIAS
•
•
•
•
•
•
•
•
MARENASS (1997-2006)
Corredor Puno Cuzco (2001-2008)
Sierra Sur (2005-2011)
ALIADOS 1: (2007-2013)
INCAGRO 1 y 2/Huchuy Ayni
Sierra Norte
FONCODES/ Haku Wiñay
ALIADOS 2: (2014-2019)
2.4 GRANDES MOMENTOS
ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL
DS 065-2004 PCM
• Lineamientos estratégicos sobre:
–
–
–
–
Desarrollo económico rural
Cambio institucional para el DR
Promoción de capacidades del poblador rural
Cambio institucional para el DR
• El desarrollo económico rural se convierte en
gravitante, orientado a mejorar la calidad de vida
y generar alternativas de empleo.
• Enfoque de mercado, Transferencia de paquetes
tecnológicos y de gerencia rural y la organización
de la oferta de productores.
El Comité Técnico Social Multisectorial
del CIAS (DS 009-2004 PCM)
• Comprometer la intervención directa de los despachos ministeriales
y crear un grupo de trabajo que establezca permanente
coordinación con los grupos de superación de la pobreza y
seguridad alimentaria
• Como plan de corto plazo:
• i) elaborar una propuesta de política concertada entre Spu y Spr, ii)
identificar la interrelación con las estrategias de seguridad
alimentaria y de competitividad y diseñar el plan de acción
• Realizar los ajustes y desarrollar la estrategia de descentralización
gradual.
• La estrategia fue un hito muy importante de creación y
concertación. Plan de corto plazo y mediano plazo pero sin avances.
2008-2011:AGRORURAL
• Contexto: TLC, LOPE (ley 29158 de 2007)
• DLeg 997 se crea AGRORURAL en MINAG: para
armonizar los PIP
• Creación de la Unidad de Coordinación
Multisectorial de DR de la sierra y del consejo
consultivo de desarrollo rural
La UCMDRS (RM 276-2009 PCM)
• Creación de la institucionalidad de coordinación y
conducción de los programas de desarrollo rural
• También se le da la responsabilidad de efectuar
seguimiento a la ejecución de la estrategia.
• Luego se crea el Consejo Consultivo de desarrollo rural
como espacio de asesoramiento en políticas a la STCIAS
• Mesa Multisectorial de Desarrollo Rural (MMDR) se
crea en junio 2009, como instancia de coordinación de
sectores para armonizar las políticas de DR y diseño del
Plan de Implementación de la ENDR. Se preparo una
publicación pero no llegó a editarse.. En el 2011
PROCOMPITE
• Creado en el 2009, para fomentar la inversión
pública desde los GORE y GOLO en temas
desarrollo agroproductivo
2011-2014
• Creación del MIDIS
• Estrategia Nacional del Desarrollo con
Inclusión Social
• creación del SINADIS
• FONCODES a proyectos productivos
• Proyecto Haku Wiñay: Desarrollo Rural,
seguridad alimentaria.
•
BALANCE DEL PROCESO HISTORICO
• EXITOS: Maduración de métodos e instrumentos
de fomento del DR con enfoque territorial, ii)
promulgación de la ENDR, iii) constitución del
SINADIS y MIDIS como ente rector
• DEBILIDADES: dificultades no resueltas en la
coordinación intersectorial, ii) no se conocen
avances en el desarrollo de la estrategia, iii)
tampoco hay avances en la estrategia de
descentralización gradual de las competencias a
los GORE y GOLO
TIPs
• Los procesos de reforma institucional son de
largo plazo, no son lineales y se caracterizan por
múltiples y complejos flujos y reflujos de
interacciones y decisiones de diferentes fuerzas e
intereses.
• Esto es que se ha dado en el marco de una
reforma del estado y la gestión pública. Afectada
por errores de percepción, clientelismo, falta de
una tecnocracia moderna, entre otros rasgos de
la debilidad institucional.
3. HAKU WIÑAY
HORIZONTE PRODUCTIVO A LOS
POBRES DEL CAMPO
MIDIS/FONCODES
2012-2015
3.1 MARCO INSTITUCIONAL
• Creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social (MIDIS) en 2011, como ministerio
articulador de los sectores y el gobierno.
• PLAN ESTRATÉGICO “INCLUIR PARA CRECER” con
enfoque de desarrollo territorial, esquema de
programas según ciclo de vida y con prioridad
sobre la extrema pobreza rural
• Dos programas ejes: FONCODES (Haku Wiñay) y
Programa Juntos
Estrategia: “Incluir para crecer”
• Población objetivo: extrema pobreza rural
• La inclusión económica como un o de sus ejes
estratégicos:
• Reducir la brecha de productividad del trabajo a
través del acceso a los activos tangibles e
intangibles para promover cambios en el
portafolio de cultivos y crianzas, uso sostenible
de los RRNN y nuevos emprendimientos
• Se convoca a MINAGRI, MINAM, PRODUCE, …
3.2 HAKU WIÑAY: PUESTA EN MARCHA
ANTECEDENTES : MI CHCRA EMPRENDEDORA (2010-2011)
•
2012:
–
–
–
•
2014:
–
–
–
•
927 familias,
3 millones de soles (i.2 millones de dólares);
Inversión de 3,800 soles por familia.
50 mil familias,
607 centros poblados, 94 distritos, 17 regiones. Y una inversión de
180 mdsoles.
Luego de tres años en un distrito, se transfiere al municipio local para que lo consolide,
PROCESO DE LA INTERVENCIÓN
–
–
–
–
–
–
Identificación de la zona
Creación de los núcleos ejecutores
diagnóstico participativo
expediente técnico
Puesta en práctica
Núcleo ejecutor distrital
3.3 HAKU WIÑAY:POBLACIÓN
OBJETIVO
•
•
•
•
•
•
Usuarios del programa juntos,
familias
Población en economía de subsistencia
Predios menores a 5 has
Técnicas tradicionales y riego por secano
Ámbito andino y amazónico
HAKU WIÑAY: COMPONENTES Y
METODOLOGÍA
•
COMPONENTES
–
–
–
–
•
PAQUETE TECNOLÓGICO
–
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–
–
–
–
–
•
1) Fortalecimiento de los sistemas de producción familiar,
2) Vivienda saludable
3) Promoción de negocios rurales
4) Desarrollo de capacidades financieras
Riego por aspersión,
huertos,
fitotoldos,
abono,
semillas,
cocina mejorada,
vivienda saludable, letrina…
METODOLOGÍA DEL INTERAPRENDIZAJE:
–
–
–
maestros-promotores-extensionistas campesinos,
campesinos que saben y que enseñan lo que saben (YACHACHIQ)
35 familias por yachachiq
TEMAS GRAVITANTES PARA LA
ARTICULACIÓN
Coordinación Institucional en Perú
Diferentes esfuerzos y actores: PCM-CIAS, MEF, MINAG, MIDIS
1. PCM-CIAS:
• Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (2009),
• Comisión Multisectorial de Desarrollo Rural
• Coordinación de Programas sociales sectoriales
2. MEF/SNIP:
– Diseño de PIP`s en cada ministerio según una estrategia común que gerencia
el MEF. Se estructuran PIP con el enfoque de escalamiento, segñun estratos
diferenciados del sector rural: extrema pobreza, agriculotres con mayores
vinculaciones al mercado, Sistema de concurso de proyectos más o menos
exigentes.
– Programa PROCOMPITE para gobiernos regionales y locales.
3. MINAGRI/AGRORURAL/SNIA
Los proyectos que buscan alianzas y coordinaciones y aquellos que buscan la
relación intergubernamental.
4. MIDIS/FONCODES
– Ente rector del Desarrollo social
– Estrategia Incluir para crecer (2012)
– Haku Wiñay
…
2. PUESTA EN MARCHA EN PERU
1. El MEF/SNIP: Modelo de tres etapas de PIP : pyto
demostrativo (3años), expansión (4 años), consolidación (5
años). Enriquecido con aprendizaje y ajustes.
2. PCM-CIAS: Sin operacionalización real
3. MINAG/AGRORURAL: Proyectos cada uno en su tema
4. MIDIS/FONCODES
–
–
Proyectos en pequeña escala y por 3 años
Transferencia municipal
NOTA: En algunas circunstancias, se dan retrocesos, paralisis
momentaneas por trabas en la institucionalización y
subestimación de los arreglos institucionales que garantizan
sostenibillidad y transferencia.
3. Complementación de los Programas
en Perú
1.
MEF/SNIP:
–
–
2.
Directorios multisectoriales y
mandatos de alianzas y complementación de los PIP
PCM/CIAS:
–
–
3.
Comisión Multisectorial del desarrollo rural y
Programa de concertación y coordinación de iniciativas de programas sociales
MINAGRI
–
–
Creación de AGRORURAL
SNIA
4. MIDIS
–
–
La estrategia nacional “Incluir para crecer”
FONCODES/JUNTOS
Conclusiones:
•
no hay na comunicación social que aclara la complementación se puede generar un ambiente político
desfavorable para uno u otro programa. Reduciendo el apoyo político y de la opinión pública.
•
La gran amenaza es cuando hay confusión sobre esto y la población ve los programas productivos vs programas
sociales.
•
La comunicación social es esencial. No se puede escatimar un comoponente de comunicación social en los
programas.
•
Al respecto tenemos experiencias positivas y negativas.
4. Capacitación de los actores en Perú
• 1. Proceso de formación de operadores: al inicio del
programa para que dispongan de las capacidades y
conocimientos adecuados para dar a conocer: los
objetivos, el tipo de usuario, los componentes, los
diferentes actores y sus roles, el presupuesto y los
plazos. Esto debe involucrar a los actores de todo nivel.
• 2. Plan de fortalecimiento de las capacidades de los
actores en las distintas competencias que estos deben
tener para asegurar la calidad de los productos y la
sostenibilidad de los resultados. Como se van forjando
instrumentos, tienen que ser transferidos. No hay
procesos adecuados de inmersión.
5. Sistema Seguimiento a los procesos
en Perú
• Hay tres dimensiones:
• Aquella que se da a lo largo y al interior de una etapa
del programa.
• Aquella que se da entre etapas el mismo programa
• Aquella que se da entre programas e instituciones.
• Las reuniones, los directorios, los informes de
seguimiento, un buen sistema de rendición de cuentas,
estudios de impacto son algunas de las experiencias.
Lamentablemente, hay poca comunicación, hay
monopolio de la información y de los resultados de los
prohgramas. Los informes son propaganda, más que
informes serios de crítica y autocrítica.
6. Relacionamiento con Otras
Iniciativas en Perú
• Sumar iniciativas complementarias: en base a compartir bases de
datos de usuarios ha sido la modalidad más usada. Establecer
alianzas y complementación de presupuestos.
• La relación entre “Juntos” y Haku Wiñay al interior del MIDIS,
• ALIADOS entre el programa y los esfuerzos de los gobiernos
regionales y locales. La forja de alianzas estratégicas
• Diferentes modalidades:
• programas de fortalecimiento organizacional,
• formación en manejo de recursos monetarios,
• concursos de innovación,
• incentivos a la participación de jóvenes, entre otros.
7. Gobernanza y Descentralización en
Perú
•
•
•
•
•
•
•
•
Se ha usado el sistema de directorios multisectoriales de los programas, como
lugares donde se propicia una gobernanza multisectorial o intergubernamental,
pero esta tiende a ser muy pobre porque no se traduce en manejo del sector en su
conjunto, por los problemas de comunicación que hay al interior de los propios
sectores.
Discutir cómo se maneja el proyecto en términos de la toma de decisiones sobre
sus prioridades, construcción de la demanda, administración de los recursos.
Buenas prácticas en descentralización
Adaptación a las realidades socioeconómicas y agroecológicas.
Analizar el nivel de toma de decisiones de los usuarios: La creación de los NE, los
CLAR son las experiencias más alentadoras
El fracaso de los Comites regionales para la innovación o los núcleos del MIDIS en
regiones que no llegana funcionar
El empoderamiento de los usuarios, cuando se plantea el enfoque de demanda,
cuando se transfiere a ellos la decisión de la gestión de los programas, la gestión
de los proyectos mismos.
Los fondos competitivos y la transferecnia a ellos de los fondos para que ellos los
administren directmente.
8. Calidad de las Propuestas Técnicas
en Perú
• Los programas están asociados a un esquema de PIP, con evaluación
rigurosa de costo/beneficio social, costo efectividad. estudios de rigurosos
de programa de articulación puede verse fortalecido o amenazado, por la
calidad del diseño, la implementación y la operación de las inversiones
para el desarrollo productivo.
• Hay estudios de mercado, hay definición de las demandas que deben estar
bien sustentados. Es interesante observar cómo se han identificado los
ejes productivos prioritarios,
• Existe empresas consultoras, hay trayectoria para los estudios de planes
de negocio y formulación de PIP.
• si los productores están capacitados o tienen el apoyo adecuado para su
implementación; y
• si los procesos técnicos y los costos de operación se relacionan con los
resultados esperados y con la capacidad económica de los usuarios.
BALANCE 2
• EL MECANISMO PPIP CON DIFICULTADES PARA
institucionalizar políticas y procesos, sin poder
abordar el proceso de reforma del estado y la
resistencia al cambio de la burocracia estatal:
• Los PPIP subestimaron la complejidad de la
reforma de la gestión pública, ii) un factor
externo a los
MODELOS ACTUALES DE DR
• Fondos competitivos para el DR: para
• Iniciativas productivas mediante transferencia
tecnológica, ii) generación de negocios rurales e
inclusión a los mercados rurales, y desarrollo de
capacidades financieras, iii) desarrollo comunal y
de las instituciones locales, iv) ampliación de la
frontera agricola y menejo sostenible de RRNN, v)
gestión de conocimie ntos tradicionales, mejorar
los activos y las condiciones de vida de las
familias rurales. Desarrollo económico con
enfoque territorial.
Modelos actuales de DR 2
• Metodología:
• Fondo competitivo, sustentada en perfiles de
negocio, se promueve la participación de los
usuarios, gestión campesina, se promueve la
capacitación campesino a campesino,
autoridades locales y CLAR, formas de
cofinanciamiento, fomento de un mercado de
servicios, y el fomento de alianzas públicasprivadas.