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Comentarios Ponencia
Distribución del Ingreso: Avances en
América Latina, situación y perspectivas.
Papel de las políticas públicas
8 octubre de 2015
Dirección General del Presupuesto Público Nacional
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
1. En AL el papel de la política fiscal es limitado: Colombia el
esfuerzo?
2. Capacidad redistributiva que tiene el impuesto de renta
3. Es necesario focalizar el gasto para que el efecto
redistributivo sea mayor.
1. Colombia va bien en términos de crecimiento
2. Colombia está proceso de ingreso OCDE
3. Gran tema política pública alcanzar la PAZ
Las tasas de crecimiento están cayendo en la región
Crecimiento real PIB
(Variación anual,%)
5,0
4,6
3,8
4,0
3,0
3,4
2,4
3,0
2,1
2,0
2,7
1,8
1,3
1,0
0,9
0,5
0,1
0,0
-0,3
-1,0
-1,0
-2,0
Perú
Colombia
México
Chile
2014
Fuente: FMI. WEO Abril 2015,
2015p
América
Latina
Argentina
Brasil
Nuestra Estrategia
Círculo virtuoso
116,6
108,1
114
Menor
déficit
fiscal
94
74
54
2010
2014
2015*
4,6
3,6
Mayor
recaudo
tributario
Mayor
crecimient
o
económic
o
0,0
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0
Menor
Tasa de
interés
8,2
7,7
7,2
6,7
6,2
6,9
Más
inversión
31
29
27
25
23
29,5
2014
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
+
*Cifra proyectada. **Información a 14 de agosto de 2015.
Balance estructural
29,5
Austeridad Inteligente
EVENTO
•
Caída en Ingresos
Fiscales Petroleros
REACCIÓN
PREPARACIÓN
•
Ajuste del gasto con
prioridad social
•
PIPE 2.0: énfasis en
sectores con mayor
impacto en el PIB
•
Programación plurianual.
Ejemplo: infraestructura
vial y vivienda
•
Apoyo al sector privado
para más inversión
productiva
•
Acceso a financiamiento
de largo plazo para el
sector privado
•
Lucha contra la evasión
Regla Fiscal
•
Ahorro FAE y FONPET
•
Estructuración 4G
•
Calificación BBB
Evolución esperada del balance del Gobierno
Nacional en el Mediano Plazo
Déficit
delPIB)
PIB)
DéficitGNC
GNC (%
(% del
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
-1.6
-2.3
-2.2
-2.1
-2.0
-1.9
-1.4
-1.5
-1.2
-1.0
-1.0
-1.0
-1.0
-1.2 -1.1
-2.0
-2.4
Ciclo Energético -2.7
-3.0
-3.1
-3.6
Fuente: MHCP
Balance
Estructural
-1.0
Acomodarnos a la menor renta petrolera
Renta y CREE petroleros y dividendos de Ecopetrol
(Billones de pesos)
23,6
19,7
17,6
9,7
9,6
4,6
2010
3,3
2011
Fuente: MHCP. * Proyección
2012
2013
2014
2015*
2016*
Gastos Gobierno Nacional Central – Mediano Plazo
Composición de Gastos (% del PIB)
18,4
19,2
0.9
0.8
3.0
2.1
3.3
2.1
19,1 19,2
0.8
3.0
2.3
0.8
2.6
2.4
19,1
18,8
0.7
0.7
1.8
2.4
2.8
2.3
2.2
2.6
10.0
10.6
10.8
10.9
11.4
2012
2013
2014
2015
2016
2.6
Transferencias
Fuente: cálculos MHCP
1.8
2.3
2.7
18,4
0.7
1.8
2.3
17,8
17,8
17,6
17,3
17,1
17,0 16,8
16,8
0.6
0.6
0.6
0.6
1.8
1.8
0.6
1.8
0.5
0.5
1.8
0.5
1.8
1.8
1.8
1.8
2.0
2.0
1.9
1.8
1.8
1.7
1.7
1.7
2.8
2.7
2.7
2.5
2.5
2.4
2.4
2.2
2.2
11.3
10.8
10.8
10.8
10.8
10.6
10.6
10.6
10.6
10.6
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Intereses
Serv. Personales
Inversión
Gastos Generales
Ingresos Gobierno Nacional Central – Mediano Plazo
Composición de Ingresos (% del PIB)
16,1
16,9
2.6
3.3
0.7
0.6
0.8
0.8
0.6
0.8
0.2
2.6
2.7
3.7
5.0
16,7
15,6
15,7
15,8
0.5
0.4
0.6
0.5
0.8
0.5
0.8
0.6
0.2
0.8
0.7
0.8
0.6
0.8
1.2
1.4
1.5
1.6
3.2
3.0
3.2
3.2
3.5
3.7
3.7
4.2
4.3
2.6
0.9
0.5
0.9
0.8
3.3
5.0
16,3
1.2
1.3
0.6
0.9
2012
2013
2014
2015
Renta
CREE
De Capital No Petroleros
Reposición Ingresos**
16,2
16,4
16,3
16,1
16,0
0.7
1.2
0.7
0.7
0.6
0.4
0.8
0.9
1.0
0.7
0.8
0.6
0.6
0.8
0.9
0.9
1.3
1.5
0.7
0.7
0.6
0.2
0.8
3.2
3.2
3.1
3.7
3.7
3.7
4.3
4.3
4.3
2016
2017
2018
Fuente: cálculos MHCP.
* Timbre, Consumo, Gasolina y Externos entre otros
** GMF y Sobretasa de CREE
*** Requeridos para cumplir Regla Fiscal
15,8
15,8
15,7
0.9
0.9
0.9
1.5
1.4
1.4
0.7
0.7
0.6
0.8
1.4
0.7
0.6
0.6
0.8
0.7
0.6
0.6
0.8
0.7
0.6
0.6
0.8
0.7
0.5
0.6
0.8
3.1
3.0
2.9
2.8
2.7
2.6
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
3.7
4.3
4.3
4.3
4.3
4.3
4.3
4.3
4.3
2019
2020
2021
2022
IVA
GMF
Petrolero (impuestos y dividendos)
Ingresos Adicionales***
2023
2024
2025
Resto*
Patrimonio / Riqueza
Plan Antievasión y + Base
2026
Ingresos tributarios DIAN
Ingresos netos DIAN
(Billones de pesos)
125,9
$4 billones
plan
antievasión
116,6
108,1
100,4
93,2
82,1
65,2
2010
2011
2012
Fuente: MHCP. * Proyección
2013
2014
2015*
2016*
Inversión del Presupuesto General de la Nación
Inversión PGN
(Billones de pesos)
43,6
44,5
45,5
40,6
38,1
32,9
25,7
2010
2011
Fuente: MHCP. * Proyección
2012
2013
2014
2015*
2016*
1. En AL el papel de la política fiscal es limitado: Colombia el
esfuerzo?
2. Capacidad redistributiva que tiene el impuesto de renta
3. Es necesario focalizar el gasto para que el efecto
redistributivo sea mayor.
Fases del desarrollo del sistema presupuestal colombiano
Gasto disciplinado, efectivo y eficiente
Evaluaciones de Gasto
Medición Efectividad del Gasto y
Coherencia con objetivos de política
En
construcción
Medición Eficiencia del Gasto
Fortalecimiento Capacidad de ejecución
Mantenimeinto Disciplina fiscal
16
Cumplido
pero
mejorable
Retos
 Alcanzar la Paz
 Continuar profundizando logros sociales
 Transformar la infraestructura del país
 Consolidar la situación fiscal
 Continuar siendo líder en materia de crecimiento
Fase 1: Disciplina Fiscal
Oportunidades para mejorar la eficiencia y la calidad del gasto en Colombia
Evolución Institucional
Colombia es un país con una institucionalidad fiscal fuerte
1996
Estatuto
Orgánico de
Presupuesto
1991
Constitución
Política
1994
Ley
Orgánica
Plan
Nacional
de
Desarrollo
19
2005
Marco de
Gasto de
Mediano
Plazo
2003
Ley de
Responsa
bilidad
Fiscal MFMP
2011 Regla
Fiscal
2011
Sostenibilidad
Fiscal
Nuevo Marco Fiscal Institucional
1. Sostenibilidad Fiscal
Novedad
2. Sistema General de Regalías
3. Ley 617: Responsabilidad Fiscal
4. Regla Fiscal
5. Ley de semáforos
Evitar un mal
manejo de las
bonanzas
20
Nuevo Marco Fiscal Institucional: Regla Fiscal
Elimina el sesgo procíclico de la política
fiscal
En los buenos tiempos no se ha ahorrado y en
los malos no hay capacidad de endeudamiento
Reduce el sesgo anti-inversión pública de
la política fiscal
Reduce la necesidad de un ajuste fiscal,
generalmente basado en la compresión del gasto
de inversión
Elimina el sesgo a endeudamiento y
asegura sostenibilidad de la deuda
Permite la disminución de la relación deuda/PIB.
Los menores intereses dan espacio a la
inversión social
21
Senda de Regla Fiscal
Balance estructural GNC (% del PIB)
0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
-2.4
-2.4
-2.3
-2.2
-2.1
-2,0
-1.9
-1.6
-1.4
-1.2
-1.0
-0.8
-0.5
-1
-1.5
-2
-2.5
-3
“Artículo 5° Regla Fiscal. (…) el Gobierno Nacional
seguirá una senda decreciente anual del déficit en el
balance fiscal estructural” Ley 1473 de 2011
22
Metas de Balance Estructural
2014: 2.3% del PIB
2018: 1.9% del PIB
2022: 1.0% del PIB
Nuevo Marco Fiscal Institucional
Garantizar la confianza inversionista
Busca
Sostenibilidad = Predictibilidad
Evita
Acumulación de desequilibrios
Permite
Gasto social: reducción de la pobreza y
reparación de víctimas
Construir la infraestructura
Atender grandes pasivos: pensiones,
salud y fallos
23
Resultado
Contar con una regla fiscal clara y un
mandato de sostenibilidad fiscal de rango
constitucional garantiza la senda hacia el
equilibrio fiscal
24
Fase 2: capacidad de ejecución
Oportunidades para mejorar la eficiencia y la calidad del gasto en Colombia
¿Qué es ejecución?
 Comúnmente la ejecución presupuestal está relacionada con el
cumplimiento formal de la destinación de los recursos.
 La información que se genera debe ayudar a identificar la entrega
del bien o servicio que se provee a través del gasto público.
 Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen
o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción
de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el
cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.
26
Ejecución 2014
Apropiación
Final
Compromisos
• $197 bll
• $188,7 bll
Pérdidas de
Apropiación
$8,2 bll
Se recibe el
bien o servicio
en 2015
Pagos
Obligaciones
• $170,5 bll
• $183,5 bll
Reservas
Presupuestales
Cuentas por
pagar
$13,1 bll
$5,2 bll
Rezago
Presupuestal
$18,3 bll
Información presupuestal
El SIIF Nación registra información de transacciones en la
gestión del presupuesto de los entes públicos del orden
nacional incluyendo datos de toda la cadena presupuestal.
Se constituye por tanto en la fuente primordial de información
base para el análisis de indicadores en administración de
recursos públicos, contratación con el Estado y gestión de
las entidades del Gobierno.
28
Ejecución mensual del Gasto
29
Toma de decisiones de gasto
30
Seguimiento a la Ejecución de los gastos
Apropiación
Final
Compromisos
Obligaciones
Pagos
¿Cómo identificar la ejecución real de los recursos?
A través de la ejecución de los contratos asociados a las obligaciones
contraidas
 Hay obligaciones no relacionadas directamente con la entrega efectiva de
bienes y servicios finales.
• Contrato Interadministrativo
• Contratos de Fiducia, Encargo Fiduciario o Administración de Recursos
• Anticipos
Ejecución real PGN sin deuda 2014
(en billones de $)
FIDUCIAS
$12,9
CONVENIOS
$9,2
Ejecución
$23,7
$16,9
$5,2
Reservas
$156
$156
3,3%
$5
$149
95%
$144
$149
92%
$144
$3
$2
$2
FIDUCIAS
NO EJECUTADAS
$7
CONVENIOS
NO EJECUTADOS
$139
EJ. SIN FID
89%
Y CONV EJECUTADOS
$135
APROPIACIÓN
COMPROMISOS
OBLIGACIONES
EJECUCIÓN
Resultado
Disponibilidad y calidad de una gran
cantidad de información sobre ejecución
presupuestal y
la atención del gobierno central sobre la
capacidad de ejecución presupuestal
de las entidades
33
¿Hacia dónde avanzar?
Fortalecimiento de la capacidad de ejecución de un entidad implica:
 Fortalecer las instancias y esquemas de rendición de cuentas:
Información cualitativa sobre las dificultades o restricciones para el
cumplimiento de las metas o generación de reportes de presupuesto de
acuerdo con las necesidades de cada cliente (congreso, ciudadanía y
órganos de control).
Falta contar con información sobre los procesos que llevan a
cabo las entidades para producir los bienes y servicios básicos del
Estado.
34
Reto
Nos concentramos en las formas y en la
contabilización del recurso público y olvidamos el
cumplimiento de las metas físicas y de los
resultados
La situación fiscal como una oportunidad para
mejorar la eficiencia y la calidad del gasto en
Colombia
35
Fase 3: Medición de eficiencia del
gasto
Oportunidades para mejorar la eficiencia y la calidad del gasto en Colombia
Eficiencia y Efectividad del Gasto
Actividades
Insumos
Resultados
Productos
Impactos
Eficiencia
Efectividad
¿A través de qué procesos
se logran los productos?
¿A qué costo?
¿Cuáles son los objetivos
del gasto?
¿Qué productos genera el
gasto realizado?
¿Qué estamos haciendo?
Oportunidades para mejorar la eficiencia y la calidad del gasto en Colombia
Proyecto para la Eficiencia y Efectividad del Gasto
Público
Objetivos
1. Mejor gestión presupuestaria
Orientar la administración del presupuesto a la entrega efectiva de bienes y servicios a
los ciudadanos, convirtiendo al presupuesto en una herramienta de gestión pública.
2. Más transparencia y rendición de cuentas
Hacer que los procesos a través de los cuales los recursos públicos se convierten en
bienes y servicios sean transparentes y comprensibles para los ciudadanos.
Cambio esperado
Pasar de un control y monitoreo del presupuesto orientado hacia el Estado, a un
control y monitoreo del presupuesto orientado a la efectividad de la gestión
pública: cada peso se convierte, directa o indirectamente, en un bien o servicio
para los ciudadanos.
Componentes del Proyecto
Institucional
• Desarrollar instituciones para una administración efectiva y eficiente del
presupuesto
Organizacional
• Construir capacidad organizacional para una administración efectiva y
eficiente del presupuesto
Instrumentos
• Generar información para la toma de decisiones gerenciales, la
transparencia y la rendición de cuentas
40
Componentes del Proyecto
Institucional
• Desarrollar instituciones para una administración efectiva
y eficiente del presupuesto
Organizacional
Instrumentos
41
Retos
Dos grandes retos:
 Balancear disciplina fiscal con cumplimiento de metas de
política.
 Dar más autonomía y flexibilidad a cabezas de entidades
ejecutoras, garantizando al mismo tiempo disciplina fiscal y
entrega efectiva y eficiente de servicios.
Objetivos Sistema Presupuestal
Entrega efectiva y eficiente de
bienes y servicios
Estado actual
Condición a la que
se aspira
Mantener
disciplina fiscal
Asignación coherente y
eficiente de recursos
¿Qué Buscamos?
• Asignación de recursos
• Entrega de servicios
Objetivos
de política
Disciplina
fiscal
Disciplina
fiscal
Objetivos
de política
El objetivo de una reforma del sistema presupuestal es cumplir con los tres
objetivos de una manera balanceada.
Marco para la gestión y priorización del gasto
Objetivo: Proponer un marco de intervención pública (funciones y misiones
del Estado colombiano) a partir de los mandatos de la Constitución Política y
las Leyes que permitan hacer seguimiento al gasto público en el largo plazo.
Función
Misión
(Políticas
Públicas)
Programa
(Gasto)
Función: Aglomeración de quehaceres públicos o
actividades de diversa naturaleza que, al ser provistos
conjuntamente, hacen posible el cumplimiento de una
obligación o conjunto de obligaciones constitucionales
generales del Estado.
Misión: Unión estratégica de quehaceres públicos
específicos, a cargo de una entidad, orientada al
cumplimiento de un objetivo general, que recoge un
conjunto de obligaciones constitucionales y legales de
Estado, y cuya finalidad principal es la provisión de
bienes y servicios públicos a los colombianos
(generación de valor público).
Programa: Agrupación de quehaceres públicos o
actividades específicas a cargo de una organización o
un conjunto definido de organizaciones del Estado, que
están orientados al cumplimiento de un objetivo
específico misional.
Marco para la gestión y priorización del gasto
Estructura funcional y misional del Estado Colombiano
Constitución Política
Ejecutiva y
Hacienda
Derechos
10
Legislativa
6
Desarrollo Social y
Eco
Judicial
1
3
Eficiencia y
Gestión Pública
10
Desc. Autonomía
ET
3
1
Marco para la gestión y priorización del gasto
Estructura funcional y misional del Estado Colombiano
Cód.
Función
1
ACCESO,
PROTECCIÓN Y
LIBRE EJERCICIO
DE LOS DERECHOS
CIUDADANOS
2
EJECUTIVA Y
HACIENDA PÚBLICA
3
LEGISLATIVA
4
JUDICIAL
Cód
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
1.10
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
3.1
4.1
4.2
4.3
Misiones
Vida política, elecciones y acceso y protección al derecho al sufragio
Acceso y protección al derecho a la Salud
Acceso y protección al derecho a la Educación
Acceso y protección al derecho al trabajo
Solidaridad, inserción social e igualdad de oportunidades
Acceso y protección al derecho a la Protección social
Acceso y protección al derecho a la Vivienda
Acceso y protección al derecho a la Recreación y deporte
Protección de la familia y derechos de la infancia y la adolescencia
Protección, respeto y garantía de los derechos fundamentales, derechos humanos y DIH
Presidencia de la República
Acción y política exterior del Estado
Defensa, seguridad civil, orden público interno y fuerzas policiales
Control y vigilancia para el desarrollo económico
Estabilidad Macroeconómica del Estado y Banca Central
Presupuesto, gestión de la Hacienda Pública y compromisos financieros del Estado
Ejercicio legislativo y Control Político
Acceso, cobertura de justicia y gestión penitenciaria y carcelaria
Administración y gestión de la justicia
Investigación y acusación judicial
Marco para la gestión y priorización del gasto
Estructura funcional y misional del Estado Colombiano
Cód.
5
6
7
Función
DESARROLLO HUMANO,
SOCIAL Y ECONÓMICO
SOSTENIBLE E INCLUYENTE
EFICIENCIA, EFICACIA CONTROL Y VIGILANCIA- DE
LA GESTIÓN PÚBLICA
DESCENTRALIZACIÓN,
DESCONCENTRACIÓN Y
FOMENTO A LA AUTONOMÍA
DE LOS ENTES
TERRITORIALES
Cód
Misiones
5.1
Apoyo a la planeación estratégica, el seguimiento y la evaluación de la gestión
pública para el desarrollo
5.2
Economía y desarrollo sostenible de las actividades agrícolas, pecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales
5.3
Economía y gestión de los medios de comunicación y la industria cultural.
5.4
Gestión, protección y desarrollo sostenible del medio ambiente y los recursos
naturales
5.5
Economía y desarrollo sostenible de la minería, la energía y los combustibles
5.6
Urbanismo, territorio, transporte urbano y mejoramiento del hábitat y las
condiciones de vivienda.
5.7
Gestión y desarrollo de la industria de los medios de transporte
5.8
Economía y desarrollo de la industria, el comercio y el turismo
5.9
5.10
6.1
6.2
6.3
Economía, apoyo y políticas de investigación y desarrollo tecnológico.
Economía y gestión de las telecomunicaciones y las tecnologías de la información
Control y vigilancia de la gestión pública
Administración de la función pública y los recursos humanos del Estado
Servicios de Planificación Estadística y registro demográfico
7.1
Fomento y Financiación de la autonomía administrativa y fiscal de los entes
territoriales
Cambio normativo
 La modificación del Estatuto Orgánico de
Presupuesto continúa siendo una tarea pendiente. Se
debe buscar la oportunidad política para impulsar un
proyecto de reforma estructural del presupuesto.
Componentes del Proyecto
Institucional
Organizacional
• Construir capacidad organizacional para una
administración efectiva y eficiente del presupuesto
Instrumentos
50
¿Qué buscamos?
 Más capacidad de análisis (DGPPN)
 Cultura de ser responsables por entrega de bienes y
servicios
 Capacidad para tomar decisiones basadas en nueva
información disponible
Pasar de:
Administración
de controles y
trámites
(Schick, 2001)
A:
• Asesoría y cooperación técnica a las entidades
• Promoción de más y mejor monitoreo y evaluación en las
entidades
• Nuevas metodologías para rendición de cuentas
• Integración de información presupuestal con información de
desempeño
51
¿Qué buscamos?
Cambios en las oficinas de presupuestos
(Schick, 2001)
Pasar de:
Control
centralizado
Administración
de controles y
trámites
A:
Mayor autonomía para las entidades, pero:
 Garantizando disciplina fiscal
 Asignando recursos eficientemente de acuerdo con
prioridades de política
 Promoviendo eficiencia operacional
• Análisis
• Asesoría y cooperación técnica a las entidades
• Promoción de más y mejor monitoreo y evaluación en las
entidades
• Nuevas metodologías para rendición de cuentas
• Integración de información presupuestal con información de
desempeño
52
Componentes del Proyecto
Institucional
Organizacional
Instrumentos
• Generar información para la toma de decisiones
gerenciales, la transparencia y la rendición de cuentas
53
¿Qué buscamos?
 La DGPPN del MHCP se encuentra construyendo tres herramientas
que favorecen el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas,
y el proceso de programación presupuestal:
a. Portal de Transparencia Económica-PTE
b. Banco de Datos de la DGPPN
c. Clasificadores de Gasto
 Hacia dónde queremos avanzar?
R: En Colombia creemos que el Presupuesto Público debe ir orientado
hacia la “Gestión por Resultados” y todos estos sistemas de
información, monitoreo y evaluación, nos ayudarán en este propósito.
Portal de Transparencia Económica
http://www.pte.gov.co/WebsitePTE/#
Banco de costos y valores unitarios
Dos opciones de búsqueda: por sector o por palabra clave: http://costosyvaloresunitarios.bugs3.com/
Banco de costos y valores unitarios
Búsqueda por sector:
Clasificaciones de Gasto
Las clasificaciones del gasto buscan responder a la pregunta ¿en qué y para
qué gasta el Estado?
¿Por qué es necesario el cambio?
1.
Existen diferencias representativas entre las estadísticas macroeconómicas y el
PGN. Por ejemplo, la definición de inversión pública.
2.
Actualmente, el presupuesto es el instrumento que permite tomar decisiones de
política fiscal de manera oportuna. Sin embargo, las estadísticas fiscales
requieren de información contable (estados financieros).
3.
Para mejorar la calidad del gasto se requiere mejores instrumentos para
fortalecer el análisis de la política fiscal.
Clasificaciones de Gasto
Armonización del PGN con estándares internacionales
 Datos detallados de operaciones de un nivel específico de gobierno y transacciones
entre diferentes niveles de gobierno.
 Armonización con otros sistemas estadísticos macroeconómicos.
 Estandarización y ampliación del marco de análisis de las finanzas públicas (nuevos
indicadores de resultado)
 La base devengado y la integración de los saldos con los flujos permite determinar el
comportamiento del gobierno en el contexto de su limitación presupuestaria
intertemporal.
 Proporciona información más organizada y unificada para la rendición de cuentas y
transparencia sobre las finanzas, las operaciones y la supervisión gubernamental.
GRACIAS