Download 1 “FEDERALISMO FISCAL Y COPARTICIPACION PROVINCIAL

“FEDERALISMO FISCAL Y COPARTICIPACION PROVINCIAL”
Ricardo Ariel Rotsztein
En este trabajo se argumentará en favor de la adopción de un único sistema de transferencias
nacionales a las provincias, simple y transparente, mediante la conformación de una única masa
coparticipable que incluye el actual régimen de coparticipación más los diversos programas de
transferencias con asignación específica de impuestos, (FONAVI, FEDEI, etc.). Para ello se
propone la aplicación de un esquema basado en el enfoque “Fiscal Needs”, mediante el cual se
incentivaría una asignación eficiente del gasto público provincial y un mayor esfuerzo tributario,
con las consiguientes ganancias en términos de correspondencia fiscal y responsabilidad política.
Asimismo, se propondrá un mecanismo anticíclico de transferencias basado en un esquema de
promedios móviles y la instauración de una instancia de coordinación del endeudamiento público
nacional y provincial. Ambas
medidas tendrían
el objetivo de aminorar los
efectos
macroeconómicos del federalismo fiscal argentino
I-Introducción
Cuando se estudian las funciones que debe asumir el Estado, la literatura coincide en la
clásica referencia a la obra “The Theory of Public Finance”, (Musgrave 1959). En éste
libro Musgrave esquematiza y justifica tres grandes divisiones en la gestión pública:
1. La rama asignativa: El Estado debe asumir la provisión y financiamiento de aquellos
bienes que por sus características particulares (ausencia de rivalidad en el consumo,
dificultad de exclusión) no pueden ser ofertados privadamente, conocidos como bienes
públicos. En este grupo, se suele incluir, las actividades que el Estado debe realizar en
respuesta a las llamadas “fallas de mercado”. (externalidades, economías de escala,
monopolios naturales, indefinición de derechos de propiedad, recursos de propiedad
común). Ya que su provisión librada a la organización espontanea de la sociedad a
1
través del sistema de precios de mercado no sería optima por problemas de
apropiabilidad e indivisibilidad.
Asimismo, a través del desarrollo histórico de los países y de sus sectores públicos, se
ha aceptado que el Estado debería darle un tratamiento especial a aquellos bienes que
sin tener las características de bienes públicos son considerados meritorios o preferentes
como la educación, la salud y la seguridad social.
2.
La rama de la estabilización macroeconómica: Se consideran las interrelaciones entre
la política fiscal y la política macroeconómica y sus impactos sobre la demanda
agregada. Se consideran aquí las medidas que puede adoptar el sector público para
moderar el ciclo económico, y para controlar la estabilidad de precios y el equilibrio
del sector externo.
A pesar de que existe un debate en la teoría económica sobre cual es el margen de
incidencia real de que dispone la política pública, es aceptado que alguno existe y que
condiciona el desempeño macroeconómico. Por lo tanto se deben analizar cuales son las
medidas de política óptimas.
3. La rama distributiva: Se refiere a la modificación de la distribución del ingreso que
surge como resultado de la operación de mercado. Los efectos que las políticas de
gastos, impuestos y regulaciones generan sobre la distribución del ingreso y que medidas
se deben adoptar para poder alcanzar una mayor equidad o una mayor igualdad forman
parte de esta rama. En esta área es posible encuadrar el núcleo del debate sobre el papel
2
del Estado y en ella convergen los dilemas entre eficiencia e igualdad, entre coerción y
libertad.
Estas tres divisiones del campo de acción del sector público, hacen abstracción del tipo de
organización política que tenga un determinado país. Es decir, en este primer nivel de
análisis se supone la existencia de una organización política centralizada en un único nivel
de gobierno.
Sin embargo, el desarrollo histórico de los países y determinadas características
idiosincráticas de las sociedades han configurado distintas formas de organización política.
Como una primera aproximación se suele distinguir entre sistemas centralizados y sistemas
federales 1.
El reconocimiento de esta realidad, agrega un grado de complejidad al estudio de las
funciones del Estado ya que se hace necesario analizar los resultados de combinar las tres
ramas expuestas con sistemas políticos que contemplen múltiples niveles de gobierno.
Como una primera respuesta a este problema suele citarse a Tocqueville quien ha afirmado
que: “the federal system was created with the intention of combining the different
advantages which result from the magnitude and the littleness of nations”.
1
En este sentido es importante la relación entre ambos sistemas y los conceptos de descentralización y
desconcentración. La distinción radica en que sólo el primero de los conceptos expresa la transferencia de la
toma de decisiones a los gobiernos locales.
3
Asimismo, Musgrave (1959) basándose en su división tripartita de las funciones sector
público, afirma que el federalismo fiscal es la mejor forma organizativa de satisfacer las
cuestiones relacionadas con la rama asignativa2.
El enfoque tradicional de la literatura en cuanto al estudio del federalismo fiscal se
estructura en un esquema donde, en primer lugar, se analizan los criterios de asignaciones
de las funciones del sector público, luego se estudian los principios rectores de la
asignación de las facultades tributarias y finalmente se presentan las consideraciones
teóricas referentes al esquema de transferencias entre los distintos niveles de gobierno. En
este trabajo se respetará este esquema de análisis, agregándose un enfoque adicional
referido a las cuestiones macroeconómicas del federalismo fiscal.
II-Asignación de Funciones
El análisis económico del rol del Estado en la economía se basa en el “principio de
subsidiariedad”. El punto de partida para su formulación es la libertad individual, la noción
de que cada ser humano es dueño de su propio destino y que por consiguiente puede tomar
decisiones por sí mismo tanto acerca de su comportamiento con sus semejantes como de
sus decisiones económicas.
Sin embargo, existen campos de acción en los cuales por diversas razones técnicas las
decisiones individuales no son óptimas. Dichos campos van desde la defensa de las
naciones hasta los servicios comunes de los edificios en condominio o propiedad horizontal
2
“The heart of fiscal federalism thus lies in the proposition that the policies of the Allocation Branch should
be permitted to differ between states, depending on the preferences of their citizens. The objectives of the
Distribution and Stabilization Branches, however, require primary responsibility at the central level”.
Musgrave, (1959).
4
pasando por toda clase de funciones que deben realizarse en organizaciones de segundo
orden.
No obstante, el respeto de la libertad individual sigue siendo principio rector y por
consiguiente si ciertas decisiones deben ser tomadas en forma conjunta, el requerimiento
básico es que las mismas se realicen en las unidades de decisión de menor nivel posible, de
tal manera que la opinión de cada individuo tenga la mayor influencia posible. En esto
radica el principio de subsidiariedad. Por lo tanto, éste implica que las funciones tanto
públicas como privadas deben ser realizadas por grupos lo más pequeños posibles, de
manera que cada uno de ellos pueda adecuar dichas funciones a sus necesidades. La
naturaleza de las razones que implican que determinadas funciones deban realizarse en
forma conjunta y no individualmente, se encuentran ampliamente desarrolladas en la
literatura y se refieren a la teoría de los bienes públicos, las fallas de mercado y la teoría de
los clubes.
El corolario de este principio en cuanto al rol del estado en la economía consiste en que
sólo en los casos en que el grupo de menor nivel no pueda llevar acabo por sí mismo esas
funciones debe apelarse a grupos sucesivamente de mayor, hasta llegar al Estado Nacional
en los casos extremos.
Asimismo, cabe destacar que si bien el principio de subsidiariedad no requiere
necesariamente una estructura de poder federal, la literatura presenta al sistema federal la
forma más perfeccionada de ponerlo en vigencia. (Kamp, 1986).
5
El desarrollo tradicional que ha seguido la literatura del Federalismo Fiscal ha sido basar
sus recomendaciones sobre la asignación de las responsabilidades del gasto en criterios de
eficiencia asignativa. (Musgrave, 1959)
Por ejemplo, la recomendación de política económica expresada por Oates (1972) en su
Teorema de la Descentralización propone que la descentralización será siempre la forma
más eficiente de asignar la provisión de bienes y servicios públicos.
En forma complementaria, la literatura sostiene que la aplicación de los principios de
correspondencia fiscal y responsabilidad política, es una condición necesaria para que la
descentralización brinde los beneficios predecidos por la teoría.
Asimismo puede decirse que la principal justificación económica de una estructura federal
de gobierno consiste en una definición de bienes públicos que incorpora la noción de
beneficios delimitados territorialmente. En este sentido se recomienda que los bienes y
servicios públicos deben ser provistos por la jurisdicción que tenga control sobre la mínima
región geográfica capaz de internalizar los costos
3
y beneficios de esa provisión . 4Tanzi
(1995) sugiere que llevar este concepto al límite implica que no sólo se debe descentralizar
el gasto en unidades descentralizadas de gasto sino que sus fronteras geográficas y por lo
tanto su número debe cambiar en el tiempo para reflejar los nuevos desarrollos tecnológico
3
Cuando los bienes y servicios presentan rendimientos crecientes a escala en su producción o en su
provisión, la asignación de las responsabilidades debe tenerlos en cuenta. En los casos que estas economías
sean importantes la descentralización de los servicios producirá una duplicación de costos fijos y por lo
tanto, una pérdida en términos de eficiencia productiva y asignativa.
4
Existen servicios cuya provisión a nivel local generan derrames o externalidades sobre otras jurisdicciones.
Mientras una determinada jurisdicción enfrenta la totalidad de los costos de la producción de cierto bien o
servicio, parte de los beneficios son apropiados por individuos de otras jurisdicciones. En este caso, es
necesario instrumentar mecanismos de compensación entre las jurisdicciones afectadas. De no ser esto
posible los servicios deben ser provistos por el nivel federal de gobierno.
6
y cambios en las condiciones de demanda que afecten las características espaciales de los
bienes públicos5.
Las ideas a favor de la descentralización se ven reforzadas cuando se introduce en el
análisis la diversidad de las funciones de utilidad de los agentes económicos y por lo tanto
se acepta que distintas regiones o localidades pueden tener distintas preferencias sobre los
bienes públicos. (Porto, 1990).
A partir de este razonamiento se ha desarrollado el modelo de “votos con los pies”
(Tiebout, 1956), que demuestra que la movilidad de los ciudadanos incrementa la eficiencia
de un sistema descentralizado ya que, bajo determinados supuestos, la minoría insatisfecha
con la combinación gasta público-presión tributaria migrararía a otra comunidad con una
combinación que refleje más apropiadamente sus preferencias. El modelo predice que, de
ser posibles estas migraciones, el resultado final será la organización de comunidades
locales con gustos relativamente homogéneos, donde la combinación de bienes públicos,
bienes privados y la estructura de provisión de los bienes públicos se adaptará mejor a las
preferencias de los consumidores 6.
Existe una consecuencia positiva de esta proposición, ya que cuando más descentralizada
este la ejecución del gasto, mayor es el grado de responsabilidad política de los dirigentes
5
Dinamarca cambió, en la década del 70, el tamaño de sus gobiernos locales por considerar
que eran
demasiado pequeños (Artana y Lopez Murphy, 1990). El tamaño fue considerado importante en relación con
los costos administrativos. (Lotz, 1995).
6
una comunidad local que prefiera una mayor cantidad de bienes públicos estará dispuesta a afrontar el
pago de mayores impuestos y a votar un mayor presupuesto público, en cambio otra comunidad local con
una mayor preferencia por los bienes privados podrá votar un presupuesto más reducido con menores niveles
de gasto público y de presión tributaria.
7
locales, ya que los ciudadanos -votantes- se encuentran más estrechamente vinculados a
ellos y pueden ejercer un mejor control de las políticas públicas.
Es fundamental para entender el alcance de descentralización repasar el concepto de bien
público. Los trabajos seminales de Samuelson (1954, 1955) presentaban a los bienes
públicos como un tipo especial de bienes que por poseer las características de no-exclusión
y no-rivalidad no podían ser eficientemente provistos por el mercado competitivo y
justificaban la intervención del Estado.
Este concepto presenta la dificultad de plantear una definición taxativa, es decir sostiene
que sería posible clasificar a priori los distintos bienes en “bienes públicos” y a partir de ahí
concluir que es necesario que el Estado los provea o financie su producción en cantidades
suficientes para satisfacer la demanda de toda la población.
Luego, Buchanan (1965) elaboró un modelo que permite determinar el tamaño óptimo del
conjunto de consumidores de los bienes, conocido como la “teoría de los bienes clubes”.
Buchanan sostiene que no es eficiente clasificar ex-ante a los bienes como públicos o
privados sin considerar las características particulares de los consumidores y los mercados,
estableciendo que sólo existen dos escalas óptimas de consumo, la individual y la colectiva
(que abarca a toda la sociedad). Por el contrario, Buchanan plantea que los bienes públicos
a la Samuelson y los bienes privados son los casos extremos y opuestos de su modelo
donde el tamaño óptimo del club son toda la comunidad y un individuo o una familia,
respectivamente. En este modelo la clasificación de los bienes es endógena y no exógena
como en los modelos de Samuelson.
8
La aplicación de la teoría de los clubes permite limitar el comportamiento “free-riding”,
causa principal de la incapacidad del mercado para proveer bienes públicos. La no-rivalidad
de los bienes públicos incentiva a los individuos a no revelar sus preferencias. Sin embargo,
el concepto de tamaño óptimo del club, compensa este problema. Cuanto más pequeño es el
club, el juego de revelar las disposiciones de pago (de tipo dilema de prisionero) se
transforma de juego competitivo en juego cooperativo (Laffont, 1993). Por un lado, el
efecto del comportamiento de un “free rider” sobre los demás individuos es más notorio, lo
que magnifica los incentivos para su detección y penalización. Y, por el otro, cuanto más
pequeño sea el club más fácil resultará
la identificación tecnológica de dichos
comportamientos.
Como se dijo anteriomente, la teoría recomienda que los bienes y servicios públicos deben
ser provistos por la jurisdicción que tenga control sobre la mínima región geográfica capaz
de internalizar los costos y beneficios de esa provisión. Sin embargo existen una serie de
fenómenos económicos que podrían desalentar un proceso de descentralización. En sentido
la literatura hace mención a economías de escala, economías de “gama” (scope),
externalidades y derrames (spillovers).
Por otro lado, la experiencia de varios países en desarrollo muestra que existen otros
problemas relacionados con los supuestos de racionalidad de los agentes económicos y de
comportamiento altruista de los burócratas y políticos. Con respecto al primero de los
supuestos, en la literatura se hace referencia a los conceptos de existencia de ilusión fiscal y
de escasa cultura política de los ciudadanos. (Porto, 1990; Tanzi, 1995; Prud’dhomme,
1994).
9
La literatura de la Escuela de la Elección Pública ha enfatizado el problema del
comportamiento “rent seeking” de los funcionarios públicos. Además, la literatura alerta
sobre las asimetrías en las calidades de las burocracias centrales y de las burocracias
locales7.
Asismismo dicha
escuela sostiene que la implementación de
una política de
descentralización es funcional a la necesidad de controlar y poner un freno al crecimiento
del tamaño del sector público nacional. Esta idea presenta a la descentralización como
complementaria o alternativa a la privatización de los servicios públicos. (Brennan y
Buchanan, 1980) 8.
La experiencia argentina de descentralización del gasto
El repaso de la experiencia argentina acerca de descentralización del gasto permite deducir
dos conclusiones. En primer lugar, dicho proceso ha respondido a razones ajenas a la teoría
del Federalismo Fiscal, es decir no se ha priorizado la búsqueda de una mayor eficiencia
asignativa. Si no que repasando el desarrollo histórico de los de los hechos puede
concluirse que el motor fundamental de la descentralización ha sido atacar y reducir el
déficit fiscal del gobierno nacional. Esta conclusión se desprende del hecho que las
transferencias de funciones a las provincias no ha sido acompañada con una cesión de
potestades tributarias o transferencias de recursos que capaciten a los estados provinciales a
satisfacer sus nuevos niveles de gasto. (Teijeiro, 1996; Petrei, 1984). Además, puede
afirmarse que los procesos de descentralización de funciones se viabilizaron mediante
7
Tanzi (1995) destaca la baja calidad de los sistemas de management del gasto público (P.E.M.) en los
países latinoamericanos.
8
Ver tambien, Porto, A. (1993).
10
presiones políticas y económicas del gobierno nacional instrumentadas a través de
“acuerdos” y “pactos”. Estos procesos en el mejor de los casos se materializaron mediante
negociaciones entre el Poder Ejecutivo Nacional y los gobiernos provinciales, dejando de
lado los debates parlamentarios, tanto a nivel del Congreso Nacional como en las
legislaturas provinciales. (Ministerio de Economía de la Pcia. de Buenos Aires, 1995)
En segundo lugar, a partir de 1993, este proceso de descentralización tuvo como desenlace,
en el caso de los servicios públicos de agua potable y energía eléctrica, privatización de las
empresas públicas provinciales9.
III- Asignación de Potestades Tributarias
Que impuestos corresponde recaudar y retener al gobierno central y a los gobiernos locales;
cual es el grado de autonomía que tienen los gobiernos locales a la hora de estructurar sus
propios impuestos, son algunos de los aspectos de la asignación de potestades tributarias.
Asimismo, las posibilidades de descentralización de los recursos son menores que las
posibilidades por el lado de los gastos, debido a las características de las fuentes tributarias
y a aspectos tecnológicos relacionados a la recaudación de los impuestos. Dando lugar a la
necesidad de instrumentar sistemas de relaciones fiscales entre los distintos niveles de
gobierno. Es posible presentar una clasificación de las distintas configuraciones de las
9
La política implementada muestra la siguiente secuencia, en las décadas del 70 y del 80 se descentralizaron
los servicios públicos de agua potable y energía eléctrica y luego a partir de 1993 ha comenzado un proceso
de privatización de las empresas públicas provinciales. En la actualidad se encuentran privatizadas las
empresas de energía eléctrica de las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La
Rioja, Río Negro, San Juan, Salta, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán. Y se adjudicado la empresa de
energía eléctrica de la provincia de Mendoza. Además, las provincias de Córdoba , Corrientes, Formosa,
Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán han privatizados sus empresas de agua potable. Informe
Económico Regional (1997).
11
relaciones fiscales y financieras intergubernamentales según el grado de autonomía
reconocido a los gobiernos locales.
1. Sistemas Tributarios Propios: Con bases y alícuotas bajo control local, que pueden
asumir las formas de “separación de fuentes” o de “concurrencia de fuentes” de los
múltiples niveles de gobierno.
2. Alícuotas Adicionales: Las bases y alícuotas (nacionales) son establecidas por el
gobierno central, permitiéndose el establecimiento de alícuotas adicionales por parte de
los gobiernos locales.
3. Coparticipación Impositiva: Es un sistema de centralización de la recaudación y
distribución de lo producido entre los distintos niveles de gobierno. Las bases y
alícuotas son establecidas en el
ámbito nacional. Las participaciones están
preestablecidas en instrumentos legales. Cada nivel de gobierno tiene total libertad
sobre las decisiones de gasto.
4. Transferencias de libre disponibilidad: El gobierno central transfiere fondos,
generalmente a través de su presupuesto, fijando el monto global y la participación de
cada gobierno subnacional, usualmente con criterios redistributivos. Los gobiernos
subnacionales determinan el destino de los fondos recibidos.
5. Transferencias condicionadas: Tanto el monto de la transferencia como el destino de
los fondos es determinado por el gobierno central.
12
Con relación a la distribución de las potestades tributarias la teoría normativa establece un
conjunto de principios básicos (Musgrave, 1983):
1. Los impuestos que tienen características redistributivas, determinados por el principio
de capacidad de pago deberían ser centralizados.
2. Aquellos impuestos cuyas bases tributarias estén más expuestas a los ciclos económicos
deberían ser centralizados.
3. Los impuestos que presenten una base tributaria distribuida geográficamente desigual
entre las distintas jurisdicciones deberían ser
centralizados (esto está
referido
particularmente al caso de los recursos naturales).
4. Los impuestos sobre factores productivos móviles, deberían ser centralizados, para
evitar “guerras tributarias” entre las jurisdicciones.
5. Los impuestos sobre factores inmóviles deberían ser recaudados por los gobiernos
locales
6. Si los gobiernos locales tienen facultades sobre impuestos que puedan “exportarse” a
otras jurisdicciones, surgen incentivos a la sobredimensión del gasto público local.
De esta manera desde el punto de vista teórico, la posibilidad de la descentralización
tributaria aparece como limitada. A esto deben sumarse dos consideraciones fácticas que
actúan en igual sentido. Por un lado, la existencia de economías de escala en la
administración de los impuestos, en general asociadas a la información sobre la base
imponible y los mecanismos de fiscalización asociadas a los mismos. Por el otro, la calidad
13
de los recursos humanos y técnicos de las administraciones subnacionales. Por distintas
razones, entre ellas, status, perspectivas, remuneraciones, etc., en general, las
administraciones nacionales presentan ventajas respecto a las administraciones locales.
Ambos argumentos juegan a favor de una mayor centralización tributaria.
Como resultado los gobiernos locales deberían utilizar particularmente impuestos diseñados
sobre la base del principio del beneficio, como por ejemplo tasas y cargos por los servicios
urbanos y sobre bases tributarias inmóviles.
Del análisis normativo surge que, en general, la centralización de las potestades tributarias
es mayor que la del gasto público, lo que da lugar a brechas fiscales entre los niveles de
gobierno, con superávits financieros en el ámbito del gobierno central y déficits a niveles
inferiores de
gobierno, que exigen el establecimiento de algún mecanismo de
compensación.
Por otra parte, cabe destacar que la experiencia internacional ilustra la posibilidad de una
mayor descentralización tributaria. Sin embargo, no parece haber un consenso concluyente
en cuanto a cual sería la estructura tributaria óptima. En este sentido, cada país implementa
su sistema tributario según sus particularidades idiosincráticas y
características
institucionales e históricas.En el cuadro siguiente se muestra la asignación de potestades
tributarias a cada nivel de gobierno para 10 países seleccionados.
14
Cuadro 1
Potestades Tributarias: Experiencia Internacional
Impuestos/país
Ingresos personales
Ingresos corporativos
Riqueza
al trabajo
IVA
Ventas minoristas
Internos
sobre la propiedad
tasas por servicios
Patentes automotor
Herencias y donaciones
Comercio exterior
Brasil
F, E
F, E
F
FFF
E
F, L
F, L
LL L
E
EFE
FF F
Colombia
F
F
F
F
LFF
F, E
L
E
Perú
F
F
F
Italia
F
F
F, E, L
Suiza
F, E, L
F, E, L
F, E, L
F
F
L
F, L
F, L
F
L
F, E
F
F
F
E, L
L
F
Impuestos/país
EE.UU. Australia Alemania Dinamarca Canadá
Ingresos personales
F, E, L
F
F, E, L
F, L
F, E
Ingresos corporativos
F, E, L
F
F, E, L
F, L
F, E
Riqueza
EFF, E
al trabajo
F
E
F, E
IVA
F, E, L
F
F, E
Ventas minoristas
E, L
F
L
E
Internos
F, E
E
F, L
F, E
sobre la propiedad
LL L
L
L
tasas por servicios
L
E, L
L
L
F, E, L
Patentes automotor
E
E
E
Herencias y donaciones
E
E
Comercio exterior
FF F
F
F
Fuente: Elaboración propia en base a FMI (1996) y World Bank (1994); F: gobierno
federal; E: gobierno estadual, provincial, departamental o cantonal según corresponda; L:
gobierno local
En el Brasil, el nivel federal de gobierno tiene potestad exclusiva sólo sobre tres fuentes, el
impuesto a la riqueza, al trabajo y al comercio exterior. Los ingresos provenientes de dichas
fuentes representaron en el año 1992 el 10% de los ingresos tributarios totales del gobierno
central. Como principales fuentes de ingresos se destacan los impuestos a las ganancias, los
15
impuestos a las ventas y los impuestos internos. Mientras que el IVA aparece como la
principal fuente de ingresos para los gobiernos estatales.
En Colombia sólo existe potestad concurrente entre los niveles central y departamental de
gobierno en los impuestos internos. Mientras que en el Perú el gobierno central y los
gobiernos locales tienen concurrencia de fuentes en los impuestos inmobiliarios. En ambos
países el gobierno central tiene potestad exclusiva sobre la mayoría de las fuentes.
En Italia el gobierno federal tiene potestad exclusiva sobre todos los impuestos con la
excepción del impuesto a la riqueza, los impuestos internos y sobre los automotores. En el
primero de los casos comparte la fuente con los otros dos niveles de gobierno, mientras que
en los restantes (internos y automotores) la fuente es compartida con los gobiernos locales y
los provinciales, respectivamente.
En el caso suizo se destaca la competencia concurrente entre los tres niveles de gobierno en
los impuestos a los ingresos y a la riqueza. Los gobiernos locales y los cantones tienen
como fuente principal de ingresos tributarios los impuestos a los ingresos. Cabe destacar
que en el caso de los impuestos a los ingresos, son los cantones los que recaudan el
impuesto y giran al gobierno federal el monto de recursos que le corresponde. En el caso de
los gobiernos locales, la base es fijada por el cantón (provincia) y los gobiernos locales
(municipios) fijan una alícuota adicional.
En los Estados Unidos, los tres niveles de gobierno comparten la potestad sobre los
impuestos a los ingresos. Los estados tienen como principal fuente de ingresos tributarios a
los impuestos internos y sobre las ventas minoristas. Además comparten la potestad sobre
16
dichos impuestos con el gobierno federal y con los gobiernos locales, respectivamente.
Asimismo, los estados administran y recaudan sus impuestos sobre los ingresos y como a
las ventas.
En Australia existe una total separación de fuentes entre los tres niveles de gobierno. El
gobierno central tiene como principal fuente a los impuestos a los ingresos, los estados a los
impuestos internos y los gobiernos locales a los impuestos sobre las propiedades.
En Alemania las principales fuentes de ingresos tributarios, los impuestos a los ingresos y
el IVA, son compartidas por los tres niveles de gobierno. Para los niveles subnacionales los
impuestos a los ingresos son la principal fuente de ingresos tributarios. La distribución de
los impuestos es fijada por la Constitución. En 1995, del total producido por el impuesto a
las ganancias personales, el 42% fue para el gobierno federal, 43% a los estados y 15% a
los gobiernos locales. El producido del impuesto a los ingresos las empresas, se distribuye
por partes iguales entre el nivel federal y los estados provinciales. Finalmente, la
recaudación del impuesto al valor agregado correspondió un 56% al gobierno federal y el
resto a los estados.
En Dinamarca, los impuestos a los ingresos son la fuente principal de ingresos tributarios
de los gobiernos locales y del gobierno central, siendo por lo tanto potestad concurrente de
ambos niveles.
En el sistema tributario canadiense la mayoría de los impuestos son potestad concurrente
del gobierno federal y los gobiernos provinciales. Con las excepciones de los impuestos a
las ventas minoristas y sobre los automotores, de potestad exclusiva provincial, el impuesto
17
inmobiliario de potestad de los gobiernos locales y sobre el comercio exterior de potestad
de exclusiva del gobierno federal. Los impuestos a los ingresos son la fuente principal de
ingresos tributarios del gobierno federal y de las provincias mientras que los gobiernos
locales tiene como fuente principal a los impuestos sobre la propiedad. Los impuestos
provinciales a los ingresos están estructurados como alícuotas adicionales sobre la base
tributaria federal y son recaudados por el gobierno federal. En cambio, los impuestos a las
ventas son estructurados sobre bases diferentes en los niveles federal y provincial.
A manera de síntesis se puede destacar que de esta revisión surge que en varios países
existe concurrencia de las fuentes de recaudación más importantes. Como son los casos de
Suiza, Alemania y EE.UU, donde los impuestos a las ganancias son potestad de los tres
niveles de gobierno y de Canadá, Brasil y Dinamarca en los dos niveles superiores y que en
la mayoría se instrumentan alícuotas adicionales de los gobiernos subnacionales a la base
determinada por el gobierno central. En los casos alemán y canadiense se comparten las
potestades sobre el IVA. Por último, en varios países los estados o provincias recaudan
impuestos internos.
Los países donde los gobiernos locales son importantes en términos de gastos tienden a
basar sus ingresos menos en impuestos sobre la propiedad y más en impuestos sobre los
ingresos. Los impuestos locales se imponen con una tasa plana (alícuota adicional),
establecida localmente, sobre la misma base imponible que el impuesto nacional sobre el
ingreso y es recaudado por el gobierno central.
La Estructura Tributaria Federal Argentina
18
Si se repasa la asignación de potestades tributarias vigente en la Argentina se destaca la
existencia de un desequilibrio vertical considerable, medido por el ratio transferencias
nacionales/gastos totales alcanza un 60% para 1997. Cabe destacar que en algunas
provincias dicho ratio supera el 85%. En primera instancia esto evidenciaría la imperiosa
necesidad de implementar una proceso ambicioso de descentralización tributaria.
Sin embargo hay que destacar que, en concordancia con la teoría normativa y la experiencia
internacional, las provincias tienen facultades sobre impuestos de base inmóvil como son
los impuestos inmobiliarios y sobre automotores. Además existen indicios que sugieren que
el problema fundamental sería deficientes administraciones tributarias y no de asignación
de potestades impositivas. Por ejemplo, según el Banco Mundial el coeficiente de
cumplimiento fiscal de las provincias, medido como la relación entre la recaudación
efectiva y la capacidad tributaria potencial, en promedio supera el 40%. (World Bank,
1997).
Asimismo, estudios empíricos sobre administración tributaria muestran que, por ejemplo,
los contribuyentes informan a la A.F.I.P. ventas declaradas que duplican los montos
informados a las direcciones de rentas provinciales. (Silvani, 1998). Esto evidenciaría que
los agentes económicos internalizan en sus decisiones la asimetría en cuanto a la
efectividad de las administraciones tributarias nacional y provinciales.
El comportamiento laxo de las administraciones provinciales estaría inducido por un
sistema de transferencias que no premia el esfuerzo tributario. Ante esta situación una
descentralización tributaria podría resultar en una importante caída en la recaudación que
19
obligaría al gobierno nacional a actuar como prestamista de última instancia ante las crisis
económico-financieras en que se verían inmersas las provincias.
Asimismo, cualquier proceso de descentralización tributaria enfrenta la fuerte restricción
que surge de la alta concentración económica y por lo tanto de bases tributarias de la
economía argentina. Cualquier cálculo sobre la asignación territorial de la recaudación de
impuestos nacionales que realiza la A.F.I.P., arroja que la provincia de Buenos Aires y la
Ciudad Autonoma de Buenos Aires concentran, como mínimo, el 60% del total. Si se
considera que ambas jurisdicciones reciben, en conjunto, transferencias nacionales sólo el
25% del total de recursos transferidos a las provincias ($ 3.900 millones). Puede deducirse
que el carácter altamente redistributivo del actual esquema de transferencias restringe el
margen de acción para implementar un proceso descentralización tributaria.
IV- Transferencias Intergubernamentales
Existe un amplio consenso en la literatura respecto a que la aplicación de los criterios
normativos de asignación de responsabilidades de gasto y de distribución de potestades
tributarias inducen a recorrer senderos bien diferenciados. La
aplicación de las
recomendaciones de la teoría normativa resulta en el surgimiento de brechas fiscales. Por lo
tanto, la existencia de transferencias entre distintos niveles de gobierno es ante todo un
resultado de la aplicación de los principios básicos del federalismo fiscal.
Además, puede argumentarse que las transferencias intergubernamentales desde los niveles
superiores de gobierno hacia los niveles inferiores pueden cumplir importantes objetivos en
un estado federal. Particularmente, un sistema de transferencias diseñado apropiadamente
puede ser utilizado para superar las ineficiencias y inequidades que surgen de la
20
descentralización fiscal mientras se preservan sus beneficios (Boadway, Roberts, Shah,
1993).
Es posible identificar cuatro “problemas económicos” que justifican el diseño de un sistema
de transferencias federales basados en criterios de equidad y eficiencia. Ellos son: i) la
inequidad fiscal resultante de los residuos fiscales potenciales, RFP, (net fiscal balances)
diferenciales entre jurisdicciones; ii) la ineficiencia fiscal proveniente de la existencia de
RFP diferenciales; iii) derrames interprovinciales de los beneficios o costos de las políticas
provinciales y iv) la armonización fiscal. (Shah, 1991).
Como solución conjunta a estos problemas la literatura destaca la propuesta de un sistema
de transferencias de igualación territorial según el enfoque “fiscal needs” desarrollado por
Shah (1991).
La idea fuerza de este concepto es garantizar que todos los habitantes del país tengan
acceso a un mismo nivel básico de servicios públicos, tomando como ejemplo los sistemas
de transferencias de igualación territorial de
Canadá y
Australia. Para
ello, las
transferencias deben ser diseñadas sobre la base de las capacidades tributarias potenciales y
las necesidades de gasto de los distintos gobiernos subnacionales.
Inequidad fiscal: Esta surge cuando ciudadanos de dos provincias diferentes son tratados en
forma distinta por el sistema fiscal. Un país que procura la equidad horizontal, es decir,
igual tratamiento de todos sus ciudadanos, deberá corregir las inequidades fiscales que
naturalmente surgen en una organización gubernamental descentralizada. En este sentido, el
21
sistema de transferencias debe diseñarse contemplando entre sus objetivos la equidad
horizontal10.
Ineficiencia Fiscal: El argumento para eliminar los net fiscal balances con un sistema de
trasferencias nacionales de igualación es reforzado por el hecho que los RFP diferenciales
también dan lugar a la ineficiencia fiscal. Diferencias en RFP entre provincias brinda un
incentivo a las personas para emigrar a una provincia con mayor RFP. Como este
diferencial no refleja diferencias en la productividad del trabajo, esta migración fiscalmente
inducida causa una asignación ineficiente del trabajo entre las provincias, con demasiados
trabajadores en provincias con altas NFBs. Así como con la inequidad fiscal, esta puede ser
evitado por las transferencias de igualación basadas en las diferencias en la capacidad
tributaria.
Derrames interprovinciales: Este es el argumento tradicional para las transferencias
condicionadas con contrapartida, “matching grants” (Shah, 1994). Los derrames existen si
los beneficios de los gastos de determinado tipo, alcanzan no sólo a los residentes en la
provincia prestadora del servicio sino también a los residentes en otras provincias. Los
gobiernos provinciales no tienen incentivos apropiados para proveer los niveles correctos
de servicios públicos que provocan estos derrames. Al momento de decidir los niveles de
servicios públicos, el incentivo para la provincia es comparar los costos de provisión contra
los beneficios de sus residentes, ignorando los beneficios de los residentes de otras
provincias. Esto resultará en un nivel menor de provisión. Si estos derrames surgen en
10
En este sentido, (Porto y Gasparini, 1998) presentan un análisis del impacto del residuo fiscal entre los
municipios de la Provincia de Buenos Aires, resaltando la no-neutralidad del diseño de las transferencias
que reciben los municipios.
22
forma recíproca de las erogaciones de todas las provincias, todas brindaran menores niveles
y todos mejorarían si la provisión se incrementara. Un sistema de transferencias
condicionadas con contrapartida dará los incentivos para incrementar los niveles de
servicios. Típicamente, como la magnitud del derrame es de difícil medición, la tasa de
“matching” será determinada en forma arbitraria.
Armonización Fiscal: La armonización de los programas de gasto de las provincias puede
ser importante por dos razones. La primera tiene que ver con mantener la eficiencia del
mercado interno y la segunda con la equidad. Hay una ventaja para el país como un todo de
armonizar los programas de gasto del sector público, ya que programas de gasto uniformes
contribuirán al libre flujo de bienes y servicios, trabajo y capital y entonces mejorarán las
ganancias del comercio en el mercado interno (Porto y Gasparini, 1998). Tal uniformidad
seria particularmente útil en áreas tales como salud, educación y bienestar como maneras de
fortalecer la libre movilidad del trabajo entre las provincias. La armonización del gasto
puede ser acompañada por el uso de transferencias condicionadas. Al elegir tales políticas,
existe siempre un trade-off entre uniformidad, que fortalece el libre flujo de bienes y
factores, y descentralización que puede fortalecer la innovación, la eficiencia y la
accountability. La armonización puede también reducir la posibilidad de la competencia
interprovincial inútil por el lado del gasto y servir a los objetivos de equidad nacional.
23
Cuando se estudia el diseño de esquemas de transferencias intergubernamentales,
frecuentemente surge una idea sumamente atractiva, la cual consiste en utilizar criterios de
eficiencia en el gasto provincial para realizar las transferencias .11
La literatura acuerda que en cuanto al criterio de equidad el camino a seguir es incorporar
como mecanismo base de la distribución las diferencias en la capacidad tributaria potencial
per capita entre las jurisdicciones. Este mecanismo, con algunas mínimas variantes, es el
utilizado por Canadá y Australia. Sin embargo, por distintas razones no dan una solución
óptima a la incorporaración un criterio de eficiencia en el gasto provincial.
El método canadiense no incorpora ningún aspecto relacionado con el gasto provincial, ya
sea cuantitativo o cualitativo. En cambio el sistema australiano, sólo considera aspectos
cuantitativos del gasto provincial al incorporar el nivel promedio de erogaciones per capita.
Como se mencionó anteriormente, el rasgo más sobresaliente de la estructura actual de las
finanzas públicas federales de la República Argentina es la magnitud de las transferencias
para cubrir el desequilibrio vertical que produce la actual asignación de funciones y
recursos entre el gobierno central y los gobiernos provinciales.
La magnitud del desequilibrio vertical tiene su origen en una estructura de gasto público
que podría definirse como altamente descentralizada y de un sistema tributario muy
concentrado a nivel del gobierno nacional. Las provincias argentinas sólo recaudan
11
En el caso argentino esta tentación es muy grande, ya que como se ha señalado el proceso de
descentralización no ha obedecido a la búsqueda de una mayor eficiencia asignativa y por lo tanto suele
pensarse que mediante un esquema de transferencias que incentive comportamientos eficientes se podría
solucionar el problema. Es decir, se piensa en diseñar un esquema de transferencias que funcione como una
medida de política de second best.
24
impuestos a la riqueza (inmobiliario y patentes de automotores) y a las ventas y
transacciones (sellos e ingresos brutos).
El Sistema Argentino de Transferencias Intergubernamentales
El marco legal-institucional que rige actualmente las relaciones financieras entre la Nación
y el conjunto de provincias se estructura sobre la base de la ley 23.548 de coparticipación
federal de impuestos (año 1987)
12
y un reducido número de impuestos nacionales con
asignaciones específicas 13
.
En los últimos años se ha generado un amplio consenso respecto a que el actual esquema de
distribución de recursos entre la Nación y las provincias no responde a ningún criterio
objetivo que pueda postularse para un esquema de transferencias intergubernamentales.
En primer lugar, dado que el actual esquema de relaciones financieras se estructura sobre la
base de un sistema de coparticipación impositiva , 14
es reducido el margen de acción que
tiene el gobierno nacional para efectuar algún tipo de control respecto al uso de los fondos
transferidos (en la actualidad el 71% de las transferencias a las provincias son de libre
disponibilidad, el resto se compone de transferencias con fines específicos). Esta
característica contrasta fuertemente con la experiencia internacional, que muestra que los
gobiernos federales por tener potestad exclusiva sobre los recursos a transferir están en
condiciones de imponer condicionalidades y otros mecanismos de control. También es
12
Dicha ley establece como impuestos coparticipables a todos aquellos tributos nacionales existentes y a
crearse con la excepción de los derechos de exportación e importación, los impuestos incluidos en regímenes
especiales de coparticipación federal y aquellos con asignación específica. La masa coparticipable se
distribuye del siguiente modo: a) 42,34% en forma automática a la Nación, b) 56,66% en forma automática
al conjunto de provincias y c) el 1% restante al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.
13
Entre los más importantes podemos mencionar el impuesto a los combustibles, a los activos, a los depósitos
en plazos fijos y más recientemente, el impuesto a los bienes personales.
25
necesario aclarar que en dichos países, al existir un menor desequilibrio vertical, la
magnitud de las transferencias es sustancialmente menor a las efectuadas en nuestro país.
Por otra parte, en un sistema altamente redistributivo como el argentino debería resultar
imprescindible un mecanismo de control, por parte de las provincias y la Nación, que
asegure el uso responsable y eficiente de dichas transferencias. Además este sistema
resultan en una importante disparidad interjurisdiccional de las transferencias per cápita.
Por último otra debilidad observada en el actual esquema de relaciones financieras entre la
Nación y las provincias, son los bajos niveles de correspondencia fiscal que presentan la
mayoría de las administraciones provinciales. El hecho es que un sistema federal en el cual
los gobiernos locales realizan la mayor parte de los gastos sin tener la responsabilidad
directa de cobrar impuestos, es un régimen que incentiva un comportamiento irresponsable
por parte de las administraciones provinciales. De este modo se pierde una de las
herramientas fundamentales que posibilitan el control y la eficiencia del sector público,
objetivos que están en el origen de la descentralización.
En la literatura existe un amplio consenso en torno a la necesidad de incorporar criterios de
eficiencia en el gasto a los sistemas relaciones fiscales intergubernamentales. La teoría
económica presenta dos alternativas con respecto a como enfocar el problema de la
eficiencia en el gasto. Por un lado, un enfoque recomienda mecanismos de control que
penalicen el incumplimiento de metas de eficiencia previamente estipuladas. Por el otro, el
enfoque alternativo consiste en diseñar un sistema que incentive los comportamientos
deseados.
14
Para una definición de este concepto ver pagina 12.
26
La desventaja del primer enfoque radica en la necesidad de crear controles eficaces que
contemplen premios y castigos creíbles y de fácil implementación. En cambio el aspecto
deficiente del segundo esquema es la gran cantidad de información que se debe utilizar para
diseñar el mecanismo óptimo de incentivos. Sin embargo, este último enfoque ha sido
incorporado por Shah en su propuesta del sistema de transferencias “fiscal needs”. La
metodología propuesta es la siguiente:
1-Se estiman las necesidades de gasto público per capita para cada jurisdicción, Gi.
2-Se calculan las capacidades tributarias potenciales per capita de cada jurisdicción, Ti.
3-Luego, las transferencias de la jurisdicción i, J ison iguales a G -i T
i
Para estimar T ,i Shah no efectúa ninguna recomendación explícita, sino que aconseja
indistintamente los métodos australiano y canadiense.
Su gran aporte lo constituye el método propuesto para estimar las necesidades de gasto Éste
consiste en un análisis econométrico que permita estimar una función de producción por
cada tipo de gasto. Para ello parte de una clasificación por finalidad y función del gasto
provincial. Se establece los insumos básicos principales de cada tipo de gasto y los
indicadores básicos de demanda de cada uno de ellos. A partir de estos datos se calculan los
niveles de gasto eficiente para cada jurisdicción, teniendo en cuenta la distribución de la
población entre las jurisdicciones. Logrando obtener una proxy de las necesidades de gasto
de cada jurisdicción.
27
A pesar de la aparente dificultad técnica de implementar este modelo su puesta en práctica
produciría importantes ganancias de bienestar. Al explícitar los niveles eficientes de gasto
público para cada provincia, esta información disciplinaría en parte el comportamiento de
las autoridades provinciales. Además, al tomar dichos niveles como referencia para efectuar
las transferencias se introduciría un fuerte incentivo a incrementar los recursos propios, con
la consiguiente ganancia en términos de correspondencia fiscal y responsabilidad política15.
V- Aspectos Macroeconómicos
En la división tradicional de funciones entre el gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales que se remonta a Musgrave (1959) se
asigna al nivel central la
responsabilidad de la política de estabilización. La argumentación de la conveniencia de
que sea el gobierno nacional quien absorba la mayor parte de las fluctuaciones en los
ingresos ha sido ampliamente analizada en la literatura
16
y no es menester en esta
oportunidad focalizar la atención en cada uno de estos argumentos, sino sólo hacer una
mención sintética.
15
Cabe destacar que en nuestro país se ha empezado a realizar trabajos en la dirección de esta propuesta
(Piffano, 1997, 1998).
16
Sin embargo, recientemente esta tesis ha sido cuestionada. En primer lugar, en el caso de una región o país
grande, como la Unión Europea o los Estados Unidos, los ciclos pueden no estar fuertemente
correlacionados. Esto puede provenir del hecho de que cada subregión este especializada en la producción
de commodities cuyos precios son independientes de la situación macroeconómica del país. En este caso,
aunque el país no perciba la necesidad de realizar política alguna, puede ser óptimo desde el punto de vista
de los gobiernos subnacionales estimular la economía local a pesar del reducido tamaño del multiplicador.
En segundo lugar, supone una economía cerrada. El esquema IS-LM incorporando los aportes de Mundell
(1963) indica que en una economía con tipo de cambio flexible todo estímulo fiscal sería compensado con
una variación del tipo de cambio. Esta ineficacia agregada de la política fiscal no es válida a nivel regional
dado que si se proporciona una respuesta fiscal con variaciones regionales pero de suma cero, de modo de
no alterar el tipo de cambio, se pueden conseguir efectos sobre el empleo relativo de las distintas regiones.
Por último, la incorporación al análisis de las cuestiones de oferta indica que los gobiernos subnacionales
pueden poseer mejor información y generalmente responden con mayor rapidez a las necesidades locales.
Spahn (1997), Tanzi (1995). En el caso argentino estos argumentos no parecen muy valederos,
principalmente debido a su reducida dimensión territorial. Además, como se argumentará más adelante, a
causa de la condición de país en desarrollo la cuestión macroeconómica pasa más por mantener el déficit
fiscal controlado que por contrarrestar “optimamente” el ciclo.
28
El primer argumento consiste en que el gobierno nacional posee más instrumentos de
política macroeconómica que los gobiernos subnacionales. Esto es, el uso de una moneda
única en el ámbito nacional implica que la política monetaria deba permanecer centralizada.
A su vez, dados los estrechos vínculos entre la política fiscal y la monetaria se encuentra un
argumento que favorecería la centralización de la política fiscal17.
En segundo lugar, a partir del análisis del multiplicador Keynesiano se puede advertir la
ineficacia de otorgar la política anticíclica a los niveles subnacionales. Esto se debe a dos
motivos. El primero es la menor magnitud relativa que, desde el punto de vista fáctico,
generalmente poseen los presupuestos subnacionales considerados aisladamente. El
segundo proviene del menor tamaño relativo del multiplicador fiscal, dado el carácter
abierto de las economías provinciales, lo que provoca que los estímulos fiscales
promovidos por los gobiernos subnacionales sean en gran medida exportados. Ambos
argumentos revelan la ineficacia, en el sentido de impacto despreciable, de asignar a los
gobiernos subnacionales el rol de estabilizar el ciclo.
En tercer término, también como consecuencia del carácter abierto de las economías de los
gobiernos subnacionales, los responsables de ejecutar las políticas locales no poseerán los
incentivos adecuados para llevar a cabo una política suficiente. Esto se debe a que mientras,
por un lado, las autoridades de los gobiernos subnacionales enfrentan el costo pleno de las
medidas de política que emprenden, por el otro, los beneficios de estas políticas se
derraman sobre las regiones lindantes.
17 Sin embargo, existe evidencia que indica que la política monetaria se encuentra más desvinculada de la
política fiscal en los casos en que esta última se encuentra más descentralizada, lo que implica la posibilidad
de una mayor disciplina fiscal. Huther et.al. (1996).
29
En cuarto lugar, se debe señalar que las prerrogativas que se asignen a los gobiernos
subnacionales en cuanto al manejo de la deuda pueden desembocar en un resultado
subóptimo. Es decir, si se permite el libre endeudamiento de los gobiernos locales en un
escenario de costos marginales crecientes se generará un endeudamiento excesivo, dado
que cada gobierno local sólo evaluará su propio costo de endeudamiento no internalizando
los efectos producidos sobre los demás tomadores de deuda 18. Este costo se magnifica si, en
un contexto en el cual no existe información perfecta que permita distinguir claramente
entre deudores potencialmente solventes o insolventes.
Por último, y también relacionado con el manejo de la deuda, existe la posibilidad de que el
gobierno nacional actúe explícita o implícitamente como prestamista de última instancia,
desarticulando los incentivos a evaluar y monitorear el comportamiento de los deudores
subnacionales 19. En este caso los mercados financieros, actuando racionalmente, no
disciplinarán en una magnitud suficiente a los gobiernos locales dado que perciben que en
el peor de los casos el gobierno nacional realizará un salvaje.
Los argumentos mencionados permiten advertir
el conflicto entre
las funciones
estabilizadora y asignativa que se remonta a Oates (1972). Es decir, la descentralización de
la política fiscal, que surge como la receta óptima cuando el criterio utilizado es la
asignación de recursos, presenta algunos contrapesos al centrar la atención sobre los
aspectos macroeconómicos.
18 Este hecho no sólo es aplicable al endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, una
mayor cantidad de deudores de menor magnitud internalizarán una menor parte de los costos externos de sus
decisiones que un único deudor que los nuclée a todos. Es decir, mientras los pequeños deudores toman la
tasa de interés como un dato, un gran deudor observa que la oferta que enfrenta tiene pendiente positiva.
Obviamente, aun en este caso no se internalizan los costos sobre los deudores del sector privado.
30
Sin embargo, es posible resolver
este dilema bajo determinadas configuraciones
institucionales. Es decir, se puede encontrar una solución al problema mediante arreglos
fiscales apropiados, en el sentido de una asignación adecuada de gastos y potestades
tributarias en convivencia con un mecanismo que coordine efectivamente las acciones de
los socios para evitar los riesgos macroeconómicos implícitos y los comportamientos
oportunistas que pueden acompañar a la descentralización tributaria.
Para intentar avanzar hacia cuales son los mecanismos o el régimen institucional que
permiten alcanzar este resultado se intentará caracterizar algunas cuestiones que son
centrales para el análisis del caso argentino. Estos son: el endeudamiento de los gobiernos
subnacionales y su aplicación al caso argentino, la naturaleza
procíclica de las
transferencias a provincias y la particular política de estabilización macroeconómica que se
lleva adelante en nuestro país.
El endeudamiento de los gobiernos subnacionales
La existencia de un mercado financiero provee importantes beneficios a los agentes
económicos que en él participan. Por ejemplo, posibilita a los consumidores elegir un
apropiado sendero de consumo a lo largo del ciclo de vida, permite a las firmas superar los
obstáculos financieros de tener que solventar sus proyectos de inversión con ingresos
propios, y libera al gobierno de realizar costosos cambios en las alícuotas impositivas para
19 Debe notarse que en este caso un alto tamaño relativo de los gobiernos subnacionales hace más creíble la
condición de no salvataje.
31
financiar los mayores gastos en períodos en que lo considere oportuno (permite el “tax
smoothing”).
Para lograr esta tarea, el mercado financiero debe permitir que los agentes mantengan
desequilibrios temporarios entre sus ingresos y sus egresos. Es decir, el mercado debe
proporcionar la liquidez necesaria a aquellos agentes que ex-post cumplan con sus
obligaciones, y por lo tanto satisfagan su restricción presupuestaria intertemporal. El
problema surge debido a la imposibilidad de determinar con certeza que los desequilibrios
sean sólo temporarios.
La teoría económica presenta al enfoque del mercado disciplinador como la solución
20
automática del mercado al mencionado problema . Este
enfoque postula que los agentes
económicos deben pagar tasas de interés que reflejen su situación de solvencia, de manera
que aquellos agentes que incurran en deudas que sólo con dificultad puedan ser servidas,
enfrentarán tasas superiores para compensar el mayor riesgo de default, lo que a su vez
reduce el incentivo a endeudarse. Si la solvencia del prestatario se torna muy riesgosa, el
mercado le restringirá el acceso al crédito. En otras palabras, el mercado controlará que
sólo se le otorguen créditos a deudores solventes, induciendo a que los agentes desarrollen
un comportamiento prudente e imponiendo el cumplimiento de sus restricciones
presupuestarias intertemporales.
20
Ver Lane (1993); Bayoumi et al (1995).
32
En la literatura referida al logro de la disciplina fiscal apelando al mercado
21
se postulan un
conjunto de condiciones necesarias para que el mercado sea un mecanismo eficaz para
inducir un manejo responsable de las finanzas públicas provinciales.
Entre las más importantes se destacan: i- Los mercados financieros deben ser competitivos.
ii- Los mercados financieros deben ser razonablemente abiertos, de modo que cuando la
solvencia de un determinado prestatario sea dudosa, los prestamistas tengan la posibilidad
de colocar su dinero en usos alternativos. iii- No deben existir prestatarios con privilegios
en cuanto al acceso al crédito. iv- Debe existir información sobre la solvencia de los
demandantes de crédito. Si esta no está disponible se presentan dos peligros: que se le
otorguen fondos a prestatarios insolventes o que se le racione el crédito a prestatarios
solventes por poseer características similares (signals) a las de deudores que no hayan
cumplido con sus obligaciones. v- El sistema financiero debe poseer una fortaleza
suficiente para poder asimilar sin problemas la caída de un gran deudor. vi- No debe existir
la certeza ni la percepción de que el prestatario vaya a ser rescatado si no puede servir sus
deudas.
Si no se satisfacen estas condiciones, el mercado no funcionará adecuadamente para
prevenir un excesivo nivel de endeudamiento. Es decir, a pesar de una mala performance
económica y presupuestaria provincial, acompañada por una suba insuficiente de las primas
por default, la deuda puede continuar incrementándose hasta niveles insostenibles que
impliquen una severa y
costosa restricción fiscal futura. Aún más, en algunas
circunstancias, el mercado puede tener una distorsión de tal magnitud que, ante el
21
Ver Lane (1993).
33
empeoramiento de la capacidad de repago de los prestatarios, ni siquiera se observen
incrementos en las primas por default. Como mencionan Sanguinetti y Porto (1996) “puede
ocurrir que la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales no esté limitada
por la performance actual o futura y que entonces el mercado no cumpla con su rol de
disciplinador. Es el caso de por ejemplo, los préstamos bancarios con garantía de
coparticipación”.
Disciplina fiscal y endeudamiento provincial. ¿Se puede confiar en el mercado como
disciplinador? El caso Argentino.
En el período comprendido entre junio de 1996 y junio de 1997, la participación de la
deuda bancaria en el stock total de deuda para el consolidado de las 24 jurisdicciones ha
oscilado entre el 30% y 35%, alcanzando en junio del 1997 un nivel de aproximadamente $
4.800 millones. En la mayoría de los casos se ha utilizado como garantía de estos préstamos
a los recursos de libre disponibilidad provenientes del régimen de coparticipación federal
de impuestos.
En este apartado se analiza que implicancias posee el hecho de que las provincias utilicen
como garantía de sus préstamos un recurso cuya administración está fuera de su control. La
hipótesis es que el costo del crédito de las distintas jurisdicciones no estaría explicado por
los fundamentals debido a las distorsiones generadas por el marco institucional vigente en
el mercado de préstamos a provincias.
34
La utilización de recursos de coparticipación como garantía de los préstamos constituye una
tecnología financiera
22
que, al asegurar la consistencia temporal de los compromisos
asumidos por las provincias, levanta la restricción de liquidez que estas enfrentarían en caso
de tener un comportamiento fiscal irresponsable23 24.Como se sabe, el Banco Nación retiene
de las transferencias a provincias los importes correspondientes a los pagos de intereses y
amortizaciones, los cuales son girados automáticamente a la entidad que otorgó el crédito
sin que las provincias puedan interferir en este mecanismo . Por lo25tanto, puede
argumentarse que este mecanismo constituye un sistema automático de pagos, y no sólo un
colateral.
Además, hay que destacar que en nuestro país existe un incentivo para que el sistema
financiero conceda préstamos a las provincias 26
, lo que impide el cumplimiento de la tercer
condición postulada para que el mercado funcione eficientemente.
22
Se debe mencionar que aun no existiendo una tecnología de este tipo los prestamistas pueden percibir una
garantía implícita por parte del Gobierno Nacional, por lo cual la política propuesta debe ser más amplia
que la eliminación de este mecanismo.
23 Como se ha mencionado repetidamente, la estructura de las relaciones financieras intergubernamentales
vigente en la Argentina, junto al estrecho horizonte temporal internalizado por los políticos, induce a un
gasto excesivo. Sin embargo, la restricción de liquidez que el sistema financiero impondría a las provincias,
en ausencia de una tecnología de este tipo, contrarrestaría la tendencia al exceso de gasto. Por lo tanto, esta
innovación tecnológica, al eliminar la restricción de liquidez, posibilita que los funcionarios provinciales
realicen sus ambiciones de corto plazo.
24
Cabe mencionar que mientras el sector privado puede utilizar su riqueza total como colateral, no es común
observar que los gobiernos comprometan más allá de sus recursos.
25
Sin embargo, dada la estructura legal de este sistema, Standard & Poors argumenta que las provincias
podrían alterar los términos y condiciones de su endeudamiento, de modo que no se eliminaría
completamente la probabilidad de default. (Creditweek, 17 de septiembre, 1997)
26
La comunicación “A” 2253 de Banco Central establece que: “a los fines de la determinación de la
exigencia de capitales mínimos, se ponderen al 0% los préstamos que se otorguen a las Provincias, a la
MCBA y a los bancos oficiales de esas jurisdicciones, garantizados con la afectación especial de fondos de
coparticipación federal de impuestos, en operaciones que cuenten con la pertinente intervención del
MEYOSP”. A su vez, la comunicación “A” 2216 del Banco Central establece que, a los efectos de las
previsiones mínimas y clasificación de deudores, los préstamos con -“afectación en prenda de fondos de la
coparticipación federal de impuestos, en operaciones que cuenten con la pertinente intervención del
MEYOSP”- se incluyan en la categoría normal. Es decir, esta norma exige el mínimo del 1% de
previsionamiento.
35
Para intentar una primera verificación gráfica de la hipótesis planteada se calculó un
indicador al cual llamamos “fundamentals” 27
y se calcularon los spreads
28
de 94 operaciones
de préstamos con garantía de coparticipación concretadas entre junio de 1996 y setiembre
de 1997 29
. Cabe destacar la mayoría de las operaciones de préstamo fueron realizadas con
los tres bancos privados de capitales nacionales más importantes del mercado local,
evidenciando una gran concentración del mercado, lo que constituye un indicio de prácticas
monopolicas por parte de los bancos.
Los resultados hallados se presentan en el gráfico I. Sobre el eje de abscisas se presentan
los valores correspondientes a cada provincia para el indicador de fundamentals y el valor
correspondiente al spread promedio pagado por la provincia puede leerse sobre el eje de
ordenadas.
En el gráfico I queda reflejado que provincias que tienen similares fundamentals enfrentan
costos de endeudamiento muy dispares y que a su vez existen provincias que enfrentan
costos similares a pesar de sus disímiles condiciones estructurales 30
. Por lo tanto, a partir de
la prueba gráfica, puede argumentarse que no existe una relación precisa entre las
condiciones económicas estructurales y el costo de endeudamiento que enfrentan las
27
Este indicador es un promedio de las siguientes variables: Déficits más ATN/Erogaciones, Stock total de
deuda/recursos totales menos ATN, Servicios de la deuda/Recursos totales menos ATN, PBG per capita,
Recursos tributarios propios/Recursos totales. Estas variables fueron previamente estandarizadas y se
introdujeron con el signo apropiado en cada caso.
28
Se calculó el spread restando la tasa de cada operación del valor correspondiente (para cada vida
promedio) de una regresión logarítmica entre las tasas de todas las operaciones y sus distintas “vida
promedio”(calculada esta última controlando plazos, amortizaciones y años de gracia).
29
La información de base fue suministrada por el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.
30
Los resultados de la regresión se refuerzan si se quita de la muestra a las provincias de Córdoba y Santa
Fe. En ese caso el signo es positivo, pero el coeficiente t es igual a 1,18 y el R 2es igual a 0.09.
36
provincias.31, lo que permite advertir la necesidad de avanzar hacia algún sistema de
32
coordinación de la deuda que imponga una restricción presupuestaria “fuerte”.
Además
dicha instancia de coordinación permitirá compensar el comportamiento monopolico del
sistema financiero local mediante la difusión de información.
Gráfico I
Spreads vs. Fundamentals
10 0
Tierra del
Tucuman
Fuego
50
Chaco
Rio Negro
Catamarca
Corrientes
Misiones
0
Stgo.delEstero
S
pr
ea
ds
Salta
EntreRios
Chubut
San Juan
Neuquen
-5 0
Formosa
M endoza
-100
Santa Fe
Cordoba
-150
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
Fundam entals
Prociclicidad de las transferencias nacionales
Las transferencias a provincias poseen un comportamiento altamente cíclico, lo cual
manifiesta la alta elasticidad de los tributos que componen el actual régimen de
coparticipación y la ausencia de algún mecanismo que atenúe dicho comportamiento. A su
vez, es común que los gobiernos provinciales centren su esfuerzo recaudatorio sobre
impuestos que también muestran un carácter cíclico, lo cual acentúa la variabilidad de los
31
Para un análisis cuantitativo que refleja que en los Estados Unidos el mercado financiero disciplina
correctamente ver Golstein et. al.(1995)
32
En Dillinger (1997) puede encontrarse un tratamiento del endeudamiento de los gobiernos subnacionales
en Brasil, en el cual se arriba a una recomendación similar.
37
recursos provinciales. Y, cabe destacar que esto es así, aún cuando las provincias tienen a
su alcance la tributación sobre bases inmóviles y relativamente estables a lo largo del ciclo
económico33.
Al mismo tiempo, el gasto de las provincias no debe estar vinculado a las fluctuaciones
económicas sino que debe tener un comportamiento mucho más estable, casi siempre
vinculado al crecimiento demográfico 34
. Este es el caso de las componentes más relevantes
de los presupuestos provinciales, como por ejemplo, los servicios de educación, salud,
seguridad, servicios municipales, etc.
Sin embargo, en general, los gobiernos provinciales no han mantenido sus erogaciones
estables, lo cual hubiera llevado a un ahorro de recursos en la fase ascendente del ciclo y a
un desahorro en la fase descendente. En cambio, han dejado que el gasto se incremente toda
vez que se verificó un aumento en el monto total de recursos de la provincia. A su vez, la
evidencia empírica señala
35
que este comportamiento es difícil de revertir durante la fase
descendente, por cuanto estas mayores erogaciones se tornan inflexibles a la baja (efecto
flypaper). De esta manera, durante las épocas de mayor restricción, se originan
33
Por ejemplo, el impuesto a los inmuebles constituye un impuesto de baja elasticidad y que a su vez no
puede “exportarse”. Sin embargo, resulta asombroso el bajo rendimiento que este impuesto registra, aunque
esperable dados los incentivos proporcionados por el contexto institucional vigente.
34
Como se analizó anteriormente, desde el punto de vista normativo, los componentes mas elásticos del gasto
público son una responsabilidad del gobierno central. Esto debe ser así, por ejemplo, en el caso del seguro
de desempleo y en los gastos de asistencia social en general.
35
La experiencia argentina durante la presente década indica que “llegado el momento del ajuste, las
preferencias políticas se inclinan por aumentar las tasas impositivas o encontrar financiamiento para el
déficit fiscal resultante.” Teijeiro (1996).
38
desequilibrios en las cuentas públicas provinciales que culminan en un costoso
endeudamiento o en mayores demandas de transferencias por parte del Estado Nacional.
36
Otro importante inconveniente del sistema en vigencia proviene de que los gastos
provinciales son programados sobre la base de proyecciones de recursos, las cuales pueden
no verse convalidadas ex-post desembocando también en un costoso ajuste del gasto
público o en nuevo endeudamiento.
Por tal motivo, es conveniente analizar qué mecanismos alternativos existen para lograr un
régimen de transferencias que permita por un lado estrechar la variabilidad de los recursos
provinciales a lo largo del ciclo, y por el otro brindar una mayor previsibilidad de los
ingresos que reciben las provincias y, de este modo, posibiliten una mejor planificación de
gasto por parte de estas.
Entre los distintos esquemas alternativos se pueden mencionar las siguientes opciones:
 Distribución en base a promedios móviles :37 El monto que se transfiere a las provincias
surge de la aplicación de un porcentaje fijo sobre el total de recursos coparticipables
recaudados durante un cierto número de períodos anteriores.
 Distribución de sumas fijas por períodos: Se establece un monto fijo a transferir a las
provincias en el Presupuesto Nacional de cada año, el cual tiene vigencia durante un
período de tiempo predeterminado.
36
En numerosas oportunidades el Estado Nacional ha realizado transferencias discrecionales hacia
provincias con dificultades financieras. Los instrumentos más utilizados han sido los ATN, BOTE 10, y
anticipos de Coparticipación.
37
Un mecanismo de este tipo es utilizado para calcular las transferencias en Australia.
39
 Distribución por períodos rezagados:38 El monto de recursos transferidos a las provincias
proviene de aplicar el coeficiente de distribución en forma desfasada sobre la masa de
recursos coparticipables recaudados en un determinado período. También, como en el
caso de los promedios móviles, se trata de un sistema de aplicación automática,
debiéndose establecer la cantidad de períodos de rezago en base a la duración estimada
del ciclo económico. Los menores recursos propios (que también son procíclicos) en el
valle del ciclo son compensados con transferencias que se basan en la recaudación de
períodos anteriores en los cuales la economía se encontraba en la cima del ciclo. Sin
embargo, cabe destacar que, en este mecanismo, no resulta trivial la elección del rezago,
dado que ex-ante no se conoce la duración del ciclo.
Cabe destacar que no existe una regla precisa para determinar ex-ante la capacidad de los
distintos mecanismos expuestos. Es decir, las ventajas de un mecanismo sobre otro
dependen de lo costoso que resulte una negociación periódica (en el caso de las sumas fijas)
y de la capacidad para predecir la duración del ciclo económico (en el caso de la
distribución por períodos rezagados).
Una simulación del mecanismo de promedios móviles
El ejercicio realizado permite advertir como este mecanismo logra reducir la volatilidad de
las transferencias haciendo operativa la restricción de liquidez. Sin embargo, es preciso
señalar que las virtudes del sistema no se agotan en la suavización de las transferencias sino
que también permite conocer con certeza el monto que recibirá cada provincia en concepto
de transferencias.
38
Ver Garriga et al (1995).
40
Usando los datos de las transferencias a provincias en concepto de la ley 23548 sin
39
computar la cláusula de garantía
para el período comprendido entre enero de 1991 y
diciembre de 1997 se ha simulado cual hubiera sido el comportamiento de las
transferencias a provincias si hubiera existido un mecanismo de promedios móviles que
.
compute 24 meses 40
. Los
resultados se pueden observar en el gráfico II, donde también se
muestran las transferencias reales.
Gráfico II
Comportamiento del Esquema de Promedios Móviles
1.200
1.100
1.000
900
mi
llo
ne
s
de
pe
so
s
800
700
600
500
Ene-93
May-93
Oct-93
Mar-94
Ago-94
Ene-95
Jun-95
transferencias efectivas
Nov-95
Abr-96
Sep-96
Feb-97
Jul-97
transferencias diferidas
Como consecuencia del funcionamiento de este mecanismo se forma un fondo, el cual
acumula o desacumula fondos en función del nivel de las transferencias. Este se presenta en
el gráfico III.
Gráfico II
Fondo de Estabilización Anticíclico
39
En nuestro país se encuentra en vigencia a partir del año 1992 una cláusula de garantía de transferencias a
provincias (cuyo monto se amplio a partir del segundo Pacto Fiscal) que trunca por debajo este proceso
estocástico. Sin embargo, el gráfico incluyendo esta garantía no es muy diferente al presentado y se omite.
41
2.500
2.000
1.500
mi
llo
ne
s
de
pe
so
s
1.000
500
0
Ene-93
May-93
Oct-93
Mar-94
Ago-94
Ene-95
Jun-95
Nov-95
Abr-96
Sep-96
Feb-97
Jul-97
fondo estabilizador
Por último, cabe destacar dos cuestiones. En primer lugar, es esperable que el fondo
acumule mas fondos que los que se este dispuesto a acumular dada la larga memoria del
ciclo y el incremento tendencial de la recaudación. Esto se puede solucionar introduciendo
una tendencia a las transferencias efectivamente recibidas por las provincias .41
En segundo lugar, una forma de hacer operativo este sistema es que los fondos acumulados
42
sean de propiedad de cada provincia en las participaciones que reciba cada una . De
este
modo cada provincia puede recibir como ingresos adicionales el rendimiento de los activos
en que se inviertan estos fondos. Además, de este modo se evita el problema de la
propiedad común.
40
Este sistema puede calcularse de modo de conocer con certeza, antes de la realización del presupuesto de
cada año, los montos que serán transferidos a cada provincia. En el caso presentado en el texto se conocen los
montos a transferir con un mes de anticipación.
41
El caso del gráfico presentado es un caso especial en el cual la tendencia es cero. Una alternativa para elegir
la magnitud de la tendencia es intentar descomponer la parte cíclica de la tendencial.
42
Se puede pensar que las provincias podrán utilizar estos fondos como garantía de préstamos y entonces la
restricción de liquidez no sería operativa. Sin embargo, las provincias no controlan la decisión sobre el
momento en que puede utilizar estos fondos sino que sólo lo pueden hacer en caso de caída de la
recaudación. En este caso el sector financiero no estaría dispuesto a prestar con garantía sobre estos fondos.
42
La estabilización macroeconómica en la Argentina
El objetivo central de la política macroeconómica es lograr la estabilidad del nivel general
de precios, minimizando los impactos sobre el nivel de actividad y sobre el nivel de empleo
que pueden causar diversos shocks. Para ello se pueden utilizar instrumentos discrecionales
y automáticos. Pero, como intentaremos demostrar, en nuestro país la política fiscal
discrecional presenta la característica de registrar un patrón procíclicos.
En forma resumida, en caso de apelar a la política fiscal automática, la regla óptima desde
el punto de vista de la estabilización macroeconómica consiste en fijar el nivel del gasto
público consolidado por consideraciones de largo plazo 43 y dejar que la recaudación fluctúe
con el ciclo, de modo de ahorrar recursos en los momentos de auge económico y desahorrar
en los momentos de depresión .44Es decir, el gobierno debe mantener el déficit dentro de
límites sostenibles de largo plazo45.
Pero, el no-cumplimiento de esta regla puede invertir el sentido de la política fiscal
discrecional. En este sentido, si no se logra ahorrar recursos en la fase ascendente del
ciclo46 provoca que en el valle se presente una disyuntiva. Es decir, en el valle el gobierno
43
En el caso de que exista un seguro de desempleo, el gasto público será mayor durante la recesión.
Formalmente, el “tax smoothing” en el tiempo y en los distintos estados de la naturaleza puede obtenerse
como resultado óptimo de un modelo en el que el gobierno maximiza una función de utilidad lineal en ocio y
cóncava en consumo sujeto a un gasto público que se financia con impuestos distorsivos sobre el consumo.
45
Esto es así siempre que la tasa de interés sea mayor que la tasa de crecimiento de la economía, dado que
en este caso el ratio deuda/producto crecería sin límites. El caso en que la tasa de crecimiento de la
economía supera a la tasa de interés no resulta relevante desde el punto de vista empírico.
46
Numerosos autores señalan (no específicamente para el caso argentino) este hecho como resultado de un
problema de recursos comunes en el cual las provincias y la Nación compiten por un stock de recursos que
pertenece a todos los participantes. Eichengreen et. al. (1997). En este caso cada participante tendrá
incentivos a apropiarse de los recursos, dado el temor a que otro participante lo anticipe. Sin embargo, este
juego no reflejaría apropiadamente el problema en nuestro país, ya que por un lado la Nación es la única
que ha alterado unilateralmente su participación, y por el otro, las participaciones de cada jugador en la
masa están en cierta medida definidas. Además, en la fase ascendente del ciclo es poco probable que este
44
43
puede optar entre aplicar una política económica expansiva (utilizando el endeudamiento)
como lo sugiere la teoría keynesiana o apelar a una política contractiva (creando nuevos
impuestos o disminuyendo el gasto) para reducir o mantener el déficit brindando una señal
de que el programa económico no será abandonado. 47
Durante la crisis del tequila el gobierno argentino prefirió seguir el segundo camino
mencionado, lo que queda de manifiesto al observar el incremento del 3% en la alícuota del
IVA, el aumento de las contribuciones patronales, el aumento de los aranceles de
importación, la ampliación de la base imponible del impuesto a las ganancias y a los bienes
personales y el aumento de los impuestos a los combustibles.
Dada la corta vigencia que aún posee la estabilización económica, las expectativas sobre su
sostenibilidad juegan un rol preponderante en las acciones de los inversores nacionales y
extranjeros. Un déficit de gran magnitud en el valle del ciclo puede generar un problema de
inconsistencia temporal, dado el aumento en el pago para el gobierno de romper la regla. Es
decir, los inversores pueden descontar que los déficits de la Nación y de las provincias
serán afrontados en el futuro con un cambio de régimen (monetización, por ejemplo), lo
que puede generar una corrida que deprima aún más el nivel de actividad.
Cabe destacar que esta es una solución que sólo puede considerarse óptima en caso de que
con posterioridad a un comportamiento miope, en el cual el gasto crece al unísono con la
recaudación, la economía se vea afectada por un shock negativo, ya que la política
mayor gasto este asociado a rescates de los gobiernos provinciales. Y, aún más, en caso de que exista alguna
garantía de rescate implícita, el ahorro del Gobierno Nacional en la fase ascendente debería ser mayor.
47
En circunstancias en las cuales el compromiso no resulte totalmente creíble es necesaria la aplicación de
políticas más restrictivas que las que serían necesarias en una situación de compromiso notorio. Eichengreen
(1997), Saint Paul (1994).
44
adecuada en un contexto no miope consiste, como fue señalado, en ahorrar recursos en la
fase ascendente del ciclo. Pero, a juzgar por la experiencia vivida en nuestro país, el corto
horizonte temporal revelado por los funcionarios provoca “que la restricción operativa sea
de liquidez, y, en consecuencia, relajar la disponibilidad financiera se traduce en más gasto
público, afectando el manejo de la política macroeconómica ” . Esto 48
advierte la
conveniencia de que el gobierno nacional también adhiera a un mecanismo que haga
operativa la restricción presupuestaria.
VI- Conclusiones
En este trabajo se ha argumentado en favor de la adopción de un único sistema de
transferencias nacionales a las provincias, simple y transparente, mediante la conformación
de una única masa coparticipable que incluye el actual régimen de coparticipación más los
diversos programas de transferencias con asignación específica de impuestos, (FONAVI,
FEDEI, etc.). Para ello se ha propuesto la aplicación de un esquema basado en el enfoque
“Fiscal Needs”, mediante el cual se incentivaría una asignación eficiente del gasto público
provincial y un mayor esfuerzo tributario, con las consiguientes ganancias en términos de
correspondencia fiscal y responsabilidad política. A través de la difusión pública de la
información de los niveles eficientes de gasto público provincial se lograría una mayor
disciplina fiscal.
Asimismo, se ha propuesto un mecanismo anticíclico de transferencias basado en un
esquema de promedios móviles y la instauración de una instancia de coordinación del
48
Lopez Murphy y Artana (1996)
45
endeudamiento público nacional y provincial. Ambas medidas tendrían el objetivo de
aminorar los efectos macroeconómicos del federalismo fiscal argentino.
Como enfatiza Richard Bird cualquier reforma de un sistema de federalismo fiscal está
condicionada por el proceso histórico que configuró el sistema. En este sentido, el
federalismo fiscal argentino, enfrenta la fuerte restricción de
los procesos de
descentralización de funciones ya implementados que como fue mencionado anteriormente
no respondieron a las recomendaciones de la literatura. El reconocimiento de esta realidad
reduce ampliamente los grados de libertad de la reforma, ya que los altos costos políticos
que se deben asumir para realizar una reasignación eficiente de funciones y potestades
tributarias tornan prácticamente inviable la implementación de medidas con dicha
orientación. Por lo tanto, en este trabajo se ha enfatizado una propuesta de “second best”,
que concentra la reforma en el sistema de transferencias intergubernamentales y la
coordinación macroeconómica de los distintos niveles de gobierno.
46
Bibliografía
Arrow, K.J., (1950), “A difficulty in the concept of social welfare”, Journal of Political
Economy, Vol. 58.
Artana, Daniel y Lopez Murphy, Ricardo (1994), “Fiscal Descentralization: Some Lessons
for Latin America”. FIEL, Buenos Aires.
Bator, Francis, (1957) “The Simple Analytics of Welfare Maximization”, American
Economic Review, Marzo.
Bayoumi, Goldstein y Woglom (1995), “Do Credit Markets Discipline Sovereign
Borrowers? Evidence from U.S. States”. Journal of Money, Credit and Banking, Vol 27,
No.4 (November 1995 Part 1).
Beer, Samuel H., “A Political Scientist View of Fiscal Federalism”, incluido en The
Political Economy of Fiscal Federalim, Oates, Wallace E., Lexington, 1977.
Bishop, Graham, Dirk Damrau, and Michelle Miller (1989), “1992 and Beyond: Market
Discipline Can Work in the EC Monetary Union.” Salomon Brothers, London, November,
1989.
Bishop, Graham, Dirk Damrau, and Michelle Miller (1991), “The EC Public Debt Disease:
Discipline with Credit Spreads and Cure with Price Stability.” Salomon Brothers, London,
May 22, 1991.
Brennan, G. y Buchanan, J., (1980), “The Power to tax: Analytical Foundations of a Fiscal
Constitution”, Cambrigde, Cambrigde University Press.
Charles, Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy,
October, 1956.
FIEL (1993), “Hacia una nueva organización del federalismo fiscal en la Argentina”,
Buenos Aires.
FIEL, (1992), Hacia una nueva organización del Federalismo Fiscal en la Argentina,
8va. Convención de Bancos Privados Nacionales, ADEBA.
47
Grandenberger, Otto, (1997), “La oordinación de la política macroeconómica y la
descentralización fiscal. Una perspectiva europea”. Descentralización Fiscal y Política
Macroeconómica.Cepal/GTZ. Agosto,1997.
Horacio Nuñez Miñana, (1994), “Finanzas Públicas”.
James, Buchanan, “An economic theory of clubs”, Económica, Febr. 1965
Kamp, M. Ernst, (1986), “La estructura del orden social, forma de estado, orden económico
y sistema federal. Incluido en “La política de finanzas públicas en la Economía Social de
Mercado”, CIEDLA.
Laffont, J. J., (1993), Fundamentals of Publics Economics. MIT Press.
Lane, T (1993), “Market Discipline” IMF Staff Papers.
Leibenstein, H., (1966), “Allocative Efficiency versus X-Efficiency”. American Economic
Review, No. 56.
Lopez Murphy, R., (1996), “Descentralización Fiscal y Regímenes de Coparticipación
Impositiva”. Descentralización Fiscal
y Regímenes de
Coparticipación Impositiva.
Seminario Internacional. Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Ciencias
Económicas, Departamento de Economía.
Lotz, Jorgen, (1995), “Equalization Grants to Local Governments in Denmark and Other
Scandinavian Countries”. International Monetary Fund, Washington, D.C..
Macón, Jorge, (1987) Federalismo y descentralización en Latinoamérica, CIEDLA.
Ministerio de Economía de la Pcia. de Buenos Aires, (1995), “Propuesta para un Sistema
Tributario Federal”, Cuadernos de Economía Nro. 3.
Musgrave, R.A., (1959) “The Theory of Public Finance”, New York, McGraw-Hill.
Oates, W. E, (1972), “Fiscal Federalism”. New York, Harcout, Brace, Jovanovic Inc..
Oates, W. E., (1991), “Recent Theoretical and Empirical Research”, incluido en Fiscal
Federalism in Economies in Transition, INST/Doc. No. 542-E, International Monetary
Fund, IMF Institute.
48
Petrei, H., (1984), “Coparticipación. Bases de discusión para la distribución primaria”,
ESTUDIOS, abr/jun.
Piffano, H. L., (1998), “Un Ejercicio de Simulación de la Propuesta para el Acuerdo Fiscal
Federal”, Tercer Seminario Internacional Federalismo y Gobiernos Locales, Universidad
Nacional de La Plata, Facultad de Ciencias Económicas, Departamento de Economía.
Porto, A (1990), “Federalismo Fiscal: el caso Argentino”, Buenos Aires, Instituto Di
Tella/Editorial Tesis.
Porto, A. (1993), “Tamaño del sector púbico, descentralización y forma de financiamiento.
Algunas relaciones. Teoría y Aplicaciones”. ESTUDIOS, jul/set.
Porto, Alberto y Sanguinetti, Pablo (1993), “Descentralización Fiscal en America Latina: el
caso Argentino”, Serie Política Fiscal, N° 45, Santiago de Chile, CEPAL.
Porto, Alberto y Sanguinetti, Pablo (1996), “Descentralización Fiscal y Regímenes de
Coparticipación Impositiva”, Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Ciencias
Económicas, Departamento de Economía.
Prud’dhomme, Remmy, (1994), “On the Dangers of Descentralization”. Policy Research
Working Paper 1252 (February). World Bank, Washington, D.C..
Robin Boadway, Sandra Roberts y Anwar Shah (1993), “The Reform of Fiscal Systems in
Developing and Emerging Market Economies: A Federalism
Samuelson, Paul A, “The Pure Theory of Public Expenditure”, Review of Economics and
Statistics, 36, 1954; and “Diagramatic Exposition of a Theory of Public Expenditure” ,
Review of Economics and Statistics, 37, 1955.
Shah, A., (1991), “A Fiscal Needs Approach to Equalization Transfers in a Decentralized
Federation”. Word Bank, Policy Research Working Paper n. 1289.
Silvani, (1998), Temas de Administración Tributaria. Convención Nacional de Bancos ’98,
ADEBA.
Spahn, P. B., (1997) “El Gobierno Descentralizado y El Control Macroeconómico”,
Descentralización Fiscal en América Latina. CEPAL/GTZ.
49
Stiglitz (1994), “The Role of the State in Financial Markets”, Proceedings of the World
Bank Anual Conference on Development Economics, 1993.
Sturzenegger Adolfo, (1190), “Apertura de la economía. Duodécima Convención Nacional
de Ejecutivos de Finanzas: La productividad del capital como llave del crecimiento.IAEF
Tanzi, V. (1994), “Corruption, Gobermental Activities and Markets”. IMF Working Paper
No. 94/99 (August). International Monetary Fund, Washington, D.C..
Tanzi, Vito, (1995), “Fiscal Federalism and Descentralization: A Review of Some
Efficiency and Macroeconomic Aspect”, International Monetary Fund, IMF Institute,
preparado para the World Bank’s Annual Conference on Developments Economics,
Washington, D.C., May 1 and 2.
Teijeiro, M., (1996), “Reflexiones sobre la descentralización”. Descentralización Fiscal y
Regímenes de Coparticipación Impositiva. Seminario Internacional. Universidad Nacional
de La Plata, Facultad de Ciencias Económicas, Departamento de Economía.
Tuchtfeld, Egon, (1983), "Bases y principios antropológicos del orden económico y social"
incluido en La Economía Social de Mercado. Un proyecto económico y político alternativo,
CIEDLA, Buenos Aires.
World Bank, (1990), Perú:
Sector Reform and Investment
Review, Technical
Department, Latin America and the Caribbean.
World Bank, (1997), Argentina: The Fiscal Dimension of the Convertibility Plan. A
Background Report. Agosto, 1997.
50