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PRONUNCIAMIENTO N° 398-2012/DSU
Entidad:
Instituto Especializado de Salud del Niño - INSN
Referencia:
Licitación Pública Nº 014-2012/INSN, convocada para la
“adquisición e instalación de sistema PACS/RIS”
1. ANTECEDENTES
Mediante Oficio N° 004-CE-INSN-2012, recibido con fecha 23.08.2012, el Presidente
del Comité Especial del proceso de selección de la referencia remitió al Organismo
Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) las observaciones presentadas por
el participante BUSINESS DATA SOLUTIONS PERÚ S.A.C. - BDS PERÚ S.A.C.,
así como el informe técnico en el que sustenta las razones para no acogerlas, en
cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 28° del Decreto Legislativo Nº 1017, en
adelante la Ley, y el artículo 58° de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo
Nº 184-2008-EF, en adelante el Reglamento.
Resulta importante resaltar que, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 58º del
Reglamento, este Organismo Supervisor se pronunciará únicamente respecto de: a) Las
observaciones presentadas por el solicitante que no hayan sido acogidas o son acogidas
parcialmente; b) las respuestas a las observaciones del solicitante que, pese a ser
acogidas, son consideradas por éste contrarias a la normativa; o, c) el acogimiento de las
observaciones formuladas por un participante distinto al solicitante, cuando este último
manifieste que considera tal acogimiento contrario a la normativa, siempre que se haya
registrado como participante antes del vencimiento del plazo previsto para formular
observaciones; sin perjuicio de las observaciones de oficio que se formulen respecto al
contenido de las Bases, de conformidad con el inciso a) del artículo 58º de la Ley.
Sobre el particular, si bien el participante formuló cuatro (04) observaciones, el Comité
Especial acogió las Observaciones N° 03 y N° 04, por lo que este Organismo Supervisor
no se pronunciará respecto de ellas. Todo ello sin perjuicio de las observaciones de
oficio que se formulen respecto al contenido de las Bases, de conformidad con el
artículo 58º de la Ley.
2. OBSERVACIONES
Observante:
BUSINESS DATA SOLUTIONS
S.A.C. - BDS PERÚ S.A.C.
Observación N° 01:
Contra las especificaciones técnicas
PERÚ
El participante cuestiona que en las especificaciones técnicas para las estaciones de
trabajo se esté obligando a utilizar el sistema operativo Windows 7 del fabricante
Microsoft, situación que favorecería a determinadas marcas, y resultaría limitante y
excluyente para el fomento de la pluralidad de participantes, además que contravendría
los Principios de Transparencia, Imparcialidad, Trato Justo e Igualitario, entre otros.
Asimismo señala que, para que se realice dicha limitación (la utilización del sistema
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operativo Windows 7 del fabricante Windows), la Entidad debió haber realizado el
procedimiento de estandarización, a través del cual sustente la utilización de dicho
sistema operativo.
En ese sentido, solicita que se amplíe el requerimiento a los siguientes sistemas
operativos: Linux, OSX de Mac y Unix; los cuáles son de uso masivo en el mundo así
como de prestigiosas marcas.
Pronunciamiento
Al respecto, a través del pliego de absolución de observaciones, el Comité Especial
indicó que no se acogía la observación en el sentido que, “(…) de lo informado por el
área usuaria y en vista que los sistemas operativos de todas las computadoras de los
usuarios y así como también la utilizada en el sistema adquirido por el MINSA se
encuentra en plataforma Windows; no resultaría congruente o compatible aceptar otro
tipo de sistema operativo”.
Asimismo, a través del informe técnico remitido con ocasión de la solicitud de
elevación de observaciones, se señaló que “en estricta coordinación con el área usuaria
y en vista de que toda la plataforma de sistemas operativos para aplicaciones y
sistemas de información de la Institución, se encuentra[n] instalada[s] sobre sistemas
operativos Windows de Microsoft en sus diferentes versiones; es indispensable para la
Institución con el fin de una correcta, homogénea y compatible administración de los
recursos que se siga utilizando dicha plataforma en todas las estaciones de trabajo. Por
otro lado, es de uso común por parte de los usuarios la plataforma Windows, por
consiguiente hacer uso de un sistema operativo diferente al que se viene utilizando,
crearía confusión en el usuario final y contrario a los intereses de la Institución.
Sobre la necesidad de estandarización mencionada, creemos que no es correcto los
argumentos del postor, toda vez que la Institución no estaría adquiriendo un sistema
operativo, ya que el objeto del proceso es la adquisición e instalación de sistemas
PACS /RIS.
Por otro lado, es pertinente mencionar que las empresas SIEMENS, TOSHIBA,
GENERAL ELECTRIC, AGFA, CARESTREAM, PHILIPS, FUJI, entre otros fabricantes
de los sistemas compatibles PACS /RIS con las necesidades del área usuaria, cuentan
con la plataforma Windows en todas sus soluciones, lo cual demuestra pluralidad de
postores bajo una misma plataforma (…)
No siendo el requerimiento la adquisición de una plataforma de sistema operativo, el
permitir los sistemas Linux, OSX de Mac, sí buscaría direccionar los requerimientos de
manera específica, con lo cual el INSN tendría, de ser el caso, que contratar
adicionalmente personal técnico con experiencia en dichas plataformas para darle el
soporte adecuado y además se hace necesario se capacite en el uso de otro sistema
operativo a los médicos que harán uso del sistema, presupuesto que no ha sido previsto
por la Institución para la presente convocatoria.
Por otro lado, es necesario mencionar que en las estaciones de trabajo además de las
aplicaciones objeto de la presente licitación se deberán utilizar también aplicaciones
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propias de la Institución y que en todos los casos funcionan bajo sistemas operativos
Windows, un cambio de plataforma de sistema operativo para las estaciones de trabajo
también implica modificar y crear versiones de los sistemas de la Institución que no se
encuentran preparados para un sistema operativo diferente a Windows” (subrayado
nuestro).
Sobre el particular, conforme con lo previsto en el artículo 13° de la Ley, concordado
con el artículo 11° del Reglamento, es facultad exclusiva de la Entidad determinar,
sobre la base de sus propias necesidades, las características, requerimientos y
especificaciones técnicas de los bienes, servicios u obras que desea adquirir y/o
contratar, los que deberán incidir sobre los objetivos, funciones y operatividad de
aquellos. Asimismo, dicha determinación debe salvaguardar la mayor concurrencia de
proveedores en el mercado y considerar criterios de razonabilidad, congruencia y
proporcionalidad.
Teniendo en consideración lo antes expuesto, resulta importante resaltar que, de acuerdo
a lo manifestado por el Comité Especial, en coordinación con el área usuaria, la
adquisición del sistema e instalación del sistema PACS/RIS debe resultar compatible
con el sistema operativo con el que cuenta actualmente la Entidad, a fin de realizar la
correcta, homogénea y compatible administración de los recursos, lo que se condice con
los Principios de Eficiencia1 y Economía2, puesto que resulta coherente adquirir bienes
que coincidan en su objetivo, funcionalidad y operatividad con aquellos bienes con los
que cuenta la Entidad actualmente, siendo además que el personal que lo ejecuta se
encuentra familiarizado y capacitado en su uso.
Lo contrario implicaría modificar todo la logística con la que cuenta actualmente la
Entidad, viéndose obligado además a capacitar a su personal y, para ello, contratar el
servicio de personal técnico especializado en la materia para ello, y para la correcta
instalación de aquél nuevo sistema, lo que podría propiciar una inadecuada
administración de los recursos con los que se cuenta, con lo que se vulnerarían los
referidos Principios de Eficiencia y Economía.
Lo mencionado no implica que, de resultar necesario y beneficioso para los intereses de
la Entidad, no se pueda realizar una modificación general del sistema con el que cuenta
el Hospital actualmente, con la consecuente contratación de personal idóneo para que
realice la instalación de los nuevos sistemas, así como de la contratación del servicio de
capacitación del personal.
Artículo 4.- Principios que rigen las contrataciones
(…)
f) Principio de Eficiencia: Las contrataciones que realicen las Entidades deberán efectuarse bajo las
mejores condiciones de calidad, precio y plazos de ejecución y entrega y con el mejor uso de los recursos
materiales y humanos disponibles. Las contrataciones deben observar criterios de celeridad, economía y
eficacia.
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Artículo 4.- Principios que rigen las contrataciones
(…)
i) Principio de Economía: En toda contratación se aplicarán los criterios de simplicidad, austeridad,
concentración y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los procesos de selección y en los
acuerdos y resoluciones recaídos sobre ellos, debiéndose evitar exigencias y formalidades costosas e
innecesarias en las Bases y en los contratos.
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Por otro lado, en lo que respecta a la pluralidad de participantes, la Entidad ha cumplido
con manifestar la existencia de una gama de proveedores que cumplirían con las
especificaciones establecidas en las Bases, lo cual se condice con el Principio de Libre
Concurrencia y Competencia3.
Por lo expuesto, y siendo competencia del área usuaria la determinación de los
requerimientos técnicos mínimos, y habiendo ésta expuesto las razones por las cuáles se
determinaron de la manera en que se hicieron, corresponde a este Organismo Supervisor
NO ACOGER la presente Observación.
Observación N° 02:
Contra las especificaciones técnicas
El participante cuestiona que las especificaciones técnicas incorporadas en las Bases
conllevarían a que se solicite la adquisición e instalación de sistema PACS/RIS de un
determinado proveedor, aun cuando el producto ofertado por otros proveedores cuente
con la funcionalidad solicitada. Indica que ello se manifiesta al intentar ampliar los
alcances técnicos y funcionales de un producto ya existente (UPGRADE), mediante la
compra de un PACS de la misma marca, toda vez que no existiría en el mundo un
fabricante que brinde una solución con el grado de compatibilidad solicitado que
permita la habilitación de licencias de software de una marca diferente en el PACS de
la marca CareStream.
Asimismo, señala que el indicar que el aplicativo a utilizar deberá ser el mismo y con
las mismas herramientas, y que se acredite su compatibilidad al 100% en forma
documentada, podrá ser cumplido únicamente por el fabricante del mismo producto. En
ese sentido, en la medida que, según el recurrente, las especificaciones sólo serían
cumplidas por un único proveedor, se estaría limitando la participación de otros
proveedores, contraviniendo los Principios de Trato Justo e Igualitario, la pluralidad de
postores, así como el Principio de Economía. Por lo tanto, solicita que las
especificaciones sean modificadas, eliminando el sesgo u orientación hacia una marca
o solución específica.
Pronunciamiento
Al respecto, a través del pliego de absolución de observaciones, el Comité Especial
indicó que no acogía la observación en el sentido que, “(…) el Instituto Nacional del
Niño es una Institución con dos sedes (San Borja y Breña) las cuales deben estar
totalmente integradas, como si se tratara de dos edificios dentro de un mismo Campus,
y se deberán compartir todos los recursos y sistemas instalados tanto en una sede como
en la otra, por esta razón la institución no debe adquirir un PACs que funcione en
forma independiente al ya adquirido por el MINSA sino uno que se integre y que ambos
funcionen como un solo sistema donde se puedan almacenar y recuperar las imágenes
DICOM en forma indistinta ya sea en un sistema como en el otro y que ambos PACS, el
existente adquirido por el MINSA, así como el nuevo que forma parte de este proceso
Artículo 4.- Principios que rigen las contrataciones
(…)
c) Principio de Libre Concurrencia y Competencia: En los procesos de contrataciones se incluirán
regulaciones o tratamientos que fomenten la más amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y
participación de postores.
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de adquisición, funcionen como un solo sistema integrado, para un mejor
aprovechamiento de los recursos y una mayor flexibilidad”.
Asimismo, a través del informe técnico remitido con ocasión de la solicitud de
elevación de observaciones, se señaló que “(…) siendo la solución del sistema
PACS/RIS adquirida por el MINSA una gran inversión pública, resulta congruente que
las adquisiciones posteriores tengan que conllevar el 100% de compatibilidad, caso
contrario, atentaría con los intereses de la Institución (…)”.
Al respecto, tal como se ha manifestado de forma precedente, conforme con lo previsto
en el artículo 13° de la Ley, concordado con el artículo 11° del Reglamento, es facultad
exclusiva de la Entidad determinar, sobre la base de sus propias necesidades, las
características, requerimientos y especificaciones técnicas de los bienes, servicios u
obras que desea adquirir y/o contratar, los que deberán incidir sobre los objetivos,
funciones y operatividad de aquellos. Asimismo, dicha determinación debe salvaguardar
la mayor concurrencia de proveedores en el mercado y considerar criterios de
razonabilidad, congruencia y proporcionalidad.
En ese sentido, tal como lo ha manifestado la Entidad, las especificaciones establecidas
en las Bases responden a la necesidad de contar con un sistema que pueda integrarse al
sistema con el que cuenta actualmente el Hospital, y ello se materializa a través de la
compatibilidad de ambos sistemas, a fin de que se pueda trabajar con ambos de manera
indistinta e integral.
En ese sentido, siendo competencia del área usuaria la determinación de los
requerimientos técnicos mínimos, y habiendo ésta expuesto las razones por las cuáles se
determinaron de la manera en que se hicieron, y advirtiendo que el recurrente no ha
manifestado qué aspectos estarían sesgando u orientando la adquisición hacia una marca
o solución específica, corresponde a este Organismo Supervisor NO ACOGER la
presente Observación.
No obstante lo anterior, de la revisión de la absolución de la Consulta N° 11 del
participante BUSINESS DATA SOLUTIONS PERÚ S.A.C. - BDS PERÚ S.A.C., se
advierte que, el Comité Especial no habría cumplido con aclarar si el postor se
encuentra obligado a adquirir estaciones de diagnóstico y el aplicativo a utilizar de la
marca y empresa beneficiada en el concurso anterior (en el que adquirió un Sistema
PACS), aun cuando el producto ofertado contenga la funcionalidad solicitada. Al
respecto, el Comité indicó que los postores deberán proponer un sistema 100%
compatible, debidamente demostrado y acreditado documentadamente que mantenga
igual arquitectura y funcionalidad con la finalidad de evitar contravenciones con el
sistema adquirido por el Ministerio de Salud para la sede San Borja. Los postores
podrán ofertar diferentes marcas de monitores diagnósticos como son Barco, Eizo,
Totoku, NEC, etc, los cuáles son reconocidos internacionalmente para las estaciones
diagnósticas y se encuentran acreditados como tales.
De lo expuesto se podría concluir tres situaciones distintas: 1) Que se requiera un
sistema PACS/RIS compatible con el sistema con el que actualmente cuenta el Hospital,
independientemente de la marca o proveedor que lo propone (lo cual se condice con lo
indicado en las Bases), siempre que se cumpla con las especificaciones técnicas
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establecidas en las Bases; 2) Que se requiera un sistema PACS/RIS de igual arquitectura
y funcionalidad, entendiendo con ello que sea de la misma marca del sistema con el que
actualmente cuenta el Hospital, lo cual no podría realizarse, salvo que ello responda a
un proceso de estandarización debidamente sustentado; o 3) Que la respuesta se
encuentre referida únicamente a la solución propuesta del numeral 2.2.6 de la página 51
de las Bases, es decir, de un aspecto del sistema PACS/RIS a adquirir, y no de todo el
sistema en sí mismo.
Sobre el particular, en atención a la segunda probable situación, se debe tener en cuenta
que el numeral 24 del Anexo I del Reglamento define la estandarización como “el
proceso de racionalización consistente en ajustar a un determinado tipo o modelo los
bienes o servicios a adquirir o contratar, en atención a los equipamientos
preexistentes”, por lo que constituye un presupuesto para la utilización del citado
mecanismo que la Entidad posea determinada infraestructura, cuya funcionalidad u
operatividad –en virtud a la interpretación restrictiva que le es propia– sólo puede ser
efectiva en tanto sea posible la implementación de bienes o servicios de determinada
marca o nombre comercial.
Al respecto, el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado mediante
Resolución Nº 233/2005.TC-SU de fecha 18.03.2005, ha señalado que “El proceso de
estandarización de una marca o producto determinado, al restringir el derecho de
participación de potenciales postores, constituye un supuesto de aplicación excepcional
que debe estar debidamente sustentado en criterios objetivos”.
Como se puede apreciar, la estandarización es un proceso que debe aplicarse de manera
restrictiva ya que en algunos casos podría limitar la participación de determinados
postores y por tanto “no existirá estandarización cuando los bienes o servicios a
adquirir o contratar no sean necesarios para la operatividad y funcionamiento del
equipamiento preexistente con que cuenta la Entidad, así como tampoco cabe el uso de
dicho mecanismo en el caso que, aun cuando exista accesoriedad o
complementariedad, ésta no responda a criterios técnicos y objetivos que determinen su
carácter insoslayable” 4.
Por lo expuesto, el Comité Especial deberá cumplir con registrar en el Sistema
Electrónico de Contrataciones con el Estado (SEACE) el informe técnico donde se
aclare la respuesta dada a la consulta, siendo que, en caso se tratase de la segunda
situación, deberá demostrar el proceso de estandarización realizado; de lo contrario
deberá retirar de las Bases toda referencia a una marca específica, o corresponderá
aplicar lo dispuesto en el artículo 56° de la Ley.
3. CONTENIDO DE LAS BASES CONTRARIO A LA NORMATIVA SOBRE
CONTRATACIONES DEL ESTADO
En ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la normativa vigente en
materia de contrataciones del Estado, conforme a lo señalado en el inciso a) del artículo
58 de la Ley, este Organismo Supervisor ha procedido a realizar la revisión de las Bases
remitidas, habiendo detectado el siguiente contenido contrario a la Ley y el Reglamento.
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Opinión 120-2005/GTN
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3.1 Notificación Electrónica
Deberá tomar en cuenta lo dispuesto en la Notificación Electrónica N° 32397-2012,
remitida a su representada por este Organismo Supervisor con fecha 02.08.2012, a
través del Módulo de Notificaciones del SEACE, referidas a:
1) En los requerimientos técnicos se solicita que la fecha de fabricación de los
equipos deba ser menor a doce (12) meses a partir de la fecha de presentación de
propuestas. No obstante ello, dicho periodo debería establecerse a partir de la
fecha de entrega de los bienes a fin de garantizar la vigencia de éstos, por lo que,
como consecuencia de la integración de Bases, deberá realizar las
modificaciones pertinentes.
2) En el factor de evaluación “Mejoras sobre la propuesta técnica”, respecto “de la
accesibilidad al sistema RIS” y “de la accesibilidad al sistema PACS”, se está
calificando aquello que ha sido considerado como requerimiento técnico mínimo
(accesibilidad al PACS y RIS INTERHOSPITALARIO cuando menos para 100
usuarios concurrentes), lo cual contraviene lo dispuesto en el artículo 43º del
Reglamento.
En ese sentido, deberá corregir el referido factor, a fin de que se otorgue puntaje
a supuestos que superen o mejoren lo solicitado como requerimiento técnico
mínimo.
4.
CONCLUSIONES
4.1. En virtud de lo expuesto, este Organismo Supervisor dispone que el Comité
Especial cumpla con lo indicado al absolver las observaciones indicadas en el
numeral 2 del presente pronunciamiento.
4.2. El Comité Especial deberá tener en cuenta las observaciones formuladas en el
numeral 3 del presente Pronunciamiento a fin de efectuar las modificaciones a las
Bases que hubiere a lugar.
4.3
Publicado el pronunciamiento en el SEACE, éste deberá ser implementado
estrictamente por el Comité Especial, previa coordinación con el área usuaria, en
lo que se refiere a la precisión y modificación de las especificaciones técnicas, aun
cuando ello implique que dicho Comité acuerde bajo responsabilidad, la
suspensión temporal del proceso y/o la prórroga de sus etapas, en atención a la
complejidad de las correcciones, adecuaciones o acreditaciones que se a necesario
realizar, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 58º del Reglamento.
4.4 A efectos de integrar las Bases, el Comité Especial también deberá incorporar al
texto original de las Bases todas las correcciones, precisiones y/o modificaciones
dispuestas en el pliego de absolución de consultas y observaciones, de acuerdo
con el numeral 2 del Anexo de Definiciones del Reglamento. La integración y su
publicación en el SEACE deberá ser efectuada dentro de los dos (2) días hábiles
siguientes de notificado el pronunciamiento.
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4.5 Conforme al artículo 58º del Reglamento, compete exclusivamente al Comité
Especial implementar estrictamente lo dispuesto por este Organismo Supervisor
en el presente pronunciamiento, bajo responsabilidad, no pudiendo continuarse
con el trámite del proceso en tanto las Bases no hayan sido integradas
correctamente, bajo sanción de nulidad de todos los actos posteriores.
4.6 El Comité Especial deberá modificar, bajo su exclusiva responsabilidad, las fechas
de integración de Bases, de presentación y apertura de sobres, y del otorgamiento
de la buena pro, para lo cual deberá considerar la fecha efectiva de notificación del
presente Pronunciamiento, así como tener en cuenta que debe mediar un lapso no
menor de cinco (5) días hábiles entre la fecha en que el Comité Especial publique
la integración de Bases en el SEACE y la presentación de propuestas. Cabe
precisar que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 53° del Reglamento, las
personas naturales y jurídicas que deseen participar en el presente proceso de
selección podrán registrarse hasta un (1) día después de notificada la integración
de Bases; por lo que la fecha límite prevista para acceder al registro de
participantes también deberá ser modificada tomando en cuenta la nueva fecha de
integración.
Jesús María, 10 de setiembre de 2012
PATRICIA ALARCÓN ALVIZURI
Directora de Supervisión
EPP/