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MASTER EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CAMBIO Y
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
EL PAPEL DEL ESTADO ANTE EL CAMBIO ECONÓMICO
Y SOCIAL
LECCIÓN 4: POLÍTICAS PÚBLICAS: ASPECTOS
GENERALES
Jesús Ruiz-Huerta Carbonell
Universidad Rey Juan Carlos
(Santo Domingo, 18 de octubre de 2008)
1
POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ESTADO DEL
BIENESTAR
• PRESTACIONES ECONÓMICAS (pensiones, desempleo...)




Programas de sustitución de renta y/o garantía de mínimos.
Diversidad de justificaciones (equidad y otras).
Aproximadamente un 30% del gasto público total.
Gastos monetarios.
• BIENES PREFERENTES (educación, sanidad...)
 Provisión “universal” de bienes fundamentales
 Diversidad de justificaciones (externalidades, equidad
categórica, fallos de información, mercados incompletos...)
 Aproximadamente el 25% del gasto público total.
 Gastos “en especie”
GASTOS SOCIALES: COMPARACIÓN
INTERNACIONAL
Funciones SEEPROS
1.
SANIDAD-ENFERMEDAD:
 Gasto público en sanidad
 Prestaciones de enfermedad SS
2.
VEJEZ:
 Pensiones a mayores 65 años y de jubilación anticipada
 Servicios sociales para mayores
3.
SUPERVIVENCIA:
 Pensiones viudedad, orfandad, etc a menores de 65 años
4.
INVALIDEZ:
 Pensiones incapacidad a menores de 65 años
 Servicios sociales y de rehabilitación
 Promoción del empleo de trabajadores discapacitados
5.
GASTOS SOCIALES: COMPARACIÓN
INTERNACIONAL
Funciones SEEPROS
DESEMPLEO:



Prestaciones por desempleo
Formación para el empleo
Cotizaciones sociales pagadas en lugar de los desempleados
6.
FAMILIA:
 Prestaciones por maternidad
 Prestaciones por hijo a cargo
 Servicios sociales a las familias (guarderías...)
7.
VIVIENDA:
 Subvenciones alquileres
 Subvenciones compra vivienda (intereses, ayudas directas)
8.
EXCLUSIÓN SOCIAL:
 Rentas mínimas de inserción
 Ayudas asistenciales no incluidas en funciones anteriores
 Servicios sociales a colectivos excluidos
Metodología SEEPROS
Clasificación funcional SEEPROS:
1. SANIDAD-ENFERMEDAD
2. VEJEZ
3. SUPERVIVENCIA
4. INVALIDEZ
5. DESEMPLEO
6. FAMILIA
7. VIVIENDA
8. EXCLUSIÓN SOCIAL
Criterios adicionales de
clasificación:
 Prestaciones en dinero
 Prestaciones en especie
 Con condición de recursos
 Sin condición de recursos
PESO DE LOS GASTOS SOCIALES EN RELACIÓN AL PIB
GASTOS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN % PIB
30
25
20
ESPAÑA
15
UE-15
10
5
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
 Entre el 20% y el 25% del PIB en España
 Entre 5 puntos (1993) y 7 puntos (2000) por debajo de la media UE
 Importancia del ciclo económico
COMPARACIÓN DE GASTOS SOCIALES “PER CÁPITA”
GASTOS DE PROTECCIÓN SOCIAL POR HABITANTE EN PPA
7000
6000
5000
4000
ESPAÑA
3000
UE-15
2000
1000
0
1991 1992
1993 1994
1995 1996
1997 1998
1999 2000
 Entre el 60% y el 65% de la media europea
 No ha habido claro proceso de convergencia durante los
años 90
EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL POR FUNCIONES EN LA UE-15
(1980-2001)
12
10
8
6
4
2
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
INCAPACIDAD
SUPERVIVENCIA
VIVIENDA
OTRAS P.
VEJEZ
FAMILIA
DESEMPLEO
P.A. EMPLEO
1997
1998
1999
SANIDAD
2000
2001
GASTO SOCIAL POR FUNCIONES - AÑO 1993
GASTO EN % PIB (1993)
12,0
10,0
8,0
6,0
España
4,0
UE-15
2,0
Ve
je
z
Sa
ni
da
De
d
se
m
pl
eo
Fa
m
ili
a
In
v
Su
al
id
pe
ez
rv
iv
en
ci
a
Vi
vi
en
da
Ex
cl
us
ió
n
0,0
GASTO SOCIAL POR FUNCIONES - AÑO 2000
GASTO EN % PIB (2000)
12,0
10,0
8,0
6,0
España
4,0
UE-15
2,0
V
ej
ez
Sa
ni
da
De
d
se
m
pl
eo
Fa
m
ili
a
In
v
Su
al
id
pe
ez
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iv
en
ci
a
V
iv
ie
nd
Ex
a
cl
us
ió
n
0,0
EL GASTO SOCIAL. AMÉRICA LATINA
18
15,9
16
Porcentaje del PIB
14
12,8
12
10
8
6,97
6
5,2
4,29
3,3
4
3,1
3,39
2
1,2
1,21
0
Gato social total
Gasto en educación
1990-1991
Gasto en salud
1996-1997
2002-2003
Gasto en seguridad
social y asistencia
social
2004 - 2005
Gasto en vivienda y
otros
GASTO SOCIAL SOBRE PIB EN % EN 2004
(Europa)
12
GASTO SOCIAL PER CÁPITA EN PPS EN 2004
(EUROPA)
13
UN CONCEPTO AMPLIO DE GASTO SOCIAL
GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL
(8 capítulos: enfermedad, invalidez, vejez, supervivencia, familia, paro,
vivienda y exclusión social)
+
GASTO EN EDUCACIÓN
+
GASTO FISCAL CON FINALIDAD SOCIAL
+
GASTO PRIVADO EN BIENES SOCIALES
¿CÓMO PODEMOS ANALIZAR COMPARATIVAMENTE EL
ESTADO DE BIENESTAR?
TIPO DE INDICADOR
VENTAJAS
LIMITACIONES
Tamaño y estructura del E.B.
Gasto social/Gasto público
Gasto social/PIB
Gasto en diversas funciones

Indicadores clásicos
fácilmente disponibles
 Útiles para ofrecer una
primera aproximación al tamaño
y características del E.B.

No informan sobre cobertura
de necesidades o intensidad de
la protección.
 Diferente tratamiento fiscal de
las transferencias
Funcionamiento de los
programas
Análisis cualitativo de la
regulación, funcionamiento y
financiación de los distintos
programas de gasto

Facilitan la valoración de la
incidencia real de los programas
 Información útil para analizar
los efectos sobre los incentivos
de los agentes

Cumplimiento de objetivos
Acceso a servicios públicos
básicos
Niveles de desempleo
Niveles de pobreza y
desigualdad

Permiten evaluar el nivel de
cumplimiento de los objetivos
fundamentales del Estado del
Bienestar

Cantidad y complejidad de los
datos necesarios
 Escasez de fuentes que
ofrezcan información
comparable
Escasez de modelos que
permitan analizar con rigor el
impacto de los programas de
protección social sobre estos
objetivos
UN MARCO TRIANGULAR PARA LA
EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
Control Democrático
Eficiencia
Loscos (2002)
Equidad
EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA…
•
Eficacia:
consecución de un objetivo propuesto [cfr.
ALBI (1992)]
[¿a cualquier precio?]
•
Calidad:
satisfacción del cliente / conformidad con
las especificaciones / adecuación al uso o finalidad del
bien o servicio.
[¿a cualquier precio?]
•
Economía: ahorro de costes.
[¿sin eficacia?¿sin calidad?]
•
Eficiencia:
relación existente entre los fines y los
medios empleados en una determinada actividad.
EQUIDAD: ANÁLISIS (I)
I. Selección de criterios de equidad:
Equidad horizontal/vertical
A. En las condiciones de partida:
1. Igualdad formal de derechos (no discriminación).
2. Igualdad de oportunidades (acción positiva).
B. En los procesos de producción y asignación:
1. La asignación del mercado es justa.
2. Sólo la asignación del mercado competitivo es justa.
3. Solamente las rentas del factor trabajo son justas.
C. Equidad en los resultados:
1. Hacer máxima la utilidad total.
2. El criterio de Pareto y los neoparetianos.
3. Hacer máxima la utilidad de los menos favorecidos [Rawls(1971)].
4. Criterios de equidad categórica o igualdad específica.
5. Criterios sobre la distribución de la renta (igualitarismo,
meritocracia, …)
EQUIDAD: ANÁLISIS (II)
II. Selección de criterios distributivos:
•
•
•
•
Equidad interpersonal
Equidad interterritorial
Equidad intergeneracional
Equidad de género, etc.
SINERGIAS Y CONFLICTOS
LOS FACTORES CONDICIONANTES: LA
DESIGUALDAD DE LA RENTA
C O E F IC IE N T E D E C O N C E N T R A C IÓ N D E G IN I
1 9 9 7 -2 0 0 2
( e x p r e s a d o e n p o r c e n t a je )
O C D E ***
E s ta d o s U n id o s * *
A m é r ic a L a tin a *
3 1 ,9
4 0 ,8
5 0 ,6
J a m a ic a
Guyana
Ecuador
U ru g u a y
B o liv ia
C o s ta R ic a
R . D o m in ic a n a
G u a te m a la
V e n e z u e la
P e rú
A r g e n tin a
E l S a lv a d o r
M é x ic o
H o n d u ra s
N ic a r a g u a
P anam á
P a ra g u a y
C h ile
C o lo m b ia
B r a s il
0
10
20
30
40
50
60
70
Fuente: Machinea, 2004 (basado en World Bank Development Indicators)
*Promedio simple de los países
** País con la desigualdad más elevada dentro del grupo de países altos ingresos
*** Promedio simple de 24 países, incluyendo los Estados Unidos.
0 total igualdad
100 total desigualdad
20
INDICADORES DE DESIGUALDAD EN LA UE-25
(ECV. Eurostat, 2005)
21
CONTROL DEMOCRÁTICO: ANÁLISIS
I. Disponibilidad de información:
•
•
•
Objetivos
Instrumentos
Resultados
Toda la actuación
administrativa
II. Participación en procesos de decisión:
•
•
•
Objetivos
Instrumentos
Resultados
Toda la actuación
administrativa
III. Evaluación y revisión de prioridades:
•
•
•
Objetivos
Instrumentos
Resultados
Toda la actuación
administrativa
6.7. TRANSPARENCIA / OPACIDAD EN LA
ACTUACIÓN PÚBLICA


Importancia de la TRANSPARENCIA en la actuación pública
• Mejora el compromiso de los poderes del Estado y su control
democrático por parte de los ciudadanos.
• Ayuda al cumplimiento del principio de “lealtad institucional”.
• Esencial para el conocimiento de lo que se hace y cómo se hace
y básico para la evaluación de las políticas públicas y la
programación (simulación, programación, control).
Debe ser potenciada en distintos sentidos:
• Mejorar los perfiles competenciales de las políticas entre los
distintos niveles de gobierno
• Aumentar la eficacia de los instrumentos: Por el lado de la
regulación, de los ingresos y del gasto.
• En el tiempo: garantía de la continuidad de las políticas públicas.
• Adaptación a las exigencias de armonización europea.
23
CONTROL DEMOCRÁTICO:ALGUNAS
EXPERIENCIAS
I. Código de Transparencia Fiscal FMI (2007)
II. Prácticas óptimas de transparencia
presupuestaria (OCDE, 2001)
III. Open Budget Initiative (2005): Índice de
Transparencia Presupuestaria 59 países
(2006); 85 países (2008)
IV. Oxford Analytica surveys; 27 países.
V. Public Expenditure and Financial
Accountability program (PEFA): 80 países.
VI. EITI: Iniciativa para la Transparencia de las
Industrias Extractivas (2002)
Fuente: Shields (2008)
Fuente: International
Budget Project (2008)
Fuente: International Budget Project
Disponibilidad de Documentos
Presupuestarios Claves
Resultados Clave:

Más de la mitad de los países (32) producen información
presupuestaria pero no la ponen a disposición del público
en uno o más de los siete documentos claves
presupuestarios. Producen esta información para uso
interno, o para divulgar a los donantes internacionales, pero
no la proporcionan a sus propios ciudadanos.

Esto sugiere que podrían mejorar significativamente su
transparencia simplemente proveyendo al público la
información que el gobierno ya produce. También sugiere
que los gobiernos no proporcionan la información porque
eligen retenerla del público, y no porque no tienen la
capacidad o el presupuesto para producirla.
Fuente: International Budget Project
Fuente: International Budget Project
Organismos Superiores de
Auditoría
Todos países en la encuesta tienen una institución superior de
auditoría designada y en la mayoría de los países esta
institución es mencionada en la Constitución del país.
Resultados Claves:

El estudio encontró varias debilidades institucionales
substanciales en muchas de los organismos superiores de
auditoria. No sorprende que, dadas las debilidades
institucionales, el desempeño de las oficinas en muchos países
fuese deficiente.

Un ejemplo del rendimiento débil es el número elevado (17) de
OSAs que no publican informes anuales al público

En otros 25 países, solamente información parcial estaba
disponible al público
Fuente: International Budget Project
Fuente: International Budget Project
REFERENCIAS

ALBI, E. (1992): "Evaluación de la eficiencia pública (El control de eficiencia del
Sector Público)", Hacienda Pública Española nº 120-121, pp. 299-316.
 ARÉVALO, R. - CORONADO, A. - POLO, P. - SIVIT, C. (1993): "Calidad percibida
por los usuarios del INSALUD", ponencia presentada en las I Jornadas sobre Medición
y Mejora de la Calidad de los Servicios públicos. INAP. Madrid, 22-23 abril 1993.
 CALSAMIGLIA, A. (1993): “Justicia, eficiencia y optimización de la legislación", en
su Racionalidad y eficiencia del Derecho, México: Fontamara, pp. 29-74.
 DEBREU, G. (1951): "The coefficient of resource utilization", Econometrica, vol. 19,
nº 3, pp. 273-292.
 FARRELL, M.J. (1957): "The measurement of productive efficiency", Journal of the
Royal Statistical Society, series A, vol. 120, part III, pp. 253-281.
 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2007): Código de Buenas Prácticas de
Transparencia Fiscal (2007). http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm
 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2007): Manual de Transparencia Fiscal
(2007). http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/index.htm
 FUCHS, V.R. (1968): The service economy. New York: NBER.
 GUTIÉRREZ JUNQUERA, P. (1990): Causas y significado del crecimiento del sector
servicios. Tesis doctoral. Departamento de Economía Aplicada IV. U. Complutense de
Madrid.
REFERENCIAS (2)
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GUTIÉRREZ JUNQUERA, P. (1992): "Eficiencia y gasto público" (inédito). U. de
Salamanca.
INTERNATIONAL BUDGET PROJECT (2008): “Open Budget Initiative 2006”. I
Encuentro Internacional sobre Transparencia, Participación y Presupuesto. Madrid:
I.E.F., 13-14 febrero 2008. www.internationalbudget.org www.openbudgetindex.org
LEVITT, M.S. - JOYCE, M.A.S. (1987): The Growth and Efficiency of Public Spending.
Cambridge U.P.
LOSCOS, J. (2002): “Eficiencia, equidad y control democrático: un marco triangular
para el análisis de las políticas públicas”. VII Congreso Internacional del CLAD. Lisboa
8-11 de octubre 2002.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044505.pdf
OCDE (1987): Measurement of Value Added at Constant Price in Service Activities.
Bruselas.
OCDE (2001): OECD best practices for budget transparency. París: OCDE.
[http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf ]
OKUN, A.M. (1975): Equality and Efficiency: The Big Tradeoff. Washington:
Brookings Institution.
RAWLS, J. (1971): A Theory of Justice. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
SHIELDS, J. (2008): “The IMF and Fiscal Transparency”, I Encuentro Internacional