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J. Ruiz-Huerta / J. Loscos
PECES: Tema 2
Tema 2: LAS FUNCIONES DEL SECTOR PÚBLICO EN
UNA ECONOMÍA DE MERCADO
Javier LOSCOS (2007) – Se ruega no citar sin autorización
El objetivo de este tema es ofrecer una justificación teórica de la intervención del
Sector Público en las economías de mercado, a partir de los teoremas fundamentales de
la Economía del Bienestar.
Para ello, se lleva a cabo una exposición sistemática de las distintas situaciones de
"fracaso del mercado" que pueden plantearse, poniendo énfasis en las razones que
determinan la insuficiencia de los mecanismos de mercado y las diferentes posibilidades
de intervención pública correctora. Se resalta, sin embargo, que la existencia de "fallos
del mercado" constituye una condición necesaria -aunque no suficiente- para
fundamentar desde la Teoría Económica la intervención del Sector Público en la
actividad económica.
2.1. LAS FUNCIONES BÁSICAS DEL SECTOR PÚBLICO DESDE
UNA PERSPECTIVA NORMATIVA.
Para justificar las principales funciones o áreas de intervención del Sector
Público en las economías de mercado, desde el punto de vista de la teoría moderna de
la Hacienda Pública, se suele partir de la obra de Musgrave (1959), en cuya "Teoría
múltiple del presupuesto" se reflejan tres áreas fundamentales para la actuación de los
poderes públicos en las economías de mercado actuales:
-
La asignación óptima de recursos, corrigiendo los resultados que se
desprenden del funcionamiento del mercado, para adecuarlo a las
prioridades del conjunto e la sociedad.
-
La estabilización económica, para alcanzar unos niveles satisfactorios de
crecimiento económico, en ausencia de desempleo y de inflación, dos
desequilibrios –que pueden llegar a alcanzar especial gravedad– a los que
las economías de mercado resultan proclives.
-
La redistribución de la renta y la riqueza, corrigiendo –de nuevo– la
distribución primaria que se desprende del funcionamiento del mercado, en
la medida en que no se adecue a los criterios de justicia o equidad vigentes
en una determinada comunidad o momento histórico.
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La justificación de este tipo de intervención pública, desde el punto de vista de la
Teoría Económica, se encuentra en los denominados “teoremas fundamentales de la
Economía del Bienestar”. Recibe este nombre una rama de la Teoría Económica que se
caracteriza por elaborar modelos teóricos –con un grado considerable de abstracción–
que permiten aislar las características fundamentales de un determinado sistema
económico, de manera que pueda llevarse a cabo su contraste con la realidad.
En el caso que nos ocupa, se trata de construir modelos que reflejen las
condiciones bajo las que podría funcionar una hipotética economía de mercado pura, sin
ningún tipo de intervención pública, e investigar en qué medida sus resultados de
funcionamiento resultan deseables desde el punto de vista del conjunto de la sociedad.
Los resultados más importantes de esta línea de investigación se recogen en
tres importantes teoremas:
-
el denominado “Primer Teorema Fundamental de la Economía del
Bienestar”,
-
el “Segundo Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar”, y
-
el “Teorema del second-best”, de Lipsey y Lancaster (1956-57).
El desarrollo de este tema se centrará en el análisis sistemático del contenido del
“Primer Teorema Fundamental”. Las implicaciones de los dos teoremas restantes se
expondrán en la parte final, puesto que su comprensión se alcanza con facilidad tras el
análisis del primero.
Cuadro 2.1.: EL “PRIMER TEOREMA FUNDAMENTAL DE LA ECONOMÍA DEL
BIENESTAR”
El contenido del “Primer Teorema Fundamental de la Economía del Bienestar” se
resume en el Cuadro 2.1, y establece que, bajo ciertas condiciones, el funcionamiento
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de una hipotética economía de mercado pura –sin ningún tipo de intervención estatal–
es compatible con la existencia de una situación de equilibrio de la que se predica una
valoración positiva desde el punto de vista del bienestar social (se la califica de “óptima
en el sentido de Pareto”).
A continuación, llevaremos a cabo una interpretación sistemática de las
condiciones de validez de este teorema, de la que se desprenderán las conclusiones de
carácter normativo sobre la justificación potencial de la intervención de los poderes
públicos, en la medida en que la deseabilidad social de los resultados que se
desprenden del funcionamiento del mercado presente limitaciones, o dependa
crucialmente de condiciones cuyo cumplimiento no esté garantizado.
2.2. EL
PAPEL
DEL
SECTOR
PÚBLICO
EN
LA
REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA.
2.2.1. ¿Qué es “una situación óptima en el sentido de Pareto”?
En primer lugar, es importante determinar qué es exactamente lo que afirma el
teorema, para poder determinar rigurosamente su contenido y sus condiciones de
validez. Si se examina el Cuadro 2.1 de abajo arriba, nos encontramos, en primer lugar,
con la afirmación de que los resultados de equilibrio que
“óptima en el sentido de Pareto”.
puede alcanzarse sería
1
Se trata de una afirmación que incorpora un juicio de valor y que, por lo tanto, no
necesariamente tiene por qué resultar aceptable para todo el mundo. Sin embargo, se
trata también de un concepto que ha alcanzado una considerable notoriedad, hasta el
punto de convertirse en un punto de referencia, dado que –como veremos– resulta un
juicio de valor que resulta muy fácil aceptar por todas las personas.
Para establecer su alcance, definiremos en primer lugar qué entendemos por
una situación mejorable en el sentido de Pareto: se trata de una situación en la que al
menos una persona podría mejorar su situación, sin que nadie empeorase con el
cambio. Se trata, obviamente, de un juicio de valor (¿qué es “mejorar”?), pero se trata
1
Por el economista y sociólogo italiano Vilfredo Pareto.
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de un juicio de valor fácil de compartir, en la medida en que, si se alcanzase una
situación similar, la mejora potencial podría alcanzarse mediante un acuerdo por
unanimidad, o sin ningún voto en contra, dado que nadie saldría perdiendo con el
cambio. Ello explica el éxito del criterio de Pareto como punto de referencia: resulta
difícil negar la validez de una escala de preferencias que se acepta por unanimidad, o
que nadie discute.
En esas condiciones, una situación sería óptima en el sentido de Pareto
cuando no fuese posible alcanzar ninguna situación mejor (siempre en el sentido de
Pareto), es decir, cuando no resultase posible que ninguna persona mejorase su
situación sin que alguna otra resultase perjudicada.
Podemos explorar con mayor cuidado el contenido de estos conceptos con la
ayuda del Cuadro 2.2: Se trata de llevar a cabo un reparto (por ejemplo, de una tarta)
entre dos personas, X e Y. Consideremos seis posibles situaciones, etiquetadas con las
letras A, B, C, D, E y F.
Cuadro 2.2: ¿ÓPTIMO DE PARETO?
En la situación A, cada una de las dos personas recibe la parte que se indica en
el cuadro, y la parte que queda en blanco se deja sin repartir (supongamos que se
arroja a la basura). Resulta inmediato que la situación A no es óptima en el sentido de
Pareto: existe al menos una situación mejor (en la situación B, tanto X como Y saldrían
ganando en el reparto).
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La situación B sí resulta, en cambio, óptima en el sentido de Pareto: No existe
modo alguno en que X o Y puedan mejorar sin que la otra persona empeore, dado que,
en este caso, se ha repartido la totalidad de la tarta y no se está desperdiciando ninguna
parte de ella. Cualquier posible reparto alternativo de enfrentaría necesariamente al veto
de la persona perjudicada.
Las limitaciones del concepto de optimalidad paretiana saltan rápidamente a la
vista si se consideran las situaciones C, D y E: Si consideramos la primera de ellas,
resulta claro que la situación C es óptima en el sentido de Pareto. Sin embargo, no
puede decirse que sea mejor (en el sentido de Pareto) que la situación A, dado que –si
se les propusiese a X y a Y el cambio desde A a C– la persona Y resultaría perjudicada.
Puede existir, pues, una situación óptima que no sea mejor que otra que no lo es.
Del mismo modo, puede afirmarse que las situaciones D y E son también
óptimas en el sentido de Pareto, pero no disponemos de ningún criterio que nos permita
afirmar que son mejores que las tres situaciones anteriores, como tampoco podemos
afirmar
lo contrario: La principal ventaja del criterio valorativo paretiano (no puede
discutirse lo que se acepta por unanimidad) se torna en un inconveniente decisivo
(cualquier persona perjudicada puede vetar el pronunciamiento). Por otra parte, salta a
la vista que se trata de situaciones profundamente diferentes desde el punto de vista
distributivo y que –si se tuviesen tales consideraciones en cuenta– no sería inverosímil
que una sociedad considerase preferibles situaciones como la B (óptima) o incluso la F
(que no es óptima) a situaciones como la D o la E. Sin embargo, dicha valoración social
no se podría justificar por el criterio de Pareto.
La conclusión es evidente: el criterio de Pareto no guarda relación alguna con
criterios de justicia distributiva, sino –exclusivamente- con criterios de eficiencia
(entendida ésta como aprovechamiento total de los recursos): siempre que no se arrojen
trozos de tarta a la basura, se acepta cualquier posible criterio de reparto, sin cuestionar
su grado de justicia.
En la medida en que una sociedad no resulta indiferente a estas valoraciones de
justicia distributiva, salta a la vista que el resultado que nos ofrece el “Primer Teorema
Fundamental” de la Economía del Bienestar tiene un alcance muy limitado: el
funcionamiento de una hipotética economía de mercado “pura” podría resultar –en el
mejor de los casos– eficiente, pero nada nos garantiza que fuese justo.
A partir de ahí, aparece una primera dimensión para la intervención de los
poderes públicos en las economías de mercado: la redistribución de la renta y la
riqueza, si los resultados de distribución primaria ofrecidos por el funcionamiento de los
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mercados no resultasen compatibles con los criterios de justicia distributiva vigentes en
una determinada comunidad y momento histórico. Esta intervención pública se
orientaría, idealmente, a garantizar que se cumplen las preferencias sociales entre
distintos resultados posibles (óptimos en el sentido de Pareto), de alcance distributivo
muy diferente.
Para estudiar las modalidades concretas que puede revestir esta intervención, es
preciso estudiar previamente de qué manera de pueden describir (y medir) los
resultados distributivos de los mercados (y de las actuaciones públicas que pueden
llegar a corregir su funcionamiento). A ello se destina el epígrafe siguiente.
2.2.2. Medición de la desigualdad.
Para medir el grado de desigualdad que existe en la distribución de una variable,
existe una herramienta estadística denominada curva de concentración. Cuando la
variable cuya distribución se estudia es, precisamente, la renta o la riqueza de una
población, la curva de concentración correspondiente recibe el nombre de curva de
Lorenz.
En la curva de Lorenz se representa, en el eje horizontal, la distribución de la
población, ordenada de menor a mayor nivel de renta o riqueza, y distribuida en grupos
de igual tamaño, denominados cuantiles.2 En el eje vertical se representa el porcentaje
total de renta o de riqueza acumulada a medida que se van agregando los diferentes
cuantiles.
Si la distribución fuese absolutamente igualitaria, la representación gráfica de la
curva de Lorenz se correspondería con la diagonal del primer cuadrante de los ejes de
coordenadas.3 Se trata de la denominada línea de equidistribución, que nos
proporciona un patrón de referencia ideal con el que comparar las distribuciones
realmente existentes.
Cuadro 2.3: DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA EN ESPAÑA, 2011
2
Puede tratarse de cuatro cuartiles (cada uno de ellos correspondiente al 25% de la
población), cinco quintiles (del 20%), diez deciles (10%), cien centiles o percentiles (del 1%),
etc. El primer cuantil es siempre en más pobre, y el último agrupa siempre a la parte más rica de
la población.
3
Por ejemplo, al 20% más pobre de la población le correspondería el 20% de la renta o la
riqueza. El 40% más pobre (acumulando el segundo quintil) recibiría el 40%, y así sucesivamente
hasta que –tras agregar el último cuantil– al 100% de la población le correspondería el 100% de
la renta o la riqueza.
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Fuente: EUROSTAT (2013) _ (ilc_di01). Tomado de Loscos (2013, p. 262).
Cuadro 2.4: ESPAÑA, 2011: CURVA DE LORENZ
Fuente: Elab. propia, a partir de EUROSTAT (2013) - (ilc_di01). Tomado de Loscos (2013, p. 263).
Cuando se representa una distribución real, los grupos de menor renta no
alcanzan una participación equivalente a su peso sobre el total de la población, lo que
determina que la curva de Lorenz se sitúe por debajo de la línea de equidistribución. En
los Cuadros 2.3 y 2.4 se recoge la distribución de la renta en España, en 2011, y la
representación de su curva de Lorenz.
La distancia entre la curva de Lorenz y la línea de equidistribución delimita un
área de desigualdad que nos permite medir el mayor o menos grado de desigualdad
distributiva. Cuanto más alejada de la línea de equidistribución se encuentre la curva de
Lorenz (= cuanto mayor sea el área de desigualdad) la distribución de la renta será
menos igualitaria, y podrá requerir una intervención pública correctora que ayude a
desplazar la curva de Lorenz hacia la izquierda (= acercarla a la diagonal, y reducir el
área de desigualdad).
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Si medimos el área de desigualdad, podemos obtener un índice de desigualdad
que nos ofrezca una evaluación cuantitativa de la misma. El índice de Gini es el más
conocido, y puede calcularse como el cociente entre el área de desigualdad de la
distribución y el valor máximo posible de dicha área de desigualdad (el que se
alcanzaría en el caso de una distribución absolutamente desigual, con una extensión
que cubriría todo el área situada bajo la línea de equidistribución).
El índice de Gini presentará valores comprendidos entre 0 (absoluta igualdad) y
1 (absoluta desigualdad). Otros indicadores de desigualdad son el índice de Theil, que
adopta un rango de valores similar al de Gini (y con idéntica interpretación), pero con
una estructura matemática diferente,4 y la familia de índices de Atkinson, que
incorporan en su estructura matemática un coeficiente de aversión a la pobreza que
permite que se obtengan valores más altos (con el mismo grado de desigualdad) en la
medida en que la posición de los grupos sociales de menor renta sea más favorable.5
Dificultades para acordar un criterio de equidad
La medición precisa del grado de desigualdad de la distribución de la renta
constituye un presupuesto para poder plantearse si resulta preciso o no que los poderes
públicos lleven a cabo algún tipo de intervención correctora. Sin embargo, es importante
recordar que dicha intervención presupone, además del conocimiento del grado de
desigualdad, la existencia de un criterio de equidad que permita valorar si las
desigualdades existentes se consideran o no justificadas, y aporte unas directrices para
su corrección.
Se trata de una tarea considerablemente más difícil, en la medida en que una
sociedad plural ofrece una variedad de criterios de equidad alternativos, de acuerdo con
las diferentes preferencias de su ciudadanía. Entre estos posibles criterios se
encuentran el igualitarismo (se considera que el ideal de justicia se identifica con la
absoluta igualdad), las diferentes propuestas de raíz meritocrática (se acepta que
4
Su formulación no resulta tan intuitiva como la del índice de Gini dado que no se trata de
una normalización matemática del área de desigualdad (se trata de un índice de entropía, que se
deriva de la teoría matemática de la información): A cambio, presenta la virtud de ser un índice
que puede descomponerse matemáticamente, de manera que puede estudiarse en qué medida la
desigualdad global de una sociedad compleja puede explicarse a partir de las desigualdades que
existen entre los distintos grupos sociales o territorios que la integran, y las desigualdades
internas de los mismos.
5
Se trata, por tanto, de indicadores que ya no se limitan a medir la desigualdad, sino que
incorporan en su estructura un elemento valorativo. Su justificación se encuentra en el hecho de
que el criterio valorativo que llevan implícito (la “aversión a la pobreza”) es ampliamente
compartido por la comunidad científica y el conjunto de la sociedad.
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están justificadas aquellas situaciones de desigualdad que, en una forma u otra, se
juzgan merecidas: salarios más elevados para tareas que requieran mayor esfuerzo,
formación o responsabilidad, por ejemplo), o el denominado criterio maximin,
propuesto por John Rawls (1971), y que utiliza como criterio de equidad la situación de
los grupos sociales que, en cada momento, se encuentran en la situación social menos
favorable.
2.2.3. Intervención del Sector Público y redistribución de la renta
Si la distribución de la renta y la riqueza que resulta del funcionamiento del
mercado no guarda correspondencia con los criterios de equidad socialmente vigentes,
los poderes públicos tienen abierta una primera gran área de intervención sobre el
funcionamiento del sistema económico: la redistribución de la renta y de la riqueza en
un sentido de mayor equidad. Para el desarrollo de éstas políticas de intervención
pública correctora, las administraciones públicas pueden utilizar el sistema fiscal (que
habrá de fundamentarse sobre figuras tributarias de carácter progresivo), programas de
transferencias para combatir la desigualdad y luchar contra la pobreza (como los
programas de garantía de rentas mínimas) o el propio juego de los programas de gastos
sociales del Estado del Bienestar (educación, sanidad, vivienda,...) cuyo efecto
redistributivo suele ser muy importante
Cuadro 2.5: FALLOS DEL MERCADO EN LA DISTRIBUCIÓN
2.3. LAS POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA.
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Del examen del Primer Teorema Fundamental de la Economía del bienestar
iniciado en el apartado anterior, se desprende que el funcionamiento de una hipotética
economía de mercado pura –sin ningún tipo de intervención estatal, y bajo el conjunto
de condiciones más favorables– podría conducir a que se alcanzase una situación de
equilibrio eficiente (“óptima en el sentido de Pareto”), pero cuya adecuación con los
criterios sociales de equidad no estaría garantizada sin una intervención pública
redistributiva concurrente. Comprobaremos a continuación que, en condiciones reales,
ni siquiera tenemos garantizado que se alcance una asignación de recursos eficiente:
-
En primer lugar, porque el teorema establece que el funcionamiento de
nuestra economía de mercado hipotética es compatible con la existencia de
una situación de equilibrio óptima en el sentido de Pareto, pero ello no
significa que necesariamente se alcance dicha situación de equilibrio.
-
En segundo lugar, porque todo ello se predica bajo un conjunto de
condiciones muy estricto, que abordaremos con detalle en el siguiente
apartado.
En efecto, de la experiencia de la Historia se desprende que el funcionamiento de
las economías de mercado se caracteriza por su inestabilidad, que las expone
periódicamente a desequilibrios cíclicos que se manifiestan, en la esfera interior, en la
existencia de desempleo involuntario o de tensiones inflacionistas, así como (en su
dimensión exterior) en posibles problemas con la Balanza de Pagos. El tránsito del
modelo de la Hacienda clásica al de la Hacienda keynesiana pone de manifiesto que
hoy día se acepta ya, de manera pacífica, que los poderes públicos deben desarrollar
también una actuación correctora en el terreno de la política económica de
estabilización.
Los principales instrumentos con que el sector público cuenta para alcanzar sus
objetivos en este segunda área de intervención son las herramientas de la política
económica (fiscal, monetaria, de rentas, de comercio exterior y tipo de cambio) para la
lucha contra el paro, la inflación y el desequilibrio en las cuentas exteriores, conforme se
resume en el Cuadro 2.6.
Cuadro 2.6: FALLOS DEL MERCADO EN LA ESTABILIZACIÓN
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2.4. LA INTERVENCIÓN
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DEL
SECTOR
PÚBLICO
EN
LA
ASIGNACIÓN DE RECURSOS.
Los dos apartados anteriores nos han permitido advertir que el buen
funcionamiento de las economías de mercado puede requerir (y, de hacho, requiere)
que los poderes públicos asuman responsabilidades de intervención en las áreas de la
estabilización económica y la redistribución de la renta y la riqueza. Explicaremos a
continuación que su presencia activa en el funcionamiento del sistema económico
resulta asimismo necesaria en el terreno de la asignación óptima de recursos, porque los
resultados que predice el “Primer Teorema Fundamental” sólo se alcanzan bajo un
conjunto de condiciones muy restrictivas, que podemos resumir en dos grandes
formulaciones:
-
en primer lugar, para que una economía de mercado “pura” sea capaz de
alcanzar la eficiencia (= sea capaz de cubrir satisfactoriamente las necesidades
de su población) es preciso que existan mercados para cualquier tipo de bienes
y necesidades que podamos concebir
-
en segundo lugar, el funcionamiento de dichos mercados debe reflejar de
manera adecuada las prioridades del conjunto de la sociedad, sin privilegiar de
manera indebida intereses de tipo particular.
La primera de estas formulaciones nos remite al conjunto de “condiciones previas”
del “Primer Teorema Fundamental”, que exigen la existencia de un conjunto completo
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de mercados (“mercados universales”) y, de manera específica, la ausencia de
externalidades y de bienes públicos.6
La segunda formulación nos recuerda que, de acuerdo con el “Primer Teorema
Fundamental”, la hipotética economía de mercado “pura” que nos servía de referencia
habría de ser “perfectamente competitiva”. Las características que definan estos
mercados pretenden –precisamente– asegurar la inexistencia de poder de mercado
individual, en grado alguno, para las empresas y agentes que en ellos participan, de
manera que los resultados de equilibrio del mercado no queden indebidamente orientados
en beneficio de los intereses o prioridades de los agentes económicos que dispongan de un
mayor grado de poder individual.
El incumplimiento de este doble conjunto de condiciones (que se sintetizan en el
Cuadro 2.7) determina que el funcionamiento de las economías de mercado reales no
garantice que necesariamente se alcancen resultados eficientes, y abre un nuevo
espacio potencial para la intervención de los poderes públicos en el proceso de
asignación de recursos. Para analizar este nuevo conjunto de “fallos del mercado”,
llevaremos a cabo, nuevamente, una lectura de abajo arriba de este Cuadro 2.7.
Cuadro 2.7: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS
6
Puede demostrarse que dichos supuestos se pueden entender como casos particulares de
inexistencia de mercados.
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2.4.1. Incumplimiento de los supuestos de competencia perfecta
Como hemos señalado, las características de los mercados de competencia
perfecta configuran un modelo teórico orientado a garantizar que el comportamiento de
los agentes económicos se desarrolla –al servicio de sus intereses o prioridades- sin
mediación de poder económico individual. Las condiciones que se exigen (racionalidad
perfecta, información perfecta, libertad de entrada y salida y multitud de oferentes y
demandantes) están orientadas a garantizar este resultado.
Es fácil percibir que, sin embargo, dichas condiciones no se cumplen en la
realidad:
Racionalidad limitada
Frente al supuesto de racionalidad perfecta en el comportamiento de los agentes
económicos (crucial para asegurar un comportamiento óptimo al servicio de sus
prioridades) la realidad nos muestra que el comportamiento racional de estos agentes
presenta muchas veces severas limitaciones, que pueden manifestarse en el consumo
abusivo de ciertos bienes (alcohol, tabaco,...), el desarrollo de ciertas prácticas de riesgo
(utilización de teléfonos móviles mientras se conduce, p. ej.) o la existencia de
prioridades distorsionadas (por efecto de la publicidad o de la presión ambiental, p. ej.).
Es tales supuestos, no existe garantía de que las decisiones individuales de los
agentes (aún en las condiciones o contextos más favorables) nos aseguren un resultado
de máxima eficiencia sin mediación de intervención pública. Por el contrario, se aprecia
con facilidad que existe un espacio potencialmente amplio para este tipo de
intervención, de cara a potenciar los comportamientos de mayor racionalidad. Encajarían
dentro de este supuesto multitud de normas reguladoras (como las que limitan el
consumo de alcohol o tabaco, o la utilización de teléfonos celulares cuando se maneja
un auto) que, lejos de entenderse como mera manifestación de un “paternalismo”
estatal, pueden entenderse como la respuesta (en el ámbito de la autorregulación de la
convivencia social) que personas racionales conscientes de sus limitaciones articulan a
modo de “autoseguro”.
Ausencia de información o movilidad perfecta
Como en el caso anterior, los supuestos de información perfecta y movilidad
perfecta de los agentes económicos persiguen asegurar el respeto a las prioridades
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individuales en ausencia de poder de mercado: Los procesos de arbitraje espacial y
temporal conducirían a un precio de equilibrio único y eficiente. La realidad, por el
contrario, nos indica que la información es escasa y costosa de conseguir (en tiempo, y
en unidades monetarias), y que su disponibilidad otorga un poder de mercado
inequívoco a quienes la poseen. Similares consideraciones pueden hacerse en cuanto a
la ausencia de movilidad perfecta, y ofrecen –nuevamente- un espacio para la
intervención pública al servicio de le eficiencia de los mercados: la difusión de
información y el incremento de la movilidad.
En cuanto a la primera, se puede citar una panoplia de instituciones públicas:
desde el funcionamiento de registros oficiales que ofrecen seguridad jurídica y
transparencia al funcionamiento de los mercados, a las normas de etiquetado,
información al consumidor, prevención de la publicidad engañosa o normalización
técnica de productos, pasando por las normas de homologación de títulos académicos y
profesionales o las obligaciones de información y comunicación de hechos relevantes en
los mercados bursátiles, los poderes públicos garantizan unos flujos mínimos de
información que permiten mitigar los desequilibrios en el poder de mercado individual
vinculados con la disparidad de información, y alcanzar situaciones de equilibrio de
mercado más eficientes.
En cuanto a la segunda, los poderes públicos desempeñan también, en
numerosas ocasiones, una labor de eliminación de las barreras que limitan la libertad de
entrada y salida de los mercados para los agentes que en ellos intervienen, permitiendo
que se alcancen resultados más eficientes.
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2.4.2. Incumplimiento de los supuestos de competencia perfecta (2):
Existencia de monopolios y mercados concentrados
Sin embargo, el incumplimiento de los supuestos de competencia perfecta viene
determinado, sobre todo, por la presencia predominante de los mercados concentrados
dentro de la estructura económica de las sociedades actuales. Hablamos de mercados
concentrados para referirnos a sectores o industrias en las que la mayor parte de la
producción se lleva a cabo por un número reducido de empresas, que operan, por tanto,
en régimen de oligopolio o monopolio.
Los agentes que actúan en este tipo de mercados disponen de ciertos márgenes
de actuación o poder de mercado individual, que se irá elevando conforme aumenta el
grado de concentración en uno u otro lado del mercado, y les permite influir sobre las
condiciones de equilibrio del mismo, determinando la aparición de “costes sociales”: El
precio será mayor y la producción inferior a la que se alcanzaría en condiciones de
competencia perfecta.
Las formas de intervención de los poderes públicos, para mejorar el
funcionamiento de los mercados, son también bastante amplias (como se recoge en el
Cuadro 2.8) y de larga tradición: En primer lugar, las políticas de defensa de la
competencia y la legislación antimonopolio (donde la estadounidense Ley Sherman
constituye un precedente desde 1890).
Cuadro 2.8: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS (2)
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PECES: Tema 2
Las primeras manifestaciones de legislación antimonopolio postulaban la ruptura del
mismo (dividiéndolo en empresas más pequeñas, capaces de competir entre sí) o la
promoción de empresas públicas competidoras. El derecho moderno de la competencia
(singularmente, el desarrollado en el ámbito de la Unión Europea) ha puesto un énfasis
mayor en la prevención de las conductas tipificadas como abuso de posición dominante,
desarrollado a partir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE. De esta
manera se trata de imponer límites al ejercicio del poder de mercado individual, para
acercar el resultado asignativo de dichos mercados al que idealmente se alcanzaría en
condiciones de competencia perfecta.
Una alternativa que puede revestir gran eficacia es la regulación de precios o
cantidades que, para corregir los efectos de la concentración de mercado, habrán de
consistir en el establecimiento de precios máximos, o de cantidades mínimas o niveles
mínimos de servicio.
Por fin, puede plantearse la nacionalización del monopolio, o el establecimiento
de impuestos sobre los beneficios extraordinarios asociados al mismo (que pueden, en
ocasiones, establecerse como licencias de acceso al mercado). En estos supuestos, el
objetivo consiste (con independencia de que puedan adoptarse además medidas de
regulación) en que reviertan al conjunto de la sociedad, a través del erario público, la
totalidad o una parte de los beneficios extraordinarios de monopolio, como
compensación por los “costes sociales” generados.
Un caso particular, que requiere de un examen pormenorizado, es el del
denominado monopolio natural, que surge en determinados sectores económicos
caracterizados por la existencia de importantes economías de escala (normalmente,
como consecuencia de unos costes fijos muy elevados, como los que caracterizan a las
principales “industrias de red”, de suministros de agua, gas o electricidad, y donde los
costes variables resultan comparativamente muy reducidos). En estas industrias existe
una tendencia hacia el monopolio, en la medida en que si alguna de las empresas
concurrentes adquiriese una ligera ventaja de tamaño o costes, la rebaja de precios que
podría ofrecer le permitiría ampliar dichas ventajas, reducir todavía más sus precios, e
incrementar su posición de ventaja hasta dominar por completo el mercado.
Para la autoridad reguladora, ello plantea el problema de cómo conciliar la
exigencia de eliminar las ineficiencias asociadas con los costes sociales del monopolio
con el mantenimiento de las ventajas competitivas que se asocian con la existencia de
economías de escala. Ello plantea el problema de que ciertas modalidades de
intervención, como la ruptura del monopolio o la promoción de posibles empresas
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competidoras, que pueden resultar adecuadas para los casos normales de monopolio, no
serían operativas para el caso del “monopolio natural”, que no deriva su posición
dominante de ninguna norma de protección, sino de sus ventajas competitivas.
Las medidas de regulación siguen siendo adecuadas (como las nacionalizaciones
o las licencias) pero su aplicación en el caso del monopolio natural plantea el problema
de que si, para aproximarse a los resultados ideales de la competencia perfecta, se
fijasen precios iguales a los costes marginales, habrían de asumirse las pérdidas
económicas que inevitablemente se producirían (en presencia de economías de escala, o
costes medios decrecientes a largo plazo, los costes marginales están sistemáticamente
por debajo de los costes medios, por lo que un precio igual al coste marginal no cubriría
dichos costes). De ahí que, en ocasiones, se haya planteado una regulación de precios
que los igualase al coste medio, a modo de solución second best
(Cuadro 2.9).Un
problema adicional que se puede plantear en estos casos es el de las asimetrías de
información que inevitablemente existen entre las autoridades reguladoras y las
empresas reguladas, que puede constituir una fuente de ineficiencias adicional.
Cuadro 2.9: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS (3)
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PECES: Tema 2
2.4.3. Mercados incompletos
Como hemos señalado, la validez del Primer Teorema Fundamental de la
Economía del Bienestar descansa –además de los supuestos de competencia perfecta–
sobre un conjunto de condiciones que presuponen que existen mercados para cualquier
posible bien o necesidad que pueda concebirse, dado que no puede predicarse el buen
funcionamiento del mercado en aquellas situaciones en que el mercado no existe.
De la potencia de los mercados como institución social puede ofrecer una idea el
hecho de que existan mercados que permitan la cobertura de necesidades cuya
satisfacción mediante este tipo de instituciones no resulta intuitiva. ¿Es posible comprar
o vender, por ejemplo, la seguridad? ¿Podemos poner valor a la propia vida? La
existencia de mercados y contratos de seguros nos indica que tal cosa resulta posible,
dentro de ciertos límites. Sin embargo, resulta también evidente que la cobertura de
cualquier posible necesidad a través de las instituciones de mercado no puede
predicarse de manera universal, y en esa hipótesis resulta obligado el recurso a otros
tipos de instituciones (como las familias u otras redes de solidaridad tradicional, o como
los poderes públicos).
Precisamente, una de las pautas posibles en que puede manifestarse la
intervención del sector público en las economías de mercado es, precisamente, la
creación o desarrollo de los mercados en algunos supuestos en que éstos no existen. En
algunos casos (pensemos en los mercados de fondos o planes de pensiones para la
jubilación) el desarrollo de estos mercados se ha debido al diseño previo de un sistema
de seguros sociales de jubilación que ha permitido que todas las personas perciban las
ventajas de disfrutar de tales seguros (públicos) y las posibilidades de mejora que
pudiera reportar un aseguramiento complementario de carácter privado. En otros casos,
el desarrollo de los mercados se hace posible merced a una intervención pública que
reduce los costes de transacción, o que establece un marco de derechos de propiedad
que previamente no existía, y que posibilita el desarrollo de las negociaciones.
Por fin, pueden también interpretarse como supuestos de inexistencia de
mercados el caso de las externalidades o efectos externos, o el de los bienes públicos.
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2.4.4. Externalidades, bienes preferentes y bienes indeseables.
Se denominan externalidades, o efectos externos, a las situaciones en las que
una actividad de producción o consumo desarrollada por unos agentes económicos
genera costes o beneficios sobre otros agentes, no recogidos por el sistema de precios.
Un ejemplo característico es el de la contaminación atmosférica que genera el consumo
de combustible por los vehículos automóviles: el precio de mercado del combustible
recoge los costes y beneficios privados asociados a la producción y distribución del
mismo por parte de las empresas que lo suministran, por una parte, y al disfrute de los
automóviles y los servicios de transporte que proporcionan a las personas que los
utilizan, por otra. Sin embargo, en el desarrollo de esas actividades se produce una
contaminación del aire cuyo coste no queda necesariamente reflejado en el precio de
mercado del combustible, dado que no afecta de manera directa ni a los productores ni
a los consumidores del bien.
En esas situaciones, no se cumplen las condiciones que aseguran que el
funcionamiento de los mercados asegura la eficiencia desde el punto de vista de la
sociedad, en la medida en que su funcionamiento no resulta capaz de tener en cuenta
la totalidad de los costes y beneficios relevantes, sino sólo los de tipo privado: los costes
y beneficios externos (los que afectan a agentes terceros, más allá de la relación
bilateral entre las partes que actúan en el mercado) no se tendrían en cuenta, y ello
daría lugar a una producción o un consumo de bienes por encima (o por debajo) de los
que resultarían eficientes desde el punto de vista social.
Como se indica en el Cuadro 2.10, estas externalidades pueden ser positivas o
negativas (dependiendo de si se generan beneficios o costes sociales), de consumo o
de producción, y pueden tener (o no) carácter recíproco. Es importante también la
distinción tradicional entre efectos externos de carácter pecuniario o tecnológico
(dependiendo de si sus efectos quedan o no recogidos por el sistema de precios): sólo
estos últimos se consideran verdaderamente externalidades en el sentido que utilizamos
en este tema, porque sólo en ese supuesto se produce una situación de “fallos del
mercado”.
Cuadro 2.10: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS (4)
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El “fallo del mercado” se produce porque, si no se tienen en cuenta la totalidad
de los costes de producción (en el caso de las externalidades negativas) las cantidades
producidas o consumidas se encontrarán por encima de las socialmente deseables, y lo
contrario se producirá en el caso de los efectos externos positivos (se producirá o
consumirá una cantidad inferior a la óptima, al no considerarse los beneficios externos).
La intervención de los poderes públicos se encaminará, en estos casos, a lograr que se
tengan en cuenta (se internalicen) dichos costes o beneficios externos.
Una solución tradicional consiste en establecer unos impuestos (o multas o
sanciones) cuyo valor fuese equivalente a los costes externos que se generasen.7 De
esta manera, los agentes que actúan en el mercado se verían obligados a tener en
consideración los efectos externos que generasen, y su nivel de actividad se ajustaría
hasta alcanzar los valores óptimos.
Cuadro 2.11: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS (5)
Puede llegarse a resultados similares por la vía de la regulación: Una regulación
técnica adecuada de los procesos de producción o consumo que generan la
externalidad puede prevenir sus efectos indeseables (por ejemplo, obligando a que una
empresa contaminante depure previamente sus vertidos a un río). Una regulación
adecuada de precios o cantidades puede imponer unos precios máximos (o unas
7
En el caso de las externalidades positivas, el valor de dichos impuestos sería negativo, y
hablaríamos de subvenciones.
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cantidades mínimas de carácter obligatorio) para las actividades que general efectos
externos positivos: el ejemplo más característico es la declaración de que la educación
básica (un determinado nivel de servicios educativos, que puede variar según los
países) debe ser obligatoria (cantidad mínima) y gratuita (precio máximo). En el caso de
las externalidades negativas, la regulación habría de ser de precios mínimos, o
cantidades máximas. Un caso extremo sería el que estableciese una cantidad máxima
igual a cero: se trata de actividades prohibidas. Por fin, la actividad de los poderes
públicos puede manifestarse en la provisión directa de aquellas actividades (como la
educación o la sanidad) que generan efectos externos positivos.
Un supuesto adicional de intervención de los poderes públicos en el
funcionamiento de las economías de mercado es el de la promoción de la producción o
consumo de bienes preferentes, o la limitación del de los bienes indeseables. Esta
denominación lleva implícito un juicio valorativo (normalmente, incorporado en alguna
declaración con valor normativo, de carácter legal o incluso constitucional) que, desde el
punto de vista del análisis económico, se encuntra asociado a la generación de
externalidades de carácter positivo (en el caso de los bienes preferentes) o de carácter
negativo (en el de los indeseables), que justifican esta intervención pública.
Cuadro 2.12: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS (6)
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PECES: Tema 2
2.4.5. Bienes Públicos
Por fin, un supuesto claro de “fallo del mercado” (por ausencia de éste) se
produce en el caso de los denominados bienes públicos: se trata de bienes que se
definen por una doble característica: (Cuadro 2.13)
-
son bienes de oferta conjunta: Como en el caso de una carretera, un
concierto o una clase universitaria, el coste marginal de ofrecer el bien a una
persona más es igual a cero (al menos, en tanto no se alcance el aforo total
de la clase o la sala de conciertos, o la capacidad máxima de la carretera).
-
Son bienes de imposible exclusión: No es posible evitar (por razones que
pueden ser de tipo técnico o económico) que disfruten de ellos las personas
que no paguen su precio. Un ejemplo podría ser el de un programa de radio
o televisión emitido en abierto (lo que explica por qué razón estos programas
se financian por vías alternativas a la de los precios, como la publicidad).
La conjunción de ambas características determina un supuesto de inexistencia de
mercados: si no es posible la exclusión, nadie estará dispuesto a pagar el precio (y
menos aún si, al tratarse de bienes de oferta conjunta, se puede disfrutar de idénticos
niveles de calidad de consumo por parte de todos). Pero, si nadie paga, nadie se
animará a producir, y el mercado no logrará ofrecer cobertura para estas necesidades.
Cuadro 2.13: FALLOS DEL MERCADO EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS (7)
El problema que se plantea es que estas características que definen a los bienes
públicos concurren en el caso de ciertos bienes (o necesidades) de gran importancia: la
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seguridad jurídica, la representación diplomática exterior de un país, la defensa
nacional,... constituyen ejemplos de bienes públicos cuya provisión no puede llevarse a
cabo a través de las instituciones propias de los mercados.
La provisión pública de este tipo de bienes permite que su oferta se pueda
financiar mediante ingresos coactivos (los tributos), lo que permite superar los
problemas que plantea su imposibilidad de exclusión. A su vez, la necesidad de que su
provisión se lleve a cabo por los poderes públicos no necesariamente implica que éstos
deban también responsabilizarse de su producción: es posible la producción privada,
siempre y cuando los poderes públicos garanticen que existe una demanda.
2.5. “FALLOS DEL MERCADO” Y “FALLOS DEL SECTOR
PÚBLICO”.
A lo largo de este tema hemos desarrollado, adoptando como punto de partida el
“Primer Teorema Fundamental” de la Economía del Bienestar, una exposición
sistemática de las razones por las cuales una hipotética economía de mercado sin
intervención alguna de los poderes públicos sería incapaz de asegurar unos niveles
mínimos de equidad (pero tampoco de eficiencia) en el funcionamiento económico de la
sociedad. Hemos observado que se producen “fallos del mercado”, de gran importancia,
en las áreas de la asignación óptima de recursos, de la estabilización económica y de la
distribución de la renta y la riqueza, que abren el espacio a una intervención pública
correctora. En este último apartado vamos a intentar precisar el alcance que hemos de
atribuir a estos espacios potenciales de intervención de los poderes públicos,
completando nuestro ejercicio de interpretación del “Primer Teorema Fundamental” y
haciendo referencia al "Segundo Teorema Fundamental" de la Economía del Bienestar
y al "Teorema del second-best" de Lipsey y Lancaster (1956-57).
En primer lugar, es preciso señalar que –como elemento de justificación de la
intervención pública en las economías de mercado– el incumplimiento de las
condiciones que se establecen en el marco del “Primer Teorema Fundamental” es,
desde el punto de vista lógico, una condición necesaria, pero no suficiente: La
existencia de “fallos del mercado” abre un espacio para la intervención correctora de los
poderes públicos, pero no la determina. Para justificar dicha intervención hace falta,
además, garantizar que esta intervención ha de ser capaz de corregir los falos del
mercado existentes, e incrementar los niveles de eficiencia en la asignación de recursos
que el mercado ofrece. Es importante, a estos efectos, tener en cuenta que, junto a los
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PECES: Tema 2
“fallos del mercado”, existe también una amplia literatura sobre los “fallos del sector
público” que igualmente ha de tenerse en consideración: si el “Primer Teorema
Fundamental” nos obliga a mantener una actitud crítica (y no de confianza ciega) hacia
el funcionamiento de los mercados, asimismo nos obliga a mantener una actitud similar
hacia la intervención pública.
Hecha esta afirmación, es preciso decir, sin embargo, que los argumentos a favor
de una presencia pública significativa que asegure un buen funcionamiento de las
economías de mercado son argumentos de gran solidez, como se desprende el
análisis de los otros dos “teoremas fundamentales” de la Economía del Bienestar:
El “Segundo Teorema Fundamental” de la Economía del Bienestar afirma que, si
se garantizan las condiciones de partida adecuadas, una economía de mercado sin
sector público es capaz de alcanzar cualquier posible situación óptima en el sentido de
Pareto. La trascendencia de este teorema es importante porque se ha tratado de utilizar
para establecer una suerte de “división del trabajo” entre el funcionamiento de los
mercados y el papel de los poderes públicos: si éstos de encargasen de garantizar las
condiciones de partida adecuadas (una distribución de la renta coherente con un
principio de “igualdad de oportunidades”, por ejemplo) podríamos confiar al mercado, de
manera exclusiva, la consecución de la eficiencia.
El análisis riguroso de este “Segundo Teorema Fundamental” no nos permite, sin
embargo, atribuir al funcionamiento de los mercados esta presunción de preferencia o
“ventaja comparativa” (frente a los poderes públicos) en el terreno de la búsqueda de la
eficiencia económica. Las condiciones de validez del “Segundo Teorema Fundamental”
son las mismas que las del “Primero” y, como hemos desprendido de su análisis
riguroso, se trata de un conjunto de condiciones extremadamente restrictivo (los “fallos
del mercado” son más una regla que una excepción). Si su carácter de condiciones no
suficientes nos impide establecer una presunción general de eficiencia a favor de la
intervención pública, el hecho de que se trate de condiciones necesarias nos impide
asimismo sustentar una presunción general de signo opuesto, a favor del mercado. Para
bien o para mal, el análisis de los teoremas fundamentales de la Economía del
Bienestar nos obliga a llevar a cabo un análisis riguroso, pàra cada caso concreto, de
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las ventajas e inconvenientes respectivos de la intervención pública y el funcionamiento
de los mercados.8
Esta última conclusión se refuerza si tomamos en consideración el que podría
merecer el nombre de “tercer teorema fundamental” de la Economía del Bienestar. El
“Teorema del second-best” de Lipsey y Lancaster (1956-57) se plantea –dado que las
estrictas condiciones que establece el Primer Teorema Fundamental pueden impedir
que una “economía de mercado pura” alcance unos resultados óptimos- cuáles serían
las condiciones para alcanzar el mejor de los resultados subóptimos posibles. En
particular, si no resulta posible alcanzar “lo mejor” en ausencia de instituciones públicas
(dado que no es posible que se cumplan todas las condiciones de optimalidad), ¿qué
sería lo “segundo mejor”? Más concretamente: ¿podríamos afirmar que “lo segundo
mejor” sería que se cumpliesen “todas las condiciones menos una” o el mayor número
posible de ellas? ¿podríamos afirmar que, si la intervención pública resulta necesaria –
aunque no suficiente- para alcanzar resultados óptimos, “lo segundo mejor” sería que
dicha intervención se pudiese reducir a “los mínimos imprescindibles”?
De manera acaso sorprendente (aunque no totalmente contraintuitiva) el
“teorema del second-best” niega esta posibilidad: el cumplimiento parcial de las
condiciones del “Primer teorema fundamental” no guarda relación con una eventual
consecución -igualmente parcial- de sus deseables resultados de eficiencia: Estos se
desprenden del cumplimiento del conjunto de sus propiedades, de manera que -si se
incumple uno de los requisitos- la consecución de un óptimo de segundo orden (second
best) no estaría necesariamente asociada con el cumplimiento de los restantes,
pudiendo incluso requerir algún incumplimiento -compensatorio- adicional (como, por
ejemplo, una intervención pública correctora).
De nuevo, el análisis riguroso, desde la teoría económica, nos invita a prescindir
de los prejuicios y acudir a la reflexión crítica: No resulta posible establecer una
“presunción general de eficiencia” a favor de los mercados, pero tampoco a favor de la
intervención pública. La realidad de las economías modernas viene marcada por la
coexistencia, como señala Wolf (1988), por la coexistencia de “mercados que funcionan
8
Es importante recordar que estas instituciones no tienen carácter opuesto: La
intervención pública contribuye en numerosas ocasiones, mediante su actuación correctora, a
garantizar el buen funcionamiento de los mercados.
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PECES: Tema 2
mal” con “gobiernos que funcionan mal”, y el diseño de las políticas públicas tiene como
objetivo real alcanzar una combinación menos imperfecta. Para ello, habrá que recurrir,
en numerosas ocasiones, a introducir elementos “de mercado” o de competencia en
situaciones en que no existen, pero también habremos de recurrir, en otros muchos
supuestos, a introducir elementos de poder público corrector cuando resulte necesario.
El papel del análisis económico consiste, pues, con más frecuencia, en ayudarnos
a formular las preguntas o críticas adecuadas, que en ofrecernos un conjunto de
respuestas predeterminadas, sin espacio para el pensamiento crítico, a los problemas
económicos
REFERENCIAS
LIPSEY, R.G. - LANCASTER, K. (1956-57): "The general theory of second best", Review of
Economic Studies, vol. 24, nº 63, pp. 11-32.
LOSCOS, Javier (2013): “La distribución personal de la renta en España y el papel de las
políticas fiscales en la redistribución de la renta”, Gaceta Sindical, no. 20, pp. 259-293.
MUSGRAVE, R.A. (1959): The Theory of Public Finance. McGraw-Hill. New York [v.e.:
Teoría de la Hacienda Pública. Madrid: Aguilar, 1967]
RAWLS, J. (1971): A Theory of Justice. Harvard U.P. [v.c.: Teoría de la Justicia. México:
F.C.E., 1979].
SAMUELSON, P.A. (1954): "The Pure Theory of Public Expenditure", Review of
Economics and Statistics, vol. 36, nº 4, pp. 387-389. [v.c.: "La teoría pura del gasto
público", Hacienda Pública Española, nº 5 (1970), pp. 165-167.]
WOLF, CH. (1988): Markets or Governments: Choosing between imperfect alternatives.
Cambridge, Mass.: MIT Press.
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