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El gasto social en España
y en la Unión Europea
Jaime Frades Pernas
Gabinete Técnico Confederal de la UGT
[email protected]
Fecha de recepción: 15/03/2010
Fecha de aceptación: 12/04/2010
Sumario
1. Introducción. 2. Los retos de la protección social española. 3. Gasto total en protección social.
4. Gasto en protección social por funciones en 2007. Diferencias respecto a UE-27. 5. Bibliografía.
RESUMEN
La Estrategia de Lisboa ha sido un fracaso en sus compromisos más evidentes, entre ellos el de
la erradicación de la pobreza, la cual, paradójicamente, ha aumentado por el incremento de la
precariedad laboral y el debilitamiento de la protección social. A pesar de las mejoras sociales de
los últimos años, el gasto social en España sigue estando aún a gran distancia de la media de
los países europeos, manteniendo todavía una de las más altas tasas de pobreza relativa de la
Unión Europea. La modernización y adaptación de nuestro sistema de protección social ha sido
insuficiente tanto para prever y atender las nuevas formas de pobreza como para convertirse en
un instrumento de inversión social y productiva capaz de resolver los grandes retos que tiene
hoy nuestra sociedad. La centralidad en el debate social de los problemas relacionados con el envejecimiento demográfico y con la reducción del déficit público, ha dificultado el debate sobre los
mayores déficits que tiene hoy nuestro Estado de Bienestar: la menor protección de los trabajadores peor situados en el mercado de trabajo, el escaso esfuerzo en educación, la insuficiencia de
las rentas mínimas -sea cual fuere la contingencia que cubren- para escapar de la pobreza, la escasez de las prestaciones dirigidas a las familias, sean prestaciones económicas o servicios, y las
todavía tímidas políticas de conciliación de la vida familiar y laboral. La debilidad de estas políticas atenúa la solidaridad y cohesión social en momentos de fuerte segmentación social y supone un freno al cambio del modelo productivo que nuestro país necesita.
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Jaime Frades Pernas
Monografía
Palabras clave:
Pobreza, Lagunas de Protección Social, Gasto Social, Redistribución, Inversión Social, Cambios
Sociales.
ABSTRACT
Lisbon Strategy has had failures in his most evident commitments; one of them - the eradication of poverty - paradoxically, has increased by the weakening of the social protection and the
precarious employment. In spite of the social improvements of the last years, the social expenditure in Spain still continues being at great distance of the average of the European countries,
still maintaining one of the highest rates of relative poverty of EU. Modernization and adaptation of our system of social protection has been insufficient to anticipate and to take care of the
new forms of poverty, and to solve the great challenges that our society has today. The importance in the social debate of problems related to the demographic aging and the reduction of the
public deficit, has prevented the debate on the majors deficits that our State of Well-being has
today: the smaller protection of the workers worse located in the labor market, the little effort
in education, the insufficiency of the minimum incomes to escape of the poverty, the shortage
of the benefits directed to the families (economic benefits or services), and still the timid policies
of conciliation of the familiar and labor life. The weakness of these policies attenuates to solidarity and social cohesion at moments of strong social segmentation and it supposes a brake to
the change of the productive model that our country needs.
Key words:
Poverty, Lacks of Social Protection, Social expenditure, Redistribution, Social Investment, Social changes.
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Monografía
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INTRODUCCIÓN
Hace ahora diez años que se estableció como prioridad en la Estrategia de
Lisboa la erradicación de la pobreza para Europa en el horizonte de 2010, consagrándose este año, precisamente, como Año Europeo de Lucha contra la Pobreza
y la Exclusión Social. Ese objetivo no sólo no se ha cumplido sino que la realidad
actual es peor que la de hace una década. En 2008, un 17% de los europeos vivían por debajo del umbral de pobreza relativa, porcentaje que para España se
elevaría al 20% situándonos en el quinto lugar en el ranking de pobreza de la
UE-27. Los motivos de ese empeoramiento obedecen a múltiples causas, entre
las que destacaríamos, aún antes de la crisis financiera de 2008, el fuerte deterioro de la calidad del empleo y de los salarios, con el consiguiente aumento de
la precariedad laboral y de la pobreza. A lo anterior habría que añadir la reducción de las cargas fiscales a favor de las empresas y las rentas del capital, lo
que ha limitado la capacidad de financiación de las políticas sociales.
A pesar del debilitamiento de la protección social en buena parte de Europa en los últimos años, ésta sigue siendo un gran dique contra la pobreza; sin
ellas, un 36% de ciudadanos europeos pasarían a engrosar ese 17% que ya es
pobre (Zufiaur, 2010). La protección social pública constituye una de las respuestas más logradas a los deseos de seguridad de los ciudadanos al asegurarles, al menos hasta un cierto nivel, que la calidad de vida no se verá
mermada ante una serie de contingencias como, entre otras, la vejez, la discapacidad, la enfermedad o el desempleo. Su fin no es exclusivamente, como a
veces se ha pretendido desde ciertas formulaciones liberales, reducir la pobreza, para lo que bastaría una protección de mínimos, sino que va mucho más
allá al procurar, también, reducir las desigualdades sociales, y no exclusivamente las que tienen su causa en el mercado de trabajo, y facilitar la igualdad
de oportunidades.
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LOS RETOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ESPAÑOLA
El sistema español de protección social, cimentado en sus orígenes, al igual
que en otros muchos países, sobre los seguros sociales y el trabajo remunerado, propios de las sociedades industriales, ha tenido que adaptarse, aunque
con desigual fortuna, a nuevas demandas y a nuevos retos, como la consideDocumentación Social 157
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Monografía
ración de ciertas prestaciones, ya no como derechos laborales sino como derechos humanos universales garantizados a todos los ciudadanos. La deslaboralización del sistema mediante la universalización de la sanidad o la protección
familiar es un claro ejemplo de ello; cosa bien distinta es que la protección
otorgada sea suficiente, como se verá más adelante. Otro ejemplo de esa adaptación es la atención a las nuevas demandas sociales, como pueden ser la mejora en ciertos mecanismos que permiten conciliar la vida laboral, familiar y
personal y el cuidado de las personas dependientes.
En 2008, España tenía una de las más altas tasas de riesgo de pobreza de la
Unión Europea, según se observa en la tabla 1 por grandes grupos de edad. Se
ha tomado como referencia el umbral del 60% de la mediana de ingresos, después de las transferencias sociales.
Tabla 1. Tasa de riesgo de pobreza por grupos de edad en %. 2008.
Total
Menos de 16 años
Entre 16 y 64 años
65 y más años
UE-27
17
20
15
19
UE-15
16
19
15
20
España
20
24
17
28
Fuente: Eurostat.
Si bien para este umbral la diferencia con la Unión Europea es sólo de tres
puntos en el total de edades, llama la atención las diferencias en los dos extremos, los menores de 16 años y los mayores de 65, con cuatro y nueve puntos
respectivamente de diferencia respecto a la UE, lo que sitúa a España entre los
países con mayor grado de pobreza relativa en la infancia y en la vejez(1) después de las transferencias sociales. Como es fácil deducir, la pobreza es menor
en aquellos países donde el gasto social es mayor.
Pero tener trabajo tampoco evita los riesgos de pobreza a un buen número
de ciudadanos. De acuerdo también con las estadísticas de Eurostat sobre tasas de pobreza en el trabajo, España se encontraba entre aquellos países con
mayor riesgo, debido, fundamentalmente, a nuestras mayores tasas de desem(1) La Encuesta de Condiciones de Vida en España ha introducido una importante novedad al considerar una nueva variable, la vivienda en propiedad como alquiler imputado (lo que favorece, por una parte, a países como España en los que la proporción de vivienda en propiedad es muy alta, y, por otro, a los tramos de población de mayor edad, con vivienda propia y que, además, ya la han
pagado). Ello supone, para un umbral del 60% de la renta media, una reducción de la pobreza relativa de 5 puntos para el conjunto de
la población, reducción que para los mayores sería de, aproximadamente, 12 puntos, lo que evidentemente reduciría también la distancia respecto a la pobreza entre éstos y el conjunto de la población. No utilizamos esta variable hasta en tanto no se homogenice para
todos los países de la UE.
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Monografía
pleo y de precariedad laboral, lo que situaba esa tasa tres puntos por encima
de la media europea.
Si la inestabilidad y la desigualdad crecientes en las sociedades posindustriales van a seguir por largo tiempo, la importancia de los sistemas de
bienestar social será cada vez mayor toda vez que devienen en elementos estratégicos tanto para atenuar los conflictos derivados de ese proceso, como
para constituirse también en herramienta de inversión social.
España sigue manteniendo un gasto en algunos bienes básicos (protección social, educación(2) e I+D(3)) muy alejados de la media europea. Si tomamos el gasto total de las administraciones públicas, España ocupaba en la
UE-27 el vigésimo puesto en 2008 en el orden del gasto, lo cual supone un
enorme lastre para el cambio de modelo productivo que el país necesita. Y es
que el peso del sector público resulta relevante por dos motivos. El primero,
porque desarrolla actividades que el sector privado no ofrece de forma óptima, la más evidente la protección social. El segundo, porque ejerce un efecto
dinamizador sobre el conjunto de la economía. Además de contribuir al aumento y estabilización de la demanda y favorecer la especialización de la
economía hacia sectores de mayor productividad y mayor capacidad tecnológica, atenúa el conflicto social y reduce las desigualdades sociales, lo que, a
la postre, redunda en un mayor crecimiento económico.
El menor gasto público tiene repercusiones evidentes en el empleo. El peso
del empleo en los Servicios de carácter comunitario (que incluyen a la administración pública, la educación, la sanidad y los servicios sociales) apenas supera en
España el 20% del empleo total, situando la diferencia respecto a la UE en torno a 5 puntos, diferencia que se elevaría de 11 a 15 puntos si nos comparamos
con los países nórdicos. No puede sorprender que entre el primer trimestre de
2008 y el cuarto de 2009, es decir en plena crisis, en la que la ocupación se redujo un 8,6%, y en sectores como la construcción y actividades inmobiliarias esa
reducción se situó por encima del 30%, los servicios de carácter comunitario hayan tenido incrementos de la ocupación en torno al 13%, con la única salvedad
de la educación, que creció tan solo un 1,4%. El fortalecimiento del Estado de
Bienestar, especialmente en las políticas de cuidados y atención a las familias,
supone ampliar las posibilidades de las mujeres de incorporarse al mercado de
trabajo y, por tanto, de incremento de la actividad y de los recursos.
(2) En 2006 España dedicaba el 4,3% del PIB a gasto público en educación frente al 5% de media en la UE. Aquellos países, como
los nórdicos, que han apostado por una economía del conocimiento vienen dedicando por encima del 6% (Dinamarca: 7,98%; Islandia:
7,55%; Suecia: 6,85; Noruega: 6,55%; Finlandia: 6,14%). El que España tenga hoy un índice de abandono escolar el doble que la media europea tiene una explicación, aunque no toda, en nuestro menor gasto en educación.
(3) El gasto en I+D se sitúa en España en el 1,35% del PIB frente a un 2% de media en la UE; de nuevo los países nórdicos son los
que dedican más recursos, del 2,73% en Dinamarca hasta el 3,75% en Suecia.
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Sin embargo, en ciertos planteamientos pareciera como si España hubiese
alcanzado un máximo de bienestar al que habría que poner freno. Un discurso que, quizás, podría ser válido en países que dedican el 30% o más de su PIB
al gasto social, no puede, ni debe, ser esgrimido en países como el nuestro que
dedica apenas el 21%. La centralidad en el discurso social de los problemas demográficos y de las pensiones(4) ha oscurecido otros muchos problemas relacionados con nuestra protección social. Por otro lado, la permanente presión
empresarial por reducir en un volumen importante las cotizaciones sociales(5) y
establecer nuevas fórmulas contractuales próximas a la servidumbre, o las
propuestas de reducir los impuestos y su progresividad, no dejarían espacio
alguno, claro está, ni para la mejora de nuestra protección social, ni tan siquiera para mantener el actual nivel de protección. La discordancia entre estas propuestas y las realizadas por los mismos actores acerca de caminar hacia una
mayor flexiseguridad es evidente, toda vez que se pretenden socavar los ingresos con los que financiar la mayor seguridad con la que hacer frente a las consecuencias de la precarización laboral.
En la Estrategia de Lisboa (marzo de 2000) se abogaba por la modernización
del modelo social europeo en el sentido de reforzar los aspectos educativos y
formativos pero también en la reorientación de las políticas de protección social
para hacerlas más proactivas y a luchar contra la exclusión social. Con la aprobación de la Agenda Social en la Cumbre de Niza (diciembre de 2000), entre
otros muchos instrumentos, el objetivo de modernización tiene una mayor concreción situando los principales retos en asegurar la viabilidad de los sistemas
de pensiones, en promover la inclusión social con miras a prevenir y erradicar
la pobreza y la exclusión social y en reforzar la igualdad entre hombres y mujeres. Sin embargo, la revisión en 2005 de la Estrategia de Lisboa subordinó el
empleo, la protección social y las condiciones de trabajo a la extensión del mercado único, al aumento de la competitividad europea y a la estabilidad de las
finanzas públicas. Aún antes de la crisis, el corolario de esa política ha sido una
mayor desregulación, el aumento de la desigualdad y del empleo precario y un
empeoramiento en la distribución.
El impacto de la Estrategia de Lisboa ha sido un fracaso en sus compromisos más evidentes (inversiones en I+D, tasa de empleo y calidad de éste,…),
pero también en su dimensión social, la cual se ha visto sumamente debilitada.
Paradojas del liberalismo, se ha impedido o amortiguado la recesión a través de
(4) La más reciente y excesiva expresión de esa política ha sido la revelación, y posterior desmentido, de la pretensión del área
económica del Gobierno, a través de la «Actualización del Programa de Estabilidad 2009-2013 y Plan de Austeridad 2010-2013», de reducir el gasto en pensiones en cuatro puntos del PIB.
(5) Esta es la principal contribución de las organizaciones empresariales al debate sobre la Seguridad Social. En julio de 2009 tal petición se concretaba en una propuesta de reducción de 5 puntos, lo que equivaldría a no menos de 15.000 millones de euros.
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los denostados Estados de bienestar, que han actuado como estabilizadores automáticos, y de medidas de corte keynesiano de estímulos económicos.
Lamentablemente, la nueva estrategia Europa 2020(6) supone una decepción
absoluta en el ámbito de la protección social. El único objetivo medible es el de
reducir en un modesto 25% el número de europeos que viven por debajo del
umbral de la pobreza, pero sin detallar a través de qué políticas y de qué herramientas(7), remitiendo a un próximo Consejo Europeo la reconsideración de
esta medida, probablemente para rebajar su alcance.
Al margen de las políticas de igualdad de género que han gozado de amplio apoyo social y político, desde hace unos años tanto en Europa como en
España los debates sobre la adaptación de los sistemas de protección social se
han enfocado, prácticamente, hacia dos objetivos fundamentales: el primero, la
sostenibilidad financiera de los sistemas de protección social mediante la contención de su gasto; el segundo, la eliminación de incentivos para que hagan
menos atractivas las prestaciones sociales que el trabajo. Si con el primero se
cuestiona, en cierta forma, la solidaridad social e invita a una mayor responsabilidad individual, es decir privada, en la provisión de bienestar, con el segundo objetivo se pretende restringir cada vez más las prestaciones a corto
plazo, como el desempleo o las rentas mínimas, para que los desempleados
concurran por unos salarios más bajos. Ambos objetivos perseguirían no sólo
la reducción del nivel de gasto público sino, también, una recomposición de
los derechos sociales y, por tanto, del modelo social.
Mediante el llamado Método Abierto de Coordinación (MAC) en materia
de pensiones adoptado en la cumbre de Lacken en 2001, se pretende, al menos
en teoría, conciliar ciertos objetivos sociales —como son, entre otros, la modernización o adaptación de los sistemas a los cambios sociales— con orientaciones de política económica, entre las que sobresale la reducción del impacto
de los gastos sociales más comprometidos por el envejecimiento demográfico
(pensiones, sanidad y cuidados de larga duración) sobre las finanzas públicas.
Si bien la política social sigue siendo competencia exclusiva de los Estados, el
MAC va más allá de unas meras orientaciones y de un catálogo de buenas
prácticas para constituirse, en cierta medida, en un patrón para las reformas,
por el apremio de sus propuestas y los compromisos que han adquirido los estados: hay que hacer reformas cuanto antes sea cual sea la coyuntura, éstas
han de ser profundas, especialmente en materia de pensiones, y, además,
orientadas a unos objetivos concretos.
(6) Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. COM (2010) 2020 de 3 de marzo de 2010.
(7) Se anuncia, no obstante, la creación de una «Plataforma europea contra la pobreza», pero sin especificar en qué consistirá este
instrumento y que será de otros dispositivos actuales que pueden competir con éste, como los establecidos en el Marco Estratégico para
el Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social (2010).
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Monografía
En el ámbito de las pensiones los objetivos inciden en un proceso de
reducción y control del gasto por medio de la reducción de las tasas de reemplazo de las pensiones públicas, el retraso en la edad de jubilación y el fomento de dispositivos basados en la capitalización(8). La disciplina económica se
situaría, pues, por encima de los objetivos sociales. Más allá de lo razonable
que pudieran ser las medidas propuestas para atajar la incidencia del envejecimiento demográfico sobre la protección social, lo cierto es que se han añadido nuevos argumentos para justificar políticas restrictivas desde el momento
en que se excluye el aumento de los ingresos, sean impuestos, cotizaciones u
otras fuentes suplementarias, para asegurar la viabilidad de los sistemas. Los
ajustes habrá que hacerlos fundamentalmente por la vía de los gastos, dejando
al margen la solidaridad.
No obstante lo anterior, la necesidad de readaptar los sistemas de protección social a los cambios sociales y económicos es evidente. A pesar de la enorme heterogeneidad de los sistemas de protección existentes, los problemas a
los que se enfrentan los sistemas nacionales son, con mayor o menor intensidad, los mismos.
En primer lugar, el reto común del envejecimiento demográfico que afecta
a todos los países, aunque sea en momentos distintos y con desigual intensidad. No sólo habría que vigilar por la sostenibilidad de las finanzas públicas,
también se precisaría amortiguar los efectos del envejecimiento mediante políticas que ayuden a hacer más llevadero ese proceso, por ejemplo, mediante políticas que aumenten la tasa de empleo femenino y la eliminación de aquellas
trabas, sean de orden laboral o socioeconómico, que dificultan que las familias
puedan tener los hijos que deseen.
En segundo lugar, por el paso a una economía preponderantemente de servicios y los cambios en el mercado de trabajo que han introducido una desigualdad creciente, lo que remite no sólo a la protección adecuada a cuantos
tienen un empleo precario, sino, también, de medidas formativas u otras que
mejoren su posición en el mercado de trabajo. La segmentación del mercado
de trabajo no sólo produce biografías laborales cada vez más discontinuas e
imprevisibles, frente a las trayectorias más estandarizadas del pasado, además
hace emerger nuevas necesidades sociales no siempre bien cubiertas por los
sistemas tradicionales de protección. Esos cambios en el ámbito laboral requerirían de un replanteamiento de muchos de los requisitos de acceso a la protección social, y a su cobertura, establecidos en contextos bien diferentes.
(8) Con la crisis se han manifestado en toda su dimensión los problemas inherentes a los sistemas de capitalización, con pérdidas
muy superiores al 20% de sus inversiones, si bien en España esa pérdida ha sido menor. En algunos países las pérdidas han equivalido a cuatro o seis años de ahorro, lo que afectará de forma muy negativa a los pensionistas con edades próximas a la jubilación.
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En tercer lugar, por la transformación de las bases ideológicas, sociales y
económicas del modelo de familia tradicional y en las relaciones familiares,
que se refleja por cambios en las bases materiales de las familias y en el papel
que éstas venían teniendo en la provisión de bienestar a sus miembros, en la
extensión del principio de igualdad igualmente al ámbito doméstico y en la reducción, cuando no desaparición, de las relaciones de dependencia económica
de la mujeres respecto a los varones, al ser cada vez más frecuente el trabajo
remunerado de ambos cónyuges. Además, el aumento de los divorcios supone
un incremento de las familias monoparentales con hijos a su cargo. Ello plantea, por una parte, nuevas necesidades sociales y, por otra, la pertinencia de
reconsiderar o modernizar ciertas prestaciones cuya lógica se asentaba en el
modelo de familia tradicional.
En cuarto lugar, por la fuerte incorporación de la mujer al mercado de trabajo, aunque, en general, con mayores tasas de temporalidad y desempleo,
menores retribuciones, y mayores dificultades para acceder al primer empleo.
La debilidad de las políticas de protección familiar en España, en servicios y
en prestaciones, dificulta que esa incorporación y mantenimiento en el mercado de trabajo pueda hacerse en condiciones de igualdad. En este sentido sería
necesario que el sistema de protección social, por una parte, compensase los
costes directos, indirectos y de oportunidad de la tenencia de hijos, y, por otra,
hiciese posible compatibilizar la vida familiar y laboral.
Por último, la financiación de la protección social. Si se quiere hacer frente a
los nuevos retos sociales, la necesidad de un mayor esfuerzo financiero es ineludible. No puede existir una protección social suficiente sin un sistema fiscal
más justo, equitativo y eficiente. No es aceptable que en ciertos planteamientos
se exija responsabilidad para moderar el gasto social, ya de por sí insuficiente,
mientras se han adoptado decisiones en política fiscal que han reducido la capacidad recaudatoria del Estado para financiar las prestaciones sociales, entre
otras. En 2007 las aportaciones públicas a la financiación de la protección social
en España suponía el 7,8% del PIB, frente a al 10,3% en la UE-27 o el 10,7% en
la UE-15; esa fuente de financiación suponía en los países nórdicos porcentajes
entre el 12% y el 20%. Las contribuciones empresariales en España se encontraban justamente en la media europea.
En las líneas que siguen se analizan los gastos de protección social tanto en
España como en la Unión Europea y se intentará, si bien de forma modesta,
una aproximación a las principales lagunas protectoras de nuestro sistema.
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GASTO TOTAL EN PROTECCIÓN SOCIAL
Según el artículo 2 del Tratado de la UE, uno de sus objetivos es alcanzar
un alto nivel de protección social entre los Estados miembros. Uno de los instrumentos de los que se vale la Comisión Europea, desde los años 70, para la
observación y análisis de ese objetivo es el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (SEEPROS). Habitualmente el esfuerzo en protección social se mide en relación con el PIB. Ya que el gasto es muy sensible a
las variaciones en el PIB(9), se intentará añadir otros indicadores cualitativos.
En 2007 España dedicaba a gastos en protección social (excluidos los gastos
de educación(10)), el 21% del PIB, lo que sitúa la diferencia respecto a la
UE-27 en 5,2 puntos; respecto a la UE-15 esa diferencia aumentaba a 5,9 puntos. A partir de 2005 es apreciable una reducción del gasto social en algunos
países centrales de Europa, como consecuencia de algunas reformas llevadas a
cabo en ese período, y aún antes, dada la preponderancia que a lo largo de estos últimos años se ha dado a la estabilidad de las finanzas públicas.
Gráfico 1. Evolución del gasto social en España y la UE-15 en % del PIB
29,0
27,8
27,7
27,4
27,0
26,9
26,8
27,0
27,3
27,6
27,7
27,3
26,9
27,0
25,0
23,0
21,5
20,7
20,9
21,0
20,6
20,9
20,4
2002
2003
2004
2005
2006
2007
20,8
21,0
20,3
20,2
19,8
20,0
19,0
UE-15
España
17,0
15,0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
(9) Se advierte que los últimos datos de Eurostat se refieren al año 2007, es decir un año antes de iniciarse la actual crisis y que, precisamente, por la caída del PIB a partir de 2008, el gasto social representará, al menos en España, una mayor proporción respecto a éste.
Asimismo, algunas políticas puestas en marcha fundamentalmente a partir de 2006, como las mejoras en materia de protección social
contempladas en las leyes de Igualdad y de Dependencia, todavía no tienen en ese año una importancia estadísticamente significativa.
(10) Si se incluyeran éstos, el gasto en 2006 (todavía no existen datos de gasto en educación para 2007) sería del 31,7% del PIB para
la UE-27 frente al 25,2% de España, una diferencia por tanto de 6,5 puntos..
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Monografía
Tabla 2. Evolución del gasto total de protección social en % del PIB
Francia
Suecia
Bélgica
Dinamarca
Holanda
Austria
Alemania
UE-15
Italia
UE-25
UE-27
Finlandia
Reino Unido
Portugal
Grecia
Hungría
Eslovenia
España
Luxemburgo
Irlanda
República Checa
Chipre
Malta
Polonia
Eslovaquia
Bulgaria
Lituania
Rumania
Estonia
Letonia
1996
2000
2004
2007
30,6
33,1
28,0
31,2
29,6
28,9
29,4
27,8
24,3
…
…
31,4
27,4
20,2
20,5
…
23,5
21,5
21,2
17,6
17,6
…
17,5
…
19,5
…
13,0
…
…
…
29,5
30,1
26,5
28,9
26,4
28,4
29,3
26,8
24,7
26,5
…
25,1
26,4
21,7
23,5
19,6
24,2
20,3
19,6
13,9
19,5
14,8
16,9
19,7
19,4
…
15,8
13,0
13,9
15,3
31,3
32,0
29,2
30,7
28,3
29,3
29,8
27,6
26,0
27,2
…
26,7
25,9
24,7
23,5
20,6
23,4
20,7
22,3
18,1
19,3
18,1
18,8
20,1
17,2
…
13,3
12,7
13,0
12,9
30,5
29,7
29,5
28,9
28,4
28,0
27,7
26,9
26,7
26,4
26,2
25,4
25,3
24,8
24,4
22,3
21,4
21,0
19,3
18,9
18,6
18,5
18,1
18,1
16,0
15,1
14,3
12,8
12,5
11,0
Fuente: Eurostat.
Dejando a un lado las comparaciones en proporción al PIB (que incorporan
nuestro menor nivel de renta relativa), si analizamos el gasto social por habitante en paridades de poder de compra (corregidas las diferencias de poder de
compra del dinero entre países), el gasto por persona en políticas sociales suponía en 2007 en España el 84,7% de la media de la UE-27 (respecto a la UE15, ese porcentaje suponía el 74%). En el año 2000, y respecto a la media de la
UE-15, el gasto por persona suponía el 63,8%, un incremento por tanto de 10
puntos hasta el año anterior a la crisis. No obstante ese avance, resulta significativo que en 2007, con un PIB per cápita y en paridades de poder de compra
que suponía el 105% de la UE-27, España tuviese un gasto social por habitante que no llegaba al 85%.
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Tabla 3. Gasto total por habitante en unidades de paridad de compra. 2007
Luxemburgo
Holanda
Suecia
Bélgica
Austria
Dinamarca
Francia
Alemania
UE-15
Reino Unido
Finlandia
Irlanda
UE-25
Italia
UE-27
Grecia
España
Eslovenia
Portugal
Chipre
República Checa
Malta
Hungría
Eslovaquia
Polonia
Estonia
Lituania
Letonia
Bulgaria
Rumania
En paridad de poder de compra
UE-27=100
13.231,3
9.293,2
9.028,0
8.657,6
8.640,2
8.630,2
8.264,3
7.943,1
7.464,3
7.455,1
7.321,2
7.054,4
6.805,5
6.773,3
6.521,8
5.719,9
5.526,4
4.760,5
4.700,6
4.175,9
3.717,8
3.500,9
3.477,8
2.675,1
2.428,7
2.156,1
2.135,9
1.580,0
1.404,7
1.352,2
202,9
142,5
138,4
132,7
132,5
132,3
126,7
121,8
114,5
114,3
112,3
108,2
104,4
103,9
100,0
87,7
84,7
73,0
72,1
64,0
57,0
53,7
53,3
41,0
37,2
33,1
32,8
24,2
21,5
20,7
Fuente: Eurostat.
Ésta es una forma, entre otras, de analizar el gasto, porque lo que esos números reflejan es el gasto público bruto y no el neto, es decir descontados los impuestos y las cotizaciones o tasas que abonan los beneficiarios por determinados
servicios o prestaciones que reducen los ingresos de los mismos. La OCDE viene realizado una aproximación a dicho cálculo para una serie de países, si bien
ese planteamiento ha sido objeto de algunas observaciones críticas(11) por incluir
(11) La primera, por considerar como gasto «social» la previsión o protección individual (fondos de pensiones individuales, seguros
médicos individuales, etc.). Y es que el gasto social lo que mide es el esfuerzo colectivo en la satisfacción de las necesidades sociales
de todos. En este sentido, el gasto privado reflejaría bien la exigüidad del gasto público, que obligaría a muchos ciudadanos a procurarse una protección por su cuenta, bien la mayor protección de otros, pero nunca el esfuerzo colectivo o público. La segunda, más
técnica, es la imposibilidad práctica de conocer el gasto social público neto, después de impuestos, por la heterogeneidad de las unidades fiscales (personas y familias), por el hecho de que esas unidades fiscales reciban ingresos de otras fuentes, por los efectos sobre las rentas de los diferentes modelos (mayor o menor progresividad), etc.
58
Documentación Social 157
El gasto social en España y en la Unión Europea
3
Monografía
los gastos privados, así como los gastos fiscales en prestaciones; no obstante,
esta aproximación de la OCDE nos sirve para evaluar los pretendidos efectos
negativos de la protección social europea sobre la economía. La idea de que
las economías europeas no son competitivas dado que sus gastos sociales se
encuentran en niveles cercanos al 30% del PIB frente al 15-16% de Estados
Unidos, por ejemplo, queda seriamente en entredicho a la vista del siguiente
cuadro, en el que se observa cómo el gasto social neto, en el sentido extenso
que concibe la OCDE, es muy cercano entre los países. Lo que sí son muy diferentes son los resultados en términos de igualdad.
Austria
Bélgica
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Holanda
Portugal
España
Suecia
Reino Unido
EEUU
Tabla 4. Gasto social neto en % del PIB. 2005
Gasto
social
público
bruto
27,2
26,4
26,9
26,1
29,2
26,7
16,7
25,0
23,2
20,9
22,9
21,2
29,4
21,3
15,9
Gasto
social
público
neto
22,2
23,1
20,2
20,6
26,2
25,1
15,2
21,5
19,4
17,7
20,8
18,9
23,1
20,1
17,1
Gasto
privado
neto
1,4
3,6
1,3
0,7
2,8
2,2
1,1
1,7
0,9
5,9
0,8
0,5
1,7
5,9
9,4
Gasto
social
total
23,5
26,8
21,6
21,4
29,0
27,0
16,1
23,1
20,3
23,3
21,4
19,1
24,8
25,9
25,3
Fuente: Adema, W. and M. Ladaique (2009), «How Expensive is the Welfare State?: Gross and Net Indicators in
the OECD Social Expenditure Database (SOCX)», OECD Social,Employment and Migration Working Papers, No.
92,OECD Publishing.
Curiosamente, el gasto neto en EEUU, por el mayor peso del gasto privado, es similar al de Reino Unido o Suecia, pero los grados de bienestar social
son radicalmente distintos entre EEUU(12) y los países mencionados. El atractivo del modelo americano para el pensamiento económico dominante consiste,
fundamentalmente, en la reducción del papel redistribuidor del Estado para
(12) La incidencia de la pobreza después de las transferencias sociales es de dos a tres veces superior en Estados Unidos que en Europa.
Documentación Social 157
59
3
Jaime Frades Pernas
Monografía
que el mercado proporcione cobertura a las demandas, solventes eso sí, de
protección social.
3.1. Gasto en pensiones(13) en % del PIB
En 2007, España dedicaba el 9% del PIB a las pensiones, 3 puntos menos
que la UE-15 o 2,8 respecto a la UE-27. El peso del gasto en pensiones en
España ha ido disminuyendo en los últimos años como consecuencia de un
cierto respiro demográfico (por la entrada como beneficiarios de los nacidos
durante la guerra civil, menos numerosos). Como se observará, la diferencia
de gasto es bastante más abultada respecto a los países de Europa Central
(Austria, Alemania, Francia,...) e incluso a Portugal que destina algo más del
13% a esta partida de gasto.
Obsérvese que en 2007 algunos países como Italia o Austria dedicaban a
las pensiones porcentajes parecidos a los que se barajan, en las hipótesis más
creíbles, para España en 2050 con la legislación vigente. Sin negar que sean
necesarias ciertas reformas en nuestro sistema de pensiones para hacerlo sostenible y más equitativo, no sería ninguna catástrofe para nuestro país que
tuviese que dedicar dentro de 40 años el 14, el 15 o el 16% del PIB a estas prestaciones. Lo que sí es criticable es la idea que se quiere imponer: que las pensiones se tengan que financiar básicamente con cotizaciones sociales, las
cuales, además, no tendrían que incrementarse, a la vez que se estimula a los
trabajadores a que destinen parte de sus ahorros a fondos privados de pensiones, los cuales están incentivados fiscalmente.
Nuevamente y al calor de la crisis surgen propuestas de realizar ciertas reformas urgentes con el fin de hacer más sostenible el sistema a largo plazo
para lo que se precisaría, entre otras cosas, reducir la generosidad de nuestras
pensiones. Al día de hoy esa supuesta generosidad se traduce en unas pensiones medias, todas ellas en la modalidad contributiva (jubilación, incapacidad,
viudedad,…), de 760 euros; en la pensión de jubilación la cuantía media es de
861 euros, siendo algo más alta en el Régimen General con 1.076 euros de media. A modo de conclusión, el 78% de todas las pensiones de la modalidad
contributiva y el 70% de las pensiones de jubilación tienen cuantías inferiores
a 1.000 euros.
Por lo que se refiere a las pensiones de la modalidad no contributiva(14)
nada mejor que acudir a las observaciones del Comité Europeo de Derechos
(13) En este concepto sólo se incluyen los gastos en prestaciones económicas por pensiones (y prejubilaciones). No se debe confundir
con funciones que se verán más adelante (Vejez, Discapacidad y Supervivencia) que, además de las prestaciones económicas, incluyen
los servicios sociales dirigidos a esos colectivos.
60
Documentación Social 157
El gasto social en España y en la Unión Europea
3
Monografía
Sociales, u órgano encargado de supervisar la conformidad de las normas de
los Estados a la Carta Social Europea. En su último informe, señala la no conformidad de la situación española con el artículo 4 de dicha Carta ya que la
cuantía de estas pensiones está manifiestamente por debajo del nivel de pobreza fijado en el 50% de ingreso medio. Asimismo, ese Comité considera que
la condición de duración de 10 años de residencia para tener derecho a estas
prestaciones es excesivo lo que iría en contra del artículo 12.4.
Tabla 5. Evolución del gasto en pensiones en la UE en % del PIB
Italia
Austria
Francia
Portugal
Alemania
Grecia
Holanda
UE-15
UE-27
Suecia
Polonia
Dinamarca
Finlandia
Bélgica
Reino Unido
Hungría
Eslovenia
Malta
España
Rep. Checa
Luxemburgo
Bulgaria
Eslovaquia
Chipre
Lituania
Rumanía
Estonia
Letonia
Irlanda
1996
2000
2004
2007
14,5
14,4
13,5
9,9
12,7
10,4
13,8
12,7
…
12,5
…
11,4
12,7
11,9
11,6
…
10,9
8,1
10,3
7,5
11
…
7,2
…
6,5
…
…
…
4,7
14,4
14,3
12,9
10,5
13,0
11,1
12,5
12,4
…
11,3
12,6
10,5
10,6
10,9
11,9
8,5
11,1
8,0
9,6
8,5
9,4
…
7,5
5,8
7,8
6,1
6,6
9,5
3,6
14,6
14,5
13,1
12,3
13,4
11,7
12,8
12,3
…
12,3
13,3
11,0
11,2
11,1
10,6
9,3
10,5
9,1
9,1
8,3
9,9
…
7,4
6,6
6,7
6,2
6,0
6,8
5,0
14,6
13,8
13,3
13,1
12,4
12,1
12,1
12,0
11,8
11,8
11,6
10,8
10,8
10,7
10,5
10,4
9,7
9,1
9,0
8,2
8,2
7,3
7,3
6,8
6,6
6,4
5,9
5,3
5,2
Fuente: Eurostat.
(14) Su cuantía en 2010 es de 4.755,80 euros al año (339,7 euros al mes) que se pueden complementar con 525 euros anuales para
aquellos pensionistas que residan en una vivienda de alquiler.
Documentación Social 157
61
3
Jaime Frades Pernas
Monografía
Gráfico 2. Distribución de las pensiones contributivas (Por tramos de cuantía)
% pensionistas
35
30
25
Jubilación
Total pensiones
20
15
10
5
0
Hasa 450 €
De 450 a
600 €
De 600 a
1.000 €
De 1.000 a De 1.400 a
1.400 €
2.000 €
Más de
2000 €
Fuente: Seguridad Social.
En 2008, el gasto en pensiones no contributivas, que por definición, van dirigidas a las personas con menores rentas, fue de 2.163,08 millones de euros.
En aquel mismo año, el gasto fiscal para incentivar los fondos y planes de pensiones privados fue de 1.946 millones de euros, con el agravante de que estas
reducciones fiscales han beneficiado más a los contribuyentes de mayores rentas: el 60% de los beneficiarios pertenecen a las decilas 8, 9 y 10 lo que implica
un efecto regresivo ya que estas deducciones al operar sobre la base imponible
reduce el incremento de los tipos a medida que se incrementa la renta (Jesús
Ruiz-Huerta Carbonell y José M. Díaz Pulido).
4
GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL POR FUNCIONES EN 2007.
DIFERENCIAS RESPECTO A UE-27
Las estadísticas europeas sobre gasto social se agrupan por funciones según su finalidad y, a su vez, éstas se desagregan en función de otros muchos
criterios, pero que aisladamente pueden llevar a ciertos errores puesto que,
como la misma Oficina Europea informa, los Estados miembros pueden utilizar tipos diferentes de prestaciones para lograr los mismos objetivos. Ésta es la
razón por la que Eurostat aconseja establecer comparaciones internacionales a
niveles más agregados.
El menor gasto social de España se refleja en el menor gasto también
en las ocho funciones de gasto salvo en dos, la de Desempleo y la de
62
Documentación Social 157
El gasto social en España y en la Unión Europea
3
Monografía
Supervivencia(15). La mayor distancia respecto a la UE en cuanto al gasto en términos relativos se encuentra en las funciones de Vejez, Familia y Alojamiento.
Tabla 6. Gasto por funciones en % del PIB en España y la UE-27
Funciones
UE-27
España
Diferencia
7,4
2,0
10,0
1,7
2,0
1,3
0,6
0,3
6,4
1,6
6,5
1,9
1,2
2,4
0,2
0,3
-1,0
-0,4
-3,5
+0,2
-0,8
+1,1
-0,4
0,0
25,2
20,5
-4,7
0,8
0,2
0,5
0,1
-0,3
-0,1
26,2
21,0
-5,2
Enfermedad
Discapacidad
Vejez
Supervivencia
Familia
Desempleo
Alojamiento
Exclusión social
TOTAL PRESTACIONES
Gastos de administración
Otros gastos
TOTAL GASTO SOCIAL
Fuente: Eurostat.
Enfermedad
Discapacidad
Vejez
Supervivencia
Familia
Desempleo
Alojamiento
Exclusión social
Total funciones
Tabla 7. Gasto por función y por habitante en paridades de poder de compra. 2007
UE-27
1.829,9
506,3
2.486,1
417,0
499,9
317,7
142,1
84,3
6.283,3
UE-15
2.102,9
575,5
2.828,8
474,6
569,9
371,7
167,2
95,8
7.186,3
España
1.684,3
409,0
1.720,3
505,9
323,7
629,6
48,5
70,3
5.391,7
% España/UE-27
-7,96
-19,22
-30,80
+21,32
-35,25
+98,17
-65,87
-16,61
-14,19
% España/UE-15
-19,91
-28,93
-39,19
+6,60
-43,20
+69,38
-70,99
-26,62
-24,97
Fuente: Eurostat.
(15) A partir de 2006 se produce un cambio en la metodología: las pensiones de supervivencia (viudedad y orfandad) que a partir de
los 65 años de edad se contabilizaban en la función Vejez, pasan de nuevo a la Función de Supervivencia, razón por la cual se pasa de
un gasto del 0,6% en 2005 al 1,9% en 2006 y 2007.
Documentación Social 157
63
64
8,7
7,6
6,5
7,4
7,1
8,7
8,0
6,7
7,6
6,5
6,7
6,6
5,6
6,7
6,4
4,9
4,6
6,1
5,2
3,9
7,2
4,7
3,9
4,3
3,0
4,1
3,2
7,4
7,6
Francia
Suecia
Dinamarca
Bélgica
Austria
Holanda
Alemania
Italia
Reino Unido
Finlandia
Grecia
Portugal
Hungría
Eslovenia
España
Luxemburgo
Chipre
Rep. Checa
Malta
Polonia
Irlanda
Eslovaquia
Bulgaria
Lituania
Rumanía
Estonia
Letonia
UE-27
UE-15
Enfermedad
Documentación Social 157
2,0
2,1
1,8
4,4
4,2
1,8
2,2
2,5
2,0
1,5
2,4
3,1
1,2
2,3
2,1
1,6
1,6
2,3
0,7
1,5
1,1
1,7
1,0
1,3
1,2
1,4
1,3
1,1
0,7
Discapacidad
10,0
10,2
11,2
11,3
10,7
9,9
11,3
9,4
9,5
13,1
10,4
8,6
10,4
10,1
8,3
8,2
6,5
5,2
7,4
7,2
7,6
8,7
4,0
5,9
6,8
6,0
5,4
5,3
4,8
Vejez
1,7
1,7
1,9
0,6
0,0
2,8
2,0
1,4
2,1
2,5
0,8
0,9
2,0
1,7
1,3
1,5
1,9
1,9
1,1
0,8
1,8
2,0
0,8
0,9
0,7
0,5
0,5
0,1
0,2
Supervivencia
2,0
2,1
2,5
3,0
3,7
2,0
2,8
1,6
2,8
1,2
1,5
2,9
1,5
1,2
2,8
1,8
1,2
3,2
2,0
1,7
1,1
0,8
2,6
1,5
1,3
1,2
1,7
1,4
1,2
Familia
1,3
1,3
1,8
1,1
1,6
3,3
1,4
1,2
1,5
0,5
0,5
1,9
1,1
1,2
0,8
0,5
2,4
0,9
0,9
0,6
0,5
0,4
1,4
0,6
0,3
0,3
0,3
0,1
0,3
0,6
0,6
0,8
0,5
0,7
0,1
0,1
0,4
0,6
0,0
1,4
0,2
0,5
0,0
0,9
0,0
0,2
0,1
0,6
0,1
0,2
0,1
0,3
…
0,0
0,0
…
0,0
0,1
DesemAlojagastos
pleo
miento
miento
social
0,3
0,3
0,5
0,6
0,7
0,7
0,3
1,7
0,2
0,1
0,2
0,5
0,6
0,3
0,2
0,5
0,3
0,4
0,9
0,2
0,4
0,2
0,4
0,5
0,4
0,2
0,4
0,1
0,1
Exclusión
social
25,2
25,9
29,0
29,0
28,1
28,0
27,1
26,8
26,7
25,5
24,8
24,6
23,8
23,4
21,9
20,8
20,5
19,0
18,1
18,0
17,9
17,8
17,6
15,4
14,6
13,9
12,6
12,3
10,7
Prestaciones
0,8
0,8
1,2
0,6
0,8
1,0
0,5
1,3
1,0
0,7
0,5
0,8
0,6
0,5
0,4
0,4
0,5
0,3
0,3
0,6
0,2
0,3
1,3
0,6
0,4
0,4
0,2
0,1
0,2
Gastos
funciona-
0,8
0,8
1,2
0,6
0,8
1,0
0,5
1,3
1,0
0,7
0,5
0,8
0,6
0,5
0,4
0,4
0,5
0,3
0,3
0,6
0,2
0,3
1,3
0,6
0,4
0,4
0,2
0,1
0,2
Otros
25,2
25,9
29,0
29,0
28,1
28,0
27,1
26,8
26,7
25,5
24,8
24,6
23,8
23,4
21,9
20,8
20,5
19,0
18,1
18,0
17,9
17,8
17,6
15,4
14,6
13,9
12,6
12,3
10,7
Total
gasto
Monografía
Tabla 8. Distribución del gasto en la UE por funciones en 2007. % del PIB
3
Jaime Frades Pernas
El gasto social en España y en la Unión Europea
3
Monografía
Si bien a simple vista de las tablas anteriores no parecen extraerse conclusiones llamativas, habría que resaltar los siguientes aspectos. En primer lugar,
la gran diferencia respecto a la Unión Europea en el gasto en prestaciones,
prácticamente 5 puntos del PIB, sin incluir, entre otros, los gastos de administración. Si ese gasto se mide en paridades de poder de compra por habitante,
España estaría gastando un 14% menos por habitante que la media europea,
porcentaje que se elevaría al 25% respecto a los países de la UE-15, es decir, a
las economías más desarrolladas de Europa.
4.1. Funciones de Vejez, Discapacidad y Supervivencia
La mayor diferencia de gasto respecto a la UE-15 se encuentra en los gastos dirigidos al colectivo de pensionistas, incluyendo tanto el gasto en prestaciones económicas como en servicios. En 2007 la UE-27 dedicaba 13,7 puntos
del PIB a las tres funciones de Vejez + Discapacidad + Supervivencia, frente a los
10 puntos de España. Es decir una diferencia de 3,7 puntos menos de los cuales 3,5 corresponden a la función vejez, que incluye tanto las prestaciones
económicas como los servicios sociales (cuidados en residencias, ayuda a domicilio, etc.) dirigidas a los pensionistas de jubilación. Y respecto a España hay
que resaltar el escaso volumen de recursos en servicios dirigidos a las personas dependientes, al seguir siendo la familia la principal suministradora de
cuidados. Con la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las
Personas en Situación de Dependencia (Ley 39/2006 de 14 de noviembre) se
intenta revertir esta situación, si bien en estos primeros años de funcionamiento, y al margen de su complejo sistema competencial e institucional fuera
de la Seguridad Social, donde hubiese tenido una mejor ubicación, muestra algunos signos preocupantes como son: los retrasos en el reconocimiento de las
prestaciones, las diferencias en el acceso entre Comunidades Autónomas, las
dificultades de financiación y el mayor peso, hasta ahora, de las prestaciones
económicas por cuidados familiares sobre los servicios formales. Aunque los
datos que aporta Eurostat son todavía parciales e incompletos, y, además, referidos a 2006, los gastos de los cuidados de larga duración a las personas dependientes mayores suponían en España el 0,33% del PIB, frente al 0,50% de
media en la UE-15. En aquel año el gasto en estos cuidados en los países nórdicos oscilaba entre el 1,56% de Noruega y el 2,40% de Suecia.
El mayor gasto en España en las pensiones de supervivencia se debe exclusivamente a la pensión de viudedad, la cual, según la doctrina, sería la
más necesitada de reformas por su inadecuación en un momento en que las
relaciones de dependencia económica, que las mujeres venían manteniendo
respecto a los varones, han cambiado radicalmente por su incorporación al
Documentación Social 157
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mercado de trabajo. Las principales críticas se han venido centrando en la
compatibilidad absoluta de estas pensiones con otras rentas, sean del trabajo
o de otras pensiones, además de su carácter vitalicio, lo que dificultaría una
readaptación de estas pensiones a las nuevas realidades sociales y que, entre
otras, supusiera mejores pensiones para quienes sólo dispusieran de esta
pensión.
4.2. Función Enfermedad
En la función Enfermedad, que engloba tanto la asistencia sanitaria como
las prestaciones económicas por enfermedad, la diferencia es importante en
términos económicos. El coste de las prestaciones económicas por enfermedad (la incapacidad temporal) supone en España el 1,1% del PIB, 2 décimas
más que la media europea situándose el gasto en esa prestación económica al
mismo nivel que Austria, Finlandia o Dinamarca, pero por debajo de países
como Holanda, Suecia o Alemania. Por lo que se refiere al gasto sanitario total (que incluye tanto el gasto público como el privado, aunque este último no
se contempla en las estadísticas de Eurostat), éste era del 8,5% del PIB(16), lo
que supone una tasa equiparable a la de la mayoría de países europeos; lo
que es más preocupante, sin embargo, es el peso del gasto privado, el 2,4%
del PIB, uno de los más altos de la UE. El principal problema estaría en las dificultades para financiar una asistencia pública de la calidad que esperan los
ciudadanos. En el Informe conjunto de la Comisión Europea sobre Protección Social
e Inclusión Social 2009, la administración española reconoce que «los datos disponibles ponen de manifiesto que el gasto privado, especialmente el correspondiente a los pagos directos, es alto (un 21,5% del gasto total en 2006(17)), lo
que está estrechamente relacionado con las largas listas de espera» y que «el
principal problema está relacionado con las largas listas de espera para cirugía y asistencia especializada, que se debe en parte a que España tiene uno de
los porcentajes más bajos de la UE en número de camas» (3,3 camas por cada
1000 habitantes, frente a prácticamente 6 en la UE-27)(18).
Efectivamente, el deterioro de la sanidad pública fomenta la cobertura privada pero en ello también puede haber una intencionalidad política.
Otro componente del gasto sanitario objeto de preocupación durante décadas es el gasto farmacéutico que viene a suponer prácticamente la cuarta parte del gasto sanitario público, probablemente una de las más altas de la UE.
(16) Datos según metodología de la OCDE. El gasto público suponía el 6,1% del PIB en 2007.
(17) En 2007, según la OCDE ese porcentaje sería del 28,2%.
(18) El mismo problema es señalado por el Comité europeo de Derechos Sociales en sus observaciones sobre el cumplimiento del artículo 11 de la Carta Social Europea.
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La universalización de la sanidad ha sido sin duda uno de los mayores logros de nuestro país. Sin embargo, la equidad y solidaridad que se proclama
del Sistema Nacional de Salud (SNS) queda seriamente en entredicho por la
desigualdad en el acceso a la asistencia sanitaria y en su provisión. A cuantos
pueden sortear los principales problemas de la sanidad pública, las listas de
espera, mediante el recurso a la provisión privada por tener recursos, se viene
a añadir una desigualdad institucional por la existencia de colectivos privilegiados(19) frente la generalidad de la ciudadanía: 1) el régimen de los funcionarios de la Administración General del Estado, en el que los mutualistas
pueden elegir entre la provisión privada o la pública, además de disponer de
algunas prestaciones no incluidas en el catálogo de prestaciones del SNS; 2)
aun habiendo dejado de financiar la Seguridad Social la asistencia sanitaria de
las llamadas empresas colaboradoras, hay grandes empresas e incluso instituciones (como la Comunidad de Madrid) que siguen dando a sus trabajadores
y beneficiarios la posibilidad de proporcionar asistencia sanitaria, lógicamente
a través del sector privado; 3) algunos colectivos de profesionales, como, entre
otros, la Asociación de Prensa, que disfrutan, mediante acuerdo con la Seguridad Social, de atención sanitaria en condiciones especiales.
4.3. Función Familia
La gran diferencia de gasto, no obstante, se encuentra en la función Familia, que incluye no sólo las prestaciones económicas por hijos a cargo y los
cuidados de hijos (guarderías) sino también los gastos por maternidad/paternidad. Aquí el gasto viene a ser un punto del PIB inferior al de la UE-15. Por
otro lado, conviene aclarar la inadecuación de algunos datos referidos a España con la metodología SEEPROS. En contra del criterio de excluir del cómputo de gasto las deducciones fiscales por hijo, a partir del año 2003 se incluye
como gasto la nueva deducción en la cuota por maternidad del IRPF de un
máximo de 1.200 euros a las mujeres que trabajan fuera del hogar con hijos
menores de 3 años(20), y a partir de 2007 la prestación de 2.500 euros por nacimiento de hijos. Aun así, España viene a dedicar en este capítulo poco más del
60% de la media comunitaria, en términos de gasto por persona y en unidades
(19) Ver FREIRE CAMPO, J.M. La cobertura poblacional del SNS: importancia y retos de la universalización y la equidad en el aseguramiento, en Un nuevo Contrato Social para un Sistema Nacional de Salud sostenible. Editorial Ariel. 2005. Varios autores.
(20) La falta de adecuación de las prestaciones familiares en España, siquiera para disminuir la pobreza en las familias con hijos es
notoria, pero ninguna otra prestación representa mejor esas carencias que esta deducción injusta ya que margina de su percepción a
las mujeres que no trabajan, a las trabajadoras en excedencia voluntaria, por ejemplo, por cuidado de hijos, y a los colectivos con condiciones más precarias: trabajadoras sin contrato y en la economía sumergida, perceptoras de prestaciones o subsidios por desempleo,
así como perceptoras de rentas mínimas (de gestión autonómica) que no realicen actividades por cuenta propia o ajena por las que deban de estar incluidas en el correspondiente régimen de la Seguridad Social. Desde 2003, primer ejercicio en el que se aplicó esa deducción, la cuantía no se ha actualizado.
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de paridad de compra. Por otra parte, desde el año 2000 la estadística recoge
de forma más exacta los gastos en especie por cuidado infantil a cargo de las
Comunidades Autónomas. El incremento del gasto del 0,5% del PIB en 1999 al
1% en 2000 y siguientes no se debe a una mejora brusca de esa intensidad en
la protección, sino a una mejor elaboración estadística, pero sobre todo a la inclusión de esas dos prestaciones que en puridad no correspondería computar.
Volviendo a las conclusiones del Comité Europeo de Derechos Sociales del
Consejo de Europa, las prestaciones económicas periódicas por hijo en España
no sólo son de cuantía insuficiente(21), sino que, además, las reformas fiscales
(hasta la de 2006) han favorecido más a las familias que se sitúan en los niveles medios y altos de la renta. España es, junto a Grecia, el país de la UE que
menos recursos dedica a las prestaciones económicas por hijo a cargo (0,2% del
PIB frente al 1,3% de la UE), es decir sin contar los gastos de maternidad y en
servicios a la infancia de esta función. Pero es que, además, el gasto en beneficios fiscales a la familia es aproximadamente 3,5 veces superior al gasto en
prestaciones económicas directas a través de la Seguridad Social, que se dirigen a las familias de menor renta.
Rasgos característicos de las prestaciones económicas por hijo a cargo en
España serían entre otras (Frades, 2008: 1) las cuantías de sus prestaciones periódicas tienen un valor marginal y son absolutamente insuficientes para cumplir con los principales objetivos de la protección familiar, esto es, la reducción
de la desigualdad de oportunidades entre los ciudadanos con hijos y sin hijos
y la reducción de la pobreza infantil; 2) esas cuantías no responden a un patrón o módulo determinado de bienestar (sobre la renta, el salario medio, etc.)
que permita adecuar el importe de las prestaciones a la evolución del bienestar general; 3) a la insuficiencia de las cuantías se añade la degradación de
éstas con el paso del tiempo al excluirlas de la actualización anual según la
evolución de los precios; 4) a pesar de los escasos recursos destinados a las
prestaciones de pago único, éstas no obedecen a un verdadero estado de necesidad que deba ser protegido cuando existen tantas lagunas protectoras en la
asignación fundamental, la periódica por hijo a cargo; 5) contrariamente a las
más diversas recomendaciones, no existe una protección específica o de mayor
cuantía para las familias con un solo progenitor, salvo los 1.000 euros adicionales en la prestación de pago único por nacimiento o adopción, o con mayor
número de hijos; 6) la Seguridad Social española no se ha adecuado suficientemente a los cambios familiares y aun reconociendo los avances en materia de
de igualdad, éstos se han construido en cierta medida al margen de las políti(21) Para los menores de 5 años no discapacitados, la prestación es de 500 euros al año y para los comprendidos entre 5 y 18 años
de 291 euros al año, siempre que no se sobrepase el límite de rentas establecido en 2010 en 11.264,01 euros al año.
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cas familiares, especialmente de aquéllas que permiten una mejor conciliación
entre la maternidad y la actividad laboral.
Si bien se observa una cierta tendencia en algunos países hacia la asistencialización de las prestaciones económicas mediante la distribución de un mayor volumen de recursos a las familias con menores ingresos, así como a las
familias monoparentales, sea cual sea el modelo de protección social elegido,
las prestaciones por hijo a cargo tienen unas cuantías razonables en los países
centrales de la UE e incluso en aquellos tomados como referencia por su mayor esfuerzo en servicios de atención a la infancia, como son los países nórdicos. De acuerdo a las estadísticas de Eurostat sobre renta disponible, y por
poner unos pocos ejemplos, para una familia con un sólo progenitor, dos hijos
y un salario equivalente al 67% del salario medio, las prestaciones familiares
en 2007 suponían en Dinamarca 5.732 euros al año, en Austria 4.516 y en Italia
2.759. Para una pareja con 2 hijos y dos salarios equivalentes uno al 100% del
salario medio y el otro al 67%, las prestaciones suponían en Dinamarca 2.198
euros al año, en Austria 4.516 y en Italia 864,80. En España, en esos niveles de
renta no se tiene derecho a las prestaciones periódicas por hijo a cargo de la
Seguridad Social.
Contrariamente a lo que ocurre con las prestaciones por hijo a cargo, dentro de esta función de gasto son dignas de destacar las mejoras a partir de la
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres
en el ámbito de la maternidad/paternidad y otras medidas destinadas a mejorar las posibilidades de conciliación entre la actividad laboral, familiar y
personal y cuyos plenos efectos serán perceptibles en un corto espacio de
tiempo. No obstante estas mejoras, evidentemente susceptibles de perfeccionarse, ahora que se vuelve a plantear tanto la reforma del régimen especial de
la Seguridad Social de los Empleados de Hogar como la relación laboral
de éstos, nuestro país sigue teniendo pendiente la solución a la protección de
la maternidad en este régimen, tal y como han advertido tanto la OIT como el
Comité Europeo de Derechos Sociales de la Carta Social. Para este último organismo, por ejemplo, la posibilidad ofrecida al cabeza de familia para poner
fin por desistimiento al contrato de trabajo de las empleadas de hogar, sin
motivo, es contraria al artículo 8.2 de la Carta Social ya que éstas no se benefician de la misma protección que el resto de las asalariadas frente al despido
por motivos vinculados al embarazo.
4.4. Funciones Alojamiento y Exclusión Social
En las funciones de Alojamiento y Exclusión Social, que incluyen las ayudas
por alquiler de vivienda a las personas en estado de necesidad (aunque en
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nuestro país se incluyen algunas partidas de bonificación de intereses por adquisición de vivienda) y las ayudas económicas y sociales más directamente
destinadas a combatir la pobreza (en España se incluyen, entre otras, las rentas mínimas de gestión autonómica), la diferencia, cuatro décimas del PIB, es
social y económicamente relevante por los colectivos a los que van dirigidas.
Al respecto, el Comité Europeo de Derechos Sociales viene señalando con reiteración la inadecuación de la legislación española sobre rentas mínimas al artículo 13.1 de la Carta Social, entre otras cosas: 1) porque la concesión de la
renta mínima se somete a una condición de duración de residencia en algunas
Comunidades Autónomas; 2) la mayoría de las Comunidades Autónomas fija
en 25 años la edad mínima requerida para tener derecho a la renta mínima; 3)
el nivel de la asistencia social para las personas solas es manifiestamente insuficiente, excepto en el País Vasco(22); 4) la renta mínima no se concede mientras
dure la situación de necesidad; 5) no se establece que la asistencia social se
conceda en igualdad de condiciones a los extranjeros que residen legalmente
en España.
Con carácter más general, ese Comité ha venido haciendo observaciones
sobre la falta de datos acerca del sistema de servicios sociales y su calidad.
Probablemente, una de las mayores lagunas de nuestro sistema de protección
sea la falta de una Ley General de Servicios Sociales, incluso antes de haberse
transferido estas competencias a las Comunidades Autónomas, como ocurrió
con la sanidad, que garantice los servicios sociales como derechos subjetivos,
es decir, exigibles. Hoy la realidad es que nos encontramos con una pluralidad
de modelos, con objetivos imprecisos unos y descomedidos otros, con derechos más teóricos que efectivos en casi todas las CCAA, al estar condicionados
a las disponibilidades presupuestarias, con una coordinación entre las distintas administraciones notoriamente mejorable, una provisión pública escasa y
una financiación a todas luces insuficiente.
4.5. Función Desempleo
La función de gasto en la que España destaca desde siempre es la de
Desempleo, por nuestra mayor tasa de desocupación, función que incluye no
sólo las prestaciones económicas por desempleo sino también el gasto en las
llamadas políticas activas (formación ocupacional, colocación, etc.), a las que
se añadiría un conjunto de gastos cuya ubicación en esta función es, cuando
menos, discutible, como son las indemnizaciones por despido o, al menos en
el caso de España, las cotizaciones sociales por los trabajadores en desempleo.
(22) En 2008, la media se situaba en 398,59 euros al mes, situándose en un extremo Melilla y Murcia con 300 euros y en el otro Navarra y el País Vasco con 510 y 616 euros respectivamente.
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Nuestro mayor gasto por desempleo no está relacionado solamente con el
mayor volumen de paro, también con el elevado uso de la temporalidad (en
torno al 33% de media en los últimos 15 años) y la enorme rotación en el mercado de trabajo, lo que genera, por acumulación de contratos temporales, derecho a las prestaciones contributivas. Al menos hasta 2007, aproximadamente
el 50% de los gastos en prestaciones por desempleo estaban ligados a la temporalidad, situación en la que estaba un tercio de los trabajadores.
A noviembre de 2009, las prestaciones por desempleo daban cobertura a
prácticamente tres millones de desempleados, lo que suponía una tasa de cobertura del 71,8% de los parados registrados, una de las más altas que se recuerda, aunque con importantes diferencias por razones género y de edad:
81,2% de los varones frente al 62,4% de las mujeres y del 41,3% para los menores de 25 años frente al 83% de los parados de 55 y más años. La intensidad de
la crisis ha conducido a la ampliación asistencial de la cobertura por desempleo mediante una prestación extraordinaria (Real Decreto-Ley 10/2009, de 13
de agosto, Ley 14/2009, de 11 de noviembre y prórroga del programa por RD
133/2010, de 12 de febrero), lo que ha supuesto un incremento de la tasa de cobertura y, por ende, un freno al empobrecimiento de los trabajadores en paro.
Tabla 9. Evolución del gasto en prestaciones económicas por desempleo en España.
En % del PIB
Año
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Prestaciones desempleo
millones de euros
% PIB
10.101,53
9.410,56
8.862,49
8.249,07
8.006,88
8.257,31
9.166,90
10.507,33
11.124,70
12.150,00
12.965,44
13.910,09
15.028,40
20.068,65
32.860,84
2,26
1,99
1,76
1,53
1,38
1,31
1,35
1,44
1,42
1,44
1,43
1,41
1,43
1,84
3,13
Fuente: SPEE.
A pesar de las múltiples reformas realizadas en esta prestación desde 1980,
el diseño de la protección por desempleo en España sigue estando en cierta
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discordancia con las necesidades y particularidades del mercado de trabajo.
El desempleo ha tenido tradicionalmente una cobertura insuficiente tanto por
la exclusión del derecho a la protección de algunos colectivos (empleados de
hogar, por ejemplo), como por vincular todas las prestaciones a una actividad
productiva previa, lo que deja sin protección a los demandantes de primer
empleo o a quienes pretenden reincorporarse al mercado de trabajo(23). A lo
anterior habría que añadir una duración corta de las prestaciones contributivas. Si bien la protección de algunas de estas situaciones podrían tener una
mejor ubicación en un sistema de rentas mínimas que en un seguro por desempleo, al centrarse las rentas mínimas de gestión autonómica en las personas más pobres, además de las limitaciones vistas con anterioridad, se
dificulta la creación de una red de cobertura suficiente que atienda todas
aquellas situaciones a las que el seguro de desempleo, por su propia naturaleza, no puede cubrir.
En relación a las políticas activas, son varios los problemas cuya solución
no parece tener una respuesta satisfactoria, al menos a corto plazo, lo que supone una traba más para el objetivo de cambio de modelo productivo. Por una
parte, las políticas de fomento de empleo concentran en torno al 70% de sus
recursos en las bonificaciones a las cotizaciones de las empresas(24), sin que los
efectos de éstas tengan una repercusión clara en la creación de empleo(25). España es de los países en los que el peso de estas bonificaciones es mayor sobre
el conjunto de las políticas activas. Por otra parte, tanto las políticas de orientación como las de formación profesional necesitarían no sólo de un mayor esfuerzo presupuestario sino también de una mejor adaptación a las necesidades
de nuestro tejido productivo.
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BIBLIOGRAFÍA
CHARTE SOCIALE EUROPÉENNE. Comité européen des Droits sociaux. Conclusions XIX-2 (2009) (ESPAGNE), Articles 3, 11, 12, 13 et 14 de la Charte et Article 4
du Protocole additionnel, Enero 2010.
— Comité européen des Droits sociaux. Conclusions XV-2. Conclusions relatives aux
articles 7, 8, 11, 14, 17 et 18 de la Charte concernant l’Espagne.
(23) Por ejemplo, después de haber estado cuidando a hijos o a otras personas dependientes o después de una ruptura matrimonial.
(24) El importe de las medidas de fomento del empleo a favor de las empresas desde el año 2000 hasta 2009 ha supuesto más de
26.000 millones de euros.
(25) Ver al respecto el estudio «El efecto de las bonificaciones de las cotizaciones a la Seguridad Social para el empleo en la afiliación a la Seguridad Social: un intento de evaluación macroeconómica, microeconómica e institucional», Luis Toharia Cortés, director.
Estudio financiado FIPROS y disponible en la web de la Seguridad Social: http://www.seg-social.es/stpri00/groups/public/documents/binario/115801.pdf
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FRADES PERNAS, J. Protección social a la familia desde la Seguridad Social. En: ZUFIAUR, J.M. (coord.). Hacia un nuevo modelo de protección a las familias en España. Madrid: Ministerio de Trabajo e Inmigración: Fondo de Investigación de la Protección
Social, 2008. Disponible en: http://www.seg-social.es/Internet_1/Estadistica/FondodeInvestigacio48073/EstudiosFIPROS/estudios2007fipros/index.htm
OCDE. Base de datos sobre la familia. Disponible en: http://www.oecd.org/document/57/0,3343,fr_2649_34819_40543545_1_1_1_1,00&&en-USS_01DBC.html
RUIZ-HUERTA CARBONELL, J.; DIAZ PULIDO, J. M. Dictamen sobre algunas propuestas de reforma de los planes y fondos de pensiones en España. Marzo 2009. Documento mimeografiado.
ZUFIAUR NARVAIZA, J. M. Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión
Social. Fundación Sistema. Sistema Digital. 21/1/2010. Disponible en:
http://www.fundacionsistema.com/News/ItemDetail.aspx?id=2100
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