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CAPITULO I
LAS RAICES HISTORICAS Y LEGALES DEL DOLAR EN PANAMA
La presencia del dólar en Panamá tiene raíces históricas que datan de su
circulación paralela al peso colombiano desde mediados del Siglo XIX, a lo que debe
sumársele el trauma de la hiperinflación que sufrió Colombia y con ella el Istmo,
durante la guerra civil llamada de los Mil Días entre 1899 y 1902. Estos antecedentes
desembocan en la adopción formal del dólar como moneda de curso legal en 1904 en
base a un convenio con los Estados Unidos y a la aprobación de disposiciones
constitucionales y legales sobre la materia, todavía vigentes.
En este capítulo se examinan los antecedentes en referencia, al mismo tiempo
que se analiza la medida en que tales acuerdos y bases legales permiten enfrentar las
principales limitaciones que se señalan hoy día a la utilización del dólar, tales como la
pérdida del señoreaje, la falta de la herramienta monetaria como medio para
implementar la política económica y la carencia de un prestamista de último recurso.
A. La Circulación del Dólar en el Siglo XIX
Con el descubrimiento de oro en California en 1849 se inicia una gran afluencia
de transeúntes que viajaron por mar del este de los Estados Unidos hasta la
desembocadura del Río Chagres en la costa atlántica del Istmo, el cual atravesaban
navegando río arriba y luego en lomo de mula hasta la ciudad de Panamá, en donde se
embarcaban nuevamente hacia California. Pocos años después, se completó la
construcción del ferrocarril transístmico entre la Isla de Manzanillo en el Atlántico (la
actual ciudad de Colón) y Panamá en el Pacífico. El tránsito por ferrocarril oscilaba
anualmente entre 25,000 y 40,000 pasajeros y se mantuvo en ese nivel entre 1855,
cuando se inauguró y 1869, año en que se completó el primer ferrocarril
transcontinental en los Estados Unidos. La concesión del ferrocarril transístmico
representó un pago anual al Estado colombiano de US$250,000 más US$2.00 por
pasajero. Además, los pasajeros hacían gastos en la economía local ya que
usualmente debían permanecer varios días en la Ciudad de Panamá hasta que
abordaban la embarcación que los llevaría a California. Esta afluencia de dólares
fomentó el establecimiento de hoteles, centros de diversión, almacenes de comercio, la
edición de diarios en inglés y otros servicios para los viajeros.
Después de 1869 disminuyó el número de transeúntes, aunque continuó la
circulación paralela del dólar por razón del trasiego de mercancías a través del
ferrocarril y por la presencia recurrente de las fuerzas militares de Estados Unidos en
Panamá entre 1856 y 1880, amparada en las disposiciones del tratado que en 1846
suscribieron dicho país y Colombia para el mantenimiento del orden en el Istmo
(Tratado Mallarino-Bidlack).
Entre 1881 y 1889 y luego en el período 1894-1898, también hubo una gran
afluencia de divisas al territorio panameño a causa del proyecto iniciado por los
franceses para la construcción del Canal Interoceánico (Sosa y Arce, 1971; Pizzurno,
1990).
B. La Experiencia Hiperinflacionaria
Entre octubre de 1899 y noviembre de 1902 se libró en Colombia una guerra civil
conocida como la Guerra de los Mil Días en la que el Istmo de Panamá fue un teatro de
guerra importante. La conflagración alcanzó una magnitud considerable en proporción
a la población y a los recursos del país, ya que el tamaño promedio de los ejércitos
alcanzó unos sesenta mil hombres en cada bando y diversos historiadores colombianos
estiman el número de muertos entre 80,000 y 100,000, tanto en combate como por las
epidemias a causa de la guerra, cifra ésta de consideración dado que la población se
calculaba en unos cuatro millones de habitantes.
El Gobierno colombiano de la época recurrió a diversos mecanismos para el
financiamiento del esfuerzo bélico, entre ellos la emisión desmesurada de papel
moneda. Mientras la moneda en circulación al inicio de la guerra se estimaba en el
orden de cuarenta millones de pesos, para 1903 había alcanzado novecientos millones.
El tipo de cambio en 1899 estaba en 412% con referencia a 1886 y para octubre de
1902 se encontraba al 18,900% de la base. La inflación alcanzó niveles exorbitantes y
la producción agrícola e industrial estaba desquiciada.
Al momento de su separación de Colombia, Panamá se encontraba sumida en
una profunda depresión económica a consecuencia de la destrucción que la guerra
causó en el Istmo, de las exacciones del Gobierno para sufragar la guerra y de los
estragos económicos y morales de la hiperinflación. Estos antecedentes son un factor
importante para entender la actitud de los dirigentes políticos del país y de la población
en general ante la opción que se les presentó de adoptar el dólar de Estados Unidos
como la moneda de curso legal a pocos meses de constituida la nueva República
(Pizzurno, 1990; Uribe, 1987).
A. Los Fundamentos Legales del Sistema y el Convenio Monetario de 1904
Dados los antecedentes históricos de dolarización y la reciente experiencia del
país con la hiperinflación, no es de extrañar que la Convención Constituyente de la
nueva República incorporase en la Constitución Política adoptada en febrero de 1904
disposiciones encaminadas al logro de la estabilidad monetaria. Así, en el Artículo 116
se le otorgó de manera exclusiva a la Nación la facultad de emitir moneda de curso
legal y el Artículo 117 consignó la fórmula que se ha mantenido a lo largo del presente
siglo que reza "No podrá haber en la República papel-moneda de curso forzoso".
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La lectura en conjunto de ambos artículos se ha interpretado en Panamá en el
sentido que el Estado no puede emitir papel-moneda de curso forzoso, ni puede
establecer la circulación obligatoria de un instrumento de ese tipo emitido por otro
Estado. La cuestión se centra por tanto en el alcance de la expresión "papel-moneda
de curso forzoso.”
El Diccionario de Economía Política de Napoleoni (1962) define el concepto
como "un sistema de dinero completamente fiduciario e inconvertible, es decir, sin
cobertura metálica y no comprensivo, entonces, del derecho de cambio de los títulos
monetarios en dinero metálico o metal. El curso monetario se transforma entonces de
"legal" en forzoso, teniendo los billetes de banco el poder jurídico de circular como
dinero verdadero" (Napoleoni, 1962). Por su parte, el uso del término en Panamá se ha
debido haber derivado de las experiencias de la historia monetaria colombiana, ya que
los miembros de mayor influencia intelectual en la Convención Constituyente habían
sido participantes activos en la vida política y económica de Colombia, e incluso
miembros del Congreso de ese país. En efecto, la historia colombiana de las últimas
décadas del Siglo XIX distingue entre el papel moneda y la moneda metálica o
respaldada por algún metal precioso (Uribe, 1992).
Sin embargo, el Artículo 117 de la Constitución de 1904 añade una segunda frase
que reza "En consecuencia, cualquier individuo puede rechazar todo billete o cédula
que no le inspire confianza, ya sea de origen oficial o particular". Está claro que este
segundo elemento se refiere al carácter de curso legal que debe tener una moneda
para poseer poder liberatorio, es decir, para que tenga el efecto de cancelar deudas
cuando se dé en pago de las mismas sin que el acreedor tenga derecho a negarse a
recibir dicha moneda. Ello quiere decir que el Estado no podía emitir papel moneda de
curso forzoso ni de curso legal y por el contrario si podría emitir instrumentos
monetarios bajo el sistema monetario del patrón oro, de lingote oro (Gold bullion
standard) o de base divisa oro (Gold exchange standard) ya que ninguno de estos
constituye papel-moneda de curso forzoso. Es evidente que la segunda frase del
Artículo 117 es innecesaria ya que la sola prohibición al papel moneda de curso forzoso
prohibe al mismo tiempo la emisión de papel moneda de curso forzoso con poder
liberatorio. Así, en la reforma constitucional de 1941 la norma se limitó a la expresión
"No podrá haber en la República papel moneda de curso forzoso", eliminándose la
frase que hacía referencia al curso legal. La norma se ha mantenido igual en las
subsiguientes reformas a la Constitución y sigue vigente en la actualidad.
Al mismo tiempo, los Estados Unidos se organizaban para acometer la tarea de
la construcción del Canal Interoceánico. En marzo de 1904 el Presidente Roosevelt
nombró a los integrantes de la Comisión Istmica del Canal a cuyo cargo estaba la
organización y dirección de la obra y en mayo del mismo año emitió la orden ejecutiva
colocando a la Comisión bajo la supervisión directa del nuevo Secretario de Guerra,
William Howard Taft (McCullough, 1977). Entre las tareas iniciales que se planteó la
Comisión estuvo la de llegar a un acuerdo con la República de Panamá en cuanto a su
sistema monetario con miras a que existiese paridad entre las monedas nacionales de
ambos países. El propósito principal era el de garantizar la estabilidad monetaria en
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Panamá y facilitar las compras locales de la Comisión así como los pagos a los obreros
que se emplearían en la construcción del Canal, los cuales harían la mayor parte de
sus gastos en la economía panameña.
Para tales efectos el Secretario Taft puso de manifiesto los intereses de la
Comisión a las autoridades panameñas quienes designaron a los Señores Ricardo
Arias y Eusebio A. Morales para llevar adelante las negociaciones del caso. Así fue
como el 20 de junio de 1904 se produce el canje de notas entre los delegados
panameños y el Sr. Taft que constituye el Convenio Monetario de 1904. El acuerdo
dispone que la República de Panamá se compromete a:
1. La definición de la unidad monetaria de la República en oro (en términos
iguales a los del dólar de Estados Unidos);
2. La adopción del dólar de Estados Unidos como moneda de curso legal en
Panamá en equivalencia con la moneda nacional;
3. Igualdad de denominaciones y especificaciones con las del dólar para las
monedas metálicas que emita la República;
4. Emisión inicial por Panamá suficiente para retirar la moneda colombiana en
circulación, hasta por tres millones de plata colombiana;
5. Emisión por Panamá después del primero de julio de 1905 por US$1,500,000
"conforme lo solicite del Poder Ejecutivo de la República el Secretario de
Guerra de los Estados Unidos".
6. Para asegurar la "paridad y equivalencia" de la moneda fraccionaria de plata,
la República deberá depositar con alguna institución bancaria de los Estados
Unidos una suma en dólares equivalente al 15% del valor nominal de la
emisión más el señoreaje producto de la misma menos los costos de
acuñación y transporte;
7. La República, en consulta con la Comisión del Canal, girará sobre dichos
depósitos cuando sea necesario para evitar que la paridad con el patrón oro
sea alterada; y
8. La acuñación deberá hacerse en alguna casa de moneda de los Estados
Unidos.
Por su parte, el Secretario de Guerra se compromete a nombre de la Comisión
Istmica del Canal y bajo la dirección del Presidente de los Estados Unidos a:
1. Adoptar la moneda nacional panameña como moneda de curso legal en la
Zona del Canal:
2. Uso por la Comisión, a su juicio, de la moneda panameña para los pagos que
deba efectuar; y
3. Cooperación de la Comisión con la República a fin de mantener la paridad de
su moneda de plata con el patrón oro.
Mediante la Ley No. 84 de 1904 sobre moneda se adoptó la definición de la
moneda nacional en términos de oro en igualdad con el dólar de los Estados Unidos, se
aprobó su circulación como moneda de curso legal en condiciones de igualdad con la
moneda nacional y se autorizó al Ejecutivo para aprobar las disposiciones del Convenio
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Monetario, acto que se formalizó mediante el Decreto No. 74 de 6 de diciembre de
1904. Estas disposiciones continúan vigentes en la actualidad (Artículo 1171 del
Código Fiscal).
En su esencia, el Convenio Monetario estableció el patrón oro en Panamá; la
circulación del dólar como moneda de curso legal y de la moneda nacional en la Zona
del Canal y su uso por la Comisión Istmica del Canal; el retiro de la moneda
colombiana; y un mecanismo para mantener la paridad de las monedas de plata con la
colaboración de la citada Comisión.
En la práctica el sistema empezó a funcionar con emisiones de monedas de oro
y de plata, aunque las emisiones en oro se descontinuaron en los años treinta cuando
los Estados Unidos abandonaron el patrón oro. Las emisiones de monedas de plata se
ciñeron a las disposiciones del Convenio Monetario, coordinándolas con las
autoridades de Estados Unidos y acuñándolas en una casa de moneda de ese país,
hasta la década de los cincuenta. A partir de los sesenta las acuñaciones se han
realizado en forma autónoma.
La República no ha emitido billetes, excepto por un breve período en 1941
cuando funcionó lo que en esencia fue, en términos modernos, una caja de conversión
o de base divisa oro (Gold exchange standard), en el que los billetes de Balboas
estaban plenamente respaldados por dólares y eran redimibles en dicha moneda.
En la actualidad circulan en Panamá billetes de dólar estadounidense y
monedas fraccionarias de dólar y de balboa, el cual es para todo efecto práctico una
unidad de cuenta equivalente en valor al dólar de Estados Unidos. Se podría argüir que
esta situación no cumple con la prohibición de emitir papel moneda de curso forzoso
según el alcance de tal expresión a principios de este siglo, ya que ni el dólar ni el
Balboa están respaldados por reservas con un valor intrínseco desde que los Estados
Unidos abandonaron el sistema de reservas de oro en 1971. La respuesta a esta
objeción estaría en la adecuación del concepto a las condiciones que imperan en el
mundo de hoy en base a que el dólar de los Estados Unidos es la principal moneda de
reserva y por tanto el sistema panameño continúa siendo uno de base divisa oro (Gold
exchange standard) en el cual la base es la divisa dólar cuya aceptación es universal y
cuyo valor es conocido y estable.
En realidad en 1971 los Estados Unidos abandonaron el sistema que habían
establecido en 1934 en el que el dólar estaba respaldado sólo parcialmente por
reservas de oro. El abandono del patrón oro en 1934 y de la reserva parcial en 1971
sustrae la razón de ser del Convenio Monetario de 1904 que era el mantener la paridad
de la moneda panameña con el dólar de los Estados Unidos, definidos ambos en
términos del mismo contenido de oro. El Convenio Monetario dejó de tener efectos
prácticos desde 1934, lo que se reafirma en 1971.
Recapitulando lo planteado hasta aquí, se debe destacar que el Convenio
Monetario de 1904 con los Estados Unidos, estableció el sistema monetario
formalmente, la gran afluencia de dólares durante los diez años que tomó la
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construcción del Canal facilitó su lanzamiento y las bases jurídicas internas que adoptó
inicialmente la República y que ha mantenido desde entonces, han asegurando su
permanencia.
B. El Sistema Panameño y los cuestionamientos a la dolarización
Las crisis financieras de los noventa han llevado a la consideración de las
autoridades y estudiosos del tema la opción de adoptar el dólar como moneda de
curso legal o dolarización como se le llama hoy día comúnmente, en especial en
América Latina, como un medio idóneo para alcanzar la estabilidad monetaria.
Alrededor de esta idea se ha suscitado un intenso debate que ya lleva varios años con
argumentos a favor y en contra de la propuesta. Tal como se señaló a inicios de este
capitulo, entre las cuestiones que se señalan como aspectos negativos de esta opción
están el hecho de que un sistema dolarizado implicaría una pérdida de señoreaje, que
no se contaría con el sistema monetario como instrumento de política económica
anticíclica o para enfrentar "shocks" externos y que sería sumamente difícil contar con
un prestamista de último recurso.
Cabe plantearse entonces cómo opera el sistema monetario panameño en
términos generales y si el Convenio Monetario de 1904, que es su punto de partida, los
consideró. La respuesta escueta es que ninguno de esos elementos fueron
contemplados en el Convenio en forma alguna y que las normas jurídicas adoptadas
por la República tampoco los consideran. En esencia, la circulación de los billetes de
dólar en Panamá, significan un costo por pérdida de señoreaje cuyo monto se estima
en el Capítulo IV de este informe. Tampoco se cuenta con el instrumento monetario
para enfrentar "shocks" externos. En este informe también se analiza el desempeño de
la economía panameña ante los "shocks" de las últimas tres décadas.
Por último, en el sistema bancario panameño, cuando un banco pierde su
solvencia las únicas salidas viables son su recapitulación, la absorción por otra
institución bancaria que cuente con capacidad adecuada para ello o la liquidación del
banco. En las últimas tres décadas se han liquidado siete bancos, todos ellos de menor
importancia relativa, con la consecuente pérdida de parte de los fondos depositados. El
sistema impone una especie de moral hazard a la inversa que exige a los banqueros un
manejo cuidadoso y con altos niveles de liquidez y a los depositantes el requisito de
informarse sobre la calidad de su banco.
Las contrapartidas a estas limitaciones se encuentran en la estabilidad de las
tasas de interés que prevalecen en la plaza, la disponibilidad de crédito incluyendo el
hipotecario a largo plazo, niveles muy bajos de inflación, una tasa de cambio real
estable, la exigencia de disciplina fiscal, la ausencia de pérdidas cuasi-fiscales y el
coeficiente de profundización financiera más elevado de la región. Todos estos
aspectos se examinarán más adelante.
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CAPITULO II
EL CONCEPTO DE INTEGRACIÓN FINANCIERA COMO BASE PARA ENTENDER
EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA MONETARIO PANAMEÑO
El régimen monetario panameño tiene dos componentes que lo caracterizan: la
libre circulación del dólar durante casi un siglo y un sistema bancario integrado al resto
del mundo, formalmente desde 1970. Como se demostrará en este documento, la
conjunción de estos dos elementos produce los resultados macroeconómicos
observados y determina sus mecanismos de ajuste.
A. Relación entre el Régimen Bancario y el Sistema Monetario
La libre circulación del dólar norteamericano en la República de Panamá estuvo
acompañada desde sus primeros años por la libre movilización de fondos a través del
sistema bancario, aunque éste sólo se integró internacionalmente a partir de 1970 con
la eliminación formal de los techos a las tasas de interés activas. Aunque en términos
prácticos, las limitaciones a las tasas de interés no se aplicaban antes de 1970 - salvo
en contados episodios , fue la promulgación de la Ley Bancaria en ese año la que
liberó los intereses de mercado de manera formal y definitiva.
La comprensión de cómo se relaciona el régimen bancario con el sistema
monetario, ha estado en un proceso de evolución en el último tercio de siglo y no es
hasta años recientes que se ha llegado a entender cómo entre ambos definen el
sistema “panameño”.
Los primeros trabajos académicos sobre el tema demostraron la flexibilidad del
sistema bancario panameño, pero señalaron su preocupación por algunas de sus
debilidades, en particular por la ausencia de un prestamista de último recurso en caso
de que la banca internacional perdiera importancia en el país.
Harry Johnson (1972) estableció que el sector bancario del país podría
convertirse en un centro financiero y mejorar el aporte a la economía, pero que se
requería un mejor dominio del inglés por parte de los panameños, mayor eficiencia
laboral y una mejor infraestructura de comunicaciones y de transporte. Al margen de
estos comentarios generales, fue el primero en señalar la ineficacia de establecer como en efecto existía - un encaje bancario en un sistema donde no existe un banco
central; el perjuicio de los límites a la fijación de los tipos de interés; y las
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discriminaciones de la legislación de 1970 entre los depósitos extranjeros y
los
residentes.
El encaje bancario sobre los depósitos locales (pero no sobre los externos) fue
una de las “conquistas” de la Ley Bancaria de 1970, aunque fue abolido para ambos en
la Ley de 1998. Los límites a las tasas de interés pasivas fueron desapareciendo en la
última década; y las diferencias que la Ley de 1970 estableció entre captaciones
nacionales y extranjeras para propósitos del encaje y de la liquidación de los bancos
desaparecieron en la reciente legislación.
En ese mismo año de 1972 ocurrió uno de los eventos potencialmente más
importantes en la historia monetaria del país después de 1904, pero que ha quedado
olvidado en los archivos de los historiadores. A raíz de la terminación de los acuerdos
monetarios de Bretton Woods, el Gobierno de Panamá se preguntó cuál sería el futuro
del sistema monetario bajo el nuevo régimen mundial de tipos de cambios flexibles, en
sustitución del tipo de cambio fijo que estableció dicho acuerdo. Como se mencionó en
el capítulo inicial, el sostener esta paridad balboa-oro era uno de los objetivos del
Convenio Monetario con los Estados Unidos.
El dilema para Panamá era mantener el balboa en paridad con el dólar (ahora
fluctuante con respecto a otras monedas) o mantenerlo en paridad con el oro. En el
primer caso se continuaría a la par con la moneda del mayor socio comercial del país a
costa de una mayor volatilidad internacional; en el segundo caso, el balboa se
apreciaría en ese momento respecto al dólar pero se sostendría la estabilidad
cambiaria.
Para esa época el centro financiero empezaba a florecer en el país y por ende
se decidió mantener la paridad del balboa con respecto al dólar, pero se aprovechó la
coyuntura para explorar el viejo dilema de cómo captar ingresos por señoreaje que el
Gobierno perdía. Robert Mundell (1972) recomendó emitir monedas metálicas (en vez
de papel moneda) de hasta 1,000 balboas con el fin de que las arcas nacionales
pudieran recibir la diferencia entre su valor facial y su contenido metálico. Por razones
de conflictos internos en las fuerzas militares que gobernaban el país, este proyecto no
prosperó (Mundell, 1972).
Larry Sjaastad (1976), al analizar el sistema monetario-bancario después de
varios años de vigencia de la Ley, concluyó que el crecimiento de la economía nacional
dependía de la tasa de crecimiento de los flujos de las variables monetarias. En
períodos en que los saldos monetarios reales crecían y la demanda por crédito se
contraía, el aporte negativo de la banca al gasto interno explicaba las contracciones de
la economía. Fernández (1986) encontró que este enfoque keynesiano explicaba
mejor los efectos del lado del crédito que del lado del dinero.
Harberger (1976) concluyó que un banco central en Panamá sería una
institución útil por la posibilidad del cobro del señoreaje - que él estimó en menos del
1% del PIB - que el país perdía por no tenerlo. A pesar de ello, el autor reconoció que
la inversión nacional y extranjera veía en un sistema como el panameño una
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estabilidad macroeconómica que otros países con banco central no tenían. Concluyó
su trabajo recomendando un Fondo Nacional de Estabilización en reemplazo de un
banco central, financiado con los ingresos que provendrían de los nuevos Tratados del
Canal. Su temor era que los bancos extranjeros se retiraran del país y con ellos los
prestamistas de último recurso del sistema y la estabilidad del sistema monetario.
Lessard y Tschoegl (1984), al examinar las perspectivas del centro financiero
panameño, señalaron la necesidad de un mejor marco regulador, pero con énfasis en
los bancos que toman depósitos del público, dejando a los bancos internacionales la
regulación de su casa matriz. La reforma del entonces ente regulador financiero, la
Comisión Bancaria Nacional, fue su recomendación principal, dentro de un marco
consistente con lo que eventualmente ocurrió en 1998 con la creación de la
Superintendencia de Bancos.
Fernández (1986) extendió el modelo presentado por Sjaastad y concluyó que la
independencia de depósitos y créditos se había presentado aún después de la crisis de
América Latina de inicios de los ochenta. En un trabajo lúcido sobre el tema, Juan Luis
Moreno (1998) demostró que el mecanismo de ajuste de la economía panameña a
perturbaciones externas se realiza a través de los flujos de capitales desde y hacia el
sistema bancario. Para este autor, la fortaleza del sistema bancario nacional se basa
en la presencia de la banca internacional en Panamá, la cual puede actuar sin
restricciones en la captación y asignación de recursos.
La pregunta que queda por responder es si el sistema financiero –y en particular
el bancario- vigente en Panamá es endógeno al sistema monetario, es decir si nació
como resultado de la dolarización o si pudo haberse creado bajo un sistema monetario
propio. La contestación a esta inquietud tiene que ver con el efecto de la integracióncum-dolarización sobre ciertas magnitudes económicas:
• La inflación baja y las tasas de interés nominales semejantes a las
internacionales se pueden conseguir con un régimen el tipo de cambio fijo:
no es necesaria una dolarización. Por supuesto, la sostenibilidad del sistema
de tipo de cambio fijo requiere de alta credibilidad y de disciplina fiscal. Un
sistema como el panameño, sin embargo, no requiere ni lo uno ni lo otro.
• Los bancos internacionales que operan en Panamá manifiestan que la
estabilidad cambiaria y de precios son características importantes para definir
su localización en la plaza. Pero existen otros dos elementos de igual
importancia: la libertad de movimientos de capitales y la no tributación a las
utilidades provenientes del extranjero. Ninguno de estos dos son atribuibles
de forma exclusiva a la dolarización.
• Los bancos extranjeros tienen ciertas ventajas sobre los nacionales: proveen
recursos internacionales a sus clientes(son prestamistas de último recurso
“de mercado”) y pueden operar internacionalmente desde la plaza nacional
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sin pagar impuestos sobre la renta (es decir, pueden resgistrar ciertas
operaciones de crèdito e inversiones en Panamá en vez de hacerlo en otras
jurisdicciones). Ninguna de estas ventajas está asociada directamente a la
dolarización.
• El común denominador de estas características es la estabilidad de precios y
la estabilidad de leyes relacionadas con el sector financiero, las cuales
coexisten en Panamá. Los bancos establecidos en Panamá antes de los
setenta, sin duda tuvieron en cuenta que una economía dolarizada les
permitía hacer negocios sin intervenciones estatales en la fijación de precios
y créditos. Los bancos que llegaron al sistema después de la promulgación
de la ley bancaria, y que crearon la verdadera integración financera del
sistema, lo hicieron por las ventajas que les ofrecían las normas que
empezaron a regir en la banca a partir de ese momento.
B. El Sistema Bancario Panameño antes de 1970:
Antes de la promulgación de la Ley Bancaria en 1970, la actividad de la banca
en Panamá era principalmente doméstica y de poco volumen. La principal limitación a
la profundización e integración internacional se encontraba en en la legislación que
ponía topes máximos a las tasas de interés que podían cobrar los bancos en sus
operaciones de crédito. Desde 1935 se habían introducido reformas al Código Civil
estableciéndose “como interés máximo en las obligaciones comerciales el siete por
ciento (7%) annual y en las civiles el nueve por ciento ( 9%) anual.
Hasta mediados de los sesenta, el mercado era atendido casi en su totalidad por
la banca oficial y por unos pocos bancos extranjeros (dos norteamericanos y uno
francés). El 75% del crédito lo otorgaban los bancos extranjeros. La banca privada
nacional era incipiente.
Hasta 1964 no se registraron préstamos al exterior y los saldos crediticios
internos eran inferiores al 40% del ingreso nacional.
En la segunda parte de la década inician operaciones algunos bancos
colombianos, que se establecen principalmente para atender clientes de su país, con lo
cual comienzan a registrarse préstamos al exterior. También se establecieron un banco
español y otro ecuatoriano.
Al aprobarse la nueva Ley Bancaria, en el país existían sólo 15 bancos: los dos
oficiales (Banco Nacional y Caja de Ahorros); once (11) bancos privados de licencia
general ( hoy hay 56) y dos (2) con licencia internacional (hoy hay 26) y no existían
bancos con licencia de representación, de los cuales hoy existen 12.
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C. Naturaleza de la Ley Bancaria de 1970
En 1970, el Gobierno Nacional promulgó el Decreto de Gabinete 238 conocido
como la Ley Bancaria, el cual creó la Comisión Bancaria Nacional, primer intento de
regulación estatal de las operaciones bancarias en el país. La Ley formalizó la
presencia de la banca internacional en Panamá, permitiéndole realizar tanto
operaciones locales como operaciones “off-shore”, de acuerdo a los intereses de cada
institución. Los bancos dedicados exclusivamente a transacciones “off-shore”, sin
embargo, podían realizar colocaciones interbancarias locales, lo cual creó un mercado
interbancario muy activo, que es la base del sistema aún en el día de hoy.
Esta Ley se movía a contrapelo de la estructuración de los sistemas bancarios
de la región caracterizada por controles estatales y poca competencia internacional. La
intervención del Estado en la asignación de recursos era limitada; y sólo dos bancos de
la plaza nacional eran estatales: el Banco Nacional de Panamá y la Caja de Ahorros. El
primero, depositario de los recursos financieros del Gobierno y de los fondos del encaje
bancario; y el segundo, dedicado fundamentalmente a operaciones hipotecarias.
La Ley establecía muy pocas limitaciones a los negocios bancarios y establecía
pocas restricciones para la determinación de la asignación de la cartera y la fijación de
los tipos de interés pasivos y activos. La ley regía la emisión de licencias bancarias,
creaba un mecanismo de estabilización de liquidez para auxiliar a bancos en problemas
y establecía los procedimientos para la liquidación de bancos insolventes. La ley no
tocaba los temas de adecuación de capital, ni calificación de cartera y sobre todo,
mantenía en pleno derecho las normas de secreto bancario que ordenaba el Código de
Comercio. Más importante aún, liberaba a cada banco para que determinara las tasas
activas y pasivas, sin intervención de las autoridades. De esta forma, el crédito local
quedó conectado a los mercados internacionales de una manera nunca vista antes.
Esto quiso decir que la disponibilidad del crédito dejó de estar influida por la
disponibilidad de depósitos locales, pues los bancos podían obtener recursos del
extranjero sin restricciones de ninguna índole.
Los bancos del sistema estaban sujetos a pocas limitaciones: al menos el 85%
de los depósitos de residentes debía invertirse en el territorio nacional y los depósitos
internos tenían prioridad sobre los externos en caso de liquidación del banco. Cada
banco mantiene el nivel de liquidez que sus operaciones y su experiencia le
recomiendan. Los bancos que son sucursales de bancos extranjeros operan como una
oficina integrada con la casa matriz; los bancos con casa matriz en Panamá deben
actuar con una prudencia mayor que los bancos extranjeros.
No es de extrañarse que bajo estas condiciones, el Centro Bancario se
convirtiera en una fuente importante de valor agregado y de empleo de alta
remuneración. Mientras que en los sesenta, la participación del sector financiero en el
PIB fue del orden del 1.8% y en los setenta de 3.6%, en los noventa la intermediación
financiera alcanza el 11% del PIB.
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Al 31 de diciembre de 1998 existían 59 bancos creadores de dinero en la plaza
nacional (26 de licencia internacional), de los cuales 27 tenían sus casas matrices en
Panamá y el resto en 18 países diferentes1. El Cuadro No. II-1 presenta los balances
consolidados del sistema bancario panameño, de la banca panameña privada, de los
bancos oficiales y de la banca de capital extranjero a diciembre de 1998.
El “sistema bancario” incluye los bancos que tienen autorización para captar
depósitos locales (“creadores de dinero” en la terminología del FMI). Los bancos que
sólo realizan operaciones internacionales no están contabilizados en estas cifras.
El total de activos medios del sistema bancario entre 1997 y 1998 equivalió a 3.2
veces del PIB de 1998. En ese año en los bancos del sistema laboraban 11,131
empleados, de una población total empleada en el país de 938,190, o el 1.2% del total
de ocupados.
D. Estructura de la Banca
Los bancos de la plaza pueden obtener sus fondos en el mercado interno, en el
mercado interbancario nacional o extranjero, o mediante depósitos extranjeros. El
Cuadro No. II-2 presenta la comparación en dos puntos del tiempo de estas fuentes
para el período de 1975, cuando empezaron a publicarse estas cifras, a 1998.
Los depósitos externos han sido importantes ya que representan el eslabón
fundamental con el mercado global. A inicios de la operación del sistema, el 85.7% de
los pasivos estaban representados por depósitos externos. El desarrollo de nuevos
instrumentos de captación aumentó la importancia de los pasivos de origen local; aún
así, en 1998 los depósitos externos representaron el 29.4% del total de pasivos.
El mercado interbancario ha sido siempre muy activo. El total de depósitos
interbancarios internos y externos representó el 74% de los pasivos en 1975 y el 31%
en 1998. Notable ha sido el crecimiento de los depósitos entre bancos que operan en
la plaza.
Las tasas de interés del mercado interbancario no están disponibles en las
cifras oficiales; sin embargo, el Cuadro No. II-3 muestra las tasas de interés pasivas
para los bancos nacionales y extranjeros entre 1992 y 1998. Como el centro bancario
panameño tiene su tasa de referencia en el mercado de eurodólares (LIBOR), el cuadro
compara estas tasas con las tasas LIBOR a seis meses.
Los márgenes entre la tasa local y la tasa LIBOR comparable han sido
relativamente estables, en el orden de 1 a 1.5% anual. La mayoría de los bancos
internacionales “mezcla” fondos locales e internacionales en su política de obtención de
1
Holanda, España, Colombia, Brasil, Costa Rica, Israel, Francia, Italia, Estados Unidos, Alemania,
Corea, Reino Unido, Japón, Taiwán, China, Ecuador y Canadá, además de los bancos multinacionales
BLADEX y COLABANCO.
12
recursos; otros bancos internacionales, sin embargo, operan bajo la instrucción de su
casa matriz de obtener recursos internos para financiar los créditos locales; por último,
los bancos panameños recurren a los fondos locales para financiar sus activos y por
ello deben pagar un “premio” para conseguirlo. Al margen, sin embargo, la decisión de
“funding” de la banca internacional depende de las políticas generales de la casa
matriz.
E. Crédito y Dinero en Panamá
La nota sobresaliente del sistema bancario panameño es el alto nivel de
depósitos y de créditos. La cartera de créditos al sector privado como porcentaje del
PIB es la más elevada de América Latina (cuadro No. II-4). En Panamá no existe
intervención estatal en la asignación de la cartera de créditos e inversiones. Con base
en la Ley Bancaria de 1998, se establecerá por parte de la nueva Superintendencia de
Bancos una clasificación de cartera que complementará la ponderación por riesgo de
los activos productivos.
La relación entre depósitos locales (dinero) y créditos locales ha sido variable a
través del tiempo (Cuadro No. II-5). Hasta la crisis política de 1988-1989 que culminó
con la invasión de Panamá por el Gobierno de los Estados Unidos, esta relación había
sido significativamente superior a la unidad. Esta relación empezó a reducirse en los
noventa, como consecuencia de la menor participación de la banca internacional en el
crédito local. Al aumentar la importancia de la banca nacional en el otorgamiento de
crédito, también aumentó la importancia de los depósitos locales. Un fenómeno que
explica parte de este cambio en la tendencia a raíz de la crisis mencionada que
significó el cierre de la banca por varias semanas, los bancos panameños tuvieron que
incrementar las tasas de interés pasivas para evitar la fuga de depósitos y para atraer
aquellos que se habían ido del país durante el cierre bancario. En los últimos cinco
años, por primera vez desde que se tienen cifras disponibles, la cartera de créditos
locales ha sido inferior a los depósitos locales, a pesar del crecimiento de los
préstamos.
Este fenómeno tiene dos explicaciones. La primera tiene que ver con el hecho
de que en años recientes, los balances de los bancos han venido cambiando su
estructura tradicional con el incremento de las operaciones de inversiones en relación a
los préstamos tradicionales. El efecto de esta incorporación sería incrementar a más de
la unidad esta relación para los bancos privados, aunque aún sería inferior a la unidad
para los bancos estatales cuyas operaciones activas son, en su mayoría, préstamos al
sector público.
Una segunda explicación tiene que ver con el desarrollo de la banca “off-shore”,
que operan como subsidiarias de bancos localizados en la plaza nacional. Este auge
empezó a fines de la década anterior, como respuesta a las demandas de los clientes
locales por una mayor seguridad en caso de un posible cierre bancario como el
13
ocurrido en 1988. En esa época, los bancos “off-shore” pudieron continuar sus
operaciones, mientras que la banca que operaba localmente tuvo que cerrar por
disposiciones administrativas. Por ello, el registro de operaciones nacionales o
extranjeras no depende necesariamente de la verdadera nacionalidad del cliente, sino
de otras consideraciones, incluyendo algunas de carácter tributario.
F. Determinantes de la cantidad de dinero
La cantidad de dinero (depósitos, circulante, ) está determinada por variables de
la demanda (PIB, tasas de interés de otros países), y no por factores de oferta (política
monetaria nacional o extranjera). Panamá es una típica economía abierta y pequeña.
La oferta monetaria consiste de reservas en el sentido de que tanto los
depósitos como el numerario (salvo una pequeña parte de moneda fraccionaria
panameña) son, de hecho, pasivos externos. La diferencia entre los activos internos y
los pasivos internos constituye un componente del financiamiento neto extranjero a
Panamá, y la diferencia entre los cambios de ambas magnitudes representa una
entrada neta de capitales que se registra en la cuenta de capital de la balanza de
pagos. Los períodos de gran financiamiento externo por esta vía se reflejan en
elevados déficits en la cuenta corriente.
Si bien la cantidad de dinero está determinada por factores de demanda, el
crédito no lo está necesariamente. La razón es que los bancos obtienen una parte de
sus fondos del mercado internacional, en el cual las tasas de interés (costos de fondos)
fluctúan (también en buena medida en los mercados locales). Los préstamos locales
están relacionados a la tasa LIBOR, aunque el margen varía de banco a banco, siendo
menor para los bancos extranjeros.
G. La duración media de los préstamos en el sistema
No existen estadísticas sobre las condiciones de tiempo en los préstamos de la
banca. Una forma indirecta de calcularlo es la siguiente, siguiendo a Sjaastad (1976):
Si la cartera de créditos crece a una tasa g, de los préstamos la duración
media, m, es constante, entonces:
m=-[
ln (A/L)]/ g ,
donde: A es la amortización y L, los créditos nuevos concedidos
De los datos suministrados por la Superintendencia de bancos se desprenden
los siguientes resultados:
14
a.
Entre 1971 y 1981, el crédito privado creció a una tasa media de 18.3%
anual, de manera bastante uniforme. La tasa de repago de préstamos
(A/L) fue de alrededor de 86%, muy estable salvo en años 1975 y 1976 en
los cuales subió a casi 100% por la reducción del “exposure” debido a la
desaceleración económica del país. El valor de “m” para el período se
estimó en .824, o sea una duración media de casi 10 meses en promedio.
b.
A partir de 1982, el crecimiento de la cartera de crédito fue 16.6% y la
tasa de repago de alrededor de 80%; por tanto, la duración media de los
préstamos fue de 1.3 años, algo superior a lo calculado para la década de
los setenta.
Este promedio de duración esconde un hecho importante en el sistema
panameño: la cartera de préstamos ha tenido en años recientes tres componentes
relevantes: los créditos al comercio, especialmente a la Zona Libre de Colón, de corto
plazo; los préstamos al consumo, con una duración de mediano plazo; y los préstamos
hipotecarios, de largo plazo.
Los bancos en Panamá, tanto nacionales como extranjeros, hacen préstamos
hipotecarios a plazos entre 15 y 30 años.
Realizando este ejercicio separadamente para los períodos 1971 - 1976 y 1990 1997, se llega a la conclusión de que los préstamos a la vivienda tuvieron un período
medio de 6 años y los del comercio de tres meses, datos que indican que los bancos
segmentan sus colocaciones en función de las características de la demanda por
préstamos.
H. Definición de Integración Financiera Internacional
Intuitivamente, un sistema está integrado al resto del mundo si los agentes
financieros locales pueden acceder a recursos internacionales (fondos, productos,
información,..), a costos competitivos y sin limitaciones legales o administrativas.
A menudo, el concepto de integración se vincula a restricciones
macroeconómicas y los efectos de la integración o falta de ella se analizan en función
de problemas de flujos capitales, movimientos en el tipo de cambio real, etc.. Otro
enfoque es medir la integración en función de la operación diaria de los sistemas
financieros internos.
En realidad, un enfoque de integración debe contemplar ambas esferas: los
recursos internacionales de capitales llegan a los países a través del sistema bancario
principalmente, y la salida de estos recursos se hace desde el sistema bancario. Por
tanto, la macroeconomía de los flujos de capitales no debe analizarse con
independencia de los sistemas financieros locales que los procesan. (Véase Hausmann
y Gavin, 1997).
15
La integración financiera en Panamá surge de la ausencia de un Banco Central
que establezca cualquier tipo de restricciones para la entrada o para la salida de fondos
a o desde los bancos del sistema. La decisión de cómo financiar las nuevas solicitudes
de crédito, al margen, depende de una decisión financiera de los banqueros y no de
una decisión económica de las autoridades. Es decir, la integración panameña es el
resultado de la ausencia de restricciones macroeconómicas y de decisiones
empresariales microeconómicas.
Debido a ello, las tasas de interés pasivas son semejantes a las del mercado
internacional, con un leve margen por consideraciones de riesgo país. A esta tasa, la
oferta de fondos es elástica y la cantidad de dinero está determinada por
consideraciones de demanda, tal como se mencionó en la sección anterior. El crédito
interno depende del crecimiento actual y esperado de la economía y de la tasa interna
de retorno de la inversión.
La diferencia entre crédito y dinero equivale exactamente a un cambio neto en la
posición externa del sistema bancario, sin que medie transacción alguna con un banco
central. En Panamá no existen mecanismos de estabilización de capitales
(esterilización) ni restricciones a su salida. Al no haber un banco central, no existen
pérdidas cuasi-fiscales. Las ganancias o pérdidas del Banco Nacional de Panamá
surgen de sus operaciones normales de captaciones y de crédito (microeconómicas) y
no del manejo de los instrumentos de política monetaria (macroeconómicas).
Cuando la cantidad de dinero aumenta, pero la demanda por crédito aumenta
menos, la posición externa neta del sistema mejora, de acuerdo a la acción individual
de cada banco. Cuando la demanda por dinero cae, pero la de crédito sube, cada
banco recurre a sus “reservas internacionales” (depósitos en el extranjero) para
satisfacerla: su posición externa se deteriora. La suma de las posiciones de cada banco
es igual a la posición de “reservas” del sistema. En las estadísticas del Fondo
Monetario Internacional, las “reservas internacionales” de Panamá son iguales a la
posición neta externa del Banco Nacional de Panamá.
16
CAPITULO III
HECHOS MACROECONOMICOS BASICOS
En el presente capítulo se consideran los hechos macroeconómicos
básicos en las últimas tres décadas, tanto para Panamá como para los
países Centroamericanos y para una muestra de otros países
Latinoamericanos. Los temas que se examinan incluyen el desempeño del
PIB y del empleo; el nivel de precios; el tipo de cambio real; las tasas de
interés reales; y el coeficiente de profundización financiera. En todos los
casos se analizan las tasas promedios registradas en el período 19711997, para un período de menos duración cuando no se tuvo datos
disponibles o para la década de los noventa con el fin de captar mejor los
efectos de la crisis financiera regional de 1995 y la internacional de 1997.
También se calculó el coeficiente de variación para cada una de las
variables como una forma de medir su volatilidad.
A. Comportamiento de la variables reales
La tasa promedio de crecimiento del PIB real de Panamá entre 1971 y 1997 fue
de 4.3% (Cuadro No. III-1) superada por Chile (4.9%). Estas tasas se calcularon
eliminando de los datos de cada país el año de mayor crecimiento y el año de menor
crecimiento en el período. Este ajuste era necesario, en el caso de Panamá, porque
1979 presentó una tasa de crecimiento muy elevada (9.8%) por razón de un cambio de
la contabilidad nacional requerida por la entrada en vigencia de los Tratados del Canal.
De igual forma, en 1988, la caída del PIB en 13.4% fue el resultado de una crisis
política interna acompañada de sanciones económicas internacionales.
La volatilidad del crecimiento del PIB de Panamá es una de las más bajas de los
países analizados; sólo Colombia mostró menor variabilidad de crecimiento promedio
durante el período analizado. En este trabajo se demostrará que esta relativa
estabilidad es el resultado del sistema monetario-bancario de Panamá.
La razón de las elevadas variaciones del crecimiento en América Latina ha sido
estudiada en otros trabajos (Hausmann y Gavin ,1996, por ejemplo). Las diferencias
en la volatilidad del PIB en las economías latinoamericanas respecto a las
industrializadas están explicadas en un 60% por las políticas monetarias, por cambios
en la profundización financiera y por la existencia de un tipo de cambio fijo. En el caso
17
panameño no existe una política monetaria autónoma, la profundización financiera es
alta y estable, aunque opera con tipo de cambio fijo. El resultado de esta combinación
en el caso panameño es una relativa estabilidad en el crecimiento.
En este trabajo se demostrará que la existencia de un tipo de cambio fijo-cumintegración financiera atenúa, en vez de acentuar, los “shocks” que afectan al
crecimiento de la economía. Corresponderá a otro trabajo analizar la razón de la
volatilidad de las tasas de cambio del PIB en Panamá (véase Banco Mundial, ILADES,
1996).
La tasa promedio de desempleo abierto urbano de Panamá durante el período
es en definitiva la más alta de la muestra con 15.4% (Cuadro No. III-2). El alto nivel de
desempleo panameño es de tipo estructural y estuvo creciendo en los setenta y
ochenta a partir de la adopción a principios de los setenta de una legislación laboral
protectora del empleo, elevada protección arancelaria y marcada injerencia estatal en
el funcionamiento de la economía. Con las reformas a las políticas microeconómicas en
1994-1998, la tasa de desempleo ha empezado a disminuir.
B. Inflación
La tasa promedio de inflación para 1971-1997 en Panamá ha sido por un margen
amplio la más baja de la muestra, siendo el único país con una tasa de un sólo dígito
(Cuadro No. III-3). La inflación panameña ha fluctuado comparativamente más que los
otros países pero alrededor de un nivel mucho más bajo, casi siempre de un solo
dígito. El cálculo del IPC en Panamá, de acuerdo a las cifras oficiales, incorpora un
porcentaje importante de bienes no-transables (servicios, alquileres, bienes protegidos
con altas tarifas arancelarias, etc.). Los precios de estos bienes y servicios están
determinados por las condiciones internas de oferta y demanda más que por el
comercio internacional. Aún así la relación entre los cambios en los precios internos en
el país y la inflación externa es estrecha, lo cual sugiere que la política interna de
precios, cuando existía una Oficina de Control de Precios (hasta 1996) consistió en
convalidar los aumentos solicitados por productores y comerciantes, más que en
mantener los precios “controlados”.
La relación estadística entre el cambio en el IPC de Panamá (y) y el cambio de
los precios internacionales, medidos por el Indice de Precios de Exportación de
Estados Unidos (x), se resume en la siguiente ecuación:
y = 0.92 + .53 x
(.05)
El coeficiente de determinación fue 88% y el coeficiente de x es
significativamente diferente de cero.
18
La relación de causalidad entre baja inflación y dolarización en Panamá se
puede describir mediante el siguiente proceso: la inflación, en general, es un fenómeno
de naturaleza monetaria caracterizado por una expansiòn de la oferta de los medios de
pago superior al crecimiento de su demanda.
En un sistema como el panameño, el aumento de la oferta monetaria que se
produje como resultado de un saldo positivo en la balanza de pagos, no puede ser
superior a la demanda por dinero, ya que cualquier diferencia se reflaeja
automáticamente en una cambio en la posición externa del sistema bancario.
Los cambios en los precios relativos de los bienes que confroman el IPC puede
provenir de diversas fuentes: en el caso de bienes transables, los precios internos que
son el resultado de los ajustes en los precios externos por razón de las restricciones
arancelarias y no aracelarias y por las modificaciones en el tipo de cambio. Como el
tipo de cambio es fijo (por naturaleza del sistema monetario) y las variaciones en los
impuestos de introducción son pequeñas y esporádicas, entonces los precios
nacionales de los transables se mueven en tándem con sus precios internacionales.
En cuanto a los precios de los no transables, como se mencionó, éstos forman
un porcentaje importante del IPC, pero muchos bienes no transables, a su vez, tienen
un alto componente de insumos importados.
C. El tipo de cambio real
El tipo de cambio real es un instrumento analítico que se calcula multiplicando la
tasa de cambio nominal (un balboa por dólar en el caso panameño) por la relación de
precios externos a externos. Un aumento de la TCR significa que habido una
depreciación real de la moneda local, lo cual mejoraría la competitividad de las
exportaciones; por el contrario, una disminución en la TCR significa la apreciación real
de la moneda local.
La TCR de equilibrio (la que es compatible con el equilibrio interno y con un
déficit externo sostenible) varía a través del tiempo por la influencia de los cambios en
los términos de intercambio, la productividad de los factores y de otras variables reales.
En el corto plazo, la TCR puede variar con el uso de instrumentos monetarios, cosa
que no sucede en Panamá. Por lo tanto, se debería esperar una mayor estabilidad del
TCR en Panamá que en países que pueden afectarlo con políticas cambiarias de corto
plazo.
19
El Cuadro No. III-4 muestra que balboa real se ha apreciado frente al dólar
norteamericano (real) en un promedio de 1.0% en las últimas tres décadas.
Sólo El Salvador muestra una mayor apreciación real de su moneda, mientras que los
demás países muestran una depreciación de su signo monetario. El coeficiente de
variación del TCR para Panamá es 9.1%, el menor de la muestra, lo cual era de
esperarse por la ausencia de una política cambiaria autónoma.
La estabilidad relativa del TCR se debe en buena parte a la importancia de los
servicios dentro del total de la producción. Estos servicios están caracterizados por una
oferta elástica, alta productividad que permite expandir el valor agregado sin un
incremento en costos, elevado desempleo estructural y alta capacidad instalada. (Juan
Luis Moreno, 1997, página 9).
D. Tasas de interés
Tanto Costa Rica, como El Salvador y Honduras registran tasas reales promedio
sobre préstamos para los ochenta y noventa menores a la panameña que fue para
1986-1997 de 10.6% (Cuadro No. III-5). Los demás países tienen promedios mayores,
aunque Venezuela (1984-1997) y México (1978-1984) tuvieron tasas negativas. En el
Cuadro No. III-6 se muestran los mismos datos para el período 1990-1997 a fin de
poder hacer la comparación para el mismo período. Los resultados son casi iguales a
los del cuadro anterior.
En este caso también la volatilidad de las tasas de interés en Panamá fue muy
inferior a la de los demás países.
Las tasas de interés real sobre depósitos (Cuadro No. III-7) son las más bajas
para los que tienen tasas positivas (Chile y Colombia), mientras que todos los demás
tienen tasas negativas. Este hecho se refleja en el alto coeficiente de profundización
financiera de Panamá (Sección E. de este capítulo) ya que el nivel de las tasas parece
no incentivar los depósitos bancarios y la asignación de los recursos para préstamos en
países con tasas reales negativas, posiblemente se ajuste más por el lado del monto
de la cartera crediticia que sobre las tasas de interés.
El panorama para las tasas de interés pasivas (Cuadro No. III-8) en el período
1990-1997 refleja el mismo patrón del cuadro anterior tanto para las tasas como para
el coeficiente de variación, siendo el menor el panameño. Costa Rica, El Salvador y
México tienen una volatilidad muy elevada que está entre 300% y casi 400%. Al igual
que en el cuadro anterior algunos países tienen coeficientes de dispersión negativos y
de magnitud considerable.
Las tasas reales de interés en Panamá están formadas por tasas nominales que
dependen de los mercados internacionales, pero con tasas de inflación menores que
las internacionales para el dólar norteamericano. Las tasas reales son relativamente
elevadas por el fenómeno de integración financiera; las tasas activas corresponden a
20
tasas pasivas reales ajustadas por un margen bruto de intermediación que ha
fluctuado históricamente alrededor del 3%-4%.
Las tasas de interés nominales responden al paradigma de una economía
pequeña y abierta, en donde no pueden persistir ni tasas inferiores ni superiores a las
internacionales. Esta característica no es la de una economía dolarizada, sino la de una
economía abierta a los flujos de capital, tal como han existido desde los inicios de la
República (Gráfica III-1).
E. Profundización financiera
El índice de profundización financiera (Cuadro No. III-9) se ha calculado como la
razón entre la cartera crediticia doméstica más las reservas internacionales netas del
sistema bancario y el PIB. La definición del numerador busca acercarse lo más posible
a los activos totales del sector bancario (no publicado por el IMF) a fin de captar otras
formas de facilidades de crédito que no sean préstamos. Para 1990-1997 y para 1997
el coeficiente de Panamá es a todas luces el más alto. Con excepción de Chile que
tiene el segundo coeficiente más alto, el coeficiente de Panamá es del orden de dos a
cinco veces el de todos los demás países.
21
CAPITULO IV
LOS COSTOS POTENCIALES DE LA DOLARIZACION
A.
La pérdida de señoreaje
Uno de los costos de un sistema como el panameño es la pérdida de señoreaje
del Banco Central, el cual en la práctica representa una pérdida fiscal.
El señoreaje es el ingreso que percibe el Gobierno como consecuencia del derecho a
crear dinero de alto poder. Emitir dinero prácticamente no tiene costo, pero los billetes y
las monedas que emite el Banco Central se intercambian por bienes y servicios, que
tienen un valor. En un régimen de tipo de cambio fijo, el señoreaje se mide como el
rendimiento medio de las reservas que respaldan a la base monetaria.
En diferentes estudios se ha tratado de medir la pérdida de ingresos fiscales que
resulta de no tener un banco central en Panamá. Mundell (1972), Harberger (1976),
Fernández (1986 ) y Moreno Villalaz (1998 ) realizaron cálculos sobre la pérdida de
señoreaje que fluctuaron entre el 1% y el 2.5% del PIB por año.
Todos estos trabajos enfatizaron que para efectos de calcular la situación, el
primer año de la conversión, los ingresos por señoreaje equivalen al rendimiento de las
reservas internacionales que resultan de la conversión por una sola vez del dinero de
alto poder denominado en dólares por moneda nacional. Además, el señoreaje
representa un ingreso bruto del banco central, al cual habría que deducir los costos de
operar el banco y cualquiera pérdida adicional por concepto de programas de
estabilización monetaria.
Cálculo de la pérdida de señoreaje en Panamá
Los pasos para calcular la pérdida del señoreaje ocasionada por un sistema
basado en la circulación completa del dólar norteamericano, requieren extraer una
cantidad de dinero en poder del público, la que se encuentra en las bóvedas de los
bancos y los depósitos netos de los bancos en el extranjero.
Se tratará al Banco Nacional de Panamá como el nuevo banco central del país
para efectos de este ejercicio, así que los ingresos de señoreaje corresponden al
cambio de dólares por “balboas” del resto de los bancos del sistema.
22
• La cantidad de billetes y monedas en poder del público se debe calcular de
manera indirecta, ya que no existen cifras al respecto. Una forma de hacerlo es
estimar la cantidad de efectivo (billetes y monedas) respecto al tamaño de la
economía que ocurre en países similares a Panamá es términos del ingreso por
habitante.
Se utilizaron datos de las Estadísticas Financieras Internacionales para realizar
esta estimación. Durante los últimos tres años esta relación ha sido: 4.9% para Costa
Rica; 3.3 % para Uruguay; 3.0% para Chile; 4.0% en Argentina y 2.1% en Venezuela
(Cuadro No. IV-1). No es aventurado pensar que en Panamá esta relación es del orden
del 3.5% del PIB nominal, o alrededor de US$ 320 millones en 1998.
• La cantidad de dólares en las arcas de los bancos (Sin incluir las del Banco
Nacional de Panamá) a fines de 1998 era de US$ 330 millones, de acuerdo a
estimaciones basadas en cifras oficiales de la Superintendencia de Bancos
de Panamá.
• Los depósitos de los bancos de licencia general (nacionales y extranjeros,
diferentes del Banco Nacional de Panamá) netos de pasivos externos
llegaban a US$ 1,540 millones a fines de 1998.
Se debe suponer que una fracción de los dólares “capturados” por el banco
central en el proceso de conversión deben permanecer en sus arcas para respaldar
cualquiera conversión que desee hacer el público. Este porcentaje no debería ser
inferior al 15% de los depósitos que en promedio mantiene el sistema actualmente.
Luego, del total calculado de las tres fuentes anteriores, alrededor de US$ 2,140
estarían sujetos a los beneficios de ingresos por intereses.
La tasa media de rendimiento para la liquidez a corto plazo se estimó en 4% en
1998. Por tanto los ingresos por señoreaje en un año dado pueden ascender a un
máximo de US$ 86 millones , o alrededor del 1% del PIB ó 4.6% de los ingresos
corrientes del Gobierno, cifra consistente en otros estudios realizados en el pasado.
Este es el límite superior de la pérdida del fisco por mantener al dólar como
moneda circulante. Esta pérdida es en realidad una transferencia de los tenedores de
dinero nacional al fisco y no debe confundirse con el “impuesto inflacionario” que
resulta de la capacidad del gobierno de emitir sin respaldo para adquirir bienes y
servicios. Aún sin inflación, el gobierno obtendría los ingresos por señoreaje.
Moreno (1997) demostró que el sistema financiero en un país con moneda
propia requiere de más reservas que un sistema como el de Panamá, aunque las
“reservas” de aquél puedan producir un rendimiento a las arcas del Estado, obtiene
algún rendimiento sobre las mismas.
23
B.
Prestamista de último recurso
Los bancos sufren de cuando en cuando crisis de liquidez que pueden
convertirse en crisis de insolvencia. Los sistemas bancarios operan normalmente con
ciertos mecanismos para paliar los problemas de liquidez temporal. Los más comunes
son líneas de crédito garantizadas con el Banco Central para el redescuento de
papeles o líneas de crédito contingentes que se utilizan para enfrentar problemas
sistémicos. Estas líneas pueden provenir de fondos públicos o de fondos de
instituciones internacionales.
En un país sin banco central, estas facilidades no existen en la práctica. Cada
banco debe mantener en todo momento la liquidez suficiente para satisfacer la
demanda por efectivo de sus clientes. Las sucursales de los bancos internacionales (e
inclusive sus subsidiarias) tienen el recurso de utilizar créditos de sus casas matrices
en el extranjero. Sus necesidades de liquidez se miden en función del banco como un
todo y no sólo de sus agencias en el extranjero. Sin embargo, los bancos de capital
panameño deben utilizar otros mecanismos.
El temor de los analistas del sistema panameño durante los setenta era,
precisamente, las dificultades que el sistema bancario enfrentaría si los bancos
internacionales (con casas matrices en el extranjero) se retiraran del país por cualquier
motivo. En esta circunstancia, la liquidez del sistema sería igual a la de los bancos
nacionales, incluyendo la del Banco Nacional de Panamá, el cual es también tomador
de dinero del público.
La ley bancaria de 1970 creó el “crédito de contingencia” que consistía en una
garantía bancaria emitida por un banco de primera línea fuera de las fronteras
nacionales, que podía ser requerida por la Comisión Bancaria Nacional cuando un
banco en particular, o el sistema en general, sufrieran un período de iliquidez temporal.
En las siete ocasiones que algún banco tuvo estos problemas, este mecanismo probó
ser ineficaz por, al menos dos razones: de una parte, por problemas de falta de
supervisión, los problemas individuales fueron de mayor tamaño que los fondos de
contingencia que ese banco había contratado; y de la otra, muchos bancos habían
establecido estas líneas con subsidiarias no reguladas del mismo banco o - en el caso
de los bancos internacionales- con sus casas matrices, las cuales habían sido la causa
de los problemas del banco en Panamá y por tanto no pudieron hacer buena esta
facilidad crediticia contingente.
Algunos analistas pensaban que los fondos del encaje bancario –depositados
por ley en el Banco Nacional de Panamá en una cuenta especial- eran un complemento
del fondo de contingencia. Por supuesto que no: con los retiros de los depósitos de los
bancos en problemas, el monto de los encajes también caen, y además cuando la crisis
de liquidez no sólo era de un banco sino de todo el sistema –como ocurrió en 1988 – el
mismo BNP sufrió una corrida importante, ya que él recibe también depósitos del
público.
24
La definición de quién es el prestamista de último recurso en el modelo
panameño es clave para entender cómo funciona éste. Aquí la diferencia importante
tiene que ver con la nacionalidad del banco y con la extensión de la integración
financiera.
Las sucursales de los bancos internacionales son agencias de sus casas
matrices y por ende su liquidez y la de aquella se funden. De los 40 bancos
internacionales “creadores de dinero” que operaban a fines de 1998, la mitad eran
sucursales de casas matrices en el extranjero. Las subsidiarias de los bancos
internacionales, a pesar de ser corporaciones locales con independencia jurídica,
tienen vigentes líneas de redescuentos de papeles o de tesorería con sus casas
matrices que actúan como préstamos de contingencia de rápida utilización.
Los bancos de capital nacional presentan un problema diferente: no tienen casa
matriz en el extranjero y las líneas de crédito abiertas representan un porcentaje bajo
de su capital total. Para estos bancos, las necesidades de liquidez deben ser provistas
por sus propias tesorerías de acuerdo con la experiencia pasada y con las expectativas
hacia el futuro.
Tres bancos panameños de tamaño pequeño han resultado insolventes en la
última década, por diversas razones. Como en Panamá no existe ni un seguro implícito
ni explícito sobre depósitos - salvo el implícito para los dos bancos estatales - el cierre
de los bancos significó una pérdida para los depositantes y para los accionistas. La Ley
Bancaria de 1998 abolió cualquier mecanismo de crédito de contingencia y de encaje
bancario. Cada banco manejará de ahora en adelante su liquidez de acuerdo a las
normas de prudencia que su administración determine, y las estipulaciones de la Ley.
En Panamá no existe un prestamista de último recurso para el sistema como un
todo. Los bancos internacionales tienen a las tesorerías de sus casas matrices como
sus líneas de liquidez contingente. Los bancos nacionales crean estas líneas con sus
bancos corresponsales, pero deben depender fundamentalmente del buen juicio
individual para mantener la liquidez necesaria para evitar problemas de corridas de
depósitos, sin poner en peligro la rentabilidad del banco.
La debilidad estructural del sistema bancario anotada al inicio de lo que se
conoce como el Centro Bancario en los setenta, sigue siendo válida: la presencia de los
bancos internacionales de gran tamaño (Chase Manhattan Bank, Citicorp, BankBoston,
Dresdner Lateinamerika, entre otros,… ) es indispensable para que la integración
financiera en Panamá se mantenga y perfeccione. El desarrollo reciente de la banca
panameña, si bien es positiva en términos del valor agregado que puedan generar, no
debe ocultar el elemento principal del sistema: la integración se debe a la competencia
internacional y a la libre movilidad de capitales que ella garantiza.
La banca extranjera ha funcionado como prestamista de último recurso de hecho
al sistema frente a choques externos, manteniendo su cartera doméstica a pesar de la
pérdida de depósitos, para lo cual ha utilizado recursos de sus casas matrices.
También han dado apoyo a la banca total, ya sea comprándole cartera o
25
proporcionándole líneas de crédito.
Tales actuaciones han tenido un efecto
estabilizador del sistema bancario en tiempos de dificultades.
De las propuestas previas de un Fondo Nacional de Estabilización (Harberger
(1976) o del Crédito de Contingencia (Ley Bancaria de 1970) o de un Fondo Nacional
de Redescuento (propuesta inicial de la Ley Bancaria de 1998) sólo la segunda fue
acogida, pero con poco éxito al momento de ponerla a prueba.
C. Limitaciones de la Política Económica
Las autoridades nacionales no pueden utilizar los instrumentos de expansión
monetaria para estabilizar los ciclos económicos: es el ejemplo de una economía
abierta y pequeña. Esto ha producido una gran volatilidad en períodos de baja
demanda interna por crédito.
Las autoridades tampoco pueden modificar el tipo de cambio nominal para
incrementar la competitividad de las exportaciones a corto plazo. Los ajustes en el tipo
de cambio real se producen por cambios en la productividad u otros factores reales.
Las principales exportaciones de Panamá se generan por las ventas de servicios al
extranjero y son poco sensitivas a los cambios en los precios internos.
La política fiscal tiene un límite presupuestario determinado por la capacidad de
endeudamiento del Gobierno en los mercados financieros, especialmente en los
internacionales. El fisco no tiene el recurso de tomar deuda con el banco central. En
una economía con tipo de cambio flexible, el nuevo endeudamiento provocaría un
ajuste en el tipo de cambio nominal y real; en una economía con tipo de cambio fijo, el
endeudamiento representará una pérdida de reservas proporcional a la nueva deuda;
en Panamá, el endeudamiento del gobierno con el Banco Nacional de Panamá
significaría una reducción de los activos netos del banco en el extranjero, los cuales
representan una fracción muy pequeña de las verdaderas reservas del sistema. El
gobierno debe, en lo principal, tomar deuda externa para financiar sus déficits, y los
mercados internacionales se encargan de establecer los límites razonables de este
endeudamiento.
En términos de la política salarial, las reducciones en los salarios reales que se
producen por un aumento de los salarios nominales inferiores a la inflación anticipada
no son “velos monetarios” que afectan las negociaciones entre las partes. Los ajustes
salariales inferiores a la inflación son el resultado de las condiciones de alto desempleo
en el segmento de menor calificación en mercado laboral panameño.
26
CAPITULO V
EL SISTEMA BANCARIO Y LAS CRISIS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
En esta sección se repasará la experiencia de los ajustes en la economía
panameña frente a diferentes a las diferentes situaciones de “crisis” que la afectaron.
La primera que se estudiará será la ocurrida a raíz del aumento en los precios del
petróleo entre 1973 y 1974. Esta se analizará en conjunto con la ocurrida entre 1979 y
1980.
En 1976, la economía se desaceleró a tasas no vistas en décadas anteriores.
Esta crisis de carácter interno, también se analizará. Se presentarán los mecanismos
de ajuste en 1982 –la llamada crisis de la deuda latinoamericana-, la crisis de fines de
los ochenta, los impactos de la devaluación de Méjico a fines de 1994 y las más
recientes de los países asiáticos, Rusia y Brasil.
Se mostrará en todos los casos, como los flujos de crédito a través del sistema
bancario actuaron como mecanismos estabilizadores o profundizadores de los efectos
económicos de estos fenómenos. El cuadro No. V-1 muestra los activos netos en el
extranjero del sistema bancario, el crédito al sector privado y los cambios en ambas
magnitudes, los cuales se usarán para ilustrar los eventos que a continuación se
describen.
A. Las Crisis Petroleras de 1973-1974 y de 1979-1980
El precio del crudo entre 1973 y 1974 subió en los mercados mundiales de US$
3.14 por barril a US$ 11.22 dólares por barril. Panamá es un importador neto de
petróleo. La inflación en Panamá, medida por el cambio en el índice de precios al
consumidor fue 6.8 % en 1973 y 16.2 % en 1974 (en la década anterior había sido de
4 % anual), como consecuencia inicial del traslado del aumento en el precio del
petróleo a los consumidores de producto final. En compensación parcial, la deuda
externa real cayó en el equivalente a 4% del PIB. (Juan Luis Moreno, 1998). La tasa de
inflación de referencia, la de los Estados Unidos, subió en 6.3% y 11.2% en esos años.
27
A pesar de estos impactos, el Producto Interno Bruto de Panamá creció en 4.6%
en 1973 y en 5.4% en 1974, debido a la expansión de la industria de la construcción y
del extenso programas de inversiones del Estado, ambos financiados con una
importación de fondos por parte del sistema bancario equivalente al 9.5% del PIB en
1973 y al 16.5% del PIB en 1974.
En 1973, la demanda real por dinero cayó en 5.9%, pero el crédito real al sector
privado aumentó en 20.3%; es decir, los agentes económicos disminuyeron sus
tenencias reales de dinero, pero recibieron préstamos para compensar la caída de
ingreso real originada por los aumentos en el precio del petróleo. La diferencia entre el
gasto y el ingreso reales se financió con una reducción de 137.7 millones de dólares en
los activos netos externos del sistema. Un fenómeno semejante ocurrió en 1974,
cuando la banca “importó” 273.3 millones de dólares para financiar el crédito interno
ante un estancamiento real de los depósitos. En 1977 y 1978, cuando los depósitos
locales volvieron a aumentar, la banca volvió a incrementar sus saldos externos, es
decir, recogió parte de la liquidez entregada al sistema en los años anteriores.
En 1979-1980, el precio del petróleo volvió a subir de US$ 12.95 por barril a US$
29.22 por barril. Los activos netos externos de los bancos en 1979 (sus “reservas”)
cayeron en 452.6 millones de dólares (la más alta registrada en la historia), las cuales
financiaron el incremento de US$287.1 millones en el crédito privado y de US$ 48.9
millones en el crédito al sector público. Gracias a la sostenibilidad de la demanda por
crédito (especialmente en los sectores del comercio en la Zona Libre de Colón), el PIB
en 1979 creció en 9.8% y en 1980 creció en 4.5%, aunque estas tasas fueron
afectadas por el aumentos de una sola vez en los ingresos al país por concepto de los
nuevos tratados sobre el Canal con los Estados Unidos, firmados a fines de 1977 y que
entraron en vigor en octubre de 1979.
La respuesta a las perturbaciones externas del lado de la oferta fue en ambos
casos un ajuste de la posición externa neta de la banca que “importó” recursos para
satisfacer la demanda por crédito en la economía interna. Los movimientos de capital
hacia el país no están controlados por las autoridades y son la respuesta financiera de
la banca cuando enfrenta una creciente demanda por préstamos cuando los depósitos
caen. Se debe recordar que este no es un proceso coordinado, sino de carácter
individual de cada banco en la búsqueda de la maximización de sus utilidades.
Nótese las similitudes de los ajustes ante ambas crisis: a pesar de una
transferencia del país al extranjero por los mayores precios del petróleo, la banca “trajo”
recursos del extranjero en una cantidad mayor a aquélla para satisfacer la creciente
demanda por crédito. En el primer período, para financiar el auge de la construcción; en
el segundo, para satisfacer la expansión de la Zona Libre de Colón y del comercio
local.
28
B. La Crisis Interna de 1976
En 1976, la tasa de crecimiento del PIB se desaceleró respecto a la de los cinco
años anteriores, en lo que se consideró la primera caída de este tipo desde 1964, la
cual había sido el resultado de los enfrentamientos entre tropas de los Estados Unidos
y estudiantes panameños y la consecuente ruptura de relaciones entre los dos países.
El PIB creció en 1976 en sólo 1.7%, mientras que el ritmo de los años anteriores había
sido superior al 5% anual.
El crédito al sector privado se detuvo en 1976 después de incrementos elevados
entre 1972 y 1974. Es necesario indagar si esta caída fue debida a una menor oferta
por crédito o una menor demanda por crédito. El factor principal parece haber sido la
caída de la demanda por préstamos para vivienda, mercado que no pudo sostener los
niveles de expansión ocurridos entre 1973 y 1974, ante la aparente situación del
mercado, en especial para las unidades de precios medios-altos y altos. La caída en
1975 del crédito al sector comercial fue el resultado de una sobretasa que se introdujo
a este tipo de préstamo en ese año.
Del lado de la oferta una explicación pudo ser que los bancos grandes
deterioraron su portafolio en viviendas durante el “boom” de 1972-1974 y tuvieron que
mejorar sus portafolios: para ello tuvieron que ser más estrictos en sus nuevos
préstamos. El tema central es hasta qué punto los bancos extranjeros tienen límites de
riesgo en Panamá y enfrentan una limitación de cupos para Panamá. La respuesta es
que sí, y ello se reflejó en la “crisis de la construcción” que ocurrió en Panamá en ese
época.
Como contraparte a este período hay que anotar que una situación exactamente
opuesta ocurrió entre 1990 y 1998, cuando los bancos internacionales volvieron a
establecer “cupos” de crédito para préstamos hipotecarios y los créditos a este sector
subieron de manera significativa. La situación de 1976 es un ejemplo de un “acomodo”
de los créditos bancarios a las caídas en la demanda interna.
C. La Crisis de la Deuda de 1982
A mediados de 1982, culminó un proceso regional de desequilibrios externos
financiados con créditos al sector oficial, que se ha denominado “la crisis de la deuda
latinoamericana”que dio inicio a la “década perdida”.
El impacto en Panamá fue el siguiente:
La demanda real por crédito interno privado cayó en 1%. Las tasas de interés
internacionales superaron el 12% y esto redujo la demanda por préstamos. Las
restricciones macro-financieras del Gobierno nacional, que había tenido déficits del
orden del 11% del PIB en los doce meses anteriores, impidieron que el gobierno fuera
el mecanismo compensador de la economía. El crecimiento de la economía de 5.3% en
29
ese año fue el resultado de la expansión del primer semestre del año, especialmente
en el desarrollo de grandes proyectos del sector público.
En 1983, por primera vez desde que se tenían registros al respecto, la cartera de
préstamos al sector privado cayó, al ser las amortizaciones superiores a las nuevas
colocaciones. Además, los depósitos locales también cayeron, aunque levemente. El
resultado fue una reducción de los activos netos externos del sistema de cerca de 300
millones de dólares que se utilizaron por la banca local para aumentar la liquidez local.
La contracción en el crédito real provocó una caída de la actividad general de
4.5%, especialmente en el sector de la construcción (por la disminución de la inversión
pública ), en la Zona Libre de Colón (por la reducción de la demanda externa por
importaciones) y en el turismo.
La crisis de 1982 enseña que en un sistema como el panameño, la disciplina
fiscal está relacionada con la capacidad el gobierno de endeudarse para financiar los
déficits netos. En Panamá, este déficit es exactamente igual al incremento de la deuda
pública (externa e interna). Al no poder el gobierno recurrir a créditos con un banco
central, tiene que hacerlo con los mercados bancarios o de capitales.
Si éstos no proveen los recursos demandados , el mecanismo de ajuste fiscal es
la reducción del déficit por la vía del recorte del gasto en el corto plazo. (especialmente
los de inversión o los atrasos en el servicios de la deuda vigente). Esto sucedió en
1985, cuando el déficit del sector público cayó a 3% del PIB, (del 11% en 1982, 6% en
1983 y 7.2% en 1984, respectivamente).
Así como el sistema panameño no puede utilizar la política monetaria para
estabilizar al ciclo, tampoco la política fiscal es un instrumento automático de ajuste. Lo
podrá ser sólo en la medida en que las finanzas del sector público le permitan acceder
a los mercados de capitales.
D.
La Crisis del Régimen de Noriega
En marzo de 1988 los bancos del país cerraron sus puertas; por primera vez, los
temores de Harberger, Mundell y otros se cumplieron. Los bancos internacionales
cesaron operaciones –al menos respecto al mercado local- y los bancos nacionales, al
no tener un prestamista de último recurso, tuvieron que cerrar las ventanillas.
El Entorno de la Crisis
La liquidez media de los bancos de licencia general a fines de 1987 era de un
34% del total de sus pasivos. En este coeficiente de liquidez sólo se incluyen los
fondos en efectivo y los depósitos a la vista, puesto que otras formas de liquidez –
30
como las Letras del Tesoro de Panamá – no fueron redimidas por el gobierno. Este
coeficiente se considera adecuado en un centro bancario en el cual no existen formas
expedidas de obtener recursos líquidos, especialmente para los bancos que no tienen
casas matrices en el extranjero. Esto, por supuesto, siempre pueden proveerse con
rapidez de líneas de tesorería de emergencia.
Los últimos meses del año 1987 fueron de gran ansiedad en los mercados
financieros nacionales. En el mes de junio de ese año se había iniciado la protesta
civilista en contra del gobierno militar encabezado por Manuel A. Noriega. Durante el
tercer trimestre del año se retiraron del sistema bancario alrededor de 940 millones de
balboas de los depósitos locales, que equivalían al 20% del total. En ese mismo
período, el Gobierno dejó de pagar a los bancos comerciales internacionales y a las
Instituciones Financieras Internacionales las cuotas correspondientes a sus
compromisos externos, con la promesa de realizar una renegociación en el primer
trimestre de 1988. La crisis política iba acompañada de una crisis fiscal.
Los bancos corresponsales de la banca local endurecieron sus condiciones de
crédito: se suspendieron los avances abiertos de tesorería (“clear advances”), aunque
se mantuvieron las líneas de crédito para la confirmación de cartas de crédito. En
algunos casos, se congelaron estas líneas al nivel de su uso en el momento de la
congelación. De igual manera, se incrementaron para algunos bancos locales los
costos del dinero en los mercados internacionales. Se percibió en el mercado local un
aumento del “riesgo panameño”.
Los tipos de interés empezaron a subir de manera importante hacia el mes de
octubre, lo cual contribuyó al reingreso de algunos fondos a corto plazo que
aprovecharon esta coyuntura favorable. Ya en diciembre, se había recuperado
alrededor de B/.290 millones en depósitos, o el 30% de los fondos fugados en el
segundo trimestre. A este repunte temporal contribuyó sin duda la reubicación de
capitales que se produjo como resultado de la caída de la Bolsa de Valores de Nueva
York en octubre de 1987.
Sin embargo, este reflujo de fondos no fue suficiente para restituir los niveles
deseados de liquidez: la de la banca privada panameña – la que no tenía recursos de
tesorería con una casa matriz foránea – bajó a 32%; la liquidez de la banca del sector
público a fin de año era de 19%. (El hecho de que la liquidez de la banca extranjera
hubiera subido en el segundo semestre de 1987 parece indicar la existencia de una
transferencia de depósitos hacia esos bancos que sí tenían casas matrices en el
extranjero).
La reacción natural de los bancos del sistema fue reducir su exposición crediticia
para convertirla en liquidez. La coincidencia de un menor flujo de préstamos y de un
estancamiento de las finanzas públicas por razón de la crisis fiscal (que ya estaba
latente desde 1982), produjo una reducción en el PIB de 1.8% en todo el año de 1987,
a pesar de que el primer semestre se había caracterizado por un importante nivel de
actividad.
31
La causa Inmediata de la Crisis
El jueves 25 de febrero de 1988 hacia el final de la tarde, el presidente de la
República Eric Delvalle anunció por televisión la destitución del Comandante de las
Fuerzas de Defensa, Manuel A. Noriega, como colofón a un proceso de tirantez entre
el gobierno civil del país y la jefatura militar. En principio, se percibía que la actitud de
Delvalle estaba respaldada por algunos miembros importantes del partido de Gobierno
y por la embajada de los Estados Unidos. La reacción inmediata de la Comandancia
fue ocupar militarmente la ciudad de Panamá y las cabeceras de las provincias
principales e impedir la movilización de Delvalle, quien quedó preso en su residencia.
Una de las primeras reacciones de los panameños el viernes 26 de febrero fue
retirar sus ahorros de los bancos para mantenerlos en sus casas y para avituallarse de
comestibles en anticipación a la profundización de la crisis política. Frente a cada
sucursal bancaria aparecieron largas filas de clientes que buscaban retirar sus
depósitos. Ese mismo día, los grupos civilistas organizados convocaron a un paro
nacional de brazos caídos.
La banca panameña sufrió casi de inmediato una combinación de la retirada
masiva de efectivo, la caída de ingresos de los negocios y la inasistencia de los
empleados por una combinación de aprehensión y de apoyo tácito al civilismo. Los
banqueros nacionales empezaron a convocar a reuniones de alto nivel para establecer
una estrategia común frente a la inminente crisis de liquidez.
El sábado 27 de febrero abrieron sus puertas – como de costumbre – los bancos
hipotecarios nacionales, puesto que la ley le concedía esta autorización únicamente a
los bancos calificados en esta categoría. El resto de la comunidad bancaria buscaba
en la actitud de los clientes ese sábado una señal de estabilización de los retiros, lo
cual no sucedió. Para la banca nacional quedó claro ese fin de semana que el sistema
no podría satisfacer la demanda anticipada por efectivo de la siguiente semana,
particularmente cuando se empezarían a vencer depósitos a plazo fijo de gran tamaño,
los cuales muy probablemente se retirarían de la plaza.
El lunes 29 de febrero de 1988 (el “odd-day” del año bisiesto) el país amaneció
virtualmente paralizado en su actividad comercial y con la noticia de que el Gobierno de
Estados Unidos congelaría – por orden del gobierno paralelo de Delvalle, reconocido
aún por la Administración Reagan – los fondos del Banco Nacional de Panamá en ese
país.
Esta congelación se produjo efectivamente el 1º de marzo por un monto de US
$54 millones depositado en el Republic National Bank de New York, el Irving Trust, el
Marine Midland Bank y el Bankers Trust. Además, el Gobierno de EEUU aplicó otras
sanciones comerciales a Panamá, entre ellas el no pago de sus compromisos
32
referentes a la operación del canal y la prohibición a las empresas norteamericanas de
pagar sus impuestos locales, entre otras).
Aunque en una reunión del fin de semana con las autoridades de la Comisión
Bancaria Nacional (CBN), un grupo de bancos nacionales y extranjeros había
planteado la necesidad de un cierre temporal del sistema para evitar su colapso total,
fue la excusa de la congelación de fondos del BNP la que produjo el Acuerdo No. 1-88
de la CBN del 4 de marzo, mediante el cual se suspendía temporalmente –por primera
vez en la historia- la atención al público por parte de los bancos de licencia general, es
decir, de los tomadores de depósitos. Los bancos de licencia internacional (“off-shore”)
podían – y debían – seguir operando sin restricciones.
La suspensión “temporal “ no significaba un cierre de las puertas de los bancos,
sino únicamente de sus “ventanillas” de transacciones. Los bancos interpretaron este
Acuerdo de diferente manera, unos con mayor rigidez que otros, lo cual produjo una
división en el público entre “bancos buenos” y “bancos malos” en su relación con los
clientes, la cual perduró por los meses siguientes durante todo el proceso de
liberalización parcial.
Con el fin de aclarar las diferentes versiones que del cierre tuvieron los
diferentes bancos, el Acuerdo No.2-88 del sábado 5 de marzo de 1988 estableció que
“… ningún banco establecido en Panamá podrá realizar operaciones de ninguna
naturaleza, con ninguna persona y por ningún medio”
El Proceso de Intermediación sin Intermediarios Formales
El cierre bancario coincidió con una escasez de billetes norteamericanos por
razón de la prohibición del Gobierno de Estados Unidos de suministrarlos al Banco
Nacional de Panamá, quien en los últimos años era el encargado de hacerlo. La Ley
de Gresham empezó a funcionar, y los agentes económicos locales se dedicaron a
atesorar billetes norteamercianos y a transar en vales o promesas de pago creadas adhoc. (Inclusive, los billetes que circulaban eran los más deteriorados, hasta el punto de
que a mediados de 1988 las notas de baja denominación parecían verdaderos papiros.)
El destino de los cheques personales fue similar al de los billetes. Al momento
del cierre de la banca, había en el proceso de compensación una buena cantidad de
cheques girados contra las reservas de cada banco. Además en los días siguientes al
cierre se emitieron otros cheques para cancelar transacciones entre privados.
Aparecieron tres problemas fundamentales en la operación del sistema de canje:
primero, cómo producir un sistema de compensación eficiente en ausencia de una
cámara central que hasta entonces funcionaba en el BNP. El segundo problema era
qué hacer con los cheques girados contra un banco después de la fecha de cierre. El
tercero, qué hacer con las demandas del BNP (es decir, del Gobierno) de que se
hicieran efectivos mediante compensación los cheques girados contra un banco
cualquiera para pagar los servicios públicos o los impuestos. Aunque los cheques del
33
Gobierno se utilizaban para pagar estos servicios mediante simple endoso, la amenaza
del corte de estos servicios obligó a los panameños a girar cheques contra sus cuentas
congeladas.
El primer tema se solucionó mediante la compensación bilateral entre los bancos
del sistema, con créditos o débitos netos, según fuera el caso, de la forma que los
mismos bancos acordaran. Se usaron diversos sistemas, como la apertura de cuentas
de un banco en otro, la compensación acumulada de varios días para evitar
transacciones diarias, la emisión de cheques de gerencia contra terceros bancos, etc.
En este proceso se “privatizó”la cámara de compensaciones.
Los cheques girados después de la fecha de cierre fueron devueltos a los
bancos contra los que fueron girados, aunque era claro que muchos cheques que
llegaban a la compensación en los días siguientes al cierre estaban pre-fechados. Este
aspecto se fue solucionando automáticamente con el transcurrir de los días.
El problema más serio fue la exigencia del BNP de que los bancos compensaran
en efectivo los saldos deudores de la compensación diaria que casi siempre les eran
favorables, ya que las empresas de servicios básicos (“utilities”), en ese entonces de
propiedad del Estado, aceptaban cheques de bancos privados en pago de las cuentas
de sus clientes, aunque las empresas privadas no siempre aceptaban los cheques del
Estado.
El 25 de marzo, la Asociación Bancaria de Panamá manifestó en un comunicado
que:
“… no estamos de acuerdo con que el Gobierno
Nacional utilice estos fondos para tratar de
solucionar
parcialmente un problema de
índole fiscal … a través de medidas que
pondrían en peligro la estabilidad del
sistema bancario.”
El 28 de marzo de 1988, la Comisión Bancaria Nacional emitió el Acuerdo No. 888 que sentó las bases de la naturaleza de congelación de fondos en el sistema e
inauguró un proceso de extensión de esta congelación que puso en vilo a banqueros y
a ciudadanos por igual.
Este acuerdo restringió por 90 días (renovables) los depósitos a término en los
bancos, pero puso un tope a los retiros permitidos en las cuentas corrientes y de
ahorro. Estableció, además, la continuidad de la acumulación de intereses sobre los
depósitos y permitió la compensación de préstamos contra depósitos existentes (“back
to back”).
Luis H. Moreno Jr. (1988) calculó que del total de 428 millones de balboas en
cuenta corrientes al 29 de febrero, podrían girarse un máximo de 66 millones de
34
balboas por mes. De los B/. 500 millones en cuentas de ahorro, se retirarían alrededor
de B/.25 millones mensuales. Se congelaron, además, alrededor de B/.1,500 millones
de depósitos a término.
No es posible calcular directamente el total de efectivo en poder del público en
ese momento. Una cifra razonable equivalía en ese entonces al 5% del PIB corriente,
o sea alrededor de US $ 265 millones a inicios de 1988. Si se acepta esta cifra,
entonces se puede concluir que la congelación de 1988 fue del orden del 92% del
dinero más el cuasi-dinero, es decir, de los medios de pago en su definición más
amplia, puesto que lo único que prácticamente quedó por fuera de la congelación fue el
efectivo en manos privadas.
Con una reducción del circulante “formal” aparecieron instrumentos novedosos
de liquidación de transacciones comerciales. Algunas eran primitivas, pero eficaces.
La empresa A pagaba parcialmente a sus empleados con bonos de comidas del
supermercado B, el cual los usaba para pagar a la empresa C quien era deudora de A.
La triangulación cerraba el ciclo. Fue muy común participar en reuniones de
empresarios que tenían como objetivo el triangular, cuadrangular o “poligonar” deudas
para finiquitar transacciones. Una buena parte del tiempo empresarial se dedicó en
esos meses a perfeccionar los esquemas de liberación de cuentas entre los diversos
agentes económicos.
De otra parte, los bancos más grandes del sistema emitieron unos nuevos
instrumentos llamados Certificados de Depósitos e Inversión (CEDI) con respaldo de
los pasivos congelados. Estos CEDI – a diferencia de los depósitos a término que
eran su respaldo – eran transferibles por simple endoso y pronto alcanzaron a formar
un interesante mercado secundario, con descuentos que dependían de la calidad
percibida respecto al banco emisor y del uso que se le podía dar como mecanismo de
cancelación de créditos.
La aparición de este nuevo título llegó acompañada de una incertidumbre de
índole legal respecto a la obligatoriedad de su aceptación por parte del emisor para
cancelar deudas o al nivel de prelación que le correspondía en caso de una liquidación
del banco. A pesar de estas y otras inquietudes, los CEDI se convirtieron en medios de
pago para ciertas transacciones especiales como adquisición de bienes y raíces, de
artículos de consumo durable o, simplemente, de intercambio por otros valores
financieros.
No todos los bancos emitieron CEDI, pero los que lo hicieron incluyeron tanto a
bancos nacionales como extranjeros, a bancos hipotecarios como a comerciales. Los
descuentos fluctuaron entre 5% y 25%, de acuerdo a las variables mencionadas. Se
puede afirmar que se creó un mercado bastante transparente de estos papeles, a pesar
de aún no existía en Panamá una bolsa de valores organizada. Los “brokers” privados
se encargaron de crear el mercado.
35
Otros bancos del sistema, especialmente los extranjeros, nunca cerraron sus
puertas. Algunos de ellos liquidaron sus pequeñas posiciones locales y cancelaron su
licencia general para convertirla en una licencia internacional; otros, simplemente
otorgaron préstamos a corto plazo a sus mejores clientes, préstamos estos que fueron
cancelados a su vencimiento contra los depósitos que ellos mismos – o sus empresas
relacionadas – tenían en ese banco.
El Mecanismo de Ajuste de la Economía Panameña ante un Cierre Bancario.
Los temores de que la crisis político-financiera de 1988 fuera permanente –o al
menos muy prolongada – llevó a algunos analistas internacionales y a la CEPAL a
considerar la situación como casi irreversible. Por supuesto que una cosa es analizar
la situación viéndola por el espejo retrovisor de la historia y otra es la sensación que se
experimenta cuando se tiene el abismo al frente. Por ello, los escritos de la época de
la crisis tendían a darle a ésta un carácter más dramático del que en realidad tuvo, no
por sus efectos adversos – que fueron evidentemente graves – sino por la percepción
de su duración.
El ajuste de 1988 se produjo en varios frentes de la economía:
(1)
La actividad económica se redujo y los inventarios prácticamente
desaparecieron. Las exportaciones desde la Zona Libre de Colón cayeron oficialmente
en 6.9%, pero actuaron como uno de los principales mecanismos proveedores de
dólares a la economía. La economía interna fue la que más sufrió por el proceso de
desintermediación.
(2) El valor real de los activos fijos cayó como consecuencia de la reducción en
el valor presente del flujo esperado de los ingresos que esos activos generaban. El
más importante por su visibilidad fue el valor de las propiedades. En algunos casos, el
valor de los inmuebles cayó entre 15 y 25 % en 1988. Como esta actividad es muy
apalancada financieramente, el ajuste provino de una reducción pari-passu en el valor
de la deuda que se realizó cuando los bancos hipotecarios aceptaron la cancelación de
deudas sobre estos inmuebles con CEDI que fueron comprados a descuento parecidos
a la caída del valor del activo.
(3)
Las importaciones de bienes en 1988 cayeron en 42.5%: se paralizó la
compra de bienes durables y semidurables importados. La mediana de salarios cayó en
todos los rubros en 1988 y de nuevo en 1989.
(4)
El crecimiento en los precios internos se estancó prácticamente en esos
dos años en Panamá, a pesar de que los precios aumentaron en los Estados Unidos en
3.0% durante la crisis. Los precios relativos se alteraron durante este período, pero el
índice general de precios, aunque se desaceleró, no cayó.
(5)
Los depósitos totales habían disminuido en 81.4 millones de balboas en
1987 (3.8% del total), una caída que ocurría por primera vez desde 1983 (cuando
habían disminuido, pero en menos de un millón de balboas). A pesar de ello, el crédito
36
en ese año había subido en 52.9 millones de balboas, especialmente durante la
primera mitad del año, pero la paralización de las construcciones y la incertidumbre
política provocaron una desaceleración importante en la segunda mitad del año. Por
supuesto, los activos netos de la banca en el extranjero cayeron en 262.6 millones de
dólares respecto al año anterior.
En 1988, la cartera de créditos interno cayó en 560 millones de balboas (aunque
una parte pudo haber ocurrido como consecuencia de cambios en los registros de los
bancos internacionales) y una disminución de los depósitos de 630 millones de dólares
con el resultado de una disminución de los recursos externos de 263 millones.
Las enseñanzas de este importante período de la historia económica –y política
de Panamá- se pueden resumir así:
• Muchos sectores de la economía, incluyendo la banca, percibieron la
situación como temporal. La caída de las ventas locales y los ajustes internos
de los precios relativos, definieron una serie de nuevas oportunidades –
especialmente en el sector financiero- que fueron aprovechadas por algunos
agentes económicos “forward-looking”. Los exportadores de bienes y de
servicios sufrieron menos impactos negativos. El sector financiero local
redujo sus colocaciones locales, pero en menor proporción que la pérdida de
depósitos, necesitando para ello de un financiamiento externo neto.
• El cierre bancario no produjo la quiebra de ningún banco cuando las
actividades bancarias se reinauguraron. Los analistas de la época
vaticinaban un caos bancario al momento de la descongelación de fondos.
Cuando ello sucedió de manera completa en 1990, el sistema se equilibró de
manera rápida y ha seguido creciendo desde entonces.
• El sistema monetario-bancario panameño ha tenido la característica histórica
de que en él han cerrado bancos sin que el sistema se hubiese contagiado; y
que ha cerrado el sistema sin que ningún banco hubiese desaparecido como
consecuencia de ello, aún en ausencia de seguros explícitos o implícitos de
depósitos. La presencia de la banca extranjera y de bancos nacionales
fuertes han sido la clave de este éxito.
E. El Efecto Tequila
La crisis cambiaria de México permeó algunos mercados financieros de América
Latina en un importante contagio internacional. Pero en Panamá en 1995, el crédito
real al sector privado subió en 10.8% respecto al año anterior y los depósitos locales
aumentaron en 382 millones de dólares, o en 6%. El sector real creció a sólo 1.8%
respecto al año anterior, después de cuatro años consecutivos de crecimiento
superiores al 3%.
37
El sector más afectado fue la Zona Libre de Colón - cuyos clientes principales
son Colombia, Venezuela, Ecuador, México y Brasil- cuyas ventas cayeron en 0.3%.
después de que éstas habían subido en 13.3% anual durante los cinco años anteriores.
El desarrollo portuario, producto de las recientes privatizaciones, se convirtió en el
motor de la economía. El Canal, el turismo y la construcción también tuvieron
crecimientos importantes.
En términos de la asignación global de recursos, la economía nacional no
resintió la crisis: el crédito privado se expandió en 10.8% y los depósitos internos
aumentaron en 5.8% respecto al año anterior. Esto permitió al sistema bancario
incrementar sus activos externos netos en 1% del PIB.
F. La Crisis Asiática, Rusa y Brasileña
No es el objetivo de este documento explorar los orígenes y consecuencias
estas crisis (Banco Mundial, 1998; Calvo, 1998), pero a grandes rasgos se puede
explicar que se inició en 1997, con una perturbación en los mercados cambiarios
internacionales, que se dio en llamar la “crisis asiática”, por el punto de inicio de la
misma, y que llegó, por contagio a otras regiones.
Rusia se declaró en moratoria de pagos en agosto de 1998 y el capital salió de
los países en desarrollo. En Latinoamérica, la presión se concentró en Brasil y el
impacto de la crisis brasileña afectó comercialmente al resto de los países vecinos.
En 1998, la economía panameña creció en 3.9%, algo menos que en 1997.
Donde el efecto de la crisis se sintió con más fuerza fue en la Zona Libre de Colón y en
un menor tránsito de barcos por el Canal de Panamá. Las ventas en la Zona Libre
cayeron en 4.5% y el tránsito de barcos refleja una disminución de 1.8% con respecto
al año anterior.
El crédito bancario aumentó entre 1997 y 1998 en 18.5%. Los depósitos
internos aumentaron en 10.2%. Los principales rubros de préstamos fueron los
créditos personales, siguiendo la tendencia de la banca nacional y extranjera, y el
financiamiento de viviendas. Las tasas de interés no aumentaron en el período, en la
captación de bancos extranjeros, pero sí en los bancos nacionales.
La inflación, con apenas 0.6%, fue la más baja en los últimos cinco años, por
efecto de la devaluación cambiaria de los países asiáticos.
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CAPITULO VI
TEMAS ESPECIALES
En este capítulo se examinan algunos temas que son objeto de especial interés
por parte de los estudiosos de la dolarización. Tales temas incluyen la interrogante de
si es necesario contar con un tratado monetario con los Estados Unidos para el
suministro de billetes; las diferencias entre los sistemas de caja de conversión,
dolarización y dolarización con integración financiera; el mercado de capitales y de
préstamos a largo plazo en una economía dolarizada e integrada; y los efectos de
contar con un sistema dolarizado e integrado en la determinación del riesgo-país.
A. ¿Hace falta un tratado monetario con los Estados Unidos para el suministro
de billetes?
La respuesta simple a la pregunta del epígrafe es que no hace falta un convenio
monetario con los Estados Unidos para asegurar el suministro de billetes de dólar. En
el caso de Panamá esta función la llevó a cabo por muchos años un banco comercial
privado – The Chase Manhattan Bank – el cual reemplazaba los billetes gastados o
deteriorados y proporcionaba a los distintos bancos las cantidades de billetes que
requiriesen para su normal funcionamiento. Desde fines de los setenta es el Banco
Nacional de Panamá, un banco comercial de propiedad del Estado que es a la vez el
depositario de los fondos oficiales, el que brinda este servicio. Para ello tiene un
acuerdo con el Banco de la Reserva Federal de Nueva York, con el que mantiene una
cuenta para efectos de facilitar el reaprovisionamiento de billetes de dólar. Además,
algunos bancos comerciales, incluso sin ser Estados Unidos su país de origen,
proporcionan este servicio a otros bancos de la plaza.
La crisis financiera causada por la inestabilidad política panameña de fines de los
ochenta dio pábulo al cese de las relaciones diplomáticas normales entre Panamá y
Estados Unidos, incluyendo la imposición severas sanciones económicas y comerciales
por parte del último, así como la suspensión del reabastecimiento de dólares al Banco
Nacional de Panamá por el Banco de la Reserva Federal de Nueva York. En esas
difíciles circunstancias el suministro de dólares continuó funcionando a través de
bancos comerciales internacionales que proporcionaron el servicio, aunque no con la
eficacia con que se había estado prestando hasta fines de 1987. Una vez superada la
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crisis política y restablecidas a su normalidad las relaciones con Estados Unidos, se
reinició también el suministro de billetes por la vía oficial.
La respuesta menos simple a la pregunta que nos ocupa es que aunque no es
necesario un tratado monetario con los Estados Unidos para el suministro de billetes, si
es conveniente contar con un acuerdo entre las instituciones monetarias y financieras
oficiales de más alto nivel de ambos países y mantener relaciones diplómaticas fluidas
y armoniosas. Existen otras áreas como son la cooperación efectiva para prevenir el
lavado de dinero y en general para la prevención y persecución de otros delitos que
son importantes para facilitar una disposición positiva de las autoridades
estadounidenses hacia el suministro de billetes.
B. Diferencias importantes entre caja de conversión y dolarización con
integración financiera
La discusión sobre el “modelo” de régimen monetario que debe prevalecer en un
país se ha popularizado en meses recientes con el planteamiento hecho por el
Presidente Menem, por Ricardo Hausmann, (1999), por Rudiger Dornbusch (1999) y
por Robert Barro (1999), entre otros, sobre las bondades de la dolarización para la
región.
En este aparte se presentarán algunas diferencias sobre tres formas de
“dolarizar” una economía formalmente. No discutiremos la “dolarización “ que proviene
de la circulación paralela de dos monedas en una economía (FMI, 1998).
Moneda en Circulación.
La caja de conversión permite la circulación de moneda local (llamémosla el
“peso”) con el respaldo completo de una moneda internacional de reserva (llamémosla
el “dólar”). La libre convertibilidad debe garantizar el respaldo de cada peso de la base
monetaria con dólares u otros instrumentos en el Banco Central. La confianza de los
tenedores dinero es clave para sostener el nivel correspondiente de dinero en
circulación.
En el caso panameño, el dólar es la moneda de curso legal. Puede existir
moneda fraccionaria de emisión nacional, pero esta representa un bajo porcentaje de
los medios de pagos. Inclusive, las denominaciones de la moneda paralela nacional
pueden diferir de las del dólar norteamericano, sin perjuicio de la convertibilidad, como
es el caso de Cuba con el “dólar” convertible.
C. Señoreaje
El gobierno recibe ingresos por señoreaje en el caso de una caja de conversión,
pero no en una economía de circulación del dólar. Este costo fiscal se compensa por el
hecho de que el sistema panameño no requiere de grandes “reservas para operar”.
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D. Mecanismos de ajustes
Ante una retirada de depósitos locales, un sistema de caja de conversión pierde
reservas automáticamente. Para evita una fuga masiva las tasas de interés internas
deben subir hasta convertirse en el mecanismo estabilizador que detenga este flujo y
eventualmente los revierta. Las alzas de las tasas de interés producen un deterioro de
la cartera activa o una restricción cuantitativa del crédito (Stiglitz, 1998). En el caso
panameño, la reducción de depósitos internos no afecta la capacidad de suministrar
crédito a la economía ya que a la tasa de interés internacional, los préstamos nuevos
pueden ser satisfechos con depósitos externos interbancarios.
E. El Mercado de Capitales y de préstamos a largo plazo en una economía
dolarizada e integrada
El Cuadro No. VI-1
presenta la participación relativa de los préstamos
hipotecarios en Panamá desde 1970 a la fecha. Se aprecia que este tipo de préstamos
ha sido importante en todas las etapas del sistema bancario.
La contraparte de estos préstamos deberían ser unos pasivos de duración media
al menos igual a la de las colocaciones. Sin embargo, tal no ha sido el caso en
Panamá. Los bancos de mayor presencia hipotecaria has dependido para su
financiamiento de sus fondos de capital y de depósitos de corto plazo. Este descalce ha
sido más notorio en los bancos de capital panameño.
Dos explicaciones se pueden encontrar a este fenómeno: la primera, es que los
depósitos, especialmente los de ahorros han mostrado ser muy estables a lo largo del
ciclo. En segundo lugar, los banco internacionales como el Chase Manhattan Bank, el
Citibank y otros han establecido en el pasado una estrategia corporativa global de
asignar ciertos montos al segmento de créditos hipotecarios que son de elevada
rentabilidad. Como estos bancos operan como sucursales, no existe una limitación para
ellos representada en la maduración de sus depósitos locales.
Un desarrollo más reciente apunta en la misma dirección: el crecimiento de la
cartera de inversiones de los bancos en relación con los préstamos tradicionales. Estas
inversiones representan compra de papeles corporativos locales emitidos por los
mismos clientes y adquiridos por el banco. Si se sumaran estas inversiones a otros
activos de largo plazo, el aparente “descalce” sería mayor.
El Cuadro No.VI-2 presenta el flujo de recursos en los últimos cinco años, en
donde se demuestra la importancia creciente de estas colocaciones. De nuevo, para el
caso de los bancos extranjeros, este aparente desfase no existe, aunque para los
bancos nacionales sí es un problema potencial. Sin embargo, en los últimos tres años
los bancos panameños han colocado emisiones de deuda a mediano y largo plazo en
los mercados internacionales de capitales.
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F. Efectos de contar con un sistema dolarizado e integrado en la determinación
del riesgo-país
A propósito del debate sobre dolarización que ha venido dándose desde fines de
1997, la prensa internacional de tiempo en tiempo trae declaraciones atribuidas a
funcionarios de las agencias calificadoras de riesgo en el sentido que un sistema
dolarizado no implica en forma automática una buena calificación de riesgo-país. Tal
afirmación tomada a su valor nominal tiene mérito ya que el uso del dólar como
moneda de curso legal no garantiza que una economía dada tenga las condiciones que
ameriten una buena calificación. Ello no obstante, si es de prever que en circunstancias
similares la economía dolarizada tenga ciertas ventajas respecto a buena parte de las
que no lo estén y más aún, que el contar con el dólar como moneda de curso legal
facilite el logro de las condiciones básicas asociadas con una calificación positiva. Para
ello conviene distinguir entre las políticas microeconómicas y las macroeconómicas.
Un factor de peso importante en el establecimiento de la calificación es el estado
general de salud de la economía, su desempeño en términos de la tasa de crecimiento
de la producción, el nivel de empleo, la dotación de capital humano, el dinamismo de
las exportaciones, la capacidad para atraer inversión directa extranjera y la visión que
tienen del futuro de esa economía los actores internos y externos. Para que exista un
panorama positivo de la economía en los términos mencionados es necesario un clima
que promueva la productividad lo cual, a su vez requiere, entre varios elementos, de
una política microeconómica coherente como un factor de gran importancia en la
gestión económica. La dolarización por su parte no garantiza que la política económica
sea eficaz ni que tenga coherencia, aunque si tiene el efecto de eliminar los velos que
permiten suponer que las políticas monetarias y cambiarias puedan superar
condiciones que son de naturaleza estructural. Un sistema dolarizado posiblemente
haga más imperativo enfrentar la realidad.
El impacto más significativo de la dolarización en cuanto al riesgo-país está en
las cuestiones que atañen a la gestión macroeconómica. En una economía dolarizada
el fisco no tiene acceso a un banco de emisión que facilite el financiamiento de los
déficits y se encuentra limitado a un nivel de déficit igual al que los prestamistas estén
voluntariamente dispuestos a otorgarles. Ello nos dice que como regla general una
economía dolarizada tendería a tener déficits menores que una que no cuente con un
banco central que sea en verdad independiente. Por supuesto, siempre puede darse el
caso de que el fisco tenga acceso a recursos no del todo voluntarios como serían las
reservas de la seguridad social o que exista una disponibilidad extraordinaria de
financiamiento externo al sector público como ocurrió en los setenta. Estos dos tipos
de situaciones promoverían el relajamiento de la disciplina fiscal, sin que ello desvirtúe
el hecho de que en una economía dolarizada haya un condicionamiento intrínseco
hacia el logro del equilibrio fiscal.
El bajo nivel de inflación asociado a una economía dolarizada como es el caso
de Panamá, es un elemento positivo para los propósitos de la evaluación que hacen las
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calificadoras de riesgo. Una inflación de poca monta sumada a la ausencia de
volatilidad cambiaria que caracteriza a un sistema dolarizado, son dos factores básicos
para el logro de una de las tareas básicas de la gestión pública como lo es la
estabilidad de la economía.
En la práctica, Panamá tiene mejor calificación de riesgo que la de la mayoría de
los emisores latinoamericanos, excepto Chile, Colombia y Uruguay, lo que en alguna
medida refleja que Panamá sólo reestructuró su deuda comercial en 1996 y obtuvo su
primera calificación en 1997. Los márgenes o “spreads” de Panamá respecto a los
Bonos del Tesoro de Estados Unidos han sido ha sido desde 1997 inferiores a los de
los principales emisores de la región (Gráfica VI-1)
En un sistema dolarizado el fisco recauda en divisas y por tanto el problema del
servicio de la deuda externa es en esencia una cuestión fiscal y no de acceso a dólares
en competencia con las necesidades del resto de la economía.
En síntesis, aunque la dolarización no garantiza una buena calificación de
riesgo-país si la facilita haciendo evidente la necesidad de promover la productividad de
la economía a través de políticas microeconómicas coherentes, induciendo el equilibrio
fiscal, manteniendo la estabilidad y disponiendo el acceso directo del fisco a las divisas.
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