Download Gestión de Residuos contra el Cambio Climático.

La mejora en la prevención y gestión de los
RESIDUOS MUNICIPALES
en ESPAÑA contribuye a la lucha contra
el CAMBIO CLIMÁTICO
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ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................................................................................................... 3
SIGLAS
.................................................................................................................................................................................................................
1. ANTECEDENTES
.................................................................................................................................................................................
7
9
2. EL SECTOR DE LOS RESIDUOS MUNICIPALES EN EL INVENTARIO ESPAÑOL
DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO .............................................................................. 10
3. RETOS DE ESPAÑA EN MATERIA DE PREVENCIÓN Y GESTIÓN
DE RESIDUOS MUNICIPALES ................................................................................................................................................... 13
4. COMPROMISOS DE ESPAÑA EN MATERIA DE MITIGACIÓN
DE EMISIONES DE GASES CON EFECTO INVERNADERO ....................................................................... 16
5. INFORMES INTERNACIONALES SOBRE GESTIÓN DE RESIDUOS
Y CAMBIO CLIMÁTICO ................................................................................................................................................................. 18
6. POTENCIAL DE MITIGACIÓN DE EMISIONES DE GASES CON EFECTO
INVERNADERO DEL SECTOR DE LOS RESIDUOS MUNICIPALES EN ESPAÑA
...................
22
7. FINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE GESTIÓN DE RESIDUOS MUNICIPALES
EN EL MARCO DE LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO ............. 28
8.VIABILIDAD ECONÓMICA DE UNA GESTIÓN DE RESIDUOS MUNICIPALES
MÁS SOSTENIBLE Y DESCARBONIZADA .................................................................................................................... 30
ANEXO 1: COMPOSICIÓN DEL GRUPO (THINK TANK)
...............................................................................
37
ANEXO 2: COMPROMISOS DE ESPAÑA EN MATERIA DE MITIGACIÓN
DE EMISIONES DE GEI ..................................................................................................................................................................... 38
ANEXO 3: NOTAS METODOLÓGICAS DE LOS INFORMES
INTERNACIONALES CONSULTADOS ........................................................................................................................... 44
ANEXO 4: EVALUACIÓN ALTERNATIVA DEL POTENCIAL
DE MITIGACIÓN DE GASES CON EFECTO INVERNADERO DEL SECTOR
DE LOS RESIDUOS MUNICIPALES ...................................................................................................................................... 47
BIBLIOGRAFIA
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.........................................................................................................................................................................................
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1
48
LA MEJORA EN LA PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE LOS RESIDUOS
MUNICIPALES EN ESPAÑA CONTRIBUYE A LA LUCHA CONTRA
EL CAMBIO CLIMÁTICO
Los derechos de este documento son de la Fundación Forum Ambiental.
Se da permiso para reproducir total o parcialmente el documento siempre
y cuando se cite su origen
Fundación Forum Ambiental
Barcelona 2012
El “Modelo de cálculo de emisiones de gases de efecto invernadero asociadas a determinados escenarios de generación de residuos municipales en España” citado en
este documento ha sido realizado por encargo de la Fundación Forum Ambiental
por Inèdit, empresa del Parque de Investigación de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) y revisado por Sostenipra de la UAB.
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RESUMEN EJECUTIVO
El objetivo central de la Fundación Forum Ambiental (FFA), institución de colaboración
público-privada sin ánimo de lucro, es desarrollar el sector económico del medio ambiente, alineando los intereses públicos y privados para aportar más valor para la sociedad.
La FFA cuenta con el primer grupo (think-tank) de residuos y cambio climático español1 cuyo
principal objetivo es poner de manifiesto los retos y oportunidades que comporta la gestión de
los residuos municipales en relación con las emisiones de GEI y promover su integración en la
agenda de la política española de cambio climático para impulsar las mejores soluciones.
Este documento es una síntesis de las aportaciones y conclusiones elaboradas por el grupo de
forma consensuada por todos sus participantes.
1 Avanzar hacia la gestión sostenible de residuos lleva asociada una contribución muy importante a la mitigación de las emisiones españolas de gases con efecto invernadero.
2 El sector de la gestión de residuos municipales puede reducir de manera muy significativa
sus propias emisiones y, al mismo tiempo, aumentar considerablemente la generación de créditos,
a través de recursos materiales y energéticos recuperados que sustituyen eficientemente recursos
fósiles e importados consumidos por otros sectores, ayudando, de esta manera, a estos otros
sectores a reducir sus emisiones. Por ello, su aportación potencial a la mitigación de GEI en España puede ser muy superior al 3,30% del total de emisiones que le corresponde en el Inventario español de emisiones del año 2009.
La ley española de residuos y suelos contaminados (Ley 22/2011, de 28 de julio) establece que
la lucha contra el cambio climático es una prioridad de la política ambiental y que existe un potencial significativo de reducción de emisiones de GEI asociado al sector de los residuos.
3 El sector de residuos municipales puede ir más allá del cumplimento legal y plantearse el
objetivo adicional de aportar más valor a la sociedad en términos socioeconómicos. Se trata, en
definitiva, de obtener un mayor beneficio creando empleo y actividad económica, reduciendo
las dependencias (energéticas, materiales, créditos de CO2, tecnológicas, seguridad y balanza de
pagos) de la economía española y contribuyendo a una reducción de la deuda pública.
4 Con independencia de la cuota de mitigación que finalmente la UE asigne a España, el esfuerzo de descarbonización de la economía necesario a largo plazo es enorme, y deberá integrar
las contribuciones de todos los sectores de actividad, entre ellos el de la gestión de los residuos
municipales, atendiendo a su potencial y coste/valor de cada uno de ellos.
5 Los informes internacionales reconocen la importante contribución a la mitigación de
las emisiones de GEI que puede tener el sector de los residuos municipales.
El PNUMA (Programa de Medio Ambiente de Naciones Unidas) reconoce que su contribución
puede estar entre las más importantes gracias a su capacidad para reducir de manera muy importante las emisiones propias y al mismo tiempo evitar emisiones en la práctica totalidad de los
1 Véase
su composición en el Anexo nº 1
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3
restantes sectores de la economía, a través de los recursos recuperados transferidos. Por su parte,
un informe del Gobierno federal alemán para el conjunto de la UE-27, que ha acordado reducir
sus emisiones de GEI en un 20% antes de 2020 en relación con el año 1990, valora que el sector
de los residuos puede contribuir a esta reducción en un porcentaje que va del 24% al 32%, según
el escenario considerado.
6 La contribución de la gestión de residuos municipales en España a la mitigación de GEI podría llegar a superar los 20 Mt CO2eq/a. Cabe destacar que en un escenario avanzado, el sector
español de RM acabaría actuando como si fuera un sumidero neto de carbono en una cantidad
superior a 4 Mt CO2eq/a. Ello quiere decir que el sector mitigaría globalmente más emisiones de las que emitiría. Su aportación en cuanto a las emisiones netas de GEI sería más que
neutra, sería positiva.
Elegir y liderar este escenario implica acometer un programa de inversiones para crear empleo
y valor añadido mediante el desarrollo e implantación de soluciones avanzadas tales como:
• Un alto nivel de recogida selectiva y reciclado, con atención especial a la fracción orgánica.
• Digestión anaerobia de la materia orgánica procedente de recogida selectiva.
• Producción de combustibles sólidos recuperados2 (CSR) a partir de rechazos de plantas de
TMB para aumentar de forma notable la eficiencia de la valorización energética.
• Incineración de combustible derivado de residuos3 (CDR) para minimizar el vertido de RM
biodegradables.
• Sólo se depositan en vertedero residuos inertes o de baja reactividad procedentes del rechazo
de plantas de tratamiento.
Si la gestión de los residuos municipales que se implanta se limitara a cumplir la normativa vigente con el mínimo coste, esfuerzo y complejidad para las administraciones públicas competentes,
la contribución a la mitigación de GEI se reduce a la tercera parte.
Emisiones de GEI en 2008 y en cada escenario. Evaluación principal (*)
Cifras en Mt CO2eq/a
Situación
2008
Escenario 2020
Legal
Avanzado
Emisiones directas e indirectas
18,61
13,26
3,61
Créditos sectores Directiva
-2,56
-3,74
-6,93
Créditos sectores difusos
-0,24
-0,39
-0,85
Total emisiones
15,81
9,13
-4,17
6,68
19,98
Mitigación total (sobre situación 2008)
(*) En los vertederos, se asigna al año contable todo el potencial de emisiones de GEI de los residuos vertidos ese año.
2
3
Combustible sólido producido a partir de residuos no peligrosos, sometido a especificaciones y control de calidad.
Combustible sólido derivado de residuos sin requerimientos de calidad específicos.
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Balance neto de emisiones de GEI de la gestión de RM en España.
Evaluación principal (*)
Emisiones de GEI
Mt CO2eq/a
20
15,81
15
11,36
9,13
10
5
0
-5
-4,17
-10
1990
2008
Legal (2020)
Avanzado (2020)
(*) En los vertederos, se asigna al año contable todo el potencial de emisiones de GEI de los residuos vertidos ese año.
El balance neto de la gestión avanzada de los RM supera ampliamente por sí solo la mitigación necesaria para que España cumpla su compromiso con la UE para el año 2020 en relación a las emisiones difusas totales del año 2010.
7 El ordenamiento jurídico español en materia de cambio climático prevé mecanismos para
financiar proyectos domésticos de reducción de emisiones de GEI en los sectores difusos como
el de la gestión de residuos.
La política del Gobierno de España se orienta explícitamente a la realización de proyectos domésticos (denominados “proyectos clima”), retribuyendo de manera efectiva las emisiones de
gases de efecto invernadero que estos proyectos eviten en los sectores difusos.
8 La viabilidad económica de una gestión de residuos más sostenible, a fin de materializar todo
su potencial de beneficios ambientales y socioeconómicos y, en particular, de mitigación de GEI, requiere que el sector pueda convertir en ingresos su contribución a la protección del clima.
Si se contabilizan los beneficios ambientales y socioeconómicos, incluidos los estratégicos, las
inversiones en la gestión sostenible de los residuos municipales pueden ser muy competitivas
frente a buena parte de las inversiones alternativas del portafolio español de mitigación de GEI.
Se trata de priorizar con rigor y transparencia, en función de los potenciales, costes y valores
asociados, en el momento de dimensionar el portafolio español de mitigación.
9 Asumiendo un valor mínimo de la tonelada de CO2 de 20€, su contribución a la política
española de cambio climático podría aportar 400 M€ anuales al sector de la gestión de residuos municipales, con una triple finalidad:
• Obtener hasta 20 Mt CO2 eq/a de reducciones verificadas de emisiones de GEI, para cumplir
los compromisos internacionales de España en materia de cambio climático.
• Impulsar un sector estratégico competitivo, con un potencial de creación de valor añadido y
empleo muy alto.
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5
• Proporcionar un balón de oxígeno a la débil situación económica de las entidades locales, para
hacer frente a los costes crecientes del servicio de recogida y tratamiento de RM.
10 Las reducciones de emisiones se deberían realizar prioritariamente en la economía española (emisiones domésticas) ya que ello es muy positivo para la creación de empleo, ayuda a
disminuir la deuda pública y mejora la competitividad y la balanza de pagos y de emisiones de GEI
de la economía española.
La política adecuada se debería basar en el principio de reducción dentro del país en todo lo
posible, incluso con cambios estructurales si fueran necesarios, y dejar como último recurso la
compra de derechos en los mercados internacionales, a pesar de que estos, sobre el papel, sean
de menor coste en términos meramente monetarios.
Los proyectos domésticos realizados dentro del país tienen efectos permanentes si se planifican
y ejecutan correctamente. Las compensaciones de ámbito internacional deben comprarse cada
año.
11 Los proyectos de reducción de emisiones de GEI territorializados domésticos de los
sectores difusos (entre ellos está el sector de la gestión de los residuos) son una de las herramientas básicas para una política de reducción a largo plazo (2020, 2050) a unos costes adecuados
y con valores añadidos de creación de empleo y fomento de la competitividad.
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SIGLAS
AEMA
Agencia Europea de Medio Ambiente
Al
Aluminio
CDR
Combustible derivado de residuos
CE
Comisión Europea
CH4
Metano
CO2
Dióxido de carbono
CO2eq
CO2 equivalente
CO2eq/a
CO2 equivalente al año
COP17
Conferencia de las Partes nº 17
CSR
Combustibles sólidos recuperados
E/27
Unión Europea de los 27
Fe
Hierro
FFA
Fundación Forum Ambiental
FORM
Materia orgánica procedente de recogida selectiva
FR
Fracción resto
GEI
Gases con efecto invernadero
IPCC
Panel Intergubernamental de Cambio Climático
kWhe
Kilovatio hora eléctrico
M€
Millones de euros
MOR
Materia orgánica separada en plantas de TMB
Mt
Millones de toneladas
N2O
Óxido nitroso
PNUMA
Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas
PyMEs
Pequeñas y medianas empresas
RM
Residuos municipales
SC
Sector comercio de derechos de emisión de GEI
SD
Sector difuso de emisiones de GEI
SIGs
Sistemas integrados de gestión
TMB
Tratamiento mecánico-biológico
UE
Unión Europea
Nota:
En todo el estudio se utiliza la expresión Mt CO2 eq que significa millones de toneladas de CO2 equivalentes (en inglés la expresión es Mio ton
CO2eq).
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1. ANTECEDENTES
Resumen
Avanzar hacia la gestión sostenible de residuos lleva asociada una contribución muy importante a la mitigación de las emisiones españolas de gases con efecto invernadero.
El objetivo central de la Fundación Forum Ambiental (FFA), institución de colaboración
público-privada sin ánimo de lucro, es desarrollar el sector económico del medio ambiente, alineando los intereses públicos y privados para aportar más valor para la sociedad.
En el periodo 2008-2010, la FFA promovió y coordinó la Mesa de Residuos, una iniciativa de
diálogo entre un conjunto de administraciones públicas y empresas privadas reunidas al efecto,
con objeto de debatir sobre la evolución de la gestión de residuos municipales (RM) hacia la aplicación efectiva de soluciones más sostenibles que las actuales.
Una de las conclusiones principales de la Mesa destacaba que avanzar hacia la gestión sostenible
de residuos lleva asociada una contribución muy importante a la mitigación de las emisiones españolas de gases con efecto invernadero (GEI), responsables de los procesos de cambio climático,
y que éste es un activo del sector de RM que se debería poner en valor. Además, la Mesa subrayó que la implantación de soluciones de gestión de RM más eficientes en el uso de los recursos,
la aportación de valor a la sociedad y la mitigación de emisiones de GEI son factores concomitantes.
El año 2020 es una fecha importante, tanto con respecto a los objetivos de reducción de las
emisiones de GEI como a los de gestión de residuos establecidos por las directivas europeas, y
conviene explorar desde ahora la oportunidad y la posibilidad de acometer actuaciones coordinadas.
Para profundizar en este ámbito, a principios de 2010 la FFA puso en marcha un grupo de trabajo
especializado (think-tank), que se ha venido reuniendo durante estos tres últimos años y ha realizado no menos de veinte reuniones de trabajo. El Grupo, compuesto por un conjunto de administraciones públicas, universidades, empresas y profesionales4, se ha planteado como objetivo
poner de manifiesto los retos que comporta la gestión de RM en relación con las emisiones de
GEI y promover su integración en la agenda de la política española de cambio climático para impulsar las mejores soluciones.
Este documento es una síntesis de las aportaciones y conclusiones elaboradas por el Grupo de
forma consensuada por todos sus participantes.
4 Véase
su composición en el Anexo nº 1
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9
2. EL SECTOR DE LOS RESIDUOS MUNICIPALES
EN EL INVENTARIO ESPAÑOL DE EMISIONES
DE GASES DE EFECTO INVERNADERO
Resumen
El sector de la gestión de Residuos Municipales puede reducir de manera muy importante sus propias
emisiones y, al mismo tiempo, aumentar considerablemente la generación de créditos a través de recursos
materiales y energéticos recuperados que sustituyen eficientemente recursos fósiles e importados consumidos por otros sectores, ayudando, de esta manera, a estos otros sectores a reducir sus emisiones; por
ello, su aportación potencial a la mitigación de GEI en España puede ser muy superior al 3,30% del total
de emisiones que le corresponde en el Inventario español de emisiones del año 20095.
En el presente documento, el término residuos municipales (RM) hace referencia a los residuos
domésticos y asimilables de recogida pública ordinaria, así como los recogidos en los puntos limpios. De acuerdo con los últimos datos disponibles6, la generación de RM en España en el año
2008 fue de cerca de 24 millones de toneladas.
La recogida y el tratamiento de los RM es competencia de los municipios, que pueden ejercerla
de forma individual o consorciada (entidades locales). En general, las infraestructuras básicas de
tratamiento de RM responden a una planificación territorial que es competencia de las Comunidades Autónomas.
La gestión de RM afecta al potencial de calentamiento global y, en consecuencia, al cambio
climático. Los gases con efecto invernadero más relevantes en el ámbito de la gestión de RM son
el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4) y, en mucha menor medida, el óxido nitroso (N2O).
El potencial de calentamiento global de estos gases cuando se considera un horizonte temporal
de 100 años se recoge en el cuadro 2.1. De esta forma, todas las emisiones de GEI pueden expresarse en una misma unidad: kilogramo de CO2 equivalente (kg CO2eq).
Cuadro 2.1
Gases con efecto invernadero generados en la gestión de RM
y potencial de calentamiento global
Gas con efecto invernadero
Potencial de calentamiento global
(100 años) Kg CO2eq
Dióxido de carbono (CO2)
1
Metano (CH4)
25
Óxido nitroso (N2O)
298
Fuente: IPCC Fourth Assessment Report: Climate Change 2007 (AR4).Working Group I Report "The Physical Science Basis" (tabla 2.14)
5
Las emisiones del sector de residuos del Inventario de Gases de Efecto Invernadero de España que se han considerado en este
estudio son las referidas a la categoría 6 “Tratamiento y eliminación de residuos”, letra A “Depósito en vertederos”.
6 El medio ambiente y el medio rural y marino en España 2009. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
10
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En relación con las operaciones de gestión de RM, se pueden diferenciar tres tipos de emisiones
de GEI:
• Directas: las generadas por las actividades del sector de gestión de RM y que, por tanto, el
propio sector puede controlar. Por ejemplo:
- Las emisiones de metano en un vertedero7 debido a la descomposición de la materia orgánica biodegradable depositada.
- Las emisiones de la combustión de RM en una planta incineradora.
• Indirectas: las generadas por las actividades que proveen materiales y energía al sector de RM.
Por ejemplo, si una instalación de tratamiento de RM utiliza gas natural como combustible, las
emisiones indirectas son aquellas generadas en el proceso de captación y distribución del gas
natural hasta la instalación. La combustión de ese gas natural en la instalación de tratamiento
de RM da lugar a emisiones directas que se contabilizan en el sector de la energía del inventario
de GEI español.
• Créditos: son las emisiones netas reducidas en otros sectores económicos gracias a la utilización
de materiales o energía recuperados de los RM, que substituyen a los que se estaban utilizando8.También incluye el secuestro de carbono (por ejemplo, en el suelo) y el almacenamiento
de carbono (por ejemplo, en los árboles) como consecuencia de determinadas formas de valorización material de RM, aunque estas últimas en su evaluación y su duración en el tiempo
son factores aún controvertidos.
Por lo tanto, el sector de RM afecta a las emisiones de GEI de España según la fórmula siguiente:
directas + indirectas – créditos.
De acuerdo con la metodología del IPCC 9, el Inventario de emisiones de gases de efecto invernadero de España se organiza en seis grandes sectores:
• Procesado de la energía.
• Procesos industriales.
• Uso de disolventes y otros productos.
• Agricultura.
• Tratamiento y eliminación de residuos.
• Cambio de uso del suelo y silvicultura.
Al sector de tratamiento y eliminación de residuos se le imputan las emisiones directas de dos
tipos de operaciones:
• El depósito de residuos en vertederos.
• La incineración de residuos sin recuperación de energía (esta actividad es insignificante en España).
7
Los RM contienen materia orgánica biogénica como restos de comida, papel, madera o residuos de jardinería. Cuando se
deposita materia orgánica biogénica en un vertedero controlado, los microorganismos presentes empiezan a descomponerla
consumiendo el carbono que contiene. Bajo las condiciones anaeróbicas que prevalecen en un vertedero controlado, el resultado
de esta biodegradación es la producción de un gas (biogás) que contiene metano y CO2 a partes iguales y trazas de otros
gases como sulfuro de hidrógeno (H2S).
8 Por ejemplo, los procesos de producción que utilizan materias primas recicladas suelen requerir un consumo energético inferior
al de los que utilizan materias primas vírgenes. Ello implica un ahorro directo o indirecto de combustibles fósiles y, en consecuencia, una reducción de las emisiones de CO2. La mitigación de GEI asociada al reciclado depende fundamentalmente del
mix energético y de la tecnología productiva de cada país.
9 Directrices del IPCC para los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero, versión revisada en 1996.
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11
Las restantes emisiones directas se reflejan en otros sectores del Inventario. Por ejemplo, las
emisiones de la incineración de residuos con aprovechamiento energético se incluyen en el sector
del procesado de la energía10. Las emisiones indirectas y los créditos se reflejan, cuando
son significativos, en los sectores donde se generan.
En el año 2009, el depósito de residuos en vertederos emitió 11,95 Mt CO2eq11, es decir, un
3,30% del Inventario español. Puesto que el sector de la gestión de RM puede reducir de manera muy importante sus propias emisiones y, al mismo tiempo, aumentar considerablemente
la generación de créditos a través de recursos materiales y energéticos recuperados que sustituyen eficientemente recursos fósiles e importados consumidos por otros sectores, ayudando, de
esta manera, a estos que ayudan a otros sectores a reducir sus emisiones su aportación potencial
a la mitigación de GEI en España puede ser superior al 3,30% del total de emisiones que figura en
el Inventario.
Restauración de un vertedero de residuos municipales
10
En la categoría 1A1a.
de gases de efecto invernadero de España. Edición 2011 (serie 1990-2009). Ministerio de Medio Ambiente, y Medio
Rural y Marino.
11 Inventario
12
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3. RETOS DE ESPAÑA EN MATERIA DE PREVENCIÓN
Y GESTIÓN DE RESIDUOS MUNICIPALES
Resumen
El sector de residuos municipales puede ir más allá del cumplimento legal y plantearse el objetivo adicional
de aportar más valor a la sociedad en términos socioeconómicos.
Se trata, en definitiva, de obtener un mayor beneficio creando empleo y actividad económica, reduciendo
las dependencias (energéticas, materiales, créditos de CO2, tecnológicas, seguridad y balanza de pagos)
de la economía española y contribuyendo a una reducción de la deuda pública.
Cumplir el marco legal
Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados
La Ley establece que la lucha contra el cambio climático es una prioridad de la política ambiental
y que existe un potencial significativo de reducción de emisiones de GEI asociado al sector de
los residuos.
• Preámbulo
(…)
• Artículo 7. Protección de la salud humana y el medio ambiente.
(…)
2. Las medidas que se adopten en materia de residuos deberán ser coherentes con las estrategias de
lucha contra el cambio climático.
• Artículo 14. Planes y programas de gestión de residuos.
1. (…) La determinación de dichos objetivos será coherente con la estrategia de reducción de gases
de efecto invernadero y los compromisos internacionales asumidos en materia de cambio climático.
(…)
4. En la elaboración de los planes y programas de gestión de residuos se valorarán aquellas medidas
que incidan de forma significativa en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
• Artículo 16. Medidas e instrumentos económicos.
1. Las autoridades competentes podrán establecer medidas económicas, financieras y fiscales para
fomentar la prevención de la generación de residuos, implantar la recogida separada, mejorar la
gestión de los residuos, impulsar y fortalecer los mercados del reciclado, así como para que el sector
de los residuos contribuya a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero.
• Disposición adicional décima. Sobre compensación de emisión de gases de efecto invernadero en
el sector de residuos.
En el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, previa consulta a
las Comunidades Autónomas y Entes Locales, remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley en
el que se establezcan sistemas de compensación e intercambio de cuotas de emisión de gases de
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13
efecto invernadero asociadas al sector residuos entre administraciones. El techo global de emisiones
asociado a estas cuotas deberá ser coherente con los compromisos de reducción de emisiones asumidos por España.
• Disposición adicional decimocuarta.
En el establecimiento de las medidas económicas, financieras y fiscales que las autoridades competentes
establezcan para fomentar la prevención de la generación de residuos, mejorar su gestión, fortalecer los
mercados del reciclado e incrementar la contribución del sector de los residuos a la lucha contra el
cambio climático, se tendrán en cuenta las peculiaridades de las pequeñas y medianas empresas.
Otros objetivos legales
Con carácter general, pueden destacarse tres objetivos que la gestión de RM debe cumplir
hasta el año 2020:
• Según el artículo 6.1 del Real Decreto 1481/200112:
“Sólo podrán depositarse en vertedero residuos que hayan sido objeto de algún tratamiento previo13.”
• De acuerdo con el artículo 5.2 del mismo Real Decreto 1481/200114:
“A más tardar el 16 de julio de 2016, la cantidad total (en peso) de residuos urbanos biodegradables
destinados a vertedero no superará el 35 por 100 de la cantidad total de residuos urbanos biodegradables generados en 1995.”
• El artículo 22.1a de la Ley 22/2011 de residuos y suelos contaminados establece que:
“Antes de 2020, la cantidad de residuos domésticos y comerciales destinados a la preparación para
la reutilización y el reciclado para las fracciones de papel, metales, vidrio, plástico, biorresiduos u otras
fracciones reciclables deberá alcanzar, en conjunto, como mínimo el 50% en peso15.”
La situación media (2008) en España con relación a estos objetivos se muestra en el cuadro 3.1.
Cuadro 3.1
Situación actual media en España con relación a los objetivos básicos
de gestión de RM
Requerimiento legal
Situación 2008
Objetivo
Fecha límite
Vertido de RM sin tratamiento previo (t/a)
9.400.000
0 t/a
Sobrepasada
Vertido de RM biodegradables (t/a)
8.400.000
< 3.400.000
16-7-2016
29 (*)
50
31-12-2019
Preparación para la reutilización y
reciclado de fracciones determinadas
de los RM (% sobre el total generado)
(*) Se admite que el 100% del bioestabilizado se destina a la agricultura o a operaciones de mejora ecológica de los suelos.
12
Por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.
Al efecto de este objetivo, se interpreta que la recogida selectiva, así como las operaciones de transferencia, clasificación simple,
acondicionamiento y cualquier otra que no suponga una transformación substancial de la naturaleza física o química del residuo, no son tratamientos previos válidos.
14 Los términos “Residuos urbanos” y “Residuos municipales” pueden considerarse equivalentes.
15 Atendiendo al artículo 2.6 de la Decisión 2011/753/UE , se interpreta que los biorresiduos que se convierten en bioestabilizado
en plantas de tratamiento mecánico-biológico se pueden considerar como reciclados siempre que el bioestabilizado se utilice
en “un tratamiento de los suelos que produzca un beneficio a la agricultura o una mejora ecológica de los mismos”.
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Aportar más valor a la sociedad
El objetivo principal del marco legal en materia de generación y gestión de residuos es la protección del medio ambiente y de la salud humana. De esta forma, el sector ha reducido en la
mayor parte sus externalidades ambientales16 y lo seguirá haciendo.
Pero el sector de RM puede ir más allá del cumplimento legal y plantearse el objetivo adicional
de aportar más valor a la sociedad en términos socioeconómicos (valor económico añadido
y ocupación), a través de sus efectos multiplicadores de la economía inducidos por la inversión y,
especialmente, los estratégicos a más largo plazo:
• Creación de tejido industrial tecnológico propio con capacidad de exportación en el ámbito
de la recogida y tratamiento de residuos. Menor dependencia tecnológica del exterior y creación de empleo adicional.
• Internacionalización de las empresas del sector de RM y efecto de arrastre de PyMEs tecnológicas.
• Reducción de las dependencias de la economía española en materias primas, energía primaria y reducción de los gases de efecto invernadero, favoreciendo la competitividad de otros
sectores de actividad. Esta aportación es particularmente relevante en un contexto de alta
volatilidad del precio de los combustibles fósiles importados.
La creación de este valor y las oportunidades asociadas para las empresas y los ciudadanos es
lo que caracteriza a la gestión sostenible de RM, además de los beneficios medioambientales que
ello aporta a la creación de valor a la sociedad.
Para afrontar este reto, es preciso desarrollar un sector de gestión de RM innovador, más eficiente y competitivo, más diversificado y diferenciado, con planteamientos tecnológicos propios
adaptados a los mercados objetivo, que sean una alternativa sólida y complementaria a los modelos
centro y norte europeos.
De hecho, se puede constatar que algunas zonas de España se están convirtiendo en una aglomeración tipo clúster de administraciones públicas, empresas, universidades y agentes socioeconómicos expertos y experimentados en gestión de residuos, que pueden ejercer un liderazgo
claro en áreas geográficas (mercados) culturalmente similares, como el mediterráneo sur, el
oriente próximo o América Latina. Incluso, si el sector de la gestión de RM se potencia adecuadamente, podría llegar a ser un referente mundial, con oportunidades globales, en países emergentes y también en países avanzados de Europa, donde las empresas españolas ya tienen una
presencia significativa.
En definitiva, se trata de obtener un mayor beneficio para la economía en su conjunto de las
inversiones en gestión de RM que todavía deben hacerse en España17. Esto es especialmente importante en la situación actual de crisis económico-financiera y de falta de empleo estable.
16
17
Costes soportados por terceros como consecuencia de una gestión insuficiente de los RM.
En terminología anglosajona, “value for money”.
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4. COMPROMISOS DE ESPAÑA EN MATERIA
DE MITIGACIÓN DE EMISIONES DE GASES
CON EFECTO INVERNADERO
Resumen
El esfuerzo de descarbonización de la economía necesario a largo plazo es enorme, y deberá integrar las
contribuciones de todos los sectores de actividad, entre ellos el de la gestión de los residuos municipales,
atendiendo a su potencial y coste/valor de cada uno de ellos.
En la actualidad, la evolución de los compromisos de España para reducir sus emisiones de GEI
responde a cuatro hitos temporales (véase el cuadro 4.1):
• Según el objetivo asignado por la UE a España para el primer periodo de vigencia del Protocolo de Kyoto, la emisión de GEI anual promedio entre los años 2008 y 2012 debería ser
como máximo de 338 Mt CO2eq. La emisión promedio de los años 2008 a 2010 ha sido de
375,3 Mt CO2eq. Por tanto, de momento, se han emitido 36,4 Mt CO2eq/a sobre el objetivo.
• En diciembre de 2008, la UE aprobó el paquete de medidas sobre energía y clima, que se
convirtió en normativa europea en junio de 2009 con la directiva 2009/29/CE18. Mediante este
programa, la UE se compromete a reducir las emisiones de GEI en un mínimo del 20% con
respecto a 1990, y en un 30% si los demás países desarrollados se comprometen a efectuar
reducciones similares. En este marco, y mediante la Decisión 406/2009/CE19, la UE asigna a
España el objetivo de reducir las emisiones de GEI de los sectores difusos en un 10% con respecto al año 2005, es decir hasta 219,5 Mt CO2eq. Esto supone una reducción de 12,9 Mt
CO2eq en relación a la emisión del año 2010.
• La UE-27 se ha comprometido a participar en un segundo periodo de vigencia del Protocolo
de Kyoto que, según los acuerdos de Durban (diciembre 2011), comenzará el 1 de enero de
2013 y se extenderá hasta 2017 o 2020, a fin de reducir las emisiones entre un 25% y un 40%
agregadamente los participantes en este segundo periodo del Protocolo de Kyoto, en 2020
con relación al año 199020. La UE deberá adoptar este nuevo compromiso ante las Naciones
Unidas que, muy probablemente, irá más allá de los objetivos establecidos por el paquete
sobre energía y clima.
• El acuerdo de Copenhague (Diciembre 2009), ratificado por la UE, determina que el aumento
de la temperatura media global en superficie no debería superar en más de 2° C los niveles
preindustriales, lo que exige, de aquí a 2050, una reducción de al menos un 50% de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero en relación con los niveles de 1990. Para contribuir a este objetivo, la UE asume21 que en el año 2050 deberá reducir sus emisiones de GEI
entre un 80% y un 95% con relación al año 1990. Con independencia de la cuota de mitigación
18
Por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos
de emisión de gases de efecto invernadero.
19 Sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los
compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020.
20 La fecha de finalización y los objetivos se adoptarán en la conferencia de las Naciones Unidas en Qatar a finales de 2012.
21 Véase COM (2011) 112 final. Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050.
16
(
fundación forum ambiental
que finalmente se asigne a España, el esfuerzo de descarbonización de la economía necesario
a largo plazo es enorme, y deberá integrar las contribuciones de todos los sectores de actividad, entre ellos el de la gestión de los residuos municipales, atendiendo a su potencial y
coste/valor de cada uno de ellos.
Cuadro 4.1
Marco evolutivo de los compromisos de España sobre emisiones de GEI
(cifras en Mt CO2eq/a)
Origen
Año Límite Kioto 1 Emisión Emisión Objetivo
base
(15% + 2%
España España energía y
(1990)
bosques)
2005
2010 clima (2020)
189,89(A) 121,50(A)
S. directiva
S. difusos
Total
243,95
289,7
(C)
338,9
433,84
(B)
232,4
353,9
(C)
Kyoto 2
%
2050
%
150,01
Total
UE
219,55
agregado
entre
369,56
-25 a -40 -80 y -95
(A) Aplicación ley 1/2005 Análisis Global 2010
(B) Informe GEI 1990-2009 España Informe Inventarios año 2011
(C) Avance de la estimación GEI 2010 Ministerio de Medio Ambiente
(
fundación forum ambiental
17
5. INFORMES INTERNACIONALES SOBRE GESTIÓN
DE RESIDUOS Y CAMBIO CLIMÁTICO
Resumen
Los informes internacionales reconocen la importante contribución a la mitigación de las emisiones de
GEI que puede tener el sector de los residuos municipales.
Su contribución puede estar entre las más importantes gracias a su capacidad para reducir de manera
muy importante las emisiones propias y al mismo tiempo evitar emisiones en la práctica totalidad de los
restantes sectores de la economía, a través de los recursos recuperados transferidos.
Actualmente, diversas organizaciones internacionales están liderando actividades focalizadas en
el ámbito de los residuos y el cambio climático. Hay un claro reconocimiento de la considerable
protección del clima que puede conseguirse a través de la mejora en la gestión de residuos, especialmente de RM.
Como muestra de ello, se han seleccionado informes recientes de entidades muy representativas:
• Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA)
• Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA)
• Agencia Federal Alemana de Medio Ambiente
• Comisión Europea
En el anexo 3 se recogen algunas notas relevantes sobre el enfoque metodológico de los informes que se presentan a continuación.
Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA)
Informe: “Waste and climate change. Global Trends and Strategy Framework”. 2010. (Residuos y cambio
climático.Tendencias globales y marco estratégico)
En este Informe, el PNUMA afirma:
“El sector de la gestión de residuos tiene una aportación relativamente pequeña al total de emisiones
antropogénicas de gases con efecto de invernadero (GEI); sin embargo, su contribución a la mitigación
de GEI puede estar entre las mayores, gracias a su capacidad para evitar emisiones en la práctica totalidad de los restantes sectores de la economía. Un planteamiento holístico de la gestión de residuos
tiene consecuencias positivas para las emisiones de GEI procedentes de los sectores de la energía, forestal, agrícola, minero, transporte y manufacturero.”
En consecuencia, PNUMA está desarrollando un marco estratégico para la acción:
“El PNUMA está claramente posicionado para ayudar a catalizar acciones para la mitigación del
cambio climático en el sector de los residuos, y colabora con las organizaciones existentes para asegurar una mayor efectividad de las iniciativas en todo el mundo. El objetivo global de la estrategia es
promover la gestión sostenible de residuos, de acuerdo con la jerarquía de prevención y gestión de residuos, y la reducción de emisiones de GEI generadas por el sector de la gestión de residuos”
18
(
fundación forum ambiental
Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA)
Informe:Waste opportunities. Past and future climate benefits from better municipal waste management
in Europe. 2011 (Oportunidades en el ámbito de los residuos. Beneficios climáticos pasados y futuros de
una mejor gestión de residuos en Europa)
El informe de la AEMA identifica los dos factores básicos para reducir las emisiones de GEI asociadas a la gestión de residuos:
• Reducir las emisiones de metano de los vertederos.
• Incrementar el reciclado de materiales
Para evaluar el potencial de mitigación de GEI de nuevas políticas de RM, la AEMA considera
tres escenarios:
• Escenario 1: continuación de las tendencias actuales (“business as usual”)
• Escenario 2: implantación completa de la directiva 1999/31/CE sobre vertido de residuos
• Escenario 3: prohibición hipotética del vertido de RM en el año 2020 (vertido cero)
La figura 5.1 muestra la reducción neta de emisiones de GEI alcanzada en el periodo 1995-2008,
junto con el potencial futuro en los tres escenarios.
Figura 5.1
Mitigación de GEI en distintos escenarios de gestión de RM en la UE
(excluyendo Chipre) más Noruega y Suiza
Million tonnes CO2 -equivalent
2008
Scenario 1 (2020):
Business-as-usual
Scenario 2 (2020): Full
implementation of the
EU Landfill Directive
Scenario 3 (2020):
Hypothetical landfill ban
0
-20
-40
-60
-80
-100
-120
-140
Avoided net emissions 1995-2008
Avoided net emissions 2008-2020
Entre 1995 y 2008, la reducción neta de emisiones de GEI fue de 48 Mt CO2eq. El escenario
tendencial lograría una reducción adicional de 44 Mt CO2eq. En el escenario 3 (vertido cero), la
reducción adicional de emisiones en relación al año 2008 sería de 78 Mt22.
22
Esta cifra equivale a la mitigación que se espera lograr en la UE-27 entre 1990 y 2020 con la aplicación de la Directiva de
eficiencia energética en los edificios.
(
fundación forum ambiental
19
Agencia Federal Alemana de Medio Ambiente
Informe:Waste Sector’s Contribution to Climate Protection. 2005 (revisado en 2011) (Contribución del
Sector de Residuos a la Protección del Clima)
El Informe fue realizado conjuntamente por el Ministerio de Medio Ambiente y la Federación
de la industria alemana de gestión de residuos, agua y materias primas.
El Informe destaca la aportación muy relevante que el sector de los residuos municipales ha tenido en la mitigación de emisiones de GEI en Alemania en el periodo 1990-2005, evaluada en 45
Mt CO2eq/a. El Informe también examina el potencial de contribución del sector de los RM desde
2005 hasta 2020, con la aplicación de tecnologías innovadoras tales como un reciclado optimizado
y una generación más eficiente de la electricidad y el calor en las plantas de incineración. Por primera vez en Alemania, el Informe ha calculado esta contribución teniendo en cuenta los créditos
que logra en otros ámbitos de la economía tales como el sector eléctrico o el manufacturero.
La huella de carbono del sector de los RM en Alemania será muy favorable en el año 2020, ya
que el CO2eq evitado será mucho mayor que el emitido. En el año 2020 el sector tendrá una
emisión neta negativa (-12,9 Mt CO2eq), es decir, actuará como un sumidero de carbono. Ello supone una mitigación de 50,7 Mt y de 5,5 Mt en relación al año 1990 y al año 2005, respectivamente. La prohibición del vertido de residuos no inertes a partir del año 2005 en Alemania tiene
un papel fundamental en la obtención de estos resultados tan relevantes.
Una actualización del Informe realizada en 2011 incrementa en 6 Mt CO2eq. el potencial de
mitigación en el año 2020, con unas emisiones totales de -19 Mt.
Antes de 2020, Alemania pretende reducir sus emisiones de GEI en un 40% en relación a las
emisiones del año 1990. La contribución calculada para los RM puede aportar el 13% de este objetivo.
El Informe alemán también extrapola los cálculos al conjunto de la UE-27, que ha acordado
reducir sus emisiones de GEI en un 20% antes de 2020 en relación con el año 1990. El sector de
los RM puede contribuir por sí solo a esta reducción en un porcentaje que va del 24% al 32%,
según el escenario considerado.
Comisión Europea
COM (2011) 21 final: Una Europa que utilice eficazmente los recursos. Iniciativa emblemática con
arreglo a la Estrategia Europa 2020.
La Comunicación de la Comisión Europea asocia la eficiencia en el uso de los recursos con el
crecimiento y el empleo:
“Una Europa que utilice eficazmente los recursos» es una de las siete iniciativas emblemáticas que
forman parte de la estrategia Europa 2020, que pretende generar un crecimiento inteligente, sostenible
e integrador23. Es actualmente la principal estrategia de Europa para generar crecimiento y empleo,
con el respaldo del Parlamento Europeo y el Consejo Europeo23”.
23
24
COM(2010) 2020, Europa 2020 – Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
Conclusiones del Consejo Europeo de 17 de junio de 2010; Documento EUCO 13/10.
http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/council_conclusion_17_june_en.pdf.
20
(
fundación forum ambiental
En este contexto, la Comunicación destaca el reciclado de residuos como vía hacia la eficiencia
en el uso de los recursos y hacia la mitigación de emisiones de CO2:
“El incremento de los índices de reciclado hará que disminuya la presión sobre la demanda de materias primas primarias, contribuirá a reutilizar materiales valiosos que de lo contrario se desperdiciarían y reducirá el consumo de energía y las emisiones de gas de efecto invernadero procedentes
de la extracción y la transformación.”
“Una mejor gestión de los residuos puede contribuir a reducir considerablemente las emisiones de
CO2. Por ejemplo, cada año la UE elimina materiales reciclables tales como papel, vidrio, plásticos,
aluminio y acero por valor de 5.250 millones EUR. Si todo ello se reciclara, se podría evitar el equivalente a 148 millones de toneladas de emisiones de CO2 al año. La mejor gestión de los residuos municipales podría evitar la emisión de 92 millones de toneladas de gases de efecto invernadero en
2020 en comparación con 1995. Si los países reciclaran un 70% de sus residuos, se crearían al menos
500.000 nuevos empleos en Europa.” 25
Un nuevo informe26 de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) abunda en las tesis de
la CE:
“Hoy, tres de los más importantes retos que tiene Europa son reducir la carga ambiental, crear nuevos
empleos y fortalecer la base de recursos para la economía. El reciclado puede hacer una contribución
substancial para afrontar los tres retos al mismo tiempo.”
Ecoparque
25
En la misma línea, una comunicación reciente de la Agencia de Residuos de Catalunya (Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Diciembre 2011 - Barcelona) indica que por cada 10.000 t/a de RM reciclados se generan 250 puestos de
trabajo y la industria ahorra 2 M€.
26 Earnings, jobs and innovation: the role of recycling in a green economy.
(
fundación forum ambiental
21
6. POTENCIAL DE MITIGACIÓN DE EMISIONES DE
GASES CON EFECTO INVERNADERO DEL SECTOR
DE LOS RESIDUOS MUNICIPALES EN ESPAÑA
Resumen
El objetivo a largo plazo es superar los 20 Mt CO2eq. Cabe destacar que en el escenario avanzado, el
sector español de RM acabaría actuando como si fuera un sumidero neto de carbono en una cantidad
superior a 4 Mt CO2eq/a. Ello quiere decir que el sector mitigaría globalmente más emisiones de las que
emitiría. Su aportación en cuanto a las emisiones netas de GEI sería más que neutra, sería positiva.
Si la gestión de los residuos municipales que se implanta se limita a cumplir la normativa vigente con el
mínimo coste, esfuerzo y complejidad para las administraciones públicas competentes, la contribución a
la mitigación de GEI se reduce a la tercera parte.
En el marco del Think-tank de la Fundación Forum Ambiental, la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)27 ha elaborado un modelo de evaluación del potencial de mitigación del sector
de los RM en España.
De acuerdo con los retos planteados en el capítulo 3 del presente Informe, la evaluación de la
UAB ha elaborado dos escenarios de gestión de RM en el año 2020:
• Escenario legal
Las administraciones públicas competentes se limitan a cumplir estrictamente los objetivos legales de la gestión de RM, sin realizar esfuerzos económicos adicionales. Las inversiones se concentrarían en tecnologías clásicas, fundamentalmente:
- Incremento tendencial de la recogida selectiva, con un esfuerzo algo mayor en el caso del
papel y cartón necesario para cumplir la limitación de vertido de RM biodegradables con el
mínimo coste
- Tratamiento mecánico-biológico (TMB) de la fracción resto (FR) con una recuperación baja
de materiales reciclables y con bioestabilización aeróbica de la materia orgánica para mejora
ecológica de suelos
- Rechazos mayoritariamente a vertedero
La implantación de este escenario ha de ajustarse a los plazos legales que se han descrito en el
capítulo 3 y, por tanto, en el año 2020 debería estar totalmente implantado.
• Escenario avanzado
Se realizan las inversiones necesarias para aumentar considerablemente las posibilidades de reciclado y de valorización material y energética, mediante la implantación de las tecnologías actuales
más eficientes y de las que se encuentran en fase de desarrollo, teniendo en cuenta el objetivo de
maximizar la mitigación de las emisiones de GEI en toda la economía y de crear el mayor valor
socioeconómico y empleo estable.
27
“Modelo de cálculo de emisiones de gases de efecto invernadero asociadas a determinados escenarios de generación de residuos municipales en España” realizado por encargo de la Fundación Forum Ambiental por Inèdit, empresa del Parque de
Investigación de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB) y revisado por Sostenipra de la UAB. El modelo se puede consultar en www.forumambiental.org.
22
(
fundación forum ambiental
Este escenario implica acometer un programa de inversiones para crear empleo y valor añadido mediante el desarrollo e implantación de soluciones avanzadas tales como:
- Un alto nivel de recogida selectiva y reciclado, con atención especial a la fracción orgánica
- Digestión anaerobia de la materia orgánica procedente de recogida selectiva
- Producción de combustibles sólidos recuperados28 (CSR) a partir de rechazos de plantas
de TMB para aumentar de forma notable la eficiencia de la valorización energética (cocombustión directa en hornos industriales, gasificación, etc.)
- Incineración de combustible derivado de residuos29 (CDR) para minimizar el vertido de RM
biodegradables
- Sólo se depositan en vertedero residuos inertes o de baja reactividad procedentes del rechazo de plantas de tratamiento.
El ritmo de implantación de este escenario también debe permitir el cumplimiento de los objetivos legales en el año 2020. Ahora bien, su implantación completa podría requerir un horizonte
temporal más allá del año 2020, debido a la mayor complejidad de algunas de las soluciones que
integra. No obstante, para facilitar la comparación con el escenario legal, se ha supuesto su implantación completa en el año 2020, ya que su objeto es evaluar el máximo potencial de mitigación de GEI desde una perspectiva actual de las tecnologías de tratamiento de RM.
Para obtener el potencial de mitigación, las emisiones de GEI de cada escenario se han comparado con las correspondientes a la situación actual, representada por las soluciones de gestión
de RM en funcionamiento en 2008, último año del que se dispone de estadísticas a nivel español.
Se ha considerado que la generación de residuos en los escenarios 2020 es la misma que en el
año 2008:
• Actualmente la generación de RM tiende a disminuir debido al descenso del consumo, pero
es previsible que vuelva a aumentar con la recuperación de la economía.
• El artículo 15.1 de la Ley 22/2011 de residuos establece que las administraciones públicas deberán planificar medidas de prevención que “se encaminarán a lograr la reducción del peso
de los residuos producidos en 2020 en un 10% respecto a los generados 2010.”
Cabina de selección manual
28
29
Combustible sólido producido a partir de residuos no peligrosos, sometido a especificaciones y control de calidad.
Combustible sólido derivado de residuos sin requerimientos de calidad específicos.
(
fundación forum ambiental
23
La situación actual de la gestión de RM y su evolución en los dos escenarios considerados se
resume en el cuadro 6.1.
Cuadro 6.1
Opciones básicas de gestión de RM en cada escenario
Cifras en Mt/a
Situación
(2008)
Escenario 2020
Legal
Avanzado
Generación total de RM (domésticos y asimilables
de recogida pública, excepto voluminosos)
24,05
24,05
24,05
Recogida selectiva
de 4 fracciones
(V, P/C, EL, FORM)
3,23
5,07
11,39
FORM a compostaje anaerobio 0,12
0,12
4,80
Reciclado
0,36
0,72
0,55
MOR a compostaje anaerobio 0,19
0,20
1,17
CSR a valorización
energética eficiente
0,00
0,00
3,94
FR
1,89
1,89
0,00
CDR
0,21
0,21
3,50
FR
9,42
0,00
0,00
Rechazos
6,27
9,87
3,46
Tratamiento mecánicobiológico de la fracción
resto (TMB)
Incineración
convencional
Depósito controlado
FORM:
MOR:
FR:
CSR:
CDR:
Bruta
materia orgánica procedente de recogida selectiva
materia orgánica separada en plantas de tratamiento mecánico-biológico (TMB)
fracción resto
combustible sólido recuperado (sometido a especificaciones de calidad)
combustible derivado de los residuos (rechazo combustible de TMB tal como se obtiene)
En cualquier caso, una eventual reducción de la generación de RM en el año 2020 en relación
al año 2008 se utiliza como factor de seguridad de las estimaciones de mitigación elaboradas en
este documento.
Tanto para la situación actual como en los dos escenarios 2020, se han considerado dos variantes de la metodología contable de las emisiones de metano en los vertederos. El metano se
produce y emite a lo largo de muchos años después del vertido. Por ello, las emisiones de GEI en
el año contable pueden calcularse de dos formas distintas:
a) Se asigna al año contable todo el potencial de emisiones de GEI que se producirá a lo largo
del tiempo debido a los vertidos ocurridos en ese año30. Este es el método utilizado en la
evaluación principal.
b) Mediante la aplicación del modelo IPCC31, se determinan las emisiones que se producirán en
el año contable debido al histórico de vertidos hasta ese año, sin acumulación de las posteriores. Este método refleja el comportamiento real de un vertedero, pero no es adecuado
para valorar la efectividad de las inversiones en tratamiento previo de los RM. Se ha utilizado
para la evaluación alternativa.
30
31
Esta metodología contable es la que utilizan los informes internacionales descritos en el Capítulo 5 de este Documento.
IPCC 2006.
24
(
fundación forum ambiental
Cuando una instalación de tratamiento de RM exporta electricidad a la red, la reducción de
emisiones de GEI (crédito) depende del tipo de generación de electricidad que se substituye.
Tanto en la evaluación principal como en la alternativa, se ha supuesto que se substituye el mix
eléctrico español (véase el cuadro 6.2). Se admite que en el año 2020 el mix habrá evolucionado
hacia una mayor participación de las fuentes renovables en perjuicio de las fósiles.
Cuadro 6.2
Crédito por cesión de electricidad a la red
Mix total español (Kg. CO2eq/kWhe)
2008 (*)
0,39
2020 (**)
0,20
(*) Fuente: Comisión Nacional de Energía (CNE). Informes de garantías y etiquetado de la electricidad
(**) Fuente: hipótesis de proyección a partir de CNE
Además, se ha supuesto que en el año 2020 la metodología oficial de inventario de emisiones
de GEI habrá incorporado los valores actualizados de potencial de calentamiento global del cuadro
2.1.
El modelo de cálculo de emisiones de GEI elaborado por la UAB, convenientemente adaptado,
podría utilizarse para plantear otros escenarios o metodologías contables.
Resultados
Para la evaluación principal del escenario avanzado (cuadro 6.3), la contribución de la gestión
de RM en España a la mitigación de GEI podría llegar a los 20 Mt CO2eq/a.
Cabe destacar que en el escenario avanzado, el sector español de RM acabaría actuando como
si fuera un sumidero neto de carbono en una cantidad superior a 4 Mt CO2eq/a. Ello quiere decir
que el sector mitigaría globalmente más emisiones de las que emitiría. Su aportación en
cuanto a las emisiones netas de GEI sería más que neutra, sería positiva.
Una parte de este resultado se produce en forma de ayudas a otros sectores al reducir casi 8
Mt CO2eq. Para generar esta importante cantidad de créditos de carbono, el sector de RM aumentaría sus emisiones directas e indirectas en determinadas plantas de tratamiento, aunque con
un balance global muy positivo.
(
fundación forum ambiental
25
Cuadro 6.3
Emisiones de GEI actuales y en cada escenario. Evaluación principal (*)
Cifras en Mt CO2eq/a
Situación actual
(2008)
Escenario 2020
Legal
Avanzado
Emisiones directas e indirectas
18,61
13,26
3,61
Créditos sectores Directiva
-2,56
-3,74
-6,93
Créditos sectores difusos
-0,24
-0,39
-0,85
Total emisiones
15,81
9,13
-4,17
6,68
19,98
Mitigación total (sobre S. actual)
(*) En los vertederos, se asigna al año contable todo el potencial de emisiones de GEI de los residuos vertidos ese año.
Si el sector de RM se limitara a cumplir estrictamente la normativa vigente en la actualidad (escenario legal), la mitigación de GEI hasta 2020 se reduciría a la tercera parte (6,7 Mt CO2eq.).
Las figuras 6.1 y 6.2 ilustran los resultados correspondientes a la variante metodológica principal.
Figura 6.1
Contribución de las opciones de gestión de RM a las emisiones de GEI.
Evaluación principal (*)
Emisiones de GEI
Mt CO2eq/a
20
15
DC
INC
FORM
TMB
CSR
Vidrio
Envases ligeros
Papel/cartón
10
5
0
-5
-10
Actual (2008)
Legal (2020)
Avanzado (2020)
(*) En los vertederos, se asigna al año contable todo el potencial de emisiones de GEI de los residuos vertidos ese año.
26
(
fundación forum ambiental
Figura 6.2
Balance neto de emisiones de GEI de la gestión de RM en España.
Evaluación principal (*)
Emisiones de GEI
Mt CO2eq/a
20
15,81
15
11,36
9,13
10
5
0
-5
-4,17
-10
1990
2008
Legal (2020)
Avanzado (2020)
(*) En los vertederos, se asigna al año contable todo el potencial de emisiones de GEI de los residuos vertidos ese año.
Los resultados de la evaluación alternativa, en la que las emisiones de los vertederos en el año
contable se estiman mediante el modelo IPCC 2006, se incluyen en el anexo 4. A largo del plazo
(más allá del 2020), ambas metodologías acabarían convergiendo. El anexo 4 muestra también los
resultados correspondientes a la substitución del mix eléctrico fósil.
Contribución de la gestión de RM a la mitigación de GEI en España
• A largo plazo, y desde la perspectiva tecnológica actual, el potencial de contribución del sector de
RM a la mitigación de GEI supera los 20 Mt/a de CO2eq.
• Este potencial:
- Es equivalente al 55% del exceso acumulado hasta el año 2010 (media de los años 2008 a
2010) para cumplir el objetivo asociado a la primera etapa del Protocolo de Kyoto (2008-2012)
- Supera ampliamente por sí solo la mitigación necesaria para que España cumpla su compromiso con la UE para el año 2020 en relación a las emisiones difusas globales del año 2010
(232,4 - 219,5 = 12,9 Mt CO2eq/a, según el cuadro 4.1).
• Aproximadamente, el 50% de la contribución se reflejaría en el Inventario español a lo largo de los
años posteriores a la implantación de las soluciones de gestión de RM.
• Si la gestión de RM que se implanta se limita a cumplir la normativa vigente con el mínimo coste,
esfuerzo y complejidad para las administraciones públicas competentes, la contribución a la mitigación de GEI se reduce a la tercera parte.
(
fundación forum ambiental
27
7. FINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE GESTIÓN
DE RESIDUOS MUNICIPALES EN EL MARCO
DE LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA SOBRE CAMBIO
CLIMÁTICO
Resumen
El ordenamiento jurídico español en materia de cambio climático prevé mecanismos para financiar proyectos domésticos de reducción de emisiones GEI en los sectores difusos como el de la gestión de residuos
municipales.
A partir de 2013, la cantidad de derechos de emisión que se asignará a las actividades incluidas
en el ámbito de la Ley 1/2005 (modificada por la Ley 13/201032) se determinará a escala comunitaria, de acuerdo con lo estipulado en la Directiva 2003/87/CE33. Se prevén dos métodos de asignación: subasta y asignación gratuita transitoria. A largo plazo, la mayor parte de los derechos
de emisión de GEI se asignaran mediante subasta en cada uno de los Estados miembros.
De acuerdo con el preámbulo de la Ley 13/2010:
“Los ingresos de la subasta deberán destinarse a políticas de cambio climático, incluida la cooperación
internacional en este ámbito, y en especial los esfuerzos deben centrarse en la reducción de emisiones
de los sectores difusos con el fin que España cumpla con sus compromisos de reducción de emisiones
difusas para el año 2020, así como en la aplicación de medidas de adaptación a los efectos del
cambio climático.”
La Disposición adicional quinta de la Ley 13/2010 se refiere a los “Proyectos domésticos” y determina:
“Se articulará un mecanismo para la expedición de derechos de emisión o créditos en relación con
proyectos ubicados en el territorio nacional para reducir emisiones de gases de efecto invernadero
procedentes de actividades que no están sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión.”
Según el mandato del artículo 91 de la Ley 2/2011 de Economía Sostenible, el Real Decreto
1494/2011 regula el Fondo de Carbono para una Economía Sostenible, que tiene por objeto:
“Generar actividad económica baja en carbono y contribuir al cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España mediante la adquisición
de créditos de carbono, promoviendo actuaciones de ámbito nacional.”
De acuerdo con los artículos 1, 2 y 4 del Real Decreto 1494/2011, el Fondo de Carbono se dedicará a la adquisición de créditos de carbono, es decir, de unidades susceptibles de transmisión
que representen una tonelada de CO2eq y, en particular, de reducciones verificadas de emisiones
derivadas de proyectos domésticos.
32
Por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión
de gases de efecto invernadero, para perfeccionar y ampliar el régimen general de comercio de derechos de emisión e incluir
la aviación en el mismo.
33 Por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad
y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo. Modificada por la Directiva 2009/29/CE.
28
(
fundación forum ambiental
Además, según el Preámbulo del Real Decreto:
“Los ingresos de las subastas podrán destinarse al Fondo de Carbono, de acuerdo con lo que establezcan las leyes de Presupuestos Generales del Estado.”
El artículo 7.6 del Real Decreto 1494/2011 hace compatible la actividad del Fondo de Carbono
con otros instrumentos públicos para la financiación de proyectos. Por tanto, no todas las ayudas
de la política de cambio climático a los sectores difusos deben basarse en el Fondo de Carbono,
aunque se puedan condicionar a la generación de reducciones verificadas de GEI.
En relación a la adquisición de reducciones verificadas de GEI a cargo del Fondo de Carbono,
el artículo 7.1 del Real Decreto 1494/2011 requiere que los proyectos domésticos cumplan con
las siguientes condiciones:
• Su ejecución no deberá venir exigida por la normativa sectorial que les resulte de aplicación.
• Deberán contribuir al cumplimiento de los compromisos cuantificados de limitación o reducción de emisiones asumidos por España mediante el logro de reducciones que tengan reflejo
en el Inventario de Gases de Efecto Invernadero.
• Las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero que generen no procederán de
instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión, con el objeto de evitar
supuestos de doble contabilidad.
• No podrán en ningún momento ser reconocidos como proyectos de aplicación conjunta.
Financiación de proyectos domésticos de mitigación de GEI
El ordenamiento legal español permite que los ingresos de las subastas de derechos de emisión y
otras partidas presupuestarias específicas se utilicen para la financiación de proyectos domésticos de
mitigación de GEI en sectores difusos como el de la gestión de residuos. De acuerdo con lo que se
estipule en los Presupuestos Generales del Estado, esta financiación se puede instrumentalizar a
través de:
• El Fondo de Carbono definido en el RD 1494/2011
• Otras líneas de ayuda independientes del Fondo de Carbono
Rotopala en planta de compostaje
(
fundación forum ambiental
29
8. VIABILIDAD ECONÓMICA DE UNA GESTIÓN
DE RESIDUOS MUNICIPALES MÁS SOSTENIBLE
Y DESCARBONIZADA
Resumen
La viabilidad económica de una gestión de residuos municipales más sostenible, a fin de materializar todo
su potencial de beneficios ambientales y socioeconómicos y, en particular, de mitigación de GEI, requiere
que el sector pueda convertir en ingresos su contribución a la protección del clima.
Si se contabilizan los beneficios ambientales y socioeconómicos, incluidos los estratégicos, las inversiones
en la gestión sostenible de los residuos municipales pueden ser muy competitivas frente a buena parte
de las inversiones alternativas del portafolio español de mitigación de GEI. Se trata de priorizar con rigor
y transparencia, en función de los potenciales, costes y valores asociados, en el momento de dimensionar
el portafolio español de mitigación.
El esquema actual de financiación de los costes municipales de gestión de RM es insuficiente.
Actualmente, las entidades locales responsables de la recogida y el tratamiento de RM hacen
frente a los costes del servicio a través de cuatro fuentes básicas de financiación:
• Las subvenciones otorgadas por niveles superiores de la administración pública para sufragar
una parte o a la totalidad de las inversiones en equipos e infraestructuras.
• Los sistemas integrados de gestión (SIGs), a través de los cuales se transfiere la responsabilidad
económica a los productores y distribuidores de los productos y envases que más tarde se
convertirán en residuos. Las aportaciones económicas principales proceden de los residuos
de envases.
• Los ingresos por venta de materiales reciclados al margen de los SIGs y de energía (primada
en tanto que renovable).
• La tasa sobre la gestión de RM, cuya cuantía debería ser suficiente para cubrir los costes de
inversión o explotación no cubiertos por las fuentes anteriores.
En la práctica, la mayor parte de las tasas municipales están lejos de responder a los costes de
explotación reales del servicio (amortizaciones aparte), y se genera un déficit que debe ser cubierto por otros ingresos ajenos a la gestión de residuos.
La nueva coyuntura económico-financiera pone en riesgo las subvenciones autonómicas o estatales a equipos e infraestructuras, que tenderán a disminuir o incluso a desaparecer. En consecuencia, las entidades locales también tendrán que internalizar los costes de amortización o
financieros correspondientes.Teniendo en cuenta la situación actual de la gestión de RM reflejada
en el cuadro 3.1, el cumplimiento de la legalidad vigente requiere potenciar la recogida selectiva
de RM e implantar un amplio programa de infraestructuras de tratamiento. Ello supondrá inversiones multimillonarias hasta el año 2020 y conllevará necesariamente una fuerte subida de la
tasa de recogida de residuos para que las entidades locales puedan hacer frente a una reducción
de las subvenciones y al incremento de los costes de explotación que implica el cumplimiento de
la legalidad vigente.
Si las políticas de gestión de RM quieren ir más allá del cumplimiento estricto de la normativa,
para materializar todo su potencial de beneficios ambientales y socioeconómicos y, en particular,
30
(
fundación forum ambiental
de mitigación de emisiones de GEI, el incremento de la tasa todavía podría ser mayor a no ser
que el sector pueda convertir en ingresos su contribución a la protección del clima.
La política de cambio climático puede ayudar a las entidades locales a cubrir una parte de los
costes de gestión de RM, y contribuir a que la tasa municipal de residuos no alcance niveles socialmente difíciles de asumir.
A falta de estudios más detallados, las expectativas del sector y, sobre todo, la apuesta decidida
de los organismos internacionales por la mitigación de GEI a través de la gestión de residuos
(véase el capítulo 5), aconsejan que a largo plazo se priorice un escenario avanzado (similar al
planteado en este documento). Las inversiones a más corto plazo en equipos e infraestructuras
para cumplir los objetivos legales más apremiantes deben ser compatibles con esta orientación.
El coste financiero neto para la sociedad (una vez descontado el valor de los recursos recuperados) del escenario avanzado será mayor que el del escenario legal; no obstante, el valor ambiental y socioeconómico también será mayor. En este sentido, la evaluación del valor total para
la sociedad34 de ambos tipos de escenarios se considera una información clave para orientar la
toma de decisiones.
En los próximos 10 ó 15 años, el sector de RM, impulsando las posibilidades de la colaboración
público-privada, tiene la oportunidad de innovar y diversificar en nuevas infraestructuras avanzadas
para reforzar su posición en los mercados internacionales. Para ello, se requiere una visión compartida sobre dónde debe estar España a largo plazo en el ámbito de la gestión de RM, que permita desarrollar un marco político-normativo suficientemente estable y motivador para favorecer
las inversiones privadas, particularmente en innovación. Las inversiones de hoy decidirán cómo
será el sector del mañana.
La alternativa a este planteamiento avanzado es renunciar al liderazgo internacional del sector
a largo plazo y a los beneficios asociados, en aras de reducir el esfuerzo de gestión de los riesgos
tecnológico-financieros y los retos organizativos que conlleva.
La viabilidad económica de una gestión de RM más avanzada y sostenible, si se quiere evitar un
incremento excesivo de la tasa de residuos, depende fundamentalmente de que las entidades locales puedan progresar en tres direcciones:
• Implantar servicios e infraestructuras más baratos y eficientes que los actuales para la recuperación de recursos de los residuos
• Potenciar el valor financiero para la sociedad generado mediante la recuperación de recursos
para la economía y lograr que este valor se reparta de forma equitativa entre las entidades
locales y los sectores privados involucrados.
• Convertir en ingresos financieros la contribución del sector a la mitigación de GEI35.
34
Por ejemplo, mediante una metodología similar a la prediseñada por la Fundación Fòrum Ambiental (véase www.forumambiental.org).
35 Téngase en cuenta que el sector de los residuos no puede monetizar este valor para la sociedad, puesto que no forma parte
del ámbito de la Ley 1/2005 que regula el comercio de derechos de emisión de GEI.
(
fundación forum ambiental
31
En particular, la política española de cambio climático debería reconocer el carácter estratégico
del sector de RM y que, por tanto, tiene sentido económico contribuir a financiar proyectos
domésticos en este ámbito (véase el cuadro 8.1). El adecuado desarrollo del sector demanda
que esta aportación económica:
• Se haga efectiva a partir de la entrada en funcionamiento de las soluciones implantadas, aunque
una parte de la reducción de las emisiones del Inventario se produzca a lo largo de los años
posteriores, tal como se ha puesto de manifiesto al evaluar los escenarios. Una vez los residuos
biodegradables se han desviado de los vertederos, la reducción de las emisiones es segura.
• Sea suficiente para completar la viabilidad económica del desarrollo e implantación de soluciones avanzadas. Es cierto que el Gobierno español puede encontrar en el mercado opciones
con menor coste financiero (a corto plazo) para cumplir sus compromisos internacionales. No
obstante, se considera que, si se contabilizan los beneficios ambientales y socioeconómicos, incluidos los estratégicos, las inversiones en gestión sostenible de RM pueden ser competitivas
frente a buena parte de las inversiones alternativas del portafolio español de mitigación de GEI.
Se trata de priorizar con rigor y transparencia, en función de los potenciales, costes y valores
asociados, en el momento de planificar el portafolio español de mitigación.
Aunque se opte por inversiones más modestas hacia un escenario legal, el sector de la gestión
de RM puede tener dificultades económicas insalvables para cumplir los ambiciosos objetivos que
exige la normativa europea en los próximos años, si no logra aflorar una parte del valor generado
para la sociedad, a través de los recursos recuperados y de la valorización de la mitigación de
emisiones de GEI.
Cuadro 8.1
Opciones de financiación de la gestión de RM con cargo a la política
de cambio climático
Escenario
Legal
Mitigación potencial
(Mt CO2eq en 2020)
Objetivo básico
Recursos financieros
adicionales
7
Cumplir
la normativa
Subastas
Otras partidas
específicas
Avanzado
32
20
Impulsar un sector
estratégico para aportar
más valor a
la sociedad
Fondo de Carbono
Subastas
Otras partidas
específicas
(
fundación forum ambiental
Contribución económica de la política de cambio climático a la gestión de residuos
municipales en España
Asumiendo un valor mínimo de la tonelada de CO2 de 20 €, la política española de cambio climático
podría aportar 400 M€ anuales al sector de la gestión de RM, con una triple finalidad:
• Obtener hasta 20 Mt CO2 eq/a de reducciones verificadas de emisiones de GEI, para cumplir los
compromisos internacionales de España en materia de cambio climático.
• Impulsar un sector estratégico competitivo, con un potencial de creación de valor añadido y empleo muy
alto.
• Proporcionar un balón de oxígeno a la débil situación económica de las entidades locales para
hacer frente a los costes crecientes del servicio de recogida y tratamiento de RM.
El coste neto para el Estado de esta ayuda sería notablemente inferior a los recursos económicos
aportados, especialmente si los mercados de carbono evolucionan al alza.
La Comisión Europea ha publicado un documento de trabajo (SWD (2012) 5 Final) de fecha 1
de Febrero de 2012 en que analiza las opciones que tiene la Unión Europea de moverse hacia
una reducción mayor del 20% establecido en el paquete europeo “Energía y Clima” (2008).
En dicho documento se establecen diferentes escenarios y entre ellos se estudian los costes y
los beneficios de dichas opciones.
En relación a los precios en que se pueden estimar la tonelada de CO2 equivalente en los sectores
no incluidos en el mercado de derechos de emisiones europeo (los difusos) establece un criterio
que va de los 16,5€ tonelada si el nivel de reducción es del 20% a los 30€ t CO2 eq si se considera
la posibilidad de aumentar el nivel de ambición al 25% doméstico a nivel de toda la Unión Europea.
El precio de 16,6 € se considera en el escenario de referencia y los 30€ en el caso de que se
de un paso más en el nivel de reducción global de la Unión Europea.
La Unión Europea utiliza para sus estudios precios de la tonelada de CO2 eq que pueden estimular las inversiones en procesos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y
que al mismo tiempo no pongan en dificultad a las empresas que por cualquier motivo no pueden,
de momento, hacer las inversiones convenientes a un escenario más bajo en carbono.
Parece pues razonable que en nuestro estudio apliquemos un precio de 20€ que está en un
escenario prudente pero a la vez realista.
Nave de selección mecánica en ecoparque
(
fundación forum ambiental
33
ANEXOS
(
fundación forum ambiental
35
Camión de recogida selectiva de carga lateral
ANEXO 1: COMPOSICIÓN DEL GRUPO (THINK TANK)
Relación de las instituciones y empresas que forman parte del grupo Residuos-Cambio Climático:
Agencia de Residuos de Cataluña
AMPHOS 21
Área Metropolitana de Barcelona
Ayuntamiento de Barcelona / Agencia de Energía de Barcelona
Despacho jurídico TERRAQUI
Diputación de Barcelona
Fundación Forum Ambiental
Gas Natural Fenosa
Grupo HERA
Oficina Catalana de Cambio Climático
Universidad Autónoma de Barcelona
Universidad de Barcelona
Universidad Politécnica de Cataluña
(
fundación forum ambiental
37
ANEXO 2: COMPROMISOS DE ESPAÑA EN MATERIA
DE MITIGACIÓN DE EMISIONES DE GEI
El cuadro A2.1 sintetiza la evolución prevista del marco de compromisos de España en materia
de mitigación de emisiones de GEI (cifras en Mt CO2 eq).
Cuadro A2.1
1er Periodo del
Protocolo de Kyoto
(2008-2012)
Paquete Energía y
Clima (20+20+20)
sobre 2005 para 2020
2º Periodo del
Protocolo de Kyoto
(2013-2017 / 2020)
Acuerdo previsto
2015→2020→2050
+15% Burbuja
+ 2% Bosques
Sector comercio (SC) -21%
Sector difuso (SD) -10%
E/27 → entre -20% y -30%
Anexo I (-80%)
Agregadamente
sobre 1990
(Entre -25% y -40%) E/27
+ otros (Agregadamente)
España (-80%) 289Mt
→ 58Mt
+17% sobre
emisiones de 1990
289 Mt → 339 Mt
Cifras en Mt CO2eq
2005 2020
(2010)
SC 189,89 150,01 (121,5)
SD 243,95 219,55 (232,4)
NO
{
Canadá
Japón
Rusia
“Mundial” -50% en
2050 sobre 1990
(15% mundiales aprox.)
A. PRIMER PERIODO DEL PROTOCOLO DE KYOTO (2008-2012)
• España firma el Protocolo el 29 de abril de 1998
• España ratifica el Protocolo en el congreso de los Diputados por unanimidad el 11 de Abril
de 2002
• Instrumento de ratificación BOE nº 38, del 8 de febrero de 2005 (en vigor desde el 16 de febrero de 2005)
• Acuerdo de la “Burbuja Europea” (Burden Sharing) 1997 (Consejo de Medio Ambiente Europeo,
Marzo 1997)
• +15% de emisiones sobre 1990 (más previsiblemente 2% por “Bosques”) = +17%
• “Año base” aceptado por España y Naciones Unidas
Emisiones: 289.773.205,032 Toneladas de CO2 equivalente
• Cálculo de la cantidad asignada: 1.666.195.929 T / 5 años = 333.239.000 T por año
• Cálculo “Bosques”: 2% “Sumidero Neto” = 5.795.464 T/a
• Total de límite de cumplimiento del P. de Kyoto “sin coste económico”:
Cantidad asignada + Bosques = 339.034.000 T/a
339034000 T/a * 5 años = 1.695,1 Mt CO2 eq
38
(
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Años de cómputo del 1er periodo del P. de Kyoto (2008-2012)
Cuadro A2.2
Año
Mt CO2 eq
2008
404,7 (Datos oficiales abril 2011)
2009
367,5 (Datos oficiales abril 2011)
2010
353,9 (Avance Ministerio Medio Ambiente)
2011
353,9 (Avance estimado)
2012
353,9 (Avance estimado)
Resultado previsible (2008-2012)
1833,9
Desviación del cumplimiento “sin coste”
1833,9 – 1695,1 = 138,8 de más
Estimamos que las emisiones del año 2011 y 2012 serán parecidas a las del 2010, pero con la
crisis esto puede modificarse previsiblemente a la baja, aunque todo dependerá de la composición
final de los combustibles fósiles utilizados.
Coste previsible para el Estado
Los sectores incluidos dentro del comercio de derechos de emisión (eléctricos, cemento, cal,
vidrio, papel cerámica,…) recibieron derechos en España de manera gratuita que han vendido si
les han sobrado (o bien guardado en su caso) pero también han tenido que comprar si no han
tenido suficientes (caso de las eléctricas).
La crisis que se inició el año 2008 (primer año del compromiso del Protocolo de Kioto) ha
contribuido en el sector industrial a la reducción de la actividad y éste no ha necesitado comprar
derechos si no más bien ha podido vender (o guardar para el siguiente periodo).
El resto de emisiones, las difusas, son responsabilidad del Estado. Según los datos facilitados por
el Ministro, Sr. Arias Cañete, delante de “la Comisión de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente” del Congreso de los Diputados36, el Ministerio de Economía y el de Medio Ambiente se
ha gastado entorno a 750 millones de euros en compras de Mecanismos de Flexibilidad, tanto en
proyectos a través de fondos de carbono de instituciones internacionales (426 M€) como con
compraventas con otros países (341M€).
También se anunció que en las actuales circunstancias y con los datos disponibles será necesario
adquirir, además, un mínimo de 67 millones de unidades adicionales.
Se aseguró que no ha habido reducción suficiente en los sectores difusos, de los que responde
directamente el Estado. A partir de ahora se quieren impulsar las estrategias de manera que el
fondo de carbono tenga posibilidades de desarrollar proyectos en España (denominados “Proyectos Clima”), de modo que se retribuya de manera efectiva las emisiones de gases de efecto invernadero que estos proyectos domésticos eviten en los sectores difusos.
El fondo va a adquirir reducciones de emisiones, adecuadamente verificadas, aportando una
parte de la financiación necesaria para que estas salgan adelante.
36
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados Año 2012 nº 33, sesión nº 2 del 1 de febrero de 2012
(
fundación forum ambiental
39
Con ello se pretende no solo la mitigación del cambio climático sino también que se genere
actividad económica y empleo dentro del país que son los objetivos prioritarios del actual
gobierno, según afirma el Ministro en su comparecencia en el Congreso de los Diputados.
B. PAQUETE ENERGÍA Y CLIMA
• Directiva 2009/29/CE (DOCE 5-6-2009) de modificación de la Directiva 2003/87/CE sobre el
Comercio de Emisiones
• Decisión 10406/2009/CE sobre el esfuerzo de Reducción
Este paquete de medidas era, en principio, independiente de lo que hicieran otros países a nivel
internacional y, sólo si otros países hacían “esfuerzos comparables”, estaba previsto una reducción
mayor alcanzando el 30%.
El esfuerzo total de reducción de emisiones se dividía entre los sector cubiertos por la Directiva
de Derechos de Emisión y las situadas al margen (difusas).
a) Reducción del 21% de las emisiones de los sectores cubiertos en comparación a sus emisiones en 2005 (son aproximadamente el 40% de todas las emisiones europeas en la Europa de
los 27 (E/27))
b) Una reducción cercana al 10% en las difusas, con diferencias entre los distintos estados (a
España le correspondía un 10% en la distribución europea de esfuerzos) (representan aproximadamente un 60% de todas las emisiones de la E/27)
OBJETIVO
-20% en comparación con 1990
-14% en comparación con 2005
Sector Directiva
-21% sobre 2005
Sector difuso
-10% sobre 2005 (España)
El año 2005 se ha utilizado porque es un punto de referencia transparente y es el primer año
en el que ha existido un cálculo de las emisiones reales del sector directiva en la totalidad de la
Unión europea (y por una simple resta se conocen las emisiones difusas)
Los objetivos pueden adaptarse fácilmente para ser compatibles con un objetivo internacional
más elevado ya que se pueden adaptar proporcionalmente a las cuotas de las emisiones totales
del 2020.
El paquete estaba previsto que entrara en vigor el 1 de enero del 2013, cuando finaliza el 1er
periodo del P. de Kyoto.
40
(
fundación forum ambiental
Cuadro A2.3
En
Mt CO2 eq
2005
2010
Reducción
real
%
Reducción
según
paquete %
Objetivo
2020
Sector
Comercio
de Derechos
189,89
121,50
-36
-21
año2020
sobre 2005
-39,87
150,01
Sector difuso
243,95
232,4
-10
-10
año 2020
sobre 2005
-24,39
219,55
-
-
369,56
TOTAL
433,84
353,9
-
Valores
absolutos
máximos 2020
Fuentes de datos 2005 y 2010, emisiones sector directiva:
- España Informe Inventarios GEI 1990-2009 de abril 2011
- 2010: Avance de la estimación de emisiones GEI 2010, Ministerio de Medio Ambiente
- Emisiones sectores directiva: aplicación de la Ley 1/2005
- Análisis global y sectorial año 2010 (Ministerio de Medio Ambiente)
Nota
Debe recordarse que los sectores económicos incluidos ene el mercado de derechos de emisión del año 2005, del año 2010 y los posiblemente incluidos en el 2020 no son los mismos, pero
el cálculo sirve para ver las cantidades que aproximadamente se tendrán que reducir en el futuro,
donde el factor de la crisis actual y su evaluación tendrán su influencia final.
C. SEGUNDO PERIODO DEL COMPROMISO DEL P. DE KYOTO ESTABLECIDO EN DURBAN
La Unión Europea E/27 se ha comprometido en su conjunto (de momento sin especificar el
compromiso de cada estado europeo en particular) a participar en un segundo periodo de compromiso del P. de Kyoto.
Características definidas (y por concretar) del acuerdo de Durban con respecto al P. de Kioto:
• Inicio: 1-1-2013
• Final: 31-12-2017 0 31-12-2020 a concretar en la COP17 de Qatar en diciembre de 2012
• Reducción sobre las emisiones de 1990:
“En conjunto” los estados que participan en este 2º periodo (emisiones agrupadas) deberán
reducir como mínimo entre un -25% y un -40% sus emisiones respecto a 1990 para el 2020.
• Canadá, Rusia y Japón no se han comprometido a participar en el 2º periodo (Canadá ha solicitado su salida según el Artículo 27 del P. de Kyoto)
Europa deberá pues adaptar sus compromisos del “Paquete Energía y Clima” (20+20+20) de
diciembre del 2008 a este nuevo compromiso ante las Naciones Unidas, establecido en Durban.
De momento, el 1 de mayo de 2012 deberá comunicar (información) a UN sus “objetivos de
reducción” para una vez comparados con los otros compromisos de los demás estados que continúan en el P. de Kyoto con compromisos obligatorios, acabar de definir su compromiso concreto
en Diciembre de 2012.
(
fundación forum ambiental
41
Un documento de trabajo de la Comisión (SWD (2012) 18 Final) de fecha 13 de febrero del
2012 estudia la información a entregar a las Naciones Unidas por parte de la Unió Europea sobre
los objetivos cuantificados de reducción o limitación de las emisiones.
El “paquete energía y clima” aprobado por la UE tiene diferentes parámetros con respecto a lo
que el nuevo compromiso del Protocolo de Kioto establecerá, por ello se debe tener en cuenta
los temas relacionados con los nuevos sectores implicados en el comercio de derechos de emisión
y la introducción de la aviación internacional en los compromisos europeos.
Así, a finales del 2012 conoceremos exactamente los compromisos de la Unión Europea, pero
previsiblemente estos deberán aumentar sobre los actuales del -20%.
Europa ha aceptado de manera implícita mayores objetivos de reducción (QUELRO’s = Objetivos Cuantificados de Reducción) a los establecidos en la banda baja (-20%) de sus autocompromisos del Paquete Energía y Clima del año 2008.
D. COMPROMISOS A LARGO PLAZO PARA EL AÑO 2050
Aunque en estos momentos y para el caso concreto de España no hay compromisos vinculantes
concretos, debemos tener en consideración lo siguiente:
A nivel europeo, las distintas directivas en vigor en Europa ya establecen objetivos cuantificados
de los esfuerzos de reducción que a nivel de la E/27 se deberán realizar y en qué plazos.
La Comisión Europea ha comunicado al Parlamento Europeo, al Consejo y a los Comités europeos “económicos y sociales” y de las regiones con fecha 8 de marzo del 2011 (COM (2011)
112 Final) la hoja de ruta necesaria para moverse de manera competitiva hacia una economía baja
en carbono para el año 2050.
En sus conclusiones establece que para conseguir una reducción del 80% al 90% de emisiones
totales de la Unión Europea para el 2050 sobre la base del año 1990, se debe realizar una transición efectiva y gradual que requiere una reducción del 40% en emisiones domésticas (dentro de
la Unión Europea) para el año 2030 y del 80% para el 2050.
Del mismo modo, los acuerdos de Durban del pasado diciembre de 2011 reafirman los acuerdos
mundiales anteriores (Copenhagen y Cancún) para realizar políticas de reducción de emisiones
a nivel global de un mínimo del 50% de reducción global de las emisiones mundiales para el año
2050, todo ello con la finalidad establecida en el artículo 2 del Acuerdo Marco del año 1992 (Cumbre de Río de Janeiro) de no poner en peligro grave el “sistema climático mundial” de manera
irreversible.
Se pretende establecer políticas conjuntas para no pasar de los 2ºC o 1,5ºC de temperatura
media mundial en comparación con la que se tenía antes de la revolución industrial.
En estas políticas globales (de todos según sus responsabilidades comunes pero diferenciadas),
a los países europeos les deberá corresponder un esfuerzo significativo.
42
(
fundación forum ambiental
E. CONCLUSIÓN
En resumen, España cumplirá con sus obligaciones del primer periodo del cumplimiento del
Protocolo de Kioto (2008-2012) con dos consideraciones relevantes que deberían servirnos de
lección para el cumplimiento de posteriores obligaciones:
1) La crisis económica que empezó en 2008 y ha seguido en los años posteriores (todo el periodo del cumplimiento 2008-2012) ha ayudado, desgraciadamente, a reducir las emisiones
reales tanto en el sector directiva como en el sector difuso.
Sin ello, las consecuencias económicas del exceso de emisiones serían muy significativas (mayores transferencias de capital a otras economías).
2) A pesar de ello, deberemos pagar unas cantidades económicas importantes que hubieran
ayudado a reducir la crisis actual (menos deuda pública).
Deberíamos aprender que las reducciones de emisiones se deberían realizar prioritariamente
en la economía del española (emisiones domésticas) ya que ello es muy positivo para la creación de empleo, ayuda a disminuir la deuda pública y mejora la competitividad y la balanza de
pagos y de emisiones de GEI de la economía española.
La política adecuada se debería basar en el principio de reducción dentro del país en todo lo
posible, incluso con cambios estructurales si fueran necesarios, y dejar como último recurso la
compra de derechos en los mercados internacionales, a pesar de que estos, sobre el papel sean
de menor coste en términos monetarios.
Los proyectos domésticos realizados dentro del país tienen efectos permanentes si se planifican y ejecutan correctamente. Las compensaciones de ámbito internacional deben comprarse
cada año.
Los costes de reducciones interiores tienen beneficios indirectos asociados que se deben tener
en consideración (empleo, deuda, competitividad, etc.)
Los compromisos futuros con objetivos de reducción más significativos (-20% o -30% sobre
2005 para el 2020, y -80% sobre 1990 para el año 2050) obligarán a realizar esfuerzos importantes
en todos los sectores de emisión (energía, industrias, transporte, residuos, agricultura, etc.)
Pero de una manera especial en los denominados difusos de los cuales el Estado es el responsable de que así sea, a diferencia del sector del comercio de emisiones donde son la empresas titulares de las instalaciones quienes tiene que adecuarse a los retos de mantener sus costes de
producción competitivos en el mercado europeo y global.
Los proyectos de reducción de emisiones de GEI territorializados domésticos de los sectores difusos (entre ellos está el sector de la gestión de los residuos) son una de las herramientas
básicas para una política de reducción a largo plazo (2020, 2050) a unos costes adecuados y con
valores añadidos de creación de empleo y fomento de la competitividad.
(
fundación forum ambiental
43
ANEXO 3: NOTAS METODOLÓGICAS DE LOS
INFORMES INTERNACIONALES CONSULTADOS
Incertidumbres del Informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente
(AEMA)
Informe:Waste opportunities. Past and future climate benefits from better municipal waste management in Europe. 2011 (Oportunidades en el ámbito de los residuos. Beneficios climáticos pasados y
futuros de una mejor gestión de residuos en Europa)
El Informe de la AEMA reconoce que:
• Existen incertidumbres en los cálculos de la mitigación, debidas a la complejidad del sistema
de gestión de RM, especialmente a la hora de adoptar los valores de determinados parámetros
relevantes:
- La captación de metano en los vertederos
- Los créditos de reciclado de distintos materiales (que depende del mix energético de cada
país) y de la valorización energética (que depende del mix energético substituido en cada
caso)
- La composición de los residuos en cada etapa de tratamiento y su contenido en carbono
biogénico.
• Aunque es la opción jerárquicamente prioritaria, las estimaciones elaboradas no tienen en
cuenta la prevención de RM, debido a la “extrema complejidad” de su modelización.
Hipótesis del Informe de la Agencia Federal Alemana de Medio Ambiente
Informe: Waste Sector’s Contribution to Climate Protection. 2005 (revisado en 2011) (Contribución
del Sector de Residuos a la Protección del Clima)
El Informe examina el potencial de contribución del sector de los RM desde 2005 hasta 2020,
cuando se crean las condiciones para un desarrollo sistemático y optimizado de la gestión de
estos residuos:
• Incremento en la recuperación para el reciclado de metales férricos y no férricos contenidos
en las escorias de incineración
• Incremento de la coincineración
• Expansión de la incineración en forma de cogeneración eficiente
• Digestión anaerobia de la fracción orgánica procedente de recogida selectiva
• Cambio del reciclado químico del plástico hacia la valorización material y energética.
Además, en el escenario 2020 optimizado se han considerado las siguientes condiciones:
• La generación total de RM en el periodo 2005-2020 se mantiene constante en 40,9 Mt/a y las
emisiones debidas a la recogida y transporte de los residuos también (0,36 Mt CO2eq/a).Véase
el cuadro A3.1.
• Las plantas de TMB separan metales y producen CSR o CDR para la valorización energética
mediante coincineración o incineración, respectivamente. La fracción orgánica separada se
trata preferentemente mediante compostaje aerobio y se destina también a la valorización
energética. La fracción resto que no va a TMB, se incinera directamente.
44
(
fundación forum ambiental
• Las eficiencias de las plantas de incineración en el año 2020 son las del cuadro A3.2.
• En el escenario 2020 optimizado se considera que los instrumentos de la política de cambio
climático encarecerán las plantas térmicas de carbón para la producción de electricidad y, en
consecuencia, la electricidad generada a partir de residuos substituirá la importación de carbón
eléctrico.
• La coincineración de CSR, que incluye también los residuos de triaje de envases ligeros, se
produce a partes iguales en cementeras, térmicas de carbón y otros hornos industriales específicos.
• En cuanto a la cogeneración de calor, el mix substituido se muestra en el cuadro A3.3.
• En el caso de las emisiones de los depósitos controlados, la temporalidad no tiene ninguna influencia significativa en 2020, ya que a partir de 2005 sólo se depositan en vertedero residuos
inertes que no generan biogás.
Cuadro A3.1
Emisiones de la gestión de RM en Alemania (excepto residuos voluminosos)
Tratamiento
Emisiones (Mt CO2eq/a)
1990
2005
Escenario 2020 optimizado (*)
Recogida y transporte
0,48
0,36
0,36
Incineración
-1,00
-2,47
-5,42
Coincineración
-0,05
-2,16
-3,55
Reciclado de FORM
0,10
0,19
-0,06
0
-0,54
-0,63
Reciclado de papel
-0,31
-1,71
-1,65
Reciclado de vidrio
-0,39
-0,61
-0,61
Reciclado de metales
-0,28
-0,78
-1,55
0
0,21
0,19
Depósito controlado
39,23
0,09
0,02
Total
37,78
-7,42
-12,9
45,20
50,68
Reciclado de envases ligeros
TMB
Mitigación
(*) Mayor eficiencia de la incineración y substitución de electricidad producida en centrales térmicas alimentadas con carbón importado.
(
fundación forum ambiental
45
Cuadro A3.2
Eficiencia de las plantas de incineración de RM
Cifras en %
2005
2020
Eficiencia eléctrica neta
10
15
Eficiencia térmica neta
30
36,8
Recuperación de Fe
50
70
Recuperación de Al
10
50
Cifras en %
2005
2020
Vapor a proceso
17,4
17,4
Aceites ligeros
7,5
7,5
Aceites pesados
9,2
9,2
Gas
57,8
57,8
Carbón
21,3
21,3
Lignito
4,2
4,2
82,6
82,6
Gasoil
85
30
Gas
10
70
Electricidad
5
0
Cuadro A3.3
Mix térmico substituido
Calefacción de barrio
Planta de biometanización y compostaje
46
(
fundación forum ambiental
ANEXO 4: EVALUACIÓN ALTERNATIVA
DEL POTENCIAL DE MITIGACIÓN DE GASES
CON EFECTO INVERNADERO DEL SECTOR
DE LOS RESIDUOS MUNICIPALES
Si para evaluar las emisiones en los vertederos se emplea la metodología contable alternativa
(en los vertederos, las emisiones de GEI en el año contable se estiman mediante el modelo IPCC
2006), los resultados son los que se muestran en el cuadro A4.1. En este caso, la reducción de
emisiones directas de los vertederos se prolongará a los años posteriores a 2020, hasta alcanzar
los niveles previstos en el cuadro 6.3. La mitigación a largo plazo será la misma.
Cuadro A4.1
Emisiones de GEI actuales y en cada escenario (Mt CO2eq/a).
Evaluación alternativa (*)
Cifras en Mt CO2eq/a
Situación actual
2008
Escenario
Legal 2020
Escenario
Avanzado 2020
Emisiones directas e indirectas
13,45
13,62
9,98
Créditos sectores Directiva
-2,56
-3,74
-6,93
Créditos sectores difusos
-0,24
-0,39
-0,85
Total emisiones
10,65
9,49
2,20
1,16
8,45
Mitigación total (sobre S. actual)
(*) En los vertederos, las emisiones de GEI en el año contable se estiman mediante el modelo IPCC 2006.
Si se hace la hipótesis de que el mix eléctrico substituido es el fósil español37, sólo se produce
un cambio relevante en el escenario avanzado, que aumentaría su mitigación en 2,54 Mt CO2eq/a,
sea cual sea la metodología contable de las emisiones de los vertederos que se aplique.
Los resultados completos de la evaluación se resumen en el cuadro A4.2.
Cuadro A4.2
Potencial de mitigación de emisiones de GEI de la gestión de RM en España
Escenario
Evaluación
principal
Mt CO2eq/a
Evaluación
alternativa
Mt CO2eq/a
Incremento por cambio de
mix eléctrico substituido
Mt CO2eq/a
Legal
6,7
1,2
0 (*)
Avanzado
20,0
8,5
2,5
(*) Variación no significativa
37
A partir de datos de la Comisión Nacional de Energía, la emisión de GEI del mix fósil español se ha estimado en 0,7 Kg.
CO2eq/kWhe, tanto en 2008 como en 2020.
(
fundación forum ambiental
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(
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(
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