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Protección Social y Trabajo Decente: Compromisos para la Prosperidad
La Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (SG/OEA) y la Oficina Regional de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) para América Latina y el Caribe son socios en el uso de
herramientas de la Red Interamericana de Protección Social (RIPSO) para promover una cooperación
que garantice compromisos de trabajo decente en toda la región y brinde una protección social efectiva
para todos.
Trabajo Decente y el Piso de Protección Social
En la Quinta Cumbre de las Américas en 2009, los Jefes de Estado y de Gobierno acordaron fortalecer
sus esfuerzos para reducir la desigualdad y las disparidades sociales e intercambiar información sobre
políticas, experiencias, programas y buenas prácticas a través del establecimiento de la Red
Interamericana de Protección Social. Del mismo modo, reafirmaron su compromiso con la Declaración
de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y la promoción de trabajo
decente.i
En 1999, la OIT introdujo el concepto de trabajo decente que expresa el amplio objetivo que hombres y
mujeres tengan oportunidades para un empleo productivo en condiciones de libertad, equidad,
seguridad y dignidad. Existen cinco dimensiones en los derechos consagrados en el concepto de trabajo
decente. Oportunidades de trabajo productivo se refiere a la necesidad de las personas de encontrar un
empleo que sea productivo a cambio de un ingreso justo que garantice que éstas y sus familias gocen de
una calidad de vida decente. Trabajo en condiciones de libertad garantiza que las personas escojan
libremente su trabajo y que la participación en actividades sindicales sea un derecho inalienable.
Trabajo en condiciones de equidad se refiere al hecho que los trabajadores deben ser tratados en forma
justa y equitativa, sin discriminación de modo que puedan conciliar tanto sus responsabilidades
laborales como familiares. Trabajo en condiciones de seguridad significa que todos los trabajadores
deben trabajar en condiciones bajo las cuales su seguridad y salud estén protegidas y que tengan acceso
a pensiones y a una protección social apropiada. Finalmente, el trabajo en condiciones de dignidad
requiere que todos los trabajadores sean tratados con respeto y que se les permita participar en
decisiones acerca de sus condiciones laborales.
Los compromisos de trabajo decente contribuyen a promover el empleo, reducir la pobreza y garantizar
los derechos humanos.ii En América Latina, donde más del 80% del ingreso familiar proviene del empleo,
proteger y ampliar los derechos del trabajador resulta esencial para garantizar el bienestar de
aproximadamente 250 millones de trabajadores en toda la región. Asegurar una protección social
integrada y universal como parte de este compromiso protegerá también los derechos de aquellos que
no trabajan, de quienes van a ingresar a la fuerza laboral o de quienes no pueden trabajar debido a que
son adultos mayores, están enfermos o han sufrido alguna lesión.
En 2009, la Junta de Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas adoptó la Iniciativa del Piso de
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Protección Social (PPS). La Iniciativa del PPS reconoce la importancia estratégica de la protección social
universal y constituye una de las nueve iniciativas globales puestas en marcha en respuesta a la crisis
económica y financiera.iii La idea surgió de la convicción de que garantizar el acceso a los servicios
esenciales y las transferencias sociales para todos, particularmente para las poblaciones más pobres y
vulnerables, es tanto posible como indispensable. La iniciativa promueve un enfoque integral hacia la
protección social y el fortalecimiento tanto de la oferta como de la demanda para la protección social,
en dos dimensiones:
1.
Garantizar una variedad de derechos y transferencias sociales esenciales, monetarios y en especie,
que asegure un ingreso mínimo y un sustento seguro para todos, facilitando así el acceso a bienes y
servicios esenciales.
2.
Garantizar el suministro de un nivel mínimo de bienes y servicios esenciales, tales como salud, agua
y saneamiento, educación, vivienda, así como información básica de supervivencia a la que todos
puedan tener acceso.
La Iniciativa del Piso de Protección Social (I-PPS) destaca la necesidad de garantizar transferencias y
servicios durante el ciclo de vida, garantizando el bienestar de los niños, los trabajadores con ingresos
insuficientes y los adultos mayores, con énfasis especial en los grupos vulnerables (con base en
consideraciones de género, condición socioeconómica, identidad étnica, discapacidad, personas con
VIH/SIDA, inmigrantes y personas expuestas a situaciones adversas tales como desastres naturales).
La iniciativa del PPS es flexible, dado que no establece niveles universales mínimos para tales servicios,
permitiendo a cada Estado o nación decidir lo que es factible y definir los servicios esenciales que
brindará al interior de sus fronteras.iv Las estrategias nacionales efectivas para ampliar la seguridad
social en forma consistente con las prioridades nacionales que están diseñadas para garantizar la
viabilidad y la asequibilidad administrativas contribuirán a cerrar las brechas existentes en cobertura,
promoviendo un crecimiento económico más equitativo y garantizando los compromisos de un trabajo
decente para hombres y mujeres. Estas estrategias nacionales deben aspirar a alcanzar una cobertura
universal de la población con, al menos, niveles mínimos de protección, así como a garantizar niveles
progresivamente más elevados de protección en forma consistente con los estándares y convenios de la
OIT sobre seguridad social.v
Protección Social Integrada y Coordinada
Los países en las Américas tienen una historia de desarrollo de planes de protección social
comparativamente larga, en muchos casos, que data de inicios del siglo XX. Durante este periodo, las
instituciones que brindan protección social se han fortalecido, han ampliado su cobertura y los
programas se han vinculado para brindar a las poblaciones más pobres, enfermas y desempleadas un
acceso más amplio al apoyo para la generación de ingresos, a la atención de la salud y a servicios
básicos. El desafío actual en la región es aprovechar las estructuras existentes de protección y políticas
sociales y orientarlas en la creación de sistemas de protección social más coherentes e integrados. El
concepto de PPS debe jugar un papel crucial en el suministro de tal orientación y garantizar la
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coherencia de la política, ampliando tanto la dimensión horizontal de la protección social que
comprende el conjunto de garantías sociales para todos y comprometiéndose con la ampliación de la
dimensión vertical a través de la implementación gradual de estándares más elevados en forma
consistente con el Convenio 102. Sin duda alguna, una mayor coherencia de política resultaría en una
mayor cobertura, mejoras en la eficiencia y tendría un mayor impacto en la reducción de los niveles de
pobreza.
Las diversas dimensiones de pobreza y vulnerabilidad económica han alentado el desarrollo de sistemas
que buscan brindar una protección social integral. Es fundamental para el éxito de este tipo de sistema
la coordinación entre diferentes oficinas y entidades de gobierno. El reciente informe del Grupo
Consultivo sobre el Piso de Protección Social presidido por Michelle Bachelet y convocado por la OIT en
colaboración con la OMS subraya que: “el piso de protección social requiere coherencia en la política y
coordinación entre las diferentes políticas sociales para impedir que las personas y sus familias caigan
en la pobreza y las privaciones y queden atascadas allí. Además, tiene como propósito proteger a
aquellos que son incapaces de percibir un ingreso decente a través del empleo y empoderar a los
trabajadores para que aprovechen las oportunidades económicas y logren salir de la pobreza.”vi
El PPS no es una prescripción ni un estándar universal sino más bien un enfoque de política adaptable
que debe ser liderado por los países y ser receptivo ante las necesidades, prioridades y recursos
nacionales. La garantía del PPS puede lograrse mediante una combinación de instrumentos
contributivos y no contributivos, incluidos el seguro social, la asistencia social, los beneficios universales,
los beneficios en especie y los planes privados en una amplia gama de posibles combinaciones. La
elección de estas combinaciones debe ser producto del diálogo social y de una toma de decisiones
democrática.
Por ejemplo, en Argentina un componente clave del PPS es la Asignación Universal por Hijo que combina
transferencias monetarias con acceso a servicios esenciales para niños y adolescentes hijos de personas
desempleadas y de empleados con una economía informal, así como para padres que no fueron
beneficiarios anteriormente de otros programas no contributivos. Existe además una pensión no
contributiva para adultos mayores que viven en la pobreza y para las personas que no han podido
alcanzar el número mínimo de contribuciones para obtener una pensión del estado. Para el 2009, el 75%
de los niños y adolescentes estaban recibiendo una asignación familiar y el 90 % de los adultos mayores
recibía una pensión.vii En Brasil, el PPS incluye un plan de pensión rural, la transferencia monetaria
condicionada Bolsa Familia, un sistema de salud universal y una pensión de asistencia social no
contributiva para los adultos mayores y los discapacitados. Bolsa Familia cubre actualmente alrededor
de 13 millones de familias brindando un apoyo a los ingresos a cambio de que cumplan con
determinados requisitos de desarrollo humano tales como garantizar que los menores asistan a la
escuela y sean sometidos a chequeos médicos, garantizar que los niños sean vacunados y que las
mujeres embarazadas y en periodo de lactancia reciban cuidados prenatales y postnatales. En 2011,
Brasil lanzó su programa bandera Brasil sin miseria (Brasil Sem Miséria) que tiene como propósito llegar
a alrededor de 16 millones de personas que viven con un ingreso de menos de US$45 mensuales y
erradicar la extrema pobreza para el 2014. El programa amplía la cobertura y brinda un acceso
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mejorado a servicios públicos tales como educación, atención médica básica, agua y saneamiento,
electricidad y alcantarillado para los más necesitados. La pobreza es compleja e involucra múltiples
privaciones y la forma en que el PPS articula con el seguro social contributivo es igualmente compleja.
Debe prestarse especial atención para no crear desincentivos que inhiban la transición de sistemas no
contributivos a sistemas contributivos. Se debe evitar las “trampas de la pobreza”, las cuales se crean
cuando las personas pierden sus beneficios no contributivos al unirse al mercado laboral como
trabajadores asalariados. Esto implica que la universalidad de determinados beneficios debe ser
asegurada, mientras que otros beneficios son ajustados de acuerdo con los ingresos o con la duración
del empleo.
Otra recomendación que surge del informe de 2011 del Grupo Consultivo sobre el Piso de Protección
Social enfatiza que los sistemas de protección social deben tomar consciencia sobre de las cuestiones de
género. Las fuertes divisiones de género en el trabajo al interior de un hogar pueden impedir que la
mujer participe en el mercado laboral. Si incorporarse al mercado laboral le demandará reemplazar
determinadas tareas como el cuidado de los hijos o los dependientes y si esta responsabilidad siguiera
recayendo en forma desproporcionada sobre las familias y sobre la mujer, el nivel de remuneración para
la mujer debería, por ende, considerar cubrir el costo de reemplazar este tipo de labores de cuidado. Si
la remuneración que se ofrece a la mujer no constituye un intercambio justo por los cuidados que ésta
brinda usualmente, es poco probable su inserción al mercado laboral. Por ello, no es sorprendente que
la participación laboral de la mujer con hijos menores alcance tasas que tienden a ser bastante bajas en
la región. Con la finalidad de reducir y redistribuir los gastos relacionados con los cuidados, sería de gran
ayuda implementar políticas conciliatorias tales como mejorar el acceso a guarderías o servicios de
cuidado, promulgar leyes sobre licencias y prestaciones de maternidad y paternidad y garantizar que se
facilite la lactancia a las madres trabajadoras.viii Estas políticas facilitarán la participación de la mujer en
el mercado laboral con más equidad y garantizarán sus derechos y los de sus familias. Más aún, un PPS
apropiadamente construido puede facilitar el acceso a los beneficios de cuidado además de reducir el
costo de la transición al mercado laboral, particularmente si estos beneficios son universales.
Finalmente, un PPS integrado que esté bien diseñado puede facilitar la inserción al mercado laboral de
grupos vulnerables, tales como jóvenes, personas desempleadas por largos periodos y discapacitados.
La incorporación de políticas activas para el mercado laboral, tales como la capacitación y los servicios
de intermediación en el mercado laboral, combinados con incentivos para la contratación y retención de
estos trabajadores puede ayudar a estos grupos en su transición a un trabajo decente.
Un papel clave para la cooperación internacional en la promoción del PPS
El Informe del Grupo Consultivo “Piso de Protección Social: para una Globalización Justa e Inclusiva”,
recomienda una intensificación de la cooperación Sur-Sur, triangular y Norte-Sur con la finalidad de
fortalecer la protección social, particularmente en los países de bajos ingresos. Específicamente, alienta
a las organizaciones regionales tales como la Organización de Estados Americanos a promover el
intercambio de conocimientos y a apoyar la implementación del PPS.
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En respuesta a ello, la OEA y la OIT se han asociado para utilizar la Red Interamericana de Protección
Social como una herramienta de conocimiento y aprendizaje para promover la Iniciativa del Piso de
Protección Social en las Américas.
Organización Internacional del Trabajo
Oficina Regional para América Latina y El Caribe
Las Flores 275 San Isidro.
Apartado postal 14-124
Lima, Perú
+511 6150300
[email protected]
www.oit.org.pe
Secretaría General de la OEA
Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral
1889 F St NW
Washington DC 20006
202 458 3324
[email protected]
www.socialprotectionet.org
i
Cumbre de las Américas (2009), Declaración de Compromiso de Puerto España, párrafos 9 y 15.
OIT (2011) “Promoción de la coherencia política para un trabajo decente y un empleo total, productivo”, Una
nota de política para la Asamblea del G-20 de los Ministros de Trabajo y Empleo, París, 26 al 27 de setiembre de
2011.
iii
OIT (2010) “La Iniciativa de Piso de Protección Social”, OIT/OMS, Ginebra, Junio de 2010.
iv
OIT (2012) “Pisos de proyección social para justicia social y una globalización justas”, Conferencia Internacional
del Trabajo, Sesión 101, 2012, OIT, Ginebra.
v
En particular, El Convenio 102. Estándares Mínimos de Seguridad Social, 1952. El Convenio 102 es el Convenio de
bandera de todos los Convenios sobre seguridad social de la OIT, dado que es el único instrumento internacional,
basado en principios básicos de seguridad social, que establece estándares mínimos acordados a nivel mundial
para todas las nueve ramas de la seguridad social que incluyen asistencia médica; prestaciones monetarias de
enfermedad; prestaciones de desempleo; prestaciones de vejez; prestaciones en caso de accidente de trabajo y de
enfermedad profesional; prestaciones familiares; prestaciones de maternidad; prestaciones de invalidez; y
prestaciones de sobrevivientes.
vi
OIT. (2011) Piso de Protección Social para una Globalización Justa e Inclusiva, Informe del Grupo Consultivo
presidido por Michelle Bachelet y convocado por la OIT en colaboración con la OMS, Ginebra, pp 10 y 97.
vii
OIT (2001) op cit.
viii
En forma consistente con los compromisos contenidos en los diversos Convenios sobre la Protección de la
Maternidad, el Convenio 3 (1919) y el 103 (1952) y el 183 (2000).
ii
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