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La propuesta del piso de protección
social y la extensión de cobertura
en la región, vista desde CEPAL
Ana Sojo
Exposición en Seminario de formación e intercambio sobre ¨La situación social, económica y de
derechos de los trabajadores en la economía informal¨ organizado por la CSA, OIT y ACTRAV,
Lima, agosto 2013
Protección social: aversión al riesgo como
contexto
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La ubicua influencia del riesgo y de la incertidumbre: cuándo,
cuál y cuánta protección será necesaria
Gastos pueden ser elevados, en intervalos de diversa
frecuencia
El aseguramiento puede no estar disponible en el mercado, es
decir, no ser transable. La sociedad, hasta cierta medida,
reconoce la brecha y crea instituciones no mercantiles para
cerrarla, para colmar esta necesidad, que es irreductible a
aspectos redistributivos (Arrow….)
Las consecuencias de las decisiones pueden ser irreversibles o
fatales
La capacidad de tomar decisiones puede incluso ser imposible o
muy limitada
Sentido del aseguramiento
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Cada individuo está expuesto a un determinado conjunto de
riesgos: obtiene un beneficio al reducir su riesgo agregado
mediante la diversificación y mancomunación
Permite reducir la brecha entre los niveles efectivos de dotación
de ingresos y los niveles deseados, en diferentes
circunstancias. Guarda analogía con el ahorro (Ehrlich y Becker,
2000, p. 171)
Muchos beneficios que reciben las personas han sido pagados
por ellas mismas en otro período de su vida (Brittan, 1990). Esto
se denomina redistribución intrapersonal a lo largo del ciclo de
vida (Falkingham and Hills, 1995) . En ese caso, el Estado de
bienestar actúa como un “banco de ahorros”
Redistribución interpersonal
16 países: afiliación a salud, asalariados 15+,
en %
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013, en elaboración
17 países: afiliación a pensiones, asalariados
15+, en %
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013, en elaboración
Distribución de países por región según % de gasto
en salud financiado mediante contribuciones a la seguridad
social
Fuente: elaborado por Gutiérrez, Acosta y Alfonso (2011) usando : WHO - Global Health Observatory Data
Repository - http://apps.who.int/ghodata/ .
Ingresos tributarios países, como % PIB
(incluyen contribuciones a pensiones)
Fuente: Gómez Sabaini y Morán, CEPAL 2013
Derechos sociales: definiciones
pendientes
• relaciones entre sujetos titulares de derechos
• alcances de los derechos
• obligaciones que emanan de los derechos
• sujetos deudores de estos derechos
• establecimiento prioridades
• instrumentos de garantía o de protección
(Courtis, 2006)
¿Qué está hoy en juego?: variables clave de
los sistemas de protección social
• Las reglas y criterios que determinan la elegibilidad y el beneficio:
quién recibe qué
• Qué tipo de beneficios se proveen
• Los mecanismos de financiamiento: quién paga y cómo
• La organización y gestión del esquema: quién decide y quién
administra
(Ferrera, 1998; Bonolli y Pallier, 1998)
La delimitación del concepto de PPS
Es positivo que se deslinda de otras propuestas de carácter
reduccionista
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Respecto del universalismo básico, que adversó taxativamente
la PS contributiva, resalta lo que podemos denominar
pluralismo institucional inherente: abarca regímenes
universales de prestaciones, de seguro social, de asistencia
social, impositivos, relacionados con empleo
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También se distancia de las “redes de protección” (safety nets),
que consideraban residuales a las políticas sociales y
pretendían suavizar los efectos del ajuste mediante medidas
temporales, fragmentadas y focalizadas en los pobres y
vulnerables según ciertos criterios (AG, p. 12-13)
Tensiones intrínsecas al concepto (1)
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La universalidad de la protección social como una búsqueda
progresiva en el marco de una pluralidad institucional y dentro
de una estrategia bidimensional que comprende una dimensión
horizontal (conjunto de garantías básicas para todos) y la
vertical que refiere a la implementación gradual de mayores
estándares (AG, xxiii)
La tensión fundamental acá es cómo conciliar ambas
estrategias
Se trata de establecer la secuencia según necesidades y
capacidades
Es un complemento y no una alternativa a las instituciones de
seguridad social existentes, un componente de un sistema de
protección social pluralista y comprehensivo (AG, p. xxviii)
En países con sistemas de PS comprensivos pero
segmentados, se trata de que el piso llene brechas de cobertura
y promueva políticas sociales coherentes (AG, pp.11, 91)
Tensiones intrínsecas al concepto (2)
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Se plantea integrar y consolidar programas fragmentados y de
bajo rendimiento en el PPS (AG, p. xxviii) y coordinar diferentes
sectores y hacer acuerdos institucionales
Estrategia gradual y proceso progresivo de realización por
fases, que se construye en esquemas existentes y que parte
de expandir la cobertura horizontal como un primer paso hacia
construir sistemas universales y comprensivos
A la hora de plantear la dimensión horizontal, la terminología es
la siguiente: servicios esenciales y financiables en salud,
educación, saneamiento, seguridad alimentaria, vivienda etc.;
seguridad básica de ingresos/medidas de nivel básico (o muy
básico) conforme a un mínimo establecido nacionalmente
El PPS es el primer paso hacia niveles mayores de protección,
cuando el espacio fiscal y financiero se amplíe y las economías
crezcan se podrán expandir los niveles de protección (AG, p.11)
El mayor desafío
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¿Cómo evitar que la escalera (interdependiente) del PPS
(garantías básicas+segundo nivel con prestaciones
garantizadas como derecho+piso superior con seguros
voluntarios regulados) no se convierta en una fragmentación
adicional de la PS existente?
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Una advertencia oportuna: la estrategia de universalización no
puede centrarse solo en un incremento de recursos, sino en la
morfología de la protección social: es decir, el cambio
institucional como locus de la innovación
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Y otra más: la fragmentación está determinada por
condicionantes políticos también entronizados en los propios
sistemas de protección social, no es exógena (por ej. que surja
únicamente del mercado laboral)
Fundamento social de apoyo a la ampliación de
la PS
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Los sectores sociales desprotegidos en nuestra región son muy
amplios
La maduración de algunas reformas han mostrado ya sus
aspectos negativos
Están ocurriendo, de hecho, cambios en sistemas muy diversos
La vulnerabilidad social (que es diferente a la pobreza) es un
elemento aglutinador del la búsqueda de alianzas sociales
favorables a este cambio, dado que muchas reformas han
erodado la mancomunación del riesgo
La necesidad de incrementar prestaciones de calidad y
relevancia
¿Fatiga de las reformas?
• La estrategia de universalización no puede estar centrada solo en
incremento de recursos, sino en la morfología de la protección social:
cambio institucional como locus de la innovación
 Debilidades regulatorias
 Descreme del mercado
 Hipertrofia de la intermediación financiera y aseguradora; altos costos de
transacción; debilidades de sistemas de pago prospectivo
 Subsidios cruzados al sector privado
 Turbulencias del financiamiento: ajustes fiscales y competencia por
recursos entre sectores (pensiones, salud y PTCs)
 Integración débil de niveles de atención y de sistemas de referencia
 En la crisis, ganancias empresariales y pérdidas de los cotizantes
Los derechos sociales : garantías y
límites de la judicialización
• debe aspirarse a la menor
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“judicialización” del disfrute de los
derechos, sean estos garantizados o no
expresa tensiones y conflictos entre demandas
individuales de sujetos de derecho y
los umbrales de prestaciones fijados
por el Estado
dinámica judicial es problemática en tanto
¨sustitutiva” de la política: juegos de suma cero;
menor complejidad y parcialidad resoluciones
(Abramovich y Courtis), sustento técnico en juego
desigualdad en la distribución socioeconómica
y costos financieros del litigio en Colombia, Brasil,
la Argentina
cabe considerar los beneficios individuales del litigio
como sus efectos agregados (Uprimny y Durán)
fortalecer sistemas de protección social más
vigorosos, equitativos y eficientes y capaces de
responder mejor a las demandas ciudadanas
Patrón de litigio y arquitectura del sistema de
salud: desafíos
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El patrón de litigio (su frecuencia y modalidades) se relaciona
estrechamente con el diseño del sistema de salud (no contribuyó a la
convergencia de los subsistemas POS y no POS), y con mecanismos
administrativos que no canalizan adecuadamente conflictos que surgen
en la prestación de los servicios de salud
Las soluciones colectivas o estructurales tienen más potencial para
atacar desigualdades de la protección al derecho que las
individualizadas
Para los jueces, ello plantea el desafío de visualizar la racionalidad
sistémica que emerge de los casos individuales para actuar sobre sus
efectos agregados, mediante sentencias que consoliden la modificación
de elementos pertinentes
Para los organismos competentes del sistema de salud, mejorar la
arquitectura del sistema y establecer mejores políticas
En ambos casos, la búsqueda de soluciones estructurales
(Uprimny y Durán, 2013)
Inclusiones y exclusiones: disputa medular
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Se advierte la necesidad de articular y profundizar el
fundamento técnico y de costo efectividad que subyace tras las
exclusiones, teniendo presente la protección del derecho a la
salud, sus límites y la manera en que se imponen
La necesidad de explicitar los criterios sustantivos y
procedimentales con que se define la cobertura
La rigidez de cobertura parece incentivar el litigio (especificación
concreta de concentraciones y fórmulas farmacéuticas de
medicamentos)
(Uprimny y Durán, 2013)
Entre otros aspectos, buscar mecanismos
contributivos más incluyentes
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En Colombia, fortalecer mecanismos de afiliación de trabajadores no
formales. También en países con muy baja protección social como
Guatemala, Honduras y Nicaragua, las encuestas de hogares
evidencian capacidad contributiva de algunos hogares que debe ser
considerada (caso de hogares receptores de remesas)
Ruptura de los techos contributivos y uso de financiamiento fiscal
El sistema contributivo no tiene que estar asociado al estatus laboral de
las personas y los pobres pueden contribuir con esquemas familiares y
tasas diferenciales fijas según su nivel de ingresos
Tipificar cuáles son las barreras de acceso fundamentales a la
protección social
Propuesta del Banco Mundial es un salto en la perspectiva: “El objetivo
principal es dar a todos los ciudadanos o residentes el mismo
aseguramiento social, bajo las mismas reglas y condiciones,
independientente de donde trabajen (Ribe, Robalino y Walker, 2010),
“abrir seguro social contributivo a todos” (Rashid, 2012)
La complejidad supera a los corifeos ortodoxos
¿Qué se desea asegurar?: la temática del
cuidado
• imprevisibilidad de niveles de dependencia; carácter fortuito de
algunos eventos que pueden exacerbarla, determinantes
socioeconómicos
• incertidumbre de la probabilidad de necesitar de cuidado y de la
distribución de diferentes duraciones e intensidad de los
episodios en que se necesite (Barr, 2009, pp. 6-8).
• la prestación de cuidado acarrea costos inciertos
• de allí (y para diferenciar riesgos) que sea recomendable el
financiamiento compulsivo y la necesidad involucra incluir gente
joven en el aseguramiento (Ib., p.8) : solidaridad
intergeneracional y nivelación de consumo de las personas a lo
largo de su vida
• combinar formas de aseguramiento con provisión de servicios
(CEPAL, 2013)
El cuidado, como eje de políticas y actores,
potencia varias agendas
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Acceso a servicios con estándares de calidad
Derechos de género, de la infancia y personas adultas mayores
vulnerables y personas con discapacidad
Connotaciones de género: requiere políticas intersectoriales
relacionadas con la conciliación entre vida laboral y las labores
de cuidado
Sostenibilidad de los propios sistemas de protección social: por
ejemplo, mediante una mayor participación de las mujeres y una
mayor fecundidad
Especifica contenidos del trabajo decente
Tiene impacto en la reducción de la pobreza y la desigualdad
(Sojo, 2011)
Capacidad regulatoria
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Acontece en economías abiertas y shocks (riesgos financieros)
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Ante un mercado omnímodo y combinaciones público privadas
cada vez más complejas, no puede haber una regulación postrada
respecto de:
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la eficiencia y eficacia
o
la sostenibilidad financiera
o
los subsidios cruzados
o
el descreme del mercado
o
la protección de los derechos de los beneficiarios
o
fijación y supervisión de tarifas y comisiones
o
la supervisión de la calidad servicios y productos
o
la seguridad del usuario
o
la corrupción