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LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA.
La política pública como restauradora de derechos.
AUTORIDADES
Presidenta de la Nación
Dra. Cristina Fernández de Kirchner
Jefe de Gabinete de Ministros
Dr. Juan Manuel Abal Medina
Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Dr. Carlos Alfonso Tomada
Director Ejecutivo de ANSES
Lic. Diego Bossio
ABRIL 2012
4 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
RESUMEN
El siguiente documento realiza un análisis de la
implementación y alcance de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, desde un
enfoque que reconoce a sus beneficiarios como “ciudadanos portadores de derechos”.
A continuación, se incorpora al análisis la reciente
Asignación por Embarazo para Protección Social,
concretando un nuevo avance en políticas de inclusión y de igualdad de oportunidades.
Por último, se describen políticas sociales simiEn la primera sección del trabajo, se analiza el lares implementadas en el marco de la región Latimarco teórico y normativo que acompaña a la me- noamericana, a fin de compararlas con la experiendida. En una segunda parte, se describen las carac- cia argentina.
terísticas de sus beneficiarios, el nivel de cobertura
y los impactos territoriales que ha tenido la Asignación Universal por Hijo para Protección Social.
ABSTRACT
This paper analyses the implementation and Similarly, the third chapter includes an analysis
scope of the Universal Child Allowance for Social of the recently implemented policy of Pregnancy
Protection from a social political conception which Allowance for Social Protection.
considers its beneficiaries as right holders’ citizens.
Finally, the experiences of similar social policies
The first section of this work analyzes the carried out within the Latin American region are
theoretical and normative framework accompanying detailed in order to compare them with the ones
the social policy. The second part describes the carried out in Argentina.
characteristics of the beneficiaries, the level of
coverage and the territorial impact that the Universal
Child Allowance for Social Protection has had.
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LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
CONTENIDO
RESUMEN
ABSTRACT
INTRODUCCIÓN
/5
MARCO TEÓRICO / 11
/5
/9
El Piso de Protección Social Argentino
/ 12
El auge de los Programas de Transferencias Condicionadas
/ 13
MARCO NORMATIVO / 14
Antecedentes Internacionales: los derechos económicos y sociales
/ 14
Antecedentes Locales / 15
Normativa específica de la AUH
/ 16
Objetivos de la AUH
/ 18
Beneficiarios
/ 20
Condicionalidades
/ 20
La AUH y el Sistema de Salud
/ 22
La AUH y el Sistema Educativo
/ 23
AUH: ANÁLISIS Y CARACTERIZACIÓN DE SU COBERTURA ACTUAL
/ 25
Características de los Beneficiarios
/ 26
Distribución territorial
/ 27
Características de los Titulares
/ 30
Evolución de los montos abonados
/ 30
ASIGNACIÓN POR EMBARAZO PARA PROTECCIÓN SOCIAL
Primeros registros de su cobertura
/ 31
/ 32
Análisis comparado de los distintos PTC de la región
/ 37
/ 50
Situación de los PTC que contemplan asignaciones por embarazo en la región
/ 53
EXPERIENCIAS SIMILARES EN LATINOAMÉRICA
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
/ 54
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LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
INTRODUCCIÓN
La Asignación Universal por Hijo para Protección Social (en adelante AUH) representa una de
las medidas de política social más importantes de
los últimos tiempos: dado su alcance y cobertura,
se constituye como un programa de inclusión social sin precedentes en la historia de nuestro país.
Esta medida no se haya aislada sino que resulta
enmarcada dentro de un profundo proceso transformador del Sistema de Protección Social que comenzó a gestarse en el país desde 2003.
En primer lugar, la AUH significa el reconocimiento de un derecho social: el derecho de las niñas y niños argentinos a estar incluidos, a gozar de
un estándar básico de vida, de bienestar y de seguridad económica. En segundo lugar, se convierte en
una política que ratifica la universalidad de los derechos sociales hacia aquellos que aún participando
del mercado de trabajo, se encontraban impedidos
de recibir los beneficios de las asignaciones familiares. Esto es, a partir de la implementación de la
AUH, el Sistema de Protección Social de Argentina se acerca cada vez más al carácter de universal.
Se trata, por un lado, de continuar realizando importantes esfuerzos desde el Estado Nacional para
combatir el trabajo no registrado, y por el otro,
atender a aquellos que dadas las circunstancias del
mercado de trabajo actual, aun no han tenido la
oportunidad de salir de la informalidad.
En tercer lugar, la medida recoge la historia reciente de los trabajadores argentinos y adapta el
alcance de la Protección Social a la realidad de la
sociedad actual. Durante las últimas décadas del
siglo XX, la flexibilización laboral, el desempleo y
la informalidad socavaron el sostén de los sectores
de menor poder adquisitivo. Con la implementación de la AUH, también se avanzó en la inclusión
social de estos sectores postergados.
Por último, la AUH acerca la política de Protección Social nacional a las nuevas metas planteadas
a nivel internacional. De esta manera, a partir de
la puesta en marcha de la AUH y otras medidas
tomadas en materia social, Argentina implementa
una nueva política social que se establece como líder en la región, tanto en términos de casos como
en montos asignados.
Analizar las características, los desafíos y el alcance actual de la AUH constituye entonces una
tarea fundamental para conocer el grado en que
esta medida aporta al desarrollo social del país,
permitiendo además contar con información e inferir acciones próximas para potenciarla, en pos de
alcanzar la plena justicia social.
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PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
PRIMERA SECCIÓN.
MARCO TEÓRICO Y NORMATIVO
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MARCO TEÓRICO
El piso de Protección Social Argentino
En Argentina, en particular desde mediados de la
década del cuarenta, los servicios esenciales de salud
y educación se fueron expandiendo y estandarizando, cubriendo a la mayor parte de la población.
ción de un PPS en Argentina se compone de distintas iniciativas que combaten la vulnerabilidad social
en sus diversos frentes: políticas de empleo, de previsión social, de desarrollo comunitario, de extensión
del sistema de salud y educación.
El sistema de seguridad social se conformó en torEntre los principales programas argentinos que
no a un sistema Bismarckiano, caracterizado por ser
un modelo contributivo. Esto supone que el derecho tienden la red de inclusión social desde la seguridad
a percibir prestaciones (cobertura de salud a través económica, compuesta por beneficios de tipo contride las obras sociales, asignaciones familiares, seguro butivo y no contributivo, se encuentran:
de desempleo, beneficio previsional, entre otras) se
Niñez y Adolescencia: Asignaciones familiares
deriva de las contribuciones previas efectuadas por
(contributivas), AUH y Asignación por Embaralos propios beneficiarios (trabajadores activos) y de
zo para Protección Social (no contributivas).
los aportes realizados por sus empleadores. De esta
forma, la seguridad económica quedaba garantizada
Edades centrales o en edad de trabajar: el Seguro
a través del empleo, que traía consigo una batería de
de Capacitación y Empleo y el Programa Jóvenes
derechos relacionados, haciéndolo funcionar como
Más y Mejor Trabajo, el Plan de Empleo Comuelemento integrador.
nitario y el Inter zafra (todos ellos no contributivos), la Prestación por Desempleo, el Programa
Sin embargo, durante el período comprendido
REPRO y las Pensiones no contributivas por inentre 1976 y 2002, los cambios en el contexto povalidez y para madres de 7 o más hijos.
lítico y económico, mundial y local, modificaron los
canales de protección social al reducir el rol del Estado así como el nivel general de empleo. Con ello, las
redes de seguridad social tradicionales encontraron
límites para lograr una protección social amplia en
un contexto de incremento del desempleo y la informalidad laboral.
A partir de 2003, se fueron adicionando distintas
políticas sociales que cumplían con el doble objetivo
de reconstruir el vínculo social roto, mejorando la
calidad de vida de una población mayoritariamente
pobre.
De esta manera, comenzó a hacerse visible en
Argentina la construcción de un Piso de Protección
Social (PSS), mientras que en paralelo estos principios se desarrollaban internacionalmente, ampliando la cobertura de la seguridad social más allá de las
condiciones laborales o del nivel de percepción de
ingresos .
1
Actualmente, puede observarse que la construc-
Vejez: Jubilaciones y pensiones ampliadas a través
del Plan de Inclusión Previsional en el marco del
sistema contributivo, Jubilaciones y Pensiones no
contributivas Asistenciales por Vejez.
Además de la seguridad económica, existen otros
elementos que colaboran en la construcción del
“Piso”. Dentro del sistema de salud se destaca la incorporación del Plan Nacer, la extensión de redes
de Centros de Atención Primaria, las Campañas
de Vacunación Gratuita y de concientización sobre
distintas enfermedades a todo el país.
Dentro del sistema educativo, existen distintas
iniciativas como el Programa Nacional de Becas, el
Programa Nacional de Inclusión, el Plan Conectar
Igualdad y la iniciativa “Secundaria para Todos”, entre otros.
A la vez, desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación se gestionan distintas políticas
que complementan la protección social, generando
Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el PPS se constituye como un conjunto básico de derechos, servicios e infraestructuras sociales
con los que toda persona debería poder contar. Es decir, implica alcanzar un mínimo de prestaciones.
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LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
nuevas fuentes de empleo, educación nutricional y
desarrollo local. El Plan Argentina Trabaja incluye
distintas líneas de acción: Inclusión Social con Trabajo, Proyectos Socio-productivos “Manos a la obra”,
“Marca Colectiva”, el financiamiento y capacitación
a proyectos de microcréditos así como la extensión
del Monotributo Social. Por su parte, el Plan “Familia Argentina” incluye líneas de acción referidas a
niñez, juventud, adultos mayores, seguridad alimentaria, desarrollo comunitario y deporte y recreación.
De esta manera, la iniciativa de protección social
en Argentina, busca extender el alcance de la seguridad social, priorizando su cobertura sobre la población que se encuentra en una situación de mayor
vulnerabilidad y se posiciona naturalmente como
una estrategia continua, y no como forma de remediar un hecho focalizado, atado a una visión cortoplacista.
El auge de los Programas de Transferencias Condicionadas
Todas las prestaciones de seguridad social representan transferencias sociales (en efectivo o en especie) de un grupo de la sociedad a otro. Los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC),
como uno de los componentes de un sistema de
protección social, pertenecen a regímenes no contributivos, por lo que se constituyen en instrumentos
destinados a proteger a las personas más pobres y
vulnerables de la sociedad, con vistas a promover y
facilitar el acceso a los servicios sociales para el desarrollo y fortalecimiento del capital humano.
En general, los PTC se construyen con criterios
de condicionalidad y de transferencia directa. La
condicionalidad se compone de metas que implican un cumplimiento generalmente vinculado a
controles sanitarios o la asistencia a la escuela y, de
no efectuarse, ésto comprometerá los pagos futuros
de la transferencia. En algunos casos, el total de la
transferencia está condicionada al cumplimiento de
los objetivos, en otros se trata solo de un porcentaje
(este es el caso de la AUH). Asimismo, los requisitos pueden exigirse ex-ante o ex-post del pago de
la transferencia. De esta forma, los PTC buscan intervenir en el comportamiento individual del hogar
mediante el incentivo monetario.
privatizaciones estuvieron acompañadas por el desmantelamiento paulatino de las instituciones sociales universales (CEPAL, 2010). De esta manera, se
produjo una retracción del rol del Estado, que desde
el programa de gobierno proponía limitarse exclusivamente a aquellas funciones que no resultaban
rentables para el sector privado.
En este marco, se desarrolló una reconversión
de la política social hacia políticas focalizadas en
transferencias de ingreso (Lo Vuolo et al, 2002). En
particular, la reforma del sistema previsional -uno
de los pilares fundamentales de la seguridad socialconsolidó un enfoque individualista de la política
social y significó no sólo la privatización parcial de
la administración de los recursos previsionales, sino
también el traspaso de la cobertura de los riesgos sociales a la esfera privada (Arza, 2009; Goldberg y Lo
Vuolo, 2006).
Los PTC comenzaron a ser utilizados en la región por una porción elevada de países, como mecanismo para revertir esta situación. El objetivo
planteado para estos programas fue luchar contra
la pobreza y la desigualdad, aceptando que muchos
de los derechos sociales que anteriormente el Estado
de Bienestar garantizaba, en la realidad no podían
hacerse efectivos para grandes porciones de la población (CEPAL, 2007). Por ello, a través de la construcción de estos programas, se buscó tender redes
más directas o más rápidas, para asegurar que los
más marginados pudieran acceder a estos servicios
(Correa, 2009).
Durante las últimas décadas del siglo XX, las importantes transformaciones ocurridas en América
Latina en el plano político y económico, acentuaron
la desigualdad en todo el continente y elevaron fuertemente los niveles de pobreza (CEPAL, 2011). Los
planes de ajuste en búsqueda de equilibrio fiscal y
eficiencia en los mercados, redujeron los alcances del
La educación y la salud son dos áreas que se vieEstado de Bienestar, sus esferas de participación y
ron
fuertemente afectadas por las políticas neolibesus mecanismos de protección social.
rales de los noventa. Los niños, niñas y adolescenLas medidas de liberalización del sector finan- tes se incorporaron masivamente entre los grupos
ciero, la desregulación del mercado laboral y las excluidos de dichos servicios básicos, sufriendo
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situaciones de discriminación, privación y pobreza
(Minujín, 2007). Por eso, los objetivos de la mayoría
de los PTC se focalizaron en las transferencias monetarias hacia familias con hijos menores de edad y
condicionaron las mismas con el fin de reconstruir el
vínculo familiar y el ejercicio de condiciones sociales
básicas: educación y salud pública.
El criterio de transferencia directa significa que
en la ejecución del programa no se utilizan grandes
estructuras tradicionales, ni de verificación de condiciones ni de intermediación en el pago de cada una
de las sumas (que en la mayor parte de los casos son
mensuales). Al reducir estas redes se disminuyen las
posibilidades de error, de que la transferencia no llegue a destino y, al mismo tiempo, suelen limitar las
prácticas clientelares (CEPAL, 2011). Al respecto,
el mecanismo de implementación de la AUH altamente sistematizado y bancarizado, permite que el
beneficio llegue directamente al titular de derecho,
evitando intermediaciones y demoras en los tiempos de recepción.
En el último capítulo de este trabajo, se mencionan experiencias fructíferas de otros países de la
región en materia de PTC. Entre estos programas
existen diferencias y similitudes. De su análisis se
destacan algunos objetivos compartidos: el aumento
de la escolaridad y la salud, la reducción de la pobreza, la reducción del trabajo infantil, la creación de
redes de contención, y la mejora en las instituciones
educativas y sanitarias.
MARCO NORMATIVO
Antecedentes Internacionales: los derechos económicos y sociales
La AUH como instrumento de protección social
se enmarca en el contexto de derechos económicos,
sociales y culturales, que constituyen una amplia categoría de derechos humanos, garantizados en tratados internacionales y regionales. Estos derechos
buscan, entre otros objetivos, proteger a los individuos y a la sociedad ante determinados riesgos (enfermedad, vejez, invalidez, desempleo, pobreza). La
mayoría de los países del mundo son Estados Partes
en alguno de estos tratados jurídicamente vinculantes. Principalmente, este conjunto de derechos
apunta a garantizar (ONU, 1948 y 1966):
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, redactada en 1948 por Naciones Unidas,
establece en su artículo 22° que “toda persona, como
miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad
social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la
cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción
de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y el libre desarrollo de su
personalidad”. Asimismo, según la misma Convención, toda persona tiene derecho a un seguro en caso
de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u
otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia
• El derecho al trabajo, a condiciones laborales por circunstancias independientes de su voluntad.
justas y equitativas,
En particular, la maternidad y la infancia tienen de• El derecho a la educación, garantizando el acce- recho a cuidados y asistencia especiales. Todos los
so a una educación primaria gratuita y obligatoria, niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social.
• El derecho al disfrute del más alto nivel posible
En este marco, Argentina es uno de los países que
de salud física y mental, incluidas condiciones de
vida saludables y la disponibilidad de servicios de ratifica en el artículo 75° de la Constitución Nacional de 19942 la Declaración Universal de los Deresalud accesibles, aceptables y de buena calidad;
chos Humanos y, en este sentido, la implementación
• El derecho a la alimentación, que incluye el derecho de la AUH se manifiesta como un avance más en
a no pasar hambre y el acceso permanente a comida la garantía de derechos aplicados a la vida cotidiana.
nutritiva suficiente o a los medios para obtenerla.
En la Constitución Nacional de la República Argentina, texto ordenado 1994, artículo 75°, inciso Nro. 22 establece: “Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía
superior a las leyes. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones
de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios
de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos
terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara. Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados
por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional.”
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LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Antecedentes Locales
La AUH se encuentra enmarcada en una nueva
concepción de la política social que adopta un enfoque de derechos por medio del cual se trasciende la
mera satisfacción de necesidades y se apuesta a restaurar derechos vulnerados. A partir de esta perspectiva, los beneficiarios ya no son sujetos pasivos
sino ciudadanos portadores de derechos (Abal Medina, 2010). De esto se deriva a su vez, la necesidad
de conferir a la política social un carácter universalista y no focalizado, en contraposición a lo planteado por las políticas adoptadas por el neoliberalismo.
La AUH se constituye entonces como un derecho y como tal, encuentra su marco normativo en el
Decreto 1.602/09 emitido por el Poder Ejecutivo
Nacional el 29 de octubre del año 2009. Este decreto establece la incorporación del Subsistema no
contributivo de “Asignación Universal por hijo para
Protección Social”, dentro del Régimen de Asignaciones Familiares. De esta manera, la AUH se incorpora en el plexo normativo de la Ley 24.714.
Esta ley, sancionada en octubre de 1996, estableció el Régimen de Asignaciones Familiares con alcance nacional y obligatorio, reemplazando a aquél
administrado por las Cajas de Subsidios y de Asignaciones Familiares, contenidas en la Ley 18.017
(1968 y modificatorias). En su formato original,
este régimen estaba basado en un subsistema contributivo y uno no contributivo. Allí la asignación
por hijo y la asignación por hijo discapacitado se
constituyeron como beneficios concedidos solo a
través del empleo formal: hasta ese momento, eran
beneficiarios de la asignación los trabajadores que
prestasen servicios remunerados en relación de dependencia, beneficiarios de la Ley sobre Riesgos de
Trabajo y beneficiarios del Seguro de Desempleo.
Por otro lado, dentro del subsistema no contributivo también quedaban cubiertos por esta normativa
los beneficiarios del SIPA y del régimen de pensiones por invalidez.
Si bien el alcance de esta política era amplio,
aquéllos sectores más vulnerables (por caso, aquellos que se encontraban desocupados, empleados en
el servicio doméstico, u ocupados en la economía
informal), quedaban fuera del régimen.
3
En el contexto local, durante la década del noventa, las condiciones del mercado de trabajo argentino
sufrieron fuertes modificaciones, flexibilizándose
las normas y aumentando la precarización laboral.
El trabajo no registrado fue acrecentándose con el
paso de los años, alcanzando en 2003 al 50,9% de la
3
población empleada .
La situación de este conjunto creciente de trabajadores informales era de total desprotección, quedando excluidos incluso del régimen de asignaciones
familiares.
Para adecuar el monto de las asignaciones familiares al desarrollo de la actividad económica y del
nivel de precios, en el año 2004 se sancionó el Decreto 368/04 que modificó la Ley 24.714. Esta norma
otorgó un incremento de las asignaciones familiares,
elevando los montos y los topes en las remuneraciones para la exclusión de las prestaciones. También
dispuso que el Poder Ejecutivo Nacional pudiera
establecer en adelante, en forma periódica, la cuantía
de las asignaciones, rangos y topes remuneratorios.
Analizar el marco normativo de la AUH también requiere tener en cuenta la Ley de Protección
Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (Ley 26.061). Esta normativa, sancionada
en septiembre de 2005, tuvo por objeto la protección integral de las niñas y niños argentinos, para
garantizar el ejercicio y el disfrute, pleno, efectivo y
permanente de aquellos derechos reconocidos en el
ordenamiento jurídico nacional. En ese sentido, la
ley establece el interés superior que el Estado coloca
sobre estos sujetos.
Específicamente, el artículo 3° define:
“INTERES SUPERIOR. A los efectos de la
presente ley se entiende por interés superior de la
niña, niño y adolescente la máxima satisfacción,
integral y simultánea de los derechos y garantías
reconocidos en esta ley.
Debiéndose respetar:
a) Su condición de sujeto de derecho;
b) El derecho de las niñas, niños y adolescentes a
ser oídos y que su opinión sea tenida en cuenta;
Según datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Informe Económico del Primer Trimestre de 2011.
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c) El respeto al pleno desarrollo personal de sus lia pueda asumir adecuadamente esta responsabiliderechos en su medio familiar, social y cultural; dad, y para que los padres asuman, en igualdad de
condiciones, sus responsabilidades y obligaciones”.
d) Su edad, grado de madurez, capacidad de discernimiento y demás condiciones personales;
Por último, la ley agrega, en su artículo 26, el derecho de los niños a ser beneficiarios de la seguridad
e) El equilibrio entre los derechos y garantías de
social:
las niñas, niños y adolescentes y las exigencias del
bien común;
“DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL.
Las niñas, niños y adolescentes tienen derecho
f ) Su centro de vida. Se entiende por centro de
a obtener los beneficios de la seguridad social.
vida el lugar donde las niñas, niños y adolescentes
hubiesen transcurrido en condiciones legítimas la
Los Organismos del Estado deberán establecer
mayor parte de su existencia.
políticas y programas de inclusión para las niñas,
niños y adolescentes, que consideren los recursos
[...] Cuando exista conflicto entre los derechos e
y la situación de los mismos y de las personas que
intereses de las niñas, niños y adolescentes frensean responsables de su mantenimiento.”
te a otros derechos e intereses igualmente legíti4
mos, prevalecerán los primeros”.
Teniendo en cuenta las obligaciones estatales que
surgen de esta ley, la reglamentación e implemenDe esta forma, el Estado se compromete a brintación de la AUH constituye un nuevo avance de
dar las condiciones necesarias para que el desarrollo
responsabilidad estatal, a partir del cual los receppersonal de los niños no se vea perjudicado por las
tores se posicionan como portadores de derechos
circunstancias que rodean su entorno social.
y no como meros sujetos pasivos. Por otra parte,
Asimismo, en su artículo 7° la ley deposita en la contemplando los cambios del mercado laboral y
familia la responsabilidad de asegurar a los niños, ni- las limitaciones del antiguo régimen de asignaciones
ñas y adolescentes sus derechos, aclarando que “los familiares, la medida también constituye un avance
Organismos del Estado deben asegurar políticas, en tanto completa la cobertura hacia quienes más la
programas y asistencia apropiados para que la fami- necesitan.
Normativa específica de la AUH
En los primeros años de la post-convertibilidad
se hicieron evidentes las consecuencias en el plano
social de las políticas económicas aplicadas durante
la década anterior. El modelo de crecimiento económico con baja generación de empleo llegó a su
agotamiento a finales de los noventa provocando un
fuerte aumento del desempleo, la pobreza y la indigencia. Tras la crisis económica, política y social, que
estalló en diciembre de 2001, el país debió enfrentar
un escenario social con más de la mitad de la población por debajo de la línea de pobreza y altas tasas de
indigencia, afectando especialmente a niños, adultos
mayores y mujeres.
En este contexto, el Estado debía asumir políticas de emergencia, que sostuvieran directamente a
las familias en peligro, generando empleo y capacitándolas para una futura reinserción en el mercado
de trabajo. Es así que como a través del impulso de
políticas sociales basadas en lograr mayor igualdad
e inclusión social, comenzó a implementarse desde
el año 2003 un proceso transformador en el que el
Estado volvió a asumir un rol activo como garante
de una mayor justicia social y equidad.
De esta manera, la situación del mercado laboral
comenzó a mejorar paulatinamente. El crecimiento
económico logró reducir el desempleo por medio de
la generación de nuevos puestos de trabajo y creci5
miento del empleo formal .
Hasta el año 2009, existían principalmente dos
planes de cobertura social dirigidos a las poblacio-
El subrayado es propio.
Según datos del Informe Económico del Primer Trimestre 2011 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a fines de 2009, el desempleo se
colocaba entorno a 8,7%. La población con ingresos por debajo de la línea de pobreza pasó de representar 50,9% (2003) a 13,6% (2009) y aquellos
que se encontraban debajo de la línea de indigencia pasaron de 24,1% (2003) a 3,8% (2009). Bajo este escenario, hacia septiembre de 2009 cuando
se dispuso la implementación de la AUH, existía en el país un margen mayor para proyectar medidas de largo plazo, con un impacto social más amplio
y abarcando distintas esferas.
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LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
nes de bajos ingresos: el Programa Familias por la
Inclusión Social a cargo del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, y el Programa Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados a cargo de los Ministerios de
Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social. Los planes tuvieron experiencias fructíferas,
especialmente en lo que compete a la indigencia y la
pobreza extrema (Galasso y Ravallion, 2003; Kremenchutzky, 2008). Salvaguardaron la calidad mínima de vida de los más pobres y motorizaron de a
poco su poder adquisitivo en el corto plazo (Zibecchi y Calvi, 2004).
La descripción de dichos programas excede al
objetivo de este trabajo, pero es importante destacar que la AUH persigue objetivos más amplios y de
más largo plazo.
Al respecto, por un lado la AUH adopta un carácter universal, extendiendo los derechos hacia
aquellos niños que, por las condiciones de inserción
laboral de sus padres, no se encontraban amparados por los beneficios del Régimen de Asignaciones
Familiares; y por otro lado, su meta final es de más
largo plazo dado que plantea detener la dinámica de
la pobreza intergeneracional. En este sentido, el Decreto 1.602/09 que reglamenta la AUH menciona
“que la mejor política social de promoción y articulación del tejido social es el trabajo que, sumado a la
educación, la salud, la modernización o creación de
infraestructura, servicios básicos y viviendas, permitirá mejorar las condiciones de vida y avanzar sobre
el núcleo más duro de la pobreza, consolidando progresivamente un desarrollo humano integral, sostenible e incluyente”.
A través de sus condicionalidades, la AUH cumple entonces un papel fundamental en la promoción
de la educación y la salud de los niños, en tanto los
titulares deben acreditar el cumplimiento de los
controles sanitarios y el plan de vacunación de sus
hijos; y para aquellos niños en edad escolar, deben
certificar además, el cumplimiento del ciclo escolar
lectivo correspondiente.
Con el Decreto 1.602/09 se incorporó al Régimen de Asignaciones Familiares (Ley 24.714) “…
un subsistema no contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social, destinado a
aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la
República Argentina, que no tengan otra asignación
familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a
grupos familiares que se encuentren desocupados o
se desempeñen en la economía informal”.
Por su parte, la Resolución 393/09 de ANSES
reglamentó el Decreto de creación de la AUH, a fin
de ponerlo en ejecución y definir las condiciones de
aplicabilidad.
De la misma forma, la Resolución 132/10, estableció la creación de la “Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación”, para poder ejercer el
control del cumplimiento de las condicionalidades y
consolidar en un único instrumento el seguimiento
de cada niño en relación a los requisitos de salud y
escolaridad.
En septiembre de 2010, se reglamentó el beneficio
durante el período de reserva de puesto de trabajo, a
los trabajadores de temporada del sector agropecuario que cumplen con los requisitos establecidos en la
Ley 20.744.
Asimismo, en octubre de ese mismo año a través
del Decreto 1.388/10, se incrementaron los montos
tanto para las asignaciones familiares como para la
AUH, pasando ésta última de $180 a $220 para hijos menores de 18 años y de $720 a $880 para hijos
discapacitados, sin límite de edad.
Más tarde, a principios de 2011, se amplió la cobertura de la asignación a mujeres embarazadas, a
través del Decreto 446/11.
Las beneficiarias de la Asignación por Embarazo para Protección Social quedaron definidas por
aquellas mujeres que se encuentran desocupadas, o
son monotributistas sociales sin ninguna prestación
contributiva o no contributiva, trabajan en el sector
informal o en el servicio doméstico y perciben un salario igual o inferior al salario mínimo vital y móvil.
El objetivo de esta asignación es reducir los niveles
de mortalidad materna y las defunciones neonatales,
ambos evitables con acceso a los servicios de atención médica especializados. Consiste en una prestación monetaria no retributiva mensual que se abona
a la mujer embarazada desde la doceava semana de
gestación hasta el nacimiento o interrupción de embarazo.
Con el Decreto 1.110/11, en junio de 2011, como
una respuesta rápida del Estado Nacional ante una situación de emergencia, se modificaron los montos de
la AUH en las Provincias de Río Negro y Neuquén,
cuyas poblaciones sufrieron el esparcimiento de cenizas a partir de las erupciones volcánicas del Puyehue.
| 17
ABRIL 2012
Asimismo, a través de la Resolución 421/11 de
julio de 2011, se implementó el “Informe Periódico
de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (IPAUH) que se remite anualmente en
el mes de agosto a todos los titulares de la AUH.
Este informe brinda un detalle mensual de los movimientos registrados en relación a la liquidación de la
AUH, correspondientes al año calendario anterior
al de su remisión, representando una política más de
transparencia.
dispuso en septiembre de 2011 a través del Decreto
1.482/11. El mismo estableció que el monto de la
AUH y de la Asignación por Embarazo para Protección Social pasara de $220 a $270, y de $880 a
$1.080 para hijos discapacitados, acumulando un
aumento del 50% del monto mensual desde su puesta en marcha en noviembre de 2009.
Con el fin de otorgar mayor detalle, a continuación se exhibe cronológicamente la normativa que
ha sido mencionada en este apartado y toda aquella
Por último, un nuevo aumento del monto de las otra vinculada a la AUH.
transferencias monetarias otorgadas por la AUH se
Leyes, decretos y resoluciones vinculadas a la AUH
Año
Fecha
Ley, Decreto o Resolución
Endad
Medida
LEY DE ASIGNACIONES FAMILIARES: SE INSTITUYE CON ALCANCE NACIONAL Y OBLIGATORIO, EL RÉGIMEN
DE ASIGNACIONES FAMILIARES.
MODIFICACIÓN DE LA LEY 24.714, CON LA FINALIDAD DE OTORGARLE MOVILIDAD A LOS MONTOS,
COEFICIENTES ZONALES, TOPES Y RANGOS REMUNERATIVOS DE LAS ASIGNACIONES FAMILIARES.
1996
18 de octubre
Ley 24.714
H.C.N.
2004
1 de a bri l
Dec. 368/04
P.E.N.
2005
8 de s epembre
Ley 26.061
H.C.N.
LEY DE PROTECCION INTEGRAL DE LOS DERECHOS DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES.
29 de octubre
Dec. 1.602/09
P.E.N.
INCORPORACIÓN DE LA AUH AL RÉGIMEN DE ASIGNACIONES FAMILIARES.
10 de di ci embre
Res . 393/09
ANSES
16 de di ci embre
Dec. 2.044/09
P.E.N.
15 de enero
Res . 137/09
ANSES
REGLAMENTA LA AUH DESDE ANSES. PROCEDIMIENTO DE INSCRIPCIÓN.
REGISTRO DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA DEL MINISTERIO DE DESARROLLO
SOCIAL. CENTRALIZA INFORMACIÓN DE TODAS LAS POLÍTICAS SOCIALES VINCULADAS.
PROCEDIMIENTO PARA LA TRANSFERENCIA Y REGISTRO DE INFORMACIÓN DE DATOS RELATIVOS A
ACTIVOS, PASIVOS, PLANES SOCIALES PROVINCIALES Y MUNICIPALES CORRESPONDIENTES A LAS
PROVINCIAS QUE SE HAYAN SUSCRIPTO AL CONVENIO DE COOPERACION CON ANSES.
4 de ma rzo
Res . 132/10
ANSES
LIBRETA NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL, SALUD Y EDUCACIÓN. FORMALIDADES Y PLAZOS.
30 de a bri l
Res . 320/10
ANSES
22 de juni o
Res . 494/10
ANSES
PROCEDIMIENTO DE PAGO DE LA AUH – APROBACIÓN.
MODIFICACIÓN EN LA PRESENTACIÓN DE LA LIBRETA NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL, SALUD Y
EDUCACIÓN.
1 de octubre
Dec. 1.388/10
P.E.N.
19 de a bri l
Dec. 446/11
P.E.N.
INCORPORACIÓN DE LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR EMBARAZO PARA PROTECCIÓN SOCIAL.
9 de ma yo
Res . 235/11
ANSES
REQUISITOS PARA ACCEDER A LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR EMBARAZO PARA PROTECCIÓN SOCIAL.
2009
2010
2011
ACTUALIZACIÓN DE LOS MONTOS DE ASIGNACIONES FAMILIARES, INCLUYENDO LA AUH.
29 de juni o
Res . 56/11
ANSES
DISEÑO DE REGISTRO DE PASIVOS-MODIFICACIÓN.
25 de jul i o
Res . 421/11
ANSES
IMPLEMENTACIÓN DEL INFORME PERIÓDICO DE LA AUH.
29 de jul i o
Dec. 1.110/11
P.E.N.
ASIGNACIONES ESPECIALES PARA LA PROVINCIA DE RÍO NEGRO Y NEUQUÉN.
23 de s epembre
Dec. 1.482/11
P.E.N.
ACTUALIZACIÓN DE LOS MONTOS DE ASIGNACIONES FAMILIARES, INCLUYENDO LA AUH.
Fuente: Elaboración propia en base al Centro de Documentación e Información del MECON (Infoleg)
Objetivos de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social
La implementación de una medida como la AUH
persigue múltiples objetivos, vinculados a las distintas esferas del desarrollo infantil, creando una
retroalimentación entre el aumento en el poder adquisitivo del hogar (y su consecuente mejora en la
alimentación), el acceso a la educación y la salud. A
través de su implementación se fortalece el ejercicio de los derechos de los niños asumidos en la Ley
26.061.
De acuerdo con el Decreto 1.602/09 se establece
que el objetivo de la AUH es:
“…contemplar la situación de aquellos menores
pertenecientes a grupos familiares que no se encuentren amparados por el actual Régimen de Asignaciones Familiares instituido por la Ley 24.714”.
Así, para los padres y tutores con trabajo informal, la asignación busca reforzar su salario, el cual
por las propias condiciones de empleo, es en prome6
dio menor que el del sector formal . Por otra parte,
para aquellos padres y tutores desempleados, el ingreso representa un piso que aleja a los miembros de
la familia de la emergencia alimentaria y de la indigencia (OIT, 2010).
Para el segundo trimestre del año 2011 el ingreso medio de los ocupados plenos registrados era de $ 3.750 y el de los ocupados plenos no registrados
era de $2.095 (según datos de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales- Dirección General de Estudios y Estadísticas Laborales
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social).
6
18 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Asimismo, dado que en Argentina como en el resto de América Latina, el núcleo de la pobreza está
compuesto principalmente por mujeres y niños, la
medida intenta también por esta vía reducir la infantilización y feminización de la pobreza, dada la
definición de su población objetivo.
Desde otro punto de vista, la AUH transfiere
dinero no solo hacia los sectores de menores ingresos sino también hacia aquellos que tienen menor
potencial para generarlos, pues según el MTEySS
entre los desocupados y los empleados informales
el nivel de calificación es en general menor, de ahí
también su menor poder de negociación en las condiciones de contratación.
Otro de los objetivos principales de la medida es
consolidar el vínculo de las familias de menores recursos con la educación y la salud infantil. Esta meta
es a largo plazo y está sostenida por el monto de la
asignación y exigida por las condicionalidades de la
misma (véase apartado).
El cumplimiento de las corresponsabilidades en
estas dos áreas es fundamental porque implica romper con la cadena de la pobreza a futuro. En este
sentido, la política busca detener la dinámica de la
pobreza intergeneracional, atacando las falencias
que venían sosteniendo con permanencia las poblaciones más vulnerables.
El acceso a los servicios de atención médica constituye una condición indispensable para que estos
niños puedan realizarse, tanto física como intelectualmente, y debe entenderse más allá del intento de
reducir su riesgo de enfermedad y muerte. Incluye
aspectos médicos, psico-afectivos, sociales que buscan mejorar las condiciones de vida del niño, comprendiendo desde el acceso a una vivienda decente
hasta la atención materno infantil, adquisición de los
alimentos adecuados, buenas prácticas nutricionales
y educación sanitaria. En el mismo sentido, una mejor educación abre las puertas a los infantes a mayores oportunidades en el futuro, ya sea para continuar
en la formación académica, para adquirir empleos de
mayor calificación o para desenvolverse en sociedad
de mejor manera.
sarios para concurrir a la institución, generan ausencias reiteradas.
En el caso de los adolescentes, la deserción escolar
se vincula en gran medida con el grado de participación en las tareas productivas y reproductivas de la
familia, en tanto elementos centrales en la estructura de las oportunidades (IIPE- UNESCO, 2002).
Otras veces, los jóvenes abandonan el colegio para
trabajar y así colaborar con nuevos ingresos al mantenimiento del hogar. Es así que, en este contexto, a
la par de reconstituir el vínculo escolar, la AUH se
relaciona con el objetivo implícito de colaborar con
la política de eliminación del trabajo infantil.
Aún en el caso de que no abandonen su escolaridad completamente, aquellos niños que viven situaciones de escasez de alimentos en el hogar, tienden a
disminuir su atención en el aula. Entonces a las dificultades económicas de enviar al niño a la escuela,
se suman las dificultades de su inserción en la institución educativa, por lo que el incentivo a dejar la
escuela es doble: económico y psicológico.
Lo mismo ocurre en el plano de la atención médica: implica traslados, remedios y gastos varios. Los
tratamientos médicos necesitan de continuidad en
las visitas a las instituciones de salud así como un
compromiso en la toma de medicamentos y otras
conductas que solo en un escenario de estabilidad
económica pueden ser llevadas a cabo.
De todas formas, la política no pierde de vista que
el principal vínculo de participación social y acceso
a los servicios sigue siendo el trabajo formal. Este
punto se encuentra explícito en los considerandos
del Decreto 1.602/09: “la clave para una solución
estructural del tema de la pobreza sigue afincada en
el crecimiento económico y la creación constante de
puestos de trabajo”.
Desde otra perspectiva, la inclusión de los niños en
la escuela y la progresiva mejora en sus condiciones de
salud amplían las posibilidades de las madres (sobre
quienes pesa el trabajo de cuidado) de buscar un empleo o cumplir en mayor medida con las condiciones
del trabajo ya obtenido. En los hogares de clase mediabaja de características mono-parentales, permitiría
Para aquellas familias que no tienen ingresos mí- facilitar a muchas madres quedarse al cuidado de los
nimos continuos, el acceso a los servicios es más di- más pequeños y aliviar la presión sobre las hijas mujefícil. La asistencia al colegio requiere realizar gastos res mayores, del cuidado de los hermanos.
de traslado, vestimenta, útiles, etc. En este sentido,
las dificultades para contar con los elementos nece-
| 19
ABRIL 2012
Por último, a través de sus condicionalidades, la Condicionalidades
medida busca inducir la registración de los naciLa AUH presenta las características de un conmientos y la acreditación de una identidad, garanjunto de programas conocidos como de Transfetizando que cada niño receptor de la AUH cuente
rencias Monetarias Condicionadas (PTMC), cuyas
con su Documento Nacional de Identidad (D.N.I).
modalidades de pago se ajustan al cumplimiento
por parte de los padres de ciertos requisitos que acBeneficiarios
túan como incentivos para la inversión en el capital
humano de sus hijos (fundamentalmente, educación
Los beneficiarios de la AUH son todos aquellos
y salud). En particular, la AUH plantea ciertas conniños, niñas y adolescentes menores de dieciocho
dicionalidades para recibir la prestación monetaria
años (o sin límite de edad cuando se trate de un
no retributiva: los beneficiarios deben acreditar el
niño discapacitado) que no tengan otra asignación
cumplimiento de los controles sanitarios y el plan
familiar prevista por la Ley 24.714 y cuyos padres/
de vacunación de sus hijos, y para aquellos niños en
tutores/cuidadores o parientes de hasta tercer grado
edad escolar, se debe certificar además, el cumplisean:
miento del ciclo escolar lectivo correspondiente.
• Trabajadores no registrados o del servicio doDe esta manera, los adultos responsables perciméstico, que perciban una remuneración menor
ben el 80% del monto de la prestación dineraria en
al Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVM),
forma directa, mensualmente, mediante el depósito
8
en una cuenta bancaria . El 20% restante se reserva
• Desocupados,
todos los meses; ese dinero solo podrá ser retirado
• Trabajadores de temporada (en los meses de una vez al año, cuando demuestre que el niño conreserva del puesto de trabajo),
currió a la escuela durante el ciclo escolar y cumplió
7
con los controles sanitarios y el plan de vacunación.
• Monotributistas sociales .
El cumplimiento de estas condicionalidades se
acredita a partir de marzo de cada año a través de
la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y
Educación. Se trata de un ejemplar único y personal
para cada uno de los niños, niñas y jóvenes menores
de 18 años que certifica los requisitos indispensables
Los niños también deben ser argentinos nativos para poder recibir la AUH.
o tener al menos tres años de residencia en el país,
deben poseer D.N.I., y ser solteros.
Adicionalmente, deben poseer D.N.I., ser argentinos nativos o por opción, naturalizados o residentes, con residencia legal en el país no inferior a tres
años previos a la solicitud; y sólo pueden recibir asignaciones, como máximo, por cinco de sus hijos.
Los monotributistas sociales son una categoría tributaria para personas físicas, integrantes de proyectos productivos de hasta tres personas o asociados a cooperativas de trabajo que sean vulnerables desde el punto de vista socioeconómico y cuyos ingresos como titular del derecho no superen los
$24.000 anuales.
8
Este monto puede ser abonado por distintos medios de pago: a través de depósito en CBU (se realiza la transferencia por la Cámara Compensadora
Electrónica directamente a la cuenta bancaria del beneficiario), por correo oficial (en lugares donde no existen bancos, el pago es efectuado por ventanilla en las sucursales del correo oficial), o por tarjeta de débito (contando con una red de 35 entidades bancarias que disponen alrededor de 4.000
sucursales en todo el país).
7
20 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación
Fuente: ANSES
La libreta contiene información referente a datos
filiatorios del niño y a la situación laboral del adulto
responsable. Además posee una hoja para cada año
del niño en donde se consignan la condición de escolaridad, la inscripción al Plan Nacer (para los niños
de 0 a 6 años), el cumplimiento de los controles médicos y del plan de vacunación obligatorio.
La libreta fue suministrada por ANSES y entregada en los domicilios particulares de cada adulto
responsable de percibir la asignación. Quienes no
recibieron libretas por ser beneficiarios nuevos, pueden certificar los requisitos a través de formularios
de certificación.
El cobro de la AUH es incompatible con la recepción de otro tipo de prestación contributiva o no
contributiva nacional, provincial, municipal o de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Por eso los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y del Plan Familia, que cumplieran los restantes
requisitos, pasaron a ser receptores de la AUH. En
forma automática, ambos grupos incrementaron su
poder adquisitivo, puesto que en este caso, el beneficio se asigna por hijo y no por hogar.
| 21
ABRIL 2012
La AUH y el Sistema de Salud
Los niños beneficiarios de la AUH menores a 6
años, deben inscribirse en el Plan Nacer y cumplir
con el esquema de vacunación determinado para cada
edad (acreditado por un especialista matriculado).
El Plan Nacer es una estrategia de seguro público
de salud, destinado a las mujeres embarazadas, hasta
los 45 días después del parto, y a los niños y niñas
hasta los seis años de vida que no tienen cobertura
en salud. El objetivo del plan es disminuir el componente sanitario de la morbimortalidad materno
infantil. Se trata de una política pública de inversión
descentralizada pero sujeta a resultados medibles y
auditables. Actualmente cuenta con 7.023 establecimientos de salud de todo el país participando del
programa.
Prestaciones infanles incluidas en el Plan Nacer
Instancia
Controles Clínicos
Consejos a los padres
O…almología
Odontología
Vacunas
¿Qué Incluye?
▪ Control a la semana de nacimiento.
▪ Control mensual durante los primeros 6 meses.
▪ Control bimestral entre el 7° y el 12° mes.
▪ Control trimestral entre el año y los 18 meses.
▪ Controles semestrales entre los 18 meses y los tres años.
▪ Controles anuales entre los 3 y los 6 años.
▪ Promoción de la lactancia.
▪ Pautas de alimentación y crianza.
▪ Consejos para la prevención de accidentes, intoxicaciones y muerte súbita.
▪ Promoción de la salud.
▪ Iden ficación de casos de urgencia.
▪ Consejería buco-dental.
▪ Una consulta a los 5 años.
▪ Control anual a par r de los 6 meses.
▪ Según calendario nacional.
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Salud de la Nación
Los niños, niñas y adolescentes de 6 a 18 años de- en el nivel de las inscripciones de 71% con respecto
ben cumplir con el esquema completo de controles a 2009.
de salud y de vacunación correspondientes a la edad
Es importante destacar que Argentina cuenta con
(acreditados por un profesional matriculado).
un sistema de salud público gratuito. De acuerdo a los
Desde el lanzamiento de la AUH, en noviem- últimos datos disponibles, en 2009 el Gasto Público
bre de 2009, fueron inscriptos en el Plan Nacer Consolidado en Salud representaba 6,2% del PBI, el
1.543.192 niños y niñas (Ministerio de Salud de la mayor porcentaje registrado en 30 años.
Nación, 2011), indicando en 2010 un crecimiento
22 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
La AUH y el Sistema Educativo
Tal como se mencionó anteriormente, tras la puesta en marcha de la AUH, ANSES y los Ministerios
de Educación y de Salud, implementaron en conjunto la Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y
Educación.
En lo que respecta a las condiciones educativas a
constatar, la Libreta Nacional permite identificar al
alumno (a través del número de CUIL), en qué establecimiento estudia (principalmente a través del
Código de Establecimiento Único - CUE) y su trayectoria escolar (incluyendo información sobre la
condición de alumno regular).
públicas orientadas a ampliar y retener a los alumnos
desde el nivel inicial hasta secundaria, permitieron incrementar significativamente la matrícula entre 2009
y 2010.
También se observó una mejora de la tasa de abandono interanual (porcentaje de alumnos que no se matricularon en el año lectivo siguiente para 2008-2009
vs 2009-2010) en el nivel secundario – ciclo de orientación, pasando de 21,4% a 16,8%.
En Catamarca, Misiones, Río Negro, Tucumán y la
Ciudad de Buenos Aires, se redujo la tasa de abandono interanual en los niveles primario y secundario. En
El Director u otra Autoridad del establecimiento tanto que en Córdoba, La Rioja y Neuquén la caída de
educativo debe firmar donde se indica en la Libreta, dicha tasa se produjo en el nivel secundario.
para dar fe que el niño o la niña fue alumno regular en
Cabe mencionar que el Gobierno Nacional no sólo
el ciclo anterior, de manera análoga al Certificado de
ha
procurado atender la demanda de necesidades soAlumno Regular que se expide anualmente a los hijos
ciales, sino que también se ha preocupado por facilitar
de trabajadores formales.
el acceso a estos servicios destinando recursos para inSegún datos proporcionados por la Red Federal de crementar la oferta. Por ello para el año 2009, el Gasto
Información Educativa de la Dirección Nacional de Público Consolidado en Educación, Cultura Ciencia y
Información y Evaluación de la Calidad Educativa del Técnica representaba 6,7% del PBI (el mayor porcenMinisterio de Educación de la Nación, sobre el rele- taje en 30 años), 15,5% del Gasto Público Total y 24%
vamiento anual 2010, la AUH junto a otras políticas del Gasto Público en Servicios Sociales.
| 23
ABRIL 2012
24 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
SEGUNDA SECCIÓN.
ANÁLISIS Y CARACTERIZACIÓN DE SU COBERTURA ACTUAL
| 25
ABRIL 2012
AUH: ANÁLISIS Y CARACTERIZACIÓN DE SU COBERTURA ACTUAL
A poco más de dos años del 29 de octubre de
2009, día en que el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto 1.602/09, resulta oportuno evaluar
los avances en materia de cobertura e inclusión social alcanzados a partir de la implementación de la
AUH. Si bien el período es relativamente corto, re-
sulta suficiente para observar el impacto que ha tenido esta medida sobre los sectores más postergados.
A continuación se presentan las principales características de alcance e impacto geográfico de la AUH,
que surgen a partir del análisis de los datos disponibles.
Características de los Beneficiarios
La incorporación de niños y jóvenes beneficiarios
de la AUH se realizó en forma masiva. Las acciones
llevadas a cabo desde ANSES y la implementación
al inicio de nuevos procesos especializados, sistematizados y parametrizados, permitieron encarar en el
corto plazo el impacto que generó la incorporación
inmediata de los beneficiarios a fines de 2009. Esto
determinó que en noviembre de 2009, primer mes
en el que comenzó a abonarse la asignación, los beneficiarios alcanzaran los 3,3 millones de niños y jóvenes en situación de vulnerabilidad social.
En la actualidad, se encuentran percibiendo la
prestación más de 3,5 millones de niños, lo que implica que a diciembre de 2011, la cantidad de beneficiarios se incrementó 5,9% con respecto al inicio del
programa. En el mes de mayo de 2010, se registró el
número máximo de beneficiarios, llegando a casi 3,7
millones de niños.
La cantidad de beneficiarios discapacitados, para
los cuales la prestación no tiene límite de edad, alcanzó a diciembre de 2011 a 20.457 personas. En
términos relativos este subgrupo de beneficiarios de
AUH representa, en forma sostenida, entre un 0,2%
y un 0,6% del total.
9
Es esperable que a futuro el número de beneficiarios no continúe su crecimiento, dado que las políticas activas que se implementan desde el Estado
Nacional para combatir el trabajo no registrado, llevarían a reducir la población objetivo del programa.
En cuanto a la distribución por sexo, a diciembre
de 2011 el 49,2% de los beneficiarios son niñas y
50,8% son niños. Estos datos se corresponden con
una distribución representativa de la población in9
fantil argentina .
Por otra parte, en el mismo periodo la edad modal se ubica en los 2 años. De esta manera, la mayor
cantidad de beneficiarios se concentra en el rango de
los primeros años de vida: 888.332 beneficiarios son
menores de 4 años (25,3% del total).
A continuación se presenta la distribución por
edades de los beneficiarios de la AUH a diciembre
de 2011, realizando una contrastación con el ciclo
educativo que correspondería según los rangos de
edad de los beneficiarios.
Según los datos poblacionales del censo 2010, el 50,8% de la población total argentina menor de 18 años son varones y el 49,2% son niñas.
26 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Beneficiarios según edad y etapa educativa correspondiente10 (dic-11)
Cant.
Beneficiarios
Maternal
25%
Jardín de Inf.
12%
Nivel Primario
39%
Nivel Secundario
24%
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17 Edad
Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES
Distribución territorial
A diciembre de 2011, la AUH alcanzó un nivel de
11
cobertura sobre la población total del país de 8,7% .
Considerando únicamente la población menor de
12
18 años (rango etario en el que se concentra la población objetivo del programa), la tasa de cobertura
13
alcanzó 28,4% .
cional en el total país y también en el total de niños
y jóvenes menores de 18 años. En segundo lugar, se
encuentran las provincias de Córdoba y Santa Fe con
273.289 y 256.814 beneficiarios, respectivamente.
En términos de cobertura sobre la población objetivo, las provincias de Chaco, Santiago del Estero
A continuación se exhibe la distribución territo- y Formosa son las que presentan los mayores porrial de los beneficiarios de la AUH, por provincia y centajes: 52,3%, 49,8% y 47,6%, respectivamente. Se
por región.
trata de provincias en las que la pobreza y la vulnerabilidad han estado históricamente presentes.
La provincia de Buenos Aires concentra la mayor
cantidad de asignaciones otorgadas (1.218.294 beneficiarios), en línea con su mayor densidad pobla-
Los datos no se corresponden con la etapa educativa en que efectivamente se encuentra cada beneficiario, sino que la relación entre edad y nivel educativo fue calculada en función a los rangos establecidos por el Ministerio de Educación. El gráfico no incluye a 20.457 beneficiarios con discapacidades
que también reciben la AUH. Adicionalmente, se excluyeron del análisis aquellos beneficiarios que cumplieron 18 años en diciembre de 2011 (en total son
10.236 beneficiarios que en enero de 2012 dejarían de pertenecer al programa).
11
Considerando una población total país de 40.117.096 habitantes, según datos del CENSO 2010-INDEC.
12
Esto es, 12.333.747 jóvenes menores de 18 años, según datos del CENSO 2010-INDEC.
13
Por cuestiones metodológicas, dentro de los beneficiarios menores de 18 años también se considera a todos los beneficiarios discapacitados, independientemente de su edad (a diciembre de 2011 se registraban 20.457), y aquellos beneficiarios que cumplieron 18 años en diciembre de 2011.
10
| 27
ABRIL 2012
Distribución territorial de los beneficiarios
(por provincia - dic 2011)
Provincia
Beneficiarios
Población < 18 años
Cobertura
1.218.294
4.803.833
25,4%
CABA
93.583
888.559
10,5%
Catamarca
37.726
113.086
33,4%
Chaco
169.584
324.433
52,3%
Chubut
27.186
156.522
17,4%
Córdoba
273.289
1.017.293
26,9%
Corrientes
131.053
305.167
42,9%
Entre Ríos
101.047
379.999
26,6%
Formosa
77.651
162.995
47,6%
Jujuy
74.570
207.004
36,0%
La Pampa
24.315
98.059
24,8%
La Rioja
29.747
102.576
29,0%
Mendoza
163.673
534.623
30,6%
Misiones
146.321
338.678
43,2%
Neuquén
43.382
169.483
25,6%
Río Negro
49.534
196.347
25,2%
Salta
149.863
373.372
40,1%
San Juan
72.244
209.386
34,5%
San Luis
30.502
132.911
22,9%
Santa Cruz
11.218
84.228
13,3%
Santa Fe
256.814
982.140
26,1%
Sanago del Estero
133.913
268.708
49,8%
4.487
39.108
11,5%
Tucumán
159.604
445.236
35,8%
DEPÓSITO EN CBU
27.623
-
-
3.507.223
12.333.747
28,4%
Buenos Aires
Tierra del Fuego
TOTAL
Fuente:
Elaboración
propia
sobre
la base
ANSES
y estimaciones
propias
la poblaciónpor
poredad
edady y
Fuente:
Elaboración
sobre
la base
dede
ANSES
y esmaciones
propias
de de
la población
provincia, según datos del CENSO
2010-INDEC.
provincia, según datos del CENSO 2010-INDEC
En términos regionales14, la Región Centro y
Buenos Aires presenta la mayor cantidad de beneficiarios, considerando la gran densidad de población
que concentran las provincias que la componen. En
este sentido, la región cuenta con más de 1,9 millones de beneficiarios a diciembre de 2011 y alcanza
una tasa de cobertura de 24,1% sobre la población
menor de 18 años.
14
En segundo lugar, se encuentran las regiones de
NOA y NEA, con 555.676 y 524.609 beneficiarios, respectivamente. Estas dos regiones también
presentan las tasas de cobertura más altas: 39,5% y
46,4% respectivamente, indicando que las regiones
más vulnerables del país son las que más se benefician con la asignación.
La regionalización adoptada corresponde a la clasificación realizada por la Dirección de Información y Análisis Regional del MECON.
28 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Distribución territorial de los beneficiarios
(por región - dic 2011)
Beneficiarios
Región
Población < 18 años
Cobertura
(en ca nda d) (en porcenta je) (en ca nda d) (en porcenta je) (en porcenta je)
NOA
555.676
15,8%
1.407.406
11,4%
39,5%
NEA
524.609
15,0%
1.131.272
9,2%
46,4%
NUEVO CUYO
296.166
8,4%
979.496
7,9%
30,2%
PATAGÓNICA
160.122
4,6%
743.749
6,0%
21,5%
1.943.027
55,4%
8.071.823
65,4%
24,1%
27.623
0,8%
-
-
-
3.507.223
100,0%
12.333.747
100%
28,4%
CENTRO y BUENOS AIRES
Sin idenficación
TOTAL
Fuente:Elaboración
Elaboraciónpropia
sobre la
baseladebase
ANSES
esmaciones
propias depropias
la población
por edad ypor
región,
datos
del CENSO
Fuente:
sobre
de yANSES
y estimaciones
de la población
edadsegún
y región,
según
datos
2010-INDEC
del CENSO 2010-INDEC.
Cantidad de beneficiarios y cobertura por región (dic-11)
Beneficiarios
2.500.000
Cobertura (eje der.)
50%
46,4%
39,5%
2.000.000
40%
30,2%
1.500.000
24,1%
30%
21,5%
20%
500.000
10%
0%
PATAGÓNICA
NUEVO CUYO
NOA
NEA
0
CENTRO y BUENOS AIRES
1.000.000
Fuente: Elaboración sobre la base de ANSES y estimaciones propias de la población por edad y región, según datos del
CENSO 2010-INDEC.
| 29
ABRIL 2012
Características de los Titulares
En diciembre de 2011, la AUH se otorgó a 3,5
millones de niños y jóvenes, mientras que la cantidad de familias que recibieron la asignación ascendió a más de 1,8 millones. El 48,9% de los titulares
tiene un solo hijo a cargo, mientras que en promedio
la cantidad de hijos por titular recibiendo la asignación es cercana a 2, relación que se mantiene desde
los comienzos de implementación de la AUH.
su Resolución 393/09, que establece en su artículo
10° que “cuando la tenencia del niño, adolescente o
persona discapacitada sea compartida por ambos
padres, la madre tendrá prelación sobre el padre en
la titularidad de la prestación”.
La mayor parte de los titulares se concentra en
la franja etaria entre los 30 y los 34 años. Del total,
el 94,4% son mujeres, es decir que son las madres/
tutoras las que administran casi la totalidad de las
asignaciones. En este sentido, la titularidad se ha ido
“feminizando” desde el inicio de la medida, cuando
las mujeres representaban el 78% de los adultos responsables. Parte de esta feminización puede ser explicada por la normativa dispuesta por ANSES en
Con respecto a la situación laboral relevada sobre
los padres, madres y tutores de los beneficiarios receptores de la AUH, a diciembre de 2011 el 94,0%
de los beneficiarios corresponde a titulares desempleados o trabajando en condiciones no registradas,
mientras que cuando se puso en marcha el programa, este porcentaje era 96,9% (correspondiente a los
titulares de 3,3 millones niños beneficiarios). Por
otra parte, el 3,9% de los beneficiarios corresponde a
titulares que están inscriptos como monotributistas
sociales y el 2,1% son beneficiarios cuyos titulares
trabajan en empleo doméstico registrado.
Evolución de los montos abonados
$220 y $880, respectivamente.
La AUH comenzó a abonarse en el mes de noviembre de 2009 como una prestación monetaria
consistente en una suma mensual de $180 por cada
hijo menor de 18 años y una suma de $720 por cada
hijo discapacitado, pertenecientes a grupos familiares en situación de vulnerabilidad social.
En la actualidad, a partir de los últimos ajustes
aplicados en septiembre de 2011, la prestación monetaria asciende a $270 por cada hijo menor de 18
años y $1.080 por cada hijo discapacitado. De esta
manera, desde su puesta en marcha, los montos
mensuales por beneficiario abonados a través de la
AUH acumulan un crecimiento de 50%.
Posteriormente, a partir de los aumentos decretados en octubre de 2010, estos montos se elevaron a
30 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Aumentos registrados en los montos mensuales abonados por beneficiario
AUH
AUH con discapacidad
↑ 50% acum.
$ 1.200
↑ 22,2% acum.
$ 1.000
$ 800
$ 600
$ 400
$ 200
$ 180
$0
$ 720
$ 220
ene-00
nov-09
$ 880
ene-00
sep-10
$ 270
$ 1.080
ene-00
sep-11
Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.
ASIGNACIÓN POR EMBARAZO PARA PROTECCIÓN SOCIAL
En el marco de las políticas sociales concebidas
como un derecho y avanzando en su universalidad,
en abril de 2011 el Poder Ejecutivo decidió extender
la prestación a mujeres embarazadas desde la semana 12 de gestación hasta el momento de finalización
del embarazo.
Mediante el Decreto 446/11, el Gobierno Nacional modificó la Ley 24.714, ampliando gradualmente los beneficios que brinda el Sistema de Protección
Social en Argentina: de esta manera, se incorporó a
la legislación nacional la Asignación por Embarazo
para Protección Social.
A partir de esta ampliación, el objetivo es continuar avanzando sobre la reducción de la pobreza, al
mismo tiempo que se busca disminuir los índices de
mortalidad maternal, perinatal, neonatal e infantil
asociados a problemas en el acceso a los servicios de
atención médica especializados. Para poder acceder
a la asignación, puntualmente se requiere que la mujer embarazada sea argentina, nativa o por opción,
con residencia legal en el país no inferior a 3 años
previos a la solicitud de la asignación, portadora de
DNI, y que además se encuentre inscripta en el Plan
Nacer, cumpliendo con los controles que éste establece.
Controles y acciones a realizar durante el embarazo exigidos por el Plan Nacer
▪ 5 control es médi cos que cons i s ten en: pes o, medi ci ón de l a emba ra za da , control ma ma ri o, medi ci ón de l a pa nza ,
l a dos del bebé y pa pa ni col a u.
▪ Reci bi r i nforma ci ón s obre cui da dos dura nte el emba ra zo, l uego del pa rto y del reci én na ci do; cons ul ta s urgentes
dura nte el emba ra zo y l uego del pa rto, l a cta nci a ma terna , etc.
▪ Exa men odontol ógi co.
▪ Aná l i s i s de s a ngre y ori na : Grupo s a nguíneo, cha ga s , s ífil i s , SIDA, cul vo de ori na , etc.
▪ Va cuna s : 2 dos i s de va cuna dobl e en el emba ra zo y 1 dos i s de va cuna dobl e vi ra l l uego del pa rto.
▪ 2 ecogra ˆa s .
▪ Deri va ci ón en ca s o de s er neces a ri o a : médi cos es peci a l i s ta s , nutri ci oni s ta s a s i s tentes s oci a l es , ps i cól ogo, etc.
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Salud de la Nación.
| 31
ABRIL 2012
Asimismo, tanto la mujer embarazada como su
grupo familiar, deberán estar desocupados; ser monotributistas sociales sin ninguna prestación contributiva o no contributiva; o trabajar en el sector informal o en el servicio doméstico, percibiendo un salario
igual o inferior al salario mínimo vital y móvil.
Cabe destacar que la receptora de la prestación
puede tener obra social únicamente si se trata de
una monotributista social o empleada del servicio
doméstico (percibiendo una suma igual o inferior al
salario mínimo, vital y móvil) o de una trabajadora
de temporada en los meses de reserva de puesto de
trabajo.
De manera similar a la AUH para Protección Social, el 80% del monto de la prestación es abonado
mensualmente a las titulares desde la semana 12 y
hasta el nacimiento o interrupción del embarazo. El
restante 20% se percibe una vez finalizado el embarazo si se certifica el cumplimento de los controles
médicos previstos en el Plan Nacer.
Por otra parte, al tratarse de una medida que
busca cumplir con los controles y tratamientos específicos durante el periodo de gestación, en caso
de embarazos múltiples el monto percibido continúa siendo uno solo. Asimismo, la percepción de la
transferencia resulta incompatible con el cobro de
cualquier otra suma de dinero originada en planes
sociales de cualquier otra jurisdicción que perciba el
grupo familiar, con excepción de la AUH.
Primeros registros de su cobertura
La Asignación por Embarazo para Protección Social comenzó a implementarse en mayo de 2011. El período de puesta en marcha es corto para analizar impactos, pero pueden presentarse los primeros registros
de la cobertura de esta medida.
En este sentido, a diciembre de 2011 el número de beneficiarias ascendía a 68.580, mientras que en el
primer mes de implementación del programa, el número alcanzaba las 5.170 embarazadas.
Evolución de las beneficiarias (may-11; dic-11)
70.000
67.527
68.580
nov-11
dic-11
63.576
59.282
60.000
54.743
48.805
50.000
40.000
36.191
30.000
20.000
10.000
5.170
0
may-11
jun-11
jul-11
Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES.
32 | ANSES
ago-11
sep-11
oct-11
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Con relación al contexto laboral de las beneficiarias, el 95,4% se encontraba desocupada o trabajando en
condiciones de informalidad, mientras que 3,2% pertenecía a la categoría de monotributista social, y por
último, 1,4% se encontraban empleadas en el servicio doméstico.
Condición laboral de las beneficiarias (dic-11)
3,2%
Monotribustas Sociales
1,4%
Empleadas en Servicio
Domésco
95,4%
Desocupadas / Sector
Informal
Fuente: Elaboración propia sobre la base de ANSES
Fuente: Elaboración propia
sobre la base de ANSES.
| 33
ABRIL 2012
34 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
TERCERA SECCIÓN.
EXPERIENCIAS SIMILARES EN LATINOAMÉRICA
| 35
ABRIL 2012
EXPERIENCIAS SIMILARES EN LATINOAMÉRICA
Los PTC en América Latina surgen a mediados
de la década del noventa. A partir de entonces, se
han difundido en la región como un instrumento de
lucha contra la pobreza.
En los distintos países de la región difieren, principalmente, en cuanto al protagonismo que se les
otorga en los sistemas de protección social, así como
también con relación al enfoque que se utiliza para
sus diseños.
• Beneficiarios: Niños y niñas hasta 18 años de
edad que cursen de 1° a 8° de primaria en las unidades educativas públicas de Educación Formal
de todo el territorio nacional, y los alumnos de
Educación Especial y Educación Juvenil Alternativa sin límite de edad.
• Monto de la transferencia: US$29 anuales. Se
entrega una vez al año.
• Condicionalidades: Los beneficiarios deben
En algunos casos otorgan transferencias moneacreditar asistencia escolar regular a las unidades
tarias, otros en especie (alimentos, útiles escolares,
educativas públicas.
capital productivo) y algunos brindan servicios directamente o por medio de otros programas (talleres educativos, acompañamiento familiar, inserción Bolivia: Bono Madre Niña-Niño Juana Azurduy
laboral, etc.).
El Decreto Supremo 0066 de abril de 2009, instituye
el incentivo para la maternidad segura y el
Según CEPAL, en la actualidad los programas de
protección social no contributivos en América Lati- desarrollo integral de la población infantil de 0 a 2
na y el Caribe operan en la actualidad en 18 países años de edad, en el marco del Plan Nacional de Dede la región y benefician a más de 25 millones de sarrollo y las políticas de erradicación de la pobreza
familias (alrededor de 113 millones de personas), es extrema.
decir, cubren al 19% de la población con una inverSegún datos del Decreto, hasta el momento de la
sión aproximada de 0,4% del PBI regional .
implementación del programa, aproximadamente el
Desde su implementación, los PTC no sólo cre- 74% de la población nacional no estaba cubierta por
cieron en cantidad sino que aumentaron los montos, la seguridad social de corto plazo, siendo este porasí como su nivel de cobertura y alcance geográfico. centaje mayor en el área rural. Esta situación afectaba principalmente a mujeres y niños; y se evidenA continuación se detallan los PTC más repre- ciaba en las elevadas tasas de mortalidad maternas e
sentativos de 17 países de América Latina. Para infantiles, y en los niveles de incidencia de desnutrihacer comparables las transferencias monetarias se ción crónica en la población menor de 2 años.
convirtieron los montos en moneda local a dólares al
• Objetivo: Garantizar el derecho de las mujetipo de cambio de octubre de 2011.
res a la maternidad segura, así como el derecho
inherente de toda niña o niño al proceso de desarrollo integral, contribuyendo a la disminución
Bolivia: Bono Juancito Pinto
de la mortalidad de las mujeres embarazadas y la
Se inicia a partir de la aprobación del Decreto
desnutrición crónica de los menores de 2 años.
Supremo 28.899/06 en 2006. La Unidad Ejecuto• Beneficiarios: Mujeres embarazadas y en pera para la gestión y entrega del Bono Juancito Pinto
ríodo de lactancia, niños y niñas menores a 1 año
depende del Ministerio de Educación y Culturas, y
de edad en el momento de su inscripción, hasta
rige en todo el territorio nacional.
cumplidos los 2 años de edad. Se excluye a los be• Objetivo: Fortalecer, proteger y desarrollar las
neficiarios de la seguridad social que tengan otro
capacidades humanas, favoreciendo fundamenseguro de salud y a mujeres embarazadas cuyo últalmente a los niños y niñas del país. Busca focalitimo niño nacido tenga menos de 2 años de edad
zar acciones para crear las condiciones que incenen el momento de su inscripción.
tiven la matriculación y reduzcan la inasistencia y
• Monto de la transferencia: US$260 a entregarla deserción escolar.
se por etapas en un periodo de 33 meses.
36 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
• Condicionalidades: Asistencia de las mujeres
embarazadas a 4 controles prenatales, parto institucional y control post-natal. Los niños y niñas
menores de 2 años deben asistir a 12 controles de
salud bimestrales.
Chile: Sistema de Protección Social Chile Solidario (SPS Chile Solidario)
• Monto de la transferencia: Se otorga un beneficio básico de US$40 mensuales sólo para familias en extrema pobreza, con ingreso per cápita
igual o inferior a US$40. Un beneficio de US$18
para familias con niños de 0 a 15 años (hasta un
máximo de 5 hijos por familia); y un beneficio de
US$22 para familias con jóvenes entre 16 y 17
años (hasta un máximo de 2 por familia), siempre que estén inscriptas en el Catastro Único para
Programas Sociales.
• Monto de la transferencia: A cada uno de los
componentes corresponde diferentes montos. El
componente Apoyo psicosocial personalizado e
intensivo y aporte solidario (Bono de Protección
Familiar), consiste en una transferencia directa de
servicios a través de atención personalizada en el
domicilio por parte de un Apoyo Familiar durante 24 meses. Adicionalmente, se otorga un aporte
monetario llamado “Bono de Protección”. El monto es decreciente semestralmente (US$27 para el
primer semestre y US$13 para el cuarto). Las
familiasquecumplenconlascondicionesdelsistema
durante 6 semestres, acceden a un Bono de Egreso
de US$13 mensuales con una duración de 3 años.
El componente “Subsidios monetarios garantizados” incluye: un Subsidio Único Familiar (SUF)
a menores de 18 años de US$13 mensuales y de
Fue creado en 2002 a través de la Ley 19.949,
como estrategia gubernamental para superar la pobreza extrema. Está a cargo del Ministerio de Planificación. Sus componentes son: 1) “Apoyo psicosocial personalizado e intensivo y aporte solidario
Brasil: Bolsa de Familia
(Bono de Protección Familiar)”, 2) “Subsidios moSe inicia en 2003 dentro del marco del “Programa netarios garantizados” y, 3) “Acceso preferente a proHambre Cero” tras la unificación de los programas gramas de promoción social”.
Bolsa Escuela, Bolsa Alimentación, Tarjeta de AliLa diferencia radica en que Chile Solidario no es
mentos, y Auxilio-Gas. Posteriormente, en 2005
un
programa, sino un sistema de protección social,
también unifica sus prestaciones con el Programa
de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI). Se en- un modelo de gestión que organiza y coordina procuentra en el ámbito del Ministerio de Desarrollo gramas y servicios sociales que existen en la red pública, asegurando acceso preferente para sus usuaSocial y de Lucha contra el Hambre.
rios por ser considerada la población más vulnerable
• Objetivo: Reducir la pobreza y contribuir a que del país.
las familias inviertan en el capital humano de sus
• Objetivo: Fortalecer a las personas para que
hijos, rompiendo el ciclo de transmisión intercumplan las funciones propias de la etapa del
generacional y la disminución estructural de la
ciclo de vida en que se encuentran y desarrollen
pobreza.
mejoras estratégicas para enfrentar situaciones
• Beneficiarios: Familias en extrema pobreza,
críticas, actuales y emergentes. Promover su incon niños de 0 a 17 años en situación de vulneracorporación a las redes sociales y acceso a mejores
bilidad. Para participar del programa las familias
condiciones de vida.
deben estar inscriptas en el Catastro Único para
• Beneficiarios: Está dirigido a familias en situaProgramas Sociales (instrumento que identifica
ción de extrema pobreza, a sus integrantes menoy caracteriza a las familias cuya renta mensual es
res de 18 años y mayores de 65 años que no hayan
de hasta medio salario mínimo por persona o tres
cotizado en el sistema de pensiones.
salarios mínimos en total).
• Condicionalidades: Acreditar asistencia escolar, vacunación, control nutricional y exámenes
pre y post natales. Para los grupos expuestos al
riesgo de trabajo infantil, se exige asistencia a actividades socio-educativas.
| 37
ABRIL 2012
US$28 mensuales en caso de discapacidad; una
Pensión Básica Solidaria de Vejez o Invalidez
de US$155 mensuales; un subsidio al Consumo de Agua Potable equivalente al 100% sobre
los cargos fijos y variables del consumo mensual
que no exceda de 15 metros cúbicos; un subsidio Pro Retención Escolar para estudiantes que
cursan entre 7° básico y 4° medio, y un subsidio a la obtención de la Cédula de Identidad.
Adicionalmente, en 2011 comenzó a implementarse una Asignación Social, dirigida a mejorar el
ingreso de las familias más vulnerables. El bono
está dividido en dos elementos: un componente
base mensual que se paga por cada integrante de
la familia beneficiaria (entre US$8,5 y US$14,5
de acuerdo al puntaje obtenido en la FPS), e incrementos a ese monto cuando se cumplan ciertas
condiciones y compromisos familiares.
• Condicionalidades: Cada familia debe cumplir
con 53 condiciones mínimas para avanzar en su
propio camino de superación de la pobreza extrema. Principalmente, las áreas sobre las que se
exige el cumplimiento de condicionalidades son:
salud, educación, dinámica familiar, habitabilidad
y trabajo. Por ejemplo: tener cédula de identidad,
que las embarazadas tengan sus controles de salud al día, que los niños y niñas menores de 6
años tener sus vacunas y sus controles de salud al
día, los adultos mayores deben estar bajo control
médico, asistencia escolar de niños y adolescentes
desde preescolar.
Colombia: Familias en acción
Se trata de una iniciativa del Gobierno Nacional
que comienza a implementarse en 2002. No sólo cubre a la población pobre, sino también a la población
en situación de vulnerabilidad por problemáticas
relacionadas con conflictos armados que desplazan
familias y pueblos originarios.
• Objetivo: Busca contribuir a la formación de
capital humano de las familias en extrema pobreza, mejorando aspectos relacionados con la nutrición, salud, y asistencia y permanencia escolar
en los niveles de educación primaria, secundaria y
media vocacional.
17
Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales.
38 | ANSES
• Beneficiarios: Familias pertenecientes al nivel
17
1 del SISBEN (instrumento de focalización
individual que identifica a los hogares, a las familias o a los individuos más pobres y vulnerables), familias en condición de desplazamiento
registradas en el Sistema de Información para
la Población Desplazada (obligadas a dejar su
lugar de origen a causa de conflictos armados
por diferencias políticas, económicas, drogas) y
familias indígenas registradas en los Censos Indígenas avalados por el Ministerio del Interior y
Justicia con menores de 18 años.
• Monto de la transferencia: Se otorga un subsidio de nutrición de US$27 por mes a familias
con niños entre 0 y 7 años de edad. En algunas
regiones, el subsidio de nutrición también se entrega a familias con niños entre 7 y 11 años por
una suma de US$11 mensuales. En caso que
una familia tenga niños en ambos grupos etarios, se entrega un solo subsidio de US$27 por
mes. Los pagos son bimestrales y se realizan por
intermedio de las instituciones financieras con
las que el programa tiene convenios. También se
otorga un subsidio de educación, a niños entre 7
y 18 años de edad y el monto varía entre US$8
y US$33 por mes según el lugar de residencia
y el nivel educativo al que asista (primario o secundario).
• Condicionalidades: Cumplir con la matriculación y asistencia regular de los menores a los
establecimientos educativos. En cuanto a la corresponsabilidad de salud, las madres titulares
deben garantizar la asistencia de los menores
del grupo familiar a todas las citas de control
de crecimiento y desarrollo programadas por la
entidad de salud, de acuerdo con el protocolo
establecido por el Ministerio de la Protección
Social y el Trabajo. Adicionalmente, las madres
titulares así como los miembros de las familias
beneficiarias asumen el compromiso de asistir a
los espacios de encuentro, capacitación y jornadas de atención programadas por el municipio.
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Costa Rica: Programa Avancemos
ma. Se trata de un Programa de transferencia de
recursos económicos, condicionada a la inversión
El Programa Avancemos ha sido establecido y ejecu- en educación y salud, dirigido a los hogares más
tado siguiendo varios Decretos Ejecutivos. Se puso pobres.
en marcha en 2006, mediante el Decreto Ejecutivo
• Objetivo: Contribuir al fortalecimiento del ca33.154. Busca incrementar los ingresos de las famipital humano, físico y social de las personas, familias, favorecer el acceso a la educación y la universalias y comunidades que viven en condiciones de
lización de la secundaria, reducir la pobreza, revertir
riesgo y pobreza, como base para ejercer el derelos procesos de rezago, evitar el fracaso escolar y precho a una vida digna.
venir el trabajo infantil.
• Objetivo: Promover la permanencia y reinserción en el sistema educativo formal de adolescentes y jóvenes pertenecientes a familias que, por
causas económicas, tienen dificultades para mantener a sus hijos en el sistema educativo.
• Beneficiarios: Para ingresar al programa los
beneficiarios deben contar con la Ficha de Información Social (FIS) y calificar en condiciones
de pobreza según los parámetros institucionales,
así como presentar constancia de salario o declaración jurada de ingresos, entre otros requisitos.
La FIS permite captar información general de
las condiciones materiales de vida, de toda la población que participa de alguno de los programas
que ofrece el Instituto Mixto de Ayuda Social.
• Monto de la transferencia: Los montos aumentan de conformidad con el año cursado ya que
se busca que sea un incentivo para avanzar en la
escuela: se pagan US$29 mensuales si el alumno
cursa el 7° año y llega a US$97 mensuales si el
alumno cursa el 12° año. La transferencia se paga
por estudiante y el monto máximo por familia es
de US$155 dólares mensuales.
• Condicionalidades: Apoyar y asegurar la asistencia puntual y permanente de los jóvenes a los
centros educativos, así como la aprobación del ciclo lectivo.
Ecuador: Bono de Desarrollo Humano
Iniciado en 1998 como Bono Solidario, en abril
del 2003 a través de Decreto Ejecutivo 347/03,
se oficializa e inicia la implementación del Progra-
18
19
• Beneficiarios: Se otorga a jefes o representantes
de hogar con niños menores de 16 años de edad,
que hayan sido previamente encuestadas por el
18
SELBEN y calificados dentro de los quintiles
más pobres de la población. Está considerado
como un beneficio familiar, por lo que sólo puede acceder al mismo una sola persona dentro del
mismo núcleo.
• Monto de la transferencia: Se otorga un subsidio monetario condicionado de US$30 mensuales.
• Condicionalidades: Las familias con hijos e hijas entre los 6 y 16 años cumplidos deben acreditar asistencia regular a los establecimientos escolares. Los niños y niñas menores de 6 años deben
asistir a con troles en la Unidad de Salud cada dos
meses.
El Salvador: Comunidades Solidarias
Se pone en marcha a través del Decreto N° 56
del Órgano Ejecutivo publicado en el diario oficial
del 9 de Octubre de 2009. El programa se divide
en Comunidades Solidarias Rurales y Comunidades Solidarias Urbanas. El primero interviene en
100 municipios considerados de Pobreza Extrema
Severa y Pobreza Extrema Alta de acuerdo al mapa
19
de pobreza elaborado por el FISDL ; el segundo
de alcance nacional, pretende dar un abordaje integral en atención y mejora de las condiciones de
pobreza humana, habitabilidad y exclusión social
en asentamientos urbanos precarios en un marco
de coordinación y corresponsabilidad institucional
del Gobierno Central como de gobiernos locales y
organizaciones comunitarias.
Sistema de Selección de Beneficiarios
Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
| 39
ABRIL 2012
• Objetivo: Brindar atención integral a las familias en situación de pobreza, extrema pobreza y exclusión social, debiendo considerarse los
componentes de educación y salud que incluyen
transferencias a las familias, inversión en infraestructura social básica, promoción de productividad y generación de ingresos.
• Beneficiarios: Personas adultas mayores de 70
años, residentes en cualquiera de los 100 municipios de pobreza extrema y que no cuenten con otro
tipo de pensión; niños y niñas de 0 a 18 años que no
hayan cursado el 6° grado; y mujeres embarazadas.
• Monto de la transferencia: Los adultos mayores reciben un apoyo de US$50 mensuales. Las
familias recibirán el dinero cada dos meses y la
cantidad varía de acuerdo al tipo de bono. Por el
Bono Salud, las familias que tienen niños y niñas
menores de 5 años o con mujeres embarazadas,
reciben US$30. Por el Bono Educación, las familias con niños o niñas mayores de 5 años y menores de 18 años que no hayan cursado el sexto
grado de educación, reciben US$30. Por el Bono
Salud y Educación, las familias con niños o niñas
menores de 5 años, con mujeres embarazadas, o
con niños y niñas mayores de 5 años y menores
de 18 años que no hayan cursado el sexto grado,
reciben US$40 dólares.
• Condicionalidades: Inscribir a los beneficiarios
menores de 18 años de edad en la escuela y apoyar
a los que ya están inscriptos para que asistan y estudien desde preescolar hasta sexto grado. Registrar a la familia en los programas de salud, asistir a
los controles de salud infantil y prenatal, cumplir
con el protocolo básico materno infantil y de vacunación. Asistir a las capacitaciones para la familia.
Guatemala: Mi Familia Progresa
Este programa, creado por Acuerdo Gubernativo 117-2008, se inicia en abril del 2008. Es coordinado por el Consejo de Cohesión Social, y está
al servicio de los sectores más desposeídos. Tiene
como misión brindar apoyo financiero a las familias en situación de pobreza, para que puedan acceder a los servicios de educación primaria, salud
preventiva y nutricional.
• Objetivo: Contribuir a generar capital humano
en familias de extrema pobreza, promoviendo la
40 | ANSES
inversión en educación, salud y nutrición.
• Beneficiarios: Familias que viven en condición
de pobreza extrema, con niños menores a 16 años
de edad, y/o mujeres embarazadas o en periodo
de lactancia que radican principalmente en el área
rural y en las zonas marginales de las periferias de
los centros urbanos.
• Monto de la transferencia: Se entregan dos bonos mensuales: uno de US$19 por salud y otro
de US$19 por educación. También hay un bono
de nutrición que es aplicable únicamente en determinados municipios, cuyo monto no se encuentra
especificado por el Consejo de Cohesión Social.
• Condicionalidades: Asistencia regular de niños y niñas a la escuela y atención periódica en
los centros o puestos de salud. El incumplimiento
por parte de la familia en educación y salud por
tres bimestres consecutivos da lugar a la exclusión del programa.
Honduras: Bono 10 Mil Educación, Salud y Nutrición
Se aprobó en junio de 2010 a través del Decreto
Ejecutivo N° PCM 024-10. Es un programa de la
Secretaría de la Presidencia, y la entidad co-ejecutora operativa del programa es el Programa de Asignación Familiar (PRAF) que también tiene a su cargo
la ejecución de otros programas, tales como: Bono
Juvenil, Bono de Tercera Edad, Programa Desarrollo Integral de la Familia, Proyecto de Desarrollo Integral de la Mujer, Comedores Solidarios, Proyecto
Mano Amiga y Fomento de Empresas Autogestionarias para Mujeres en Zona Rural.
• Objetivo: El Programa Bono 10 Mil tiene por
objetivo contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza e indigencia a través
de la creación de oportunidades, desarrollo de
capacidades y competencias en educación, salud
y nutrición para las familias.
• Beneficiarios: Familias en condición de indigencia y pobreza cuyos integrantes sean mujeres
embarazadas y en periodo de puerperio; y niños
y niñas de 0 a 18 años.
• Monto de la transferencia: El bono consiste en
una transferencia monetaria de US$132 trimestrales. Las transferencias se realizan en efectivo y
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
en forma directa al titular principal de la familia
beneficiaria. En el caso del componente de nutrición, la Secretaría de Estado en el Despacho de
Salud, garantiza la entrega de micronutrientes a
los niños y niñas de 0 a 5 años y a las mujeres embarazadas.
con las condicionalidades, desde junio de 2010
se otorga una transferencia básica de US$4,5
dólares; el monto restante se entrega una vez que
cumplen con sus responsabilidades.
• Los estudiantes que desean continuar con sus
estudios una vez concluido el nivel secundario, reciben por única vez un subsidio de US$175.
• Condicionalidades: Los niños, niñas y adolescentes en edad escolar (de 6 a 18 años) deben
• Condicionalidades: Todos los beneficiarios deestar matriculados y concurrir regularmente a un
ben asistir periódicamente a los centros de salud,
centro educativo público. Por otra parte, los niños
y los niños mayores de 6 años deben también cony niñas entre 0 y 5 años y las mujeres embarazacurrir regularmente a las escuelas públicas.
das y en período de puerperio, deben asistir a los
centros de salud, cumpliendo con las normas establecidas.
México: Plan oportunidades
• Adicionalmente, a través del PRAF se entrega
Fue creado en 2002 a través del Decreto por el
“El bolsón escolar” (compuesto por material bási- que se reforma el diverso que crea la Coordinación
co educativo), y el Bono Juvenil (que financia los Nacional del Programa de Educación, Salud y Aliservicios de formación y capacitación de los jóve- mentación, modificando el Plan Progresa de 1997
nes en situación de extrema pobreza y vulnerabi- y extendiendo su alcance a sectores urbanos.
lidad social de entre 14 y 30 años), entre otros.
• Objetivo: Contribuir a la ruptura del ciclo
inter-generacional de la pobreza, favoreciendo el
Jamaica: Programa de Avance mediante Salud y
desarrollo de las capacidades de educación y salud
Educación (PATH)
de las familias beneficiarias del Programa.
El programa se inició en 2002, buscando racio• Beneficiarios: Está destinado exclusivamente a
nalizar las operaciones de otros tres programas
la población en condiciones de pobreza, vulneraexistentes a fin de eliminar la duplicación de costos
bilidad, rezago y marginación. Una vez identificay mejorar la eficiencia.
das las familias elegibles, el Programa incorpora a
los hogares cuyos ingresos estimados se encuen• Objetivo: Mejorar la calidad de vida de familias
tren por debajo de la línea de “bienestar mínimo”
en situación de extrema pobreza.
o “bienestar económico” y tengan integrantes
• Beneficiarios: Deben pertenecer a una familia
menores a 22 años y/o mujeres en edad repropobre. Se distinguen 5 categorías: niños desde su
ductiva. La selección de las familias se hace por
nacimiento hasta completar la educación secunfocalización geográfica y análisis de información
daria, mayores de 60 años que no reciben pensocioeconómica.
sión, discapacitados, mujeres embarazadas y en
• Monto de la transferencia: El programa está
periodo de puerperio, y adultos de 18 a 59 años
basado en tres componentes: educación, salud
en situación de pobreza.
y nutrición. En el pilar educación, proporciona
• Monto de la transferencia: Los niños de 0 a
becas desde el nivel primario, aumentando en
6 años reciben US$8 mensuales. A medida que
secundario y en educación media superior (los
avanzan en su escolaridad, aumenta el monto de
montos son más elevados para las mujeres a dila transferencia desde US$9,5 hasta US$15 menferencia de Jamaica). El monto máximo de una
suales (cabe destacar que las niñas que se encuenfamilia con becarios en primaria y secundaria es
tran en el mismo nivel educativo que los varones
de US$120, y el de una familia con becarios en
reciben un monto inferior). El resto de las categoprimaria, secundaria y educación media superior
rías de beneficiarios reciben US$10,5 mensuales.
es de US$194.
Los pagos se realizan bimestralmente bajo dos
• En salud, el programa proporciona atención
modalidades: por medio de cheque o por transbásica a toda la familia, priorizando la atención
ferencia electrónica. Para quienes no cumplen
| 41
ABRIL 2012
preventiva (se trata de una transferencia no monetaria). El componente nutricional está basado
en una asignación fija de US$17 mensuales para
el consumo de alimentos mejorados y suplementos nutricionales para niños entre 4 meses y 2
años, niños desnutridos, mujeres embarazadas y
lactantes. Adicionalmente, a través del componente “Apoyo infantil vivir mejor” se otorga una
transferencia de US$8 mensuales por cada hijo
menor de 10 años, a fin de apoyar su nutrición y
sano desarrollo (se brinda como máximo a 3 hijos de una misma familia). Asimismo se brinda
un subsidio al consumo de energía eléctrica por
US$4,5.
• Condicionalidades: Los niños tienen que asistir regularmente a la escuela y participar en charlas de salud y citas de atención a la salud.
Panamá: Bonos Familiares para Alimentos
Comenzó a operar como programa piloto en
dos distritos de Panamá en 2005. Es un programa
que forma parte de la Red de Oportunidades, y es
ejecutado por la Secretaría Nacional para el Plan
de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Consiste
en la transferencia condicionada de una libreta de
bonos para la compra de alimentos a familias en
condiciones de extrema pobreza.
• Objetivo: Asistir a quienes por su situación de
pobreza extrema, necesitan atención urgente.
• Beneficiarios: Familias en extrema pobreza. Se
atienden a 10 mil familias aproximadamente.
• Monto de la transferencia: Actualmente la libreta de bonos está conformada por 20 bonos de
US$5 que son entregados bimestralmente.
• Condicionalidades: Asistencia a la escuela de los
niños y niñas beneficiarios, cumplimiento del sistema de vacunación, controles de salud de la mujer, y
participación de un adulto en programas de capacitación para el empleo o la producción agrícola que
brinda el Ministerio de Desarrollo Agropecuario a
través del Programa “Familias Unidas”.
42 | ANSES
Panamá: Red de Oportunidades
Desde 2006, la Red de Oportunidades está a
cargo del Ministerio de Desarrollo Social y enfocada en corregir situaciones de pobreza extrema,
población identificada por el Mapa de Pobreza y el
estudio de Vulnerabilidad Social.
• Objetivo: Romper el ciclo de pobreza generacional en los grupos más pobres por medio
del fortalecimiento del capital humano y social.
También se trabaja sobre la oferta de servicios, el
acompañamiento familiar y la infraestructura territorial para mejorar las condiciones de vida de
los habitantes.
• Beneficiarios: Mujeres embarazadas y en período de lactancia, y niños menores de 18 años de
edad en condiciones de pobreza extrema.
• Monto de la transferencia: La familia recibe
18 pagos bimestrales consecutivos de US$100.
El período máximo de permanencia es de 5 años.
• Condicionalidades: Las mujeres embarazadas y
en período de lactancia y los niños menores de 5
años deben realizarse los controles médicos, de crecimiento, desarrollo y vacunación. Los niños entre
4 y 17 años de edad deben asistir regularmente a
un establecimiento escolar, y sus padres o tutores
deben presentarse periódicamente en las reuniones
escolares. Asimismo, los adultos deben participar
de las jornadas de capacitación que se realicen.
Paraguay: Programa Tekoporâ
Forma parte de los Programas de Protección
Social que el gobierno implementa actualmente a
través de la Secretaría de Acción Social (SAS) desde el año 2005. El marco legal por el que se rige es
el Decreto 1.928/09.
• Objetivo: Romper la transmisión inter-generacional de la pobreza por medio de transferencias monetarias y reforzar las actividades de apoyo socio-familiar.
• Beneficiarios: Está dirigido a los hogares en
situación de extrema pobreza del área urbanorural y busca garantizar el acceso a salud, educación y seguridad alimentaria de los niños, mujeres
embarazadas, adultos mayores, comunidades indígenas y personas discapacitadas.
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
• Monto de la transferencia: El monto mínimo
aproximado por familia es de US$60 y el monto máximo es de US$70, que se distribuye de la
siguiente manera: US$19 por un bono alimentario (monto fijo por hogar), US$8 por cada
niño o niña de 0 a 18 años (máximo de 4 niños),
US$8 por adulto mayor de 65 años (máximo 1
adulto por hogar) y US$8 por integrantes de la
familia con discapacidad física aguda (máximo 1
discapacitado por hogar).
• Condicionalidades: Asistir a los centros de
atención para control del crecimiento, desarrollo
y vacunación de los niños, niñas y adolescentes;
controles prenatales de mujeres embarazadas;
atención básica a la salud de adultos mayores
y discapacitados. En educación, se exige la matriculación y asistencia regular de niños, niñas
y adolescentes a las escuelas y participación de
adultos en programas de alfabetización. Por otro
lado, también se requiere contar con documento
de identificación, desarrollar acciones incentivadas por el Estado y organizaciones de la sociedad
civil en cuanto a seguridad y soberanía alimentaria, y participación social en su comunidad. Se
contempla el acompañamiento familiar a través
de agentes de apoyo llamados “Guías familiares”,
que visitan los hogares para verificar el cumplimiento de las condicionalidades por parte de las
familias y para brindar orientaciones vinculadas
al mejoramiento del hábitat familiar y de los hábitos de higiene, entre otras.
Paraguay: Programa Abrazo
Comenzó a implementarse en 2005 a través de
la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia. El componente clave del programa son los
Centros Abiertos, de Protección y Comunitarios
en donde los niños reciben apoyo escolar, seguimiento de su asistencia a la escuela, alimentación,
atención pediátrica y odontológica, realizan actividades deportivas y de recreación.
• Objetivo: Disminuir progresivamente el trabajo infantil en las calles.
• Beneficiarios: Está dirigido a los niños y las
niñas de 0 a 14 años que viven con su familia y
que trabajan en las calles vendiendo, limpiando
parabrisas y/o mendigando.
• Monto de la transferencia: Principalmente se
transfieren servicios y acceso a infraestructura,
bonos solidarios y canasta básica. El componente
clave del Programa son los Centros Abiertos, de
Protección y Comunitarios en donde los niños reciben apoyo escolar, seguimiento de su asistencia
a la escuela, alimentación, atención pediátrica y
odontológica, realizan actividades deportivas y de
recreación. El 56% de las familias en situación de
pobreza extrema reciben bonos solidarios, aunque su monto no se encuentra especificado por la
Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia. El 36% de las familias reciben canasta básica.
• Condicionalidades: Asistencia de los niños a
los Centros Abiertos y a la escuela.
• A nivel local, para atender a poblaciones campesinas e indígenas de Alto Paraguay, también se
puso en marcha en 2005 el Programa Ñopytyvô.
Su objetivo es mejorar las condiciones de vida de
las familias en extrema pobreza a través de la entrega de bonos solidarios.
Perú: Programa Juntos
Fue creado en 2005 a través del Decreto Supremo 032-2005-PCM, modificado por el Decreto
Supremo 062-2005-PCM.
• Objetivo: Contribuir a la disminución de la pobreza, romper su transmisión inter-generacional
y generar capital humano. Promover y garantizar
el acceso y participación de los hogares en extrema pobreza a servicios de salud, nutrición, educación e identidad.
• Beneficiarios: Hogares en situación de vulnerabilidad, exclusión o pobreza, que tengan entre
sus miembros a niñas y niños hasta los 14 años de
edad o mujeres embarazadas. La focalización se
basa en el cumplimiento de cinco variables establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas: afectación de la Violencia, Pobreza Extrema,
Pobreza Por Necesidades Básicas Insatisfechas,
Brecha de Pobreza y Desnutrición Infantil Crónica.
• Monto de la transferencia: El hogar beneficiario recibe US$74 por única vez. Adicionalmente,
otorga un incentivo monetario por cumplimiento
de las condicionalidades cada dos meses. A los hogares con al menos una mujer embarazada o niño
| 43
ABRIL 2012
menor de 5 años que cumpla con sus controles
sanitarios (1 cada 2 meses) se les otorga US$37
bimestrales. A los hogares con niños y niñas en
edad escolar (con máximo de 6 inasistencias en el
bimestre) se les entregan US$37. A medida que
avanzan en su escolaridad reciben entre US$15
y US$30.
• Los niños menores a 1 año que tienen las vacunas completas y su peso registrado bimestralmente reciben US$74 por única vez, y los niños
de 3 años que registran peso y talla adecuado para
su edad reciben US$55 por única vez.
• Por otra parte, los hogares en extrema y moderada pobreza reciben entre US$8 y US$16 mensuales, según el número de integrantes menores
de 16 años de edad.
• Los hogares en los cuales el jefe(a) de hogar es
mayor a 65 años, y no recibe ninguna otra pensión
ni se encuentra trabajando, se otorga una transferencia mensual por valor de US$10,50.
• Condicionalidades: Cumplir con las acciones de
salud, educación y capacitación que exige el programa para cada grupo familiar, las cuales exigen cumplir con los planes de vacunación, controles sanitarios, educación alimentaria y nutricional y asistir
regularmente a establecimientos educativos.
• Condicionalidades: Asistir periódicamente a
controles de salud, vacunación, nutrición y matriculación; asistir regularmente a la escuela (para el
caso de los niños menores de 14 años); e inscribir a
los niños para obtener su documento de identidad. Trinidad Y Tobago: Programa de Transferencias
Monetarias Condicionadas
Se inició en 2005, brindando asistencia alimentaria de corto plazo y otras iniciativas de desarrollo
El Decreto 536/05 de 2005 puso en funciona- destinadas a familias vulnerables.
miento este programa bajo la responsabilidad de la
• Beneficiarios: Familias en situación de vulneraCoordinación del Gabinete de Políticas Sociales.
bilidad social.
• Objetivo: Mejorar la inversión que los hogares
• Monto de la transferencia: Se les entrega a los
pobres realizan en educación, salud y alimenbeneficiarios una tarjeta de débito que les permite
tación, potenciando la acumulación en capital
comprar alimentos y otros elementos de primera
humano. Entre otros objetivos específicos, se
necesidad. La transferencia otorgada se basa en el
pretende también asegurar a las familias benefitamaño de la familia. Las familias con menos de
ciarias un nivel mínimo de consumo de los bienes
tres miembros reciben US$47 por mes. Las famique componen la canasta básica alimentaria.
lias de 4 ó 5 miembros reciben US$62,5 por mes
y las familias compuestas por más de 6 miembros
• Beneficiarios: El programa atiende a mujeres
reciben US$78 por mes.
embarazadas desde el diagnóstico del embarazo
hasta el primer mes luego del nacimiento, niños
• Condicionalidades: Los beneficiarios deben
y niñas de 0 a 16 años, y adultos mayores de 65
adherir a alguno de los programas sociales de emaños de edad.
poderamiento del gobierno.
• Monto de la transferencia: Se otorga al jefe o
jefa del hogar beneficiario, a través de la tarjeta
Uruguay: Asignación Familiar “Plan de Equidad”
de débito Solidaridad. La transferencia “Comer
es Primero” está destinada a la adquisición de
A través del Plan de Equidad se modificó el réalimentos básicos, por un monto equivalente a gimen de asignaciones familiares, entrando en viUS$18 mensuales. También se entregan suple- gencia a partir del 1° de enero de 2008. Es un promentos de micronutrientes como forma de pre- grama que reforma el sistema de protección social
venir la deficiencia de vitaminas y minerales en abarcando a toda la población uruguaya. A partir
niños, mujeres embarazadas y en periodo de lac- del Plan, se renovó la red de asistencia e integración
tancia.
social de naturaleza no contributiva, que brinda
protección social a las personas de menores recursos en las distintas etapas de su vida.
República Dominicana: Programa Solidaridad
44 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
• Objetivo: Asegurar el pleno ejercicio de los
derechos ciudadanos, en especial de quienes se
encuentran en una situación de vulnerabilidad
social, a través de la nivelación de sus oportunidades de acceso en relación a servicios sociales
universales, ingresos a través del trabajo digno y
prestaciones sociales básicas.
• Beneficiarios: La asignación se paga a mujeres embarazadas, a niños menores de 14 años si
reciben educación primaria, o hasta los 16 años,
cuando no hayan completado sus estudios primarios como consecuencia de una enfermedad o por
residir en zonas rurales a más de 5km del centro
educativo más cercano. Si cursa estudios superiores en institutos estatales y/o privados habilitados, la asignación se paga hasta los 18 años, o si el
beneficiario es pensionista por invalidez, siempre
que el beneficiario estudie o que su discapacidad
justifique la no concurrencia a centros de estudio.
• Monto de la transferencia: La asistencia consiste en un monto mensual de dinero que administran las personas físicas o jurídicas que ejerzan la capacidad legal del menor. El monto por
menor de 5 años y por menor que asista a la pri-
maria es de US$37 mensuales y un adicional de
US$16 dólares por hijo que asista a la enseñanza
media (en caso que existan más beneficiarios en
el mismo nivel se aplicará una escala progresiva, según indica el Banco de Previsión Social de
Uruguay). Por menores internados en régimen
de tiempo completo en el Instituto del Niño y
Adolescente del Uruguay (INAU), el monto
de la asignación es de US$37 por un beneficiario (luego el monto decrece por cada miembro
adicional en la familia). Por cada beneficiario
discapacitado se paga US$54 dólares, en este
caso la prestación continua brindándose a partir
de los 18 años de edad por períodos de 3 años,
con revisión médica al finalizar cada período.
Para percibir la transferencia no se puede estar
percibiendo otra asignación familiar.
• Condicionalidad: Inscripción y concurrencia
regular del beneficiario a institutos docentes de
educación formal o no formal, públicos o privados autorizados, excepto en casos de beneficiarios
discapacitados. Por otro lado, deben concurrir
periódicamente a controles de asistencia médica
brindados a través del sistema público o privado.
| 45
ABRIL 2012
Principales características de los PTC en América Latina
Estrategia de focalización
Población objevo
2
Edad
Comprobación de Medios de Vida Indirecta
Programa
País
Año
Geográfica1
Condición en el
mercado de
trabajo
As i gna ci ón Uni vers a l por
Hi jo pa ra Protecci ón
Soci a l
2009
X
As i gna ci ón por Emba ra zo
pa ra Protecci ón Soci a l
2011
X
Bono Jua nci to Pi nto
2009
Bono Ma dre Ni ño - Ni ña
"Jua na Azurduy"
2009
Bra s i l
Bol s a Fa míl i a
2003
Chi l e
Chi l e Sol i da ri o
2002
Col ombi a
Fa mi l i a s en Acci ón
2001
Cos ta Ri ca
Ava ncemos
2006
Ecua dor
Bono de Des a rrol l o
Huma no
2003
El Sa l va dor
Comuni da des Sol i da ri a s
2009
X
Gua tema l a
Mi Fa mi l i a Progres a
2008
X
Bono 10.000 Educa ci ón,
Sa l ud y Nutri ci ón
2010
As i gna ci ones Fa mi l i a res
Ja ma i ca
Méxi co
Argenna
Pobreza
Extrema
pobreza
Comprobación de
Medios de
Vida Directa3
Atributos
categóricos4
> 60
0-2
2-6
6 - 12
12 - 18
X
X
X
X
18 - 60
Discapacitados
sin límite
de edad
Embarazadas
X
X
X
X
X
X
X
Bol i vi a
X
X
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X
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X
X
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X
X
X
X
X
X
10
X
X
X
X
X
X
X
X
1990
X
X
Ava nce medi a nte l a
Sa l ud y l a Educa ci ón
2002
X
Oportuni da des
2001
X
Bonos fa mi l i a res pa ra l a
compra de a l i mentos
2005
Red de Oportuni da des
X
X
Hondura s
X
13
X
X
X
x
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
X
X
X
X
X
2006
X
X
X
X
X
X
Tecoporá
2005
X
X
X
X
X
X
X
X
Ñopytyvô y Abra zo
2005
X
X
X
X
X
X9
Juntos
2005
X
X
X
X
X
X9
Repúbl i ca
Domi ni ca na
Sol i da ri da d
2005
X
X
X
X
X
X
X12
X
Tri ni da d y
Toba go
Tra ns ferenci a s
Moneta ri a s
Condi ci ona da s
Foca l i za da s
2006
X
X
X
X
X
X
X
Urugua y
As i gna ci ones Fa mi l i a res
del Pl a n de Equi da d
2008
X
X
X
X
X
X
X
X
14
X
X
X
X
Pa na má
X
X
X
Pa ra gua y
Perú
X
X
X
X
X
X
X
X
X
1
Se seleccionan las unidades geográficas que presentan mayores niveles de pobreza, de acuerdo a información censal y encuestas de hogares que permiten construir mapas de pobreza.
2
Comprobación de la situación socioeconómica de los beneficiarios a través de índices multidimensionales de calidad de vida o fómulas que predicen el ingreso a través de variables
supuestamente muy relacionadas a dichos ingresos.
3
Se contempla una evaluación directa de los medios de vida, utilizando el nivel de ingresos informado por las propias familias en las encuestas o empadronamientos llevados a cabo por
programas ad hoc. Si no se comparara con la información suministrada por las familias con otra información, se corre el riesgo de aumentar el error de inclusión.
4
Se definen poblaciones fácilmente identificables a las que se otorgan beneficios por igual (Ej: niños que cursen de 1° a 8° grado, mujeres embarazadas).
5
Monto idéntico para beneficiarios de similares características.
6
Disminuye el monto por cada miembro que se suma al grupo familiar.
46 | ANSES
LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Desno y po de transferencia
Metodología del cálculo del monto
A la demanda
No monetaria
Monetaria
de libre Suplemenuso
tos
alimencios
Mochilas
Otros
escolares
Bonos /
Vales
Subsidio a
Servicios
Básicos Directos Indirectos
A la
oferta
Idénco5 Decreciente 6 Variable 7
No
cumplir
Por
condicioEscalonado o Mensual Bimestral Trimestral Semestral Anual
Control
nalisegún
Único
composición
dades8
familiar
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
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X
X
X
X15
X
X
X
X
X
X
X
15
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Tiempo
Candad
máximo de
máxima de
permanenbeneficiacia en el
rios
Programa
X
X
X
Movos de Exclusión
Por Familia / Hogar
Por persona
Servicios
Periodicidad del pago
X
X
X
X
X
X
X
X
7
Varía el monto según el grupo al que pertenece el beneficiario (excepto casos de discapacidad, si el alumno concurre a primaria o a secundaria, según la zona geográfica de residencia, etc.).
8
Cambia entre los países la tolerencia por incumplimientos.
9
Hasta 14 años
10
Hasta 15 años
11
Hasta 22 años
12
Hasta 16 años
13
Hasta 30 años de edad
14
Hasta 12 años de edad
15
Se entrega tarjeta de débito para la compra de alimentos y otros elementos de primera necesidad.
16
Sólo para discapacidad y adutos mayores.
| 47
ABRIL 2012
Análisis comparado de los distintos PTC de la región
Como se mencionó anteriormente, la puesta en
marcha de los PTC en los distintos países de la región adopta diferentes formas, en función de las necesidades sociales y el desarrollo de objetivos particulares que se persiguen en cada marco nacional. En
este sentido, algunos PTC otorgan facilidades para
el acceso a servicios básicos y, en otros casos, directamente brindan transferencias, ya sean monetarias o
no monetarias. Sin embargo, en general, la mayoría
de los PTC buscan extender el alcance de los sistemas de seguridad social sobre las poblaciones que se
encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, y
comparten algunos objetivos específicos combatiendo las causas estructurales de la pobreza: incentivan el
aumento de los niveles de escolaridad, promueven el
acceso a los servicios públicos de salud (cumplimiento de los controles sanitarios, planes de vacunación y
nutrición), combaten el trabajo infantil, e impulsan la
creación de redes de contención, entre otros.
el acceso (Ej: en el Programa Bono 10.000 en Honduras, la Secretaría de Estado a través del Despacho
de Educación y del Despacho de Salud, garantiza el
acceso a los servicios de educación básica y de atención primaria de salud a la población beneficiaria,
para que puedan cumplir con su corresponsabilidad).
De esta manera, los PTC implementados en la
región, a través de sus condicionalidades, buscan
principalmente transformar y detener la trasmisión
inter-generacional de la pobreza en los hogares, promoviendo la inversión en capital humano (fundamentalmente, en educación y salud).
En algunos programas se contemplan transferencias planas, es decir, idénticas para beneficiarios que
presenten similares características socioeconómicas, aunque pueden estar limitadas por un número
máximo de beneficiarios dentro del mismo grupo
familiar (la AUH en Argentina).
Con relación a los mecanismos a través de los
cuales se otorgan las transferencias, la mayoría son
monetarias de libre uso, es decir, los beneficiarios
pueden disponer a voluntad del dinero transferido.
También se entregan transferencias no monetarias
(Ej: suplementos alimenticios en México), transferencias de servicios directas (Ej: actividades de apoyo
socio-familiar en Paraguay o actividades de capacitación en Panamá), o a través de otros programas (Ej:
Programas de empoderamiento del Gobierno de
Trinidad y Tobago, Programas Complementarios a
Bolsa de Familia en Brasil para la inserción laboral y
generación de ingreso, incluyendo capacitación profesional, acceso a microcrédito, generación de empleo y apoyo al trabajo independiente).
También existen casos en los que el cálculo del
monto de la transferencia consiste en la entrega de
una suma de dinero diferenciada, según las características de cada grupo y según las diferencias existentes hacia adentro de dichos grupos (por ejemplo,
de acuerdo al nivel que cursan en los establecimiento educativos, o en función al género, o por cada
miembro que se suma al hogar).
En relación con el cálculo del monto de las transferencias, la periodicidad de la entrega y los montos
máximos que puede percibir una familia, cada país
aplica diferentes criterios a sus PTC.
Algunos programas contemplan una transferencia mensual (AUH en Argentina), otros bimestral
( Jamaica, México, Panamá), o anual (Bono Juancito
Pinto de Bolivia).
La transferencia puede otorgarse por persona
o por hogar, independientemente del número de
miembros elegibles en la familia (Ecuador, Perú).
A lo largo del tiempo, los países han realizado
ajustes a los montos de las transferencias a fin de evitar la pérdida de su poder adquisitivo. Tal es el caso
de la AUH que tras el último aumento anunciado el
7 de septiembre de 2011, acumula un crecimiento
de 50% desde su puesta en marcha. En países como
Chile, Colombia, México y Uruguay están contemSi bien los PTC actúan principalmente sobre la plados ajustes por inflación, en función a la evoludemanda de servicios sociales, existe como contra- ción del IPC.
partida la necesidad de contar con una oferta proCon respecto a la población objetivo, varía de un
veedora de dichos servicios, que en muchos casos país a otro. Encontramos PTC orientados a familias
puede resultar insuficiente tanto en cantidad como que viven en extrema pobreza, otros que incluyen a
en calidad. Por este motivo, algunos PTC apuntan pobres no indigentes y otros programas que tienen
a financiar la oferta de servicios sociales y de infraes- en cuenta otros indicadores de vulnerabilidad. En
tructura, buscando ampliar la cobertura y facilitando Argentina por ejemplo, se considera la situación en
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LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
el mercado laboral del padre o tutor (es decir, toma
en cuenta si se trata de un trabajador informal, si
está desocupado o si tiene un salario inferior al mínimo vital y móvil).
Los mecanismos de focalización (a través de los
cuales se determina quiénes pueden o no acceder a
los beneficios del programa) también varían de un
país a otro. Se observa que algunos tienen sofisticadas técnicas de selección, mientras que otros establecen mecanismos de focalización más sencillos,
por lo que estos últimos resultan ser programas que
más han avanzado sobre la universalización de los
derechos sociales. Al respecto, cuanto más sencillos
sean los mecanismos de focalización, más fácil será
aumentar la cantidad de beneficiarios o la tasa de cobertura (Fiszbein Ringold y Sriniv, 2011).
Entre las técnicas más sofisticadas de selección de
beneficiarios, existen casos en los que se construyen
índices de priorización geográfica a partir de la focalización de las regiones que presentan mayores niveles de pobreza (Ej: Programa Tekoporâ de Paraguay,
Familias en Acción de Colombia, y Oportunidades
de México). En otros casos, se utilizan indicadores
de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) para las
zonas rurales, y de ingresos y gastos para las zonas
urbanas. Algunos programas, tras la focalización
geográfica, también aplican instancias de participación ciudadana/comunitaria a fin de validar los
listados de beneficiarios y lograr transparencia en el
otorgamiento de las transferencias.
Cabe destacar que, según los criterios y cantidades de mecanismos de focalización implementados,
se pueden cometer errores de exclusión (familias que
satisfacen los criterios de elegibilidad, pero que no
participan del programa), o de lo contrario, errores
de inclusión (familias que no satisfacen los criterios
de elegibilidad, pero que participan del programa).
Esto se debe principalmente a la existencia de problemas de información asimétrica.
A medida que se establecen mecanismos más
sofisticados para focalizar en las personas/hogares
más vulnerables, se corre el riesgo de dejar afuera poblaciones que también lo necesitan, ya sea por estar
incluidos en el límite entre pobres-no pobres, o por
no tener residencia en la zona geográfica en la que se
enfocan las acciones.
Las técnicas más sofisticadas buscan minimizar
20
el error por inclusión, sin considerar que puede resultar más grave, desde una perspectiva de derechos,
cometer errores de exclusión, dejando desprotegidas a personas que realmente necesitan atención.
La preocupación principal debe pasar por pensar
en programas que permitan incluir a las personas/
hogares en situación de vulnerabilidad social y no en
pensar en programas destinados a excluir a personas/ hogares que llevan condiciones de vida digna.
En México, por ejemplo, teniendo en cuenta que
algunos hogares satisfacían los criterios de elegibilidad y no recibían el PTC Oportunidades por problemas relacionados con la oferta de servicios sociales, se han extendido otros programas para satisfacer
las necesidades nutricionales y sanitarias de estos
sectores de la población, hasta poder ser incluidos a
futuro en el programa.
En cuanto a los criterios de egreso, en general las
familias dejan de percibir la transferencia cuando
pierden las condiciones de elegibilidad (esto puede
ocurrir cuando los hijos llegan a las edades máximas,
cuando superan las condiciones de pobreza, cuando
dejan de residir en la zona geográfica en la que se
focaliza el programa, cuando ingresan al mercado de
trabajo formal, entre otros); si no cumplen con las
condicionalidades; y en otros casos, cuando llegan al
número máximo de años de permanencia (en Trinidad y Tobago el límite de permanencia en el programa es de 2 años).
Como forma de alcanzar los objetivos de largo
plazo, en algunos casos los gobiernos incorporan
otros programas al que acceden las familias una vez
que egresan del PTC, ya sea mediante el apoyo al
trabajo independiente, la capacitación técnica y profesional, y el otorgamiento de microcréditos productivos para fundar nuevas empresas o continuar con
emprendimientos existentes.
Finalmente, con relación al grado de cobertura de
los PTC, según datos de CEPAL, su alcance se ha
incrementado en la región durante el período 2000
a 2010. Así, mientras que en 2000 la cobertura era
5,7% de la población total en 2010 se incrementó a
19,3%: “En 2010 los PTC alcanzaban a más de 25
millones de familias latinoamericanas y caribeñas.
De modo que estos programas llegan a cubrir alrededor del 19% de la población (113 millones de personas), con un esfuerzo de inversión que representa
20
el 0,4% del PIB” .
Cuadernos de la CEPAL 95, año 2011.
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ABRIL 2012
Analizando la implementación y alcance de cada
programa en particular, los niveles de cobertura alcanzados varían entre sí. De esta manera, el Programa que cubría al mayor porcentaje de población en
2010 fue el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador (44% de la población total), mientras que los
programas con mayor número de beneficiarios en
términos absolutos fueron Bolsa Família de Brasil
(52 millones de personas, cerca de la mitad de los
beneficiarios de PTC a nivel regional), Oportunidades de México (27 millones de personas) y Familias
en Acción de Colombia (12 millones de personas).
Por otra parte, en 6 países de la región (Argentina,
Brasil, Chile, Ecuador, México y Uruguay), el número de beneficiarios igualaba o superaba al número de
21
indigentes . Al respecto, cabe destacar que a menos
de un año de su implementación, la AUH ya presentaba una tasa de cobertura superior a la de otros
programas de la región con mayor antigüedad.
El hecho de que los gobiernos lleven adelante
este tipo de programas, facilitando y promoviendo
la inversión en capital humano en los sectores de la
población más desprotegidos, representa un enfoque de derecho pensado desde y para el desarrollo
humano.
“El desarrollo humano comporta un concepto integral de desarrollo según el cual el desarrollo económico es apenas uno de los componentes, entre otros,
del proceso de desarrollo. En segunda instancia y en
el ámbito normativo, el sentido y fin del desarrollo
humano está dirigido a la realización de la libertad,
entendida como la ampliación de las capacidades individuales para hacer aquellas cosas que una persona
22
tiene razones para valorar (Sen, 1999).”
23
De esta manera, la cobertura que ofrecen los distintos PTC de la región varía de un país a otro. En
Argentina, el grado de cobertura de la AUH sobre la
población total a diciembre de 2009 era 8,6%, mien-
tras que en marzo de 2011 ascendía a 8,8%. Con
respecto a la cobertura sobre la población pobre, en
diciembre de 2009 era 56,8% y en marzo de 2011
alcanzó 82,0%.
Cuadernos de la CEPAL 95, año 2011.
Burgos Silva, Germán. “Estado de Derecho y Desarrollo Humano: más allá del derecho y del desarrollo humano. Hacia un marco de capacidades
institucionales básicas”. En Revista Instituciones y Desarrollo N° 8/9. Publicación del Instituto Nacional de Gobernabilidad.
23
Para el análisis del nivel de universalidad de los PTC en la región, se consideraron las siguientes variables: monto de las transferencias, mecanismos
de focalización, población objetivo, tipo de transferencias (monetarias, bonos o en especie) a la demanda o a la oferta, metodología para calcular el
monto asignado, si es por persona o por hogar, y los motivos de exclusión.
21
22
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LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO
PARA PROTECCIÓN SOCIAL EN PERSPECTIVA
Situación de los PTC que contemplan asignaciones por embarazo en la región
En la región, no existen muchos casos similares a
la Asignación por Embarazo para Protección Social.
En Latinoamérica, sólo dos países además de Argentina, brindan PTC cuyas beneficiarias directas
son mujeres embarazadas: Bolivia y Jamaica.
En Argentina, la Asignación por Embarazo para
Protección Social, si bien no cubre el período de lactancia como en Jamaica o la etapa de postparto como
en Bolivia, al finalizar el embarazo, suponiendo que
se trate de un embarazo a término, el monto acumulado que una mujer recibe es US$ 384. Asimismo, si
En el caso de Bolivia, a través del Bono Madre Ni- el contexto socioeconómico en el que se desarrolla es
ño-Niña “Juana Azurduy”, se entregan a las madres similar al momento de la gestación, el recién nacido
US$28 si cumplen con 4 controles prenatales, o será receptor de la AUH para Protección Social.
US$7 por cada control. Adicionalmente, se les paga
US$18 por parto y postparto (una semana posterior
Existen otros casos, en los cuales las mujeres
al nacimiento), el cual debe ser asistido por personal embarazadas quedan cubiertas por pertenecer a fade salud.
milias en situación de pobreza o extrema pobreza.
Las transferencias se entregan por familia u hogar y
En el caso de Jamaica, se otorga una transferencia deben cumplir con condicionalidades exigidas en el
de US$10,5 por mes a las mujeres embarazadas y área de salud.
en período de lactancia (durante 6 meses posteriores
parto) siempre que pertenezcan a familias en situación de pobreza.
Otros PTC que contemplan la etapa de embarazo
▪ En Brasil, el programa Bolsa de Familia otorga un beneficio básico de US$40 mensuales a familias en extrema
pobreza, con ingresos per cápita iguales o inferiores a US$40. Las beneficiarias asumen el compromiso de
realizarse control nutricional y exámenes pre y post natales.
▪ En El Salvador, el Programa Comunidades Solidarias entrega el Bono Salud (US$30 mensuales) o Bono Salud y
Educación (US$40 mensuales) a las familias compuestas por menores de 18 años o con mujeres que en el
momento del censo estuvieran embarazadas. Las mujeres embarazadas que integran las familias beneficiarias,
deben asis‰r a controles de salud.
▪ En Guatemala, con Mi Familia Progresa, las mujeres embarazadas y lactantes pertenecientes a familias que
viven en condición de pobreza extrema y que radican principalmente en áreas rurales o zonas marginales de las
periferias de los centros urbanos, reciben entre US$19 y US$38 mensuales por familia.
▪ En Honduras, las familias compuestas por mujeres embarazadas y en período de puerperio reciben una
transferencia condicionada de US$44 mensuales, de entrega trimestral a través del Programa Bono 10 Mil.
▪ En México, con el Plan Oportunidades, las familias en situación de pobreza compuestas por mujeres
embarazadas y lactantes reciben US$17 mensuales y suplementos nutricionales.
▪ En Panamá,a través de Red de Oportunidades, las familias en condiciones de pobreza extrema con mujeres
embarazadas y en período de lactancia, reciben 18 pagos bimestrales consecu‰vos de US$100.
▪ En Paraguay, el programa Tekoporâ beneficia a los hogares en situación de extrema pobreza del área urbanarural compuesto por mujeres embarazadas. El monto de la transferencia por familia es de US$19 en concepto de
un bono alimentario por mes.
▪ En Perú, el programa Juntos entrega, a los hogares conformados por mujeres embarazadas en situación de
vulnerabilidad, exclusión o pobreza, un incen‰vo monetario condicionado de US$37 dólares bimestrales.
▪ En República Dominicana, el Programa Solidaridad a‰ende a mujeres embarazadas desde el diagnós‰co del
embarazo hasta el primer mes luego del nacimiento. Se otorga al jefe o jefa del hogar beneficiario, a través de la
tarjeta de débito Solidaridad. Comer es Primero, es un bono perteneciente al programa, des‰nado a la
adquisición de alimentos básicos por un monto equivalente a U$S 18 dólares mensuales. También se entregan
suplementos de micronutrientes como forma de prevenir la deficiencia de vitaminas y minerales en niños,
mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.
Fuente:
Elaboración propia
en basede
a organismos
oficiales de cada programa
Fuente: Elaboración propia en base
a organismos
oficiales
cada programa.
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