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Universalismo y fragmentación institucional. El complejo legado de
la AUH.
Lic. Julio L. Aguirre1
Ponencia Preparada para XII Congreso Nacional de Ciencia Política
Mendoza, 2015
1
Licenciado en Ciencia Política y Administración Pública, UNCuyo. Profesor de Teoría Política,
UNCuyo. Candidato a Doctor en Ciencia Política por la UNSAM. Becario doctoral CONICET, con
sede en el Centro Interdisciplinario para en Estudio de Políticas Públicas (CIEPP:
http://www.ciepp.org.ar/).
1
Índice
Resumen ........................................................................................................................ 3 1. Introducción ........................................................................................................... 4 2. Modelos de universalidad y política social ............................................................ 5 3. Asignación Universal por Hijo: expansión de un sistema fragmentado .............. 11 4. Comentarios finales .............................................................................................. 16 Bibliografía .................................................................................................................. 21 2
Resumen
En este trabajo se discute la noción de universalismo presente en la Asignación
Universal por Hijo (AUH) y su posible legado institucional en el diseño del sistema
de protección social en la Argentina. Para ello se parte de un supuesto teórico basado
en el reconocimiento de dos modelos de universalismo: el ‘universalismo como
resultado’, que comprende a aquellas posiciones que lo asocian a la masividad en el
alcance de las coberturas; y el ‘universalismo como principio’, que lo vincula al
estatuto ciudadano y la igualdad en los títulos de derecho que permiten la exigibilidad
frente al Estado. Estas distintas nociones de universalismo presentan consecuencias
diversas al momento de traducirse en modelos institucionales concretos: el primer tipo
puede ser conquistado a partir de sistemas institucionales fragmentados vinculados a
grupos sociales diferenciados, el segundo requiere un mismo tipo de institución que
abarque a todos los ciudadanos haciendo abstracción de sus particularidades.
La AUH se presenta como el primer programa de transferencias de ingresos en la
Argentina que pretende un alcance universal, y la noción de universalismo por detrás
del mismo se vincula a la idea de universalismo como resultado, pues el
universalismo en la AUH no se deriva de un criterio de acceso que abarca a diversos
grupos igualándolos frente a un mismo programa, sino del resultado en materia de
cobertura focalizada que genera gracias a su articulación con las asignaciones
familiares contributivas y las deducciones al impuesto a las ganancias personales por
hijo, configurando así un sistema institucionalmente fragmentado que otorga
beneficios diversos –de forma masiva- dependiendo de la posición de las personas en
el mercado de empleo.
Frente a este escenario este trabajo se pregunta, entre otras cosas: ¿Cómo abordar la
relación entre fragmentación institucional y universalismo? ¿Qué consecuencias tiene
este modelo de universalismo en el régimen de bienestar? ¿Cuál es el legado
institucional del mismo en relación a otro tipo de programas y servicios sociales?
¿Cuáles son sus posibles ventajas y desventajas?
3
1. Introducción
El objetivo de este ensayo es reflexionar respecto a la noción de universalidad
asociada a la Asignación Universal por Hijo para la Inclusión Social (de ahora en
adelante AUH) en la Argentina. El mismo se fundamenta en la idea de que es
necesario adoptar una mirada crítica respecto a los modos de organización de la
política social con el propósito de profundizar el debate tanto en lo que respecta a la
universalidad como objetivo de política social, como también en lo relativo a los
diversos modos de llegar a ésta y cómo cada uno de ellos generan diseños
institucionales y consecuencias sociales y políticas diversas. En este sentido, el
propósito es ir más allá de la “retórica sobre la universalidad” para desentrañar lo que
implica este concepto y en qué medida los diversos diseños institucionales orientados
a conseguirlo pueden generar consecuencias poco evidentes.
Para ello, primero se propone un análisis teórico con el propósito de reflexionar sobre
los diversos modos de comprender la universalidad, y se argumenta que existen al
menos dos modelos de universalidad en el marco del discurso sobre las políticas
sociales: la “universalidad como resultado” y la “universalidad como principio”.
Luego se analizan brevemente las características de la AUH, haciendo énfasis en sus
reglas operativas y criterios de selección de beneficiarios. Aquí se destaca que el
diseño institucional fragmentado en torno a la AUH denota un modelo de
universalidad del tipo 'universalidad como resultado'. Por último, y a modo de
conclusión, se analiza críticamente el tipo de universalidad asociado a la AUH con el
propósito de insistir en la importancia de debatir los diversos tipos de universalidad más allá de las pautas técnicas de cobertura- con el propósito de visualizar los efectos
políticos y sociales de los mismos.
4
2. Modelos de universalidad y política social
Como sostienen Martinez Franzoni y Sánchez Anchorena (2014), el debate sobre
universalismo y políticas sociales ha cobrado un renovado interés en América Latina
debido a un cambio en las ideas dominantes que ha traído aparejado una mayor
aceptación del rol del Estado y la universalidad de las coberturas sociales, incluso en
agencias internacionales que solían recomendar modelos residuales de política social
para la región (ver por ejemplo: OIT 2011, UNSRID 2011).
Sin embargo, el concepto de universalismo no posee un significado inequívoco, por el
contrario existen diversos enfoques para tratar de determinar qué es exactamente una
política universal (Anneli and Sipilä 2014). En el marco de esta pluralidad de
perspectivas, pueden distinguirse dos estrategias para abordar la definición de
universalismo: una minimalista y otra maximalista (Martínez Franzoni and SánchezAncochea 2013, 2014). La primera lo reduce a la existencia de mandatos formales
respecto al acceso universal a un beneficio y a niveles de cobertura que abarquen a
una “vasta mayoría”. La segunda, en cambio, se asocia tanto al reconocimiento formal
del acceso universal y los resultados en materia de cobertura como a los modos de
acceso, basados en servicios públicos de amplio alcance, y los mecanismos para
garantizar la realización de los títulos de derechos en los que se basa dicho acceso,
normalmente vinculados al estatus de ciudadano. En otras palabras, en tanto los
enfoques minimalistas reducen el universalismo a la cobertura, los enfoques
maximalistas agregan tanto el “criterio de asignación de los beneficios” como el
“criterio de membresía” (Kildal and Kuhnle 2002).
Una primera exploración de estas nociones sobre el universalismo nos permite dar
cuenta que las definiciones minimalistas se reducen al 'resultado' de las políticas
públicas, en tanto las definiciones maximalistas se sostienen sobre los 'principios' que
5
organizan a las mismas. Por ello para los propósitos de este trabajo denominaremos
'universalismo como resultado' a los enfoques minimalistas y 'universalismo como
principio' a los enfoques maximalistas.
A partir de estas denominaciones, podemos enmarcar a las diversas expresiones del
universalismo dentro de un espacio conceptual signado por dos extremos: en uno
encontramos la idea de universalismo como resultado y el en otro la idea de
universalismo como principio, siendo ésta última mucho más exigente respecto a lo
que constituye una política universal. Las diversas experiencias concretas de políticas
públicas de orientación universalista pueden ubicarse en algún punto entre estos dos
extremos.
Gráfico N°1: tipos de universalismo, esquema conceptual
Universalismo como resultado (Enfoque minimalista) Universalismo como principio (Enfoque maximalista) Fuente: elaboración propia
La noción de universalismo como principio suele ser emparentada con los regímenes
de bienestar de los países de Europa del norte, en especial los escandinavos (Kildal
and Kuhnle 2002) o social demócratas (Esping-Andersen 1990). Este modelo implica
un conjunto de compromisos sociales amplios, a la vez que demanda un Estado con
amplias capacidades estatales (orientadas a la prestación de una diversa gama de
servicios) y la aceptación social de un elevado nivel de intervención estatal. Esto, a su
vez, requiere un esquema fiscal que pocos Estados en el mundo son capaces de
sostener.2
2
Este modelo tiene como caso prototípico a los países de Europa del norte y es producto sus procesos
históricos de luchas políticas, coaliciones sociales y consolidación de instituciones públicas que
difícilmente pueda ser extrapolado fuera de su contexto histórico de surgimiento, pues requiere un
6
Por su parte, la noción de universalismo como resultado suele asociarse a los modelos
de Estado de bienestar residuales, caracterizados por desarrollar políticas focalizadas
y prestaciones basadas en test de recursos, orientados a articularse con los mercados.
Si bien estos modelos tienen como objetivo abarcar a las poblaciones destinatarias de
modo comprensivo, suelen sostenerse sobre sistemas fuertemente segmentados y con
asimetrías de calidad en los servicios a los que accede cada grupo, generando
problemas de desigualdades verticales y horizontales (Martínez Franzoni and
Sánchez-Ancochea 2013, 2014).
Las diversas conceptualizaciones sobre el universalismo difieren tanto en lo que
respecta a los principios sobre los que se legitiman y organizan las políticas públicas
como en los instrumentos utilizados para alcanzarlos. Debido a ello, analizar el
modelo de universalismo inherente a distintas políticas sociales es un ejercicio
analítico relevante pues nos permite anticipar los procesos de adaptación en la
arquitectura institucional de los sistemas de protección social que estos traen
aparejados.
Como método heurístico para clasificar a cada política pública con orientación
universal, dentro del marco conceptual caracterizado por la distinción entre
'universalismo como principio' y 'universalismo como resultado', propongo analizarlas
tomando en consideración tres variables: nivel de cobertura, el grado de
fragmentación institucional y el criterio de acceso. Estas variables, íntimamente
vinculadas entre sí, serán analizadas a continuación.
conjunto de condiciones difíciles de lograr en el corto o mediano plazo. Debido a ello varios analistas
lo descartan como una posibilidad realista para los países en proceso de desarrollo (Martínez Franzoni
and Sánchez-Ancochea 2014).
7
2.a.Cobertura, fragmentación institucional y criterio de acceso
El punto de partida para analizar el carácter universal de una política consiste en
revisar la evidencia respecto a su nivel de cobertura efectiva. En este sentido,
debemos establecer un nivel mínimo de cobertura como punto de partida, y este nivel
debe situarse en torno al total de la demanda potencial de cada programa3, y esta a su
vez se vincula al modo en el que se define el universo destinatario. Además, el
análisis de la cobertura debe estar asociado al modo en el que cada programa se
articula con programas o servicios preexistentes (públicos y privados) que en su
conjunto atienden al total de la demanda.
Siguiendo de lo anterior, el nivel de fragmentación institucional nos indica de qué
modo se alcanza el objetivo de universalidad en términos de cobertura. Por
fragmentación institucional aquí me refiero a la diversificación de programas e
instituciones que regulan el acceso a productos y servicios sociales, generando una
situación en la que los diversos grupos sociales acceden de modo diferente y obtienen
una calidad y cantidad distinta de dichos productos y servicios.
La fragmentación puede ser generada por las reglas operativas de la misma política
pública, ya sea por falta de capacidad estatal o por diseño explícito (por ejemplo
seguros sociales relativos al tipo de empleo), en estos casos la literatura la denomina
“segmentación”. Otras veces la fragmentación puede ser producto de diferenciaciones
construidas en el mercado (que genera productos y servicios de diversas
características dependiendo de la demanda potencial de diversos grupos), en estos
casos la literatura considera a la fragmentación como un producto de la
“mercantilización” (Martínez Franzoni and Sánchez-Ancochea 2014: 16-17).
3
Se descarta que la cobertura deba ser absoluta pues por diversos motivos, como la salida voluntaria, el
nivel puede ser menor al 100%. No obstante, para que una política sea universal su cobertura debe
garantizar la cobertura de todos los que deseen, o puedan desear en el futuro, estar cubiertos.
8
A su vez, el nivel de fragmentación institucional nos indica los mecanismos de
estratificación que genera cada sistema de protección social, pues el servicio que
presta cada componente del sistema puede variar ampliamente en términos de calidad
y eficiencia, configurando importantes problemas de equidad –incluso en el marco de
un sistema con cobertura universal o cuasi-universal.4 Imaginemos, por ejemplo, un
sistema de salud que diferencia entre servicios públicos y privados. Por un lado el
sistema público puede encontrarse segmentado y el tipo de cobertura que recibe cada
persona depende de su posición en el mercado de empleo (i.e. trabajadores formales o
informales); por otro lado las coberturas de salud privada varían dependiendo la
estructura del mercado, generando opciones de primera calidad accesibles sólo por
quienes pueden pagar alícuotas muy elevadas y opciones de menor calidad para el
resto. Este es un claro ejemplo de como la fragmentación institucional de un sistema
de protección social, en este caso el componente asociado al servicio de salud,
consolida la estratificación social previa: tanto en lo que respecta a la posición en el
mercado de empleo como en lo que respecta a los ingresos.5
La fragmentación institucional de las políticas sociales suele asociarse al criterio que
regula el acceso a las mismas. Por ejemplo, en programas en los que el criterio de
acceso es la ciudanía (a diferencia de, por ejemplo, el nivel adquisitivo), y si este
criterio efectivamente regula el funcionamiento del programa, el mismo deberá
adoptar un bajo nivel de fragmentación y abarcar a todos los ciudadanos bajo el
mismo tipo de servicio. Por el contrario, cuando los criterios de acceso o membrecía
se asocian a características más variables (como la posición en el mercado de empleo)
4
Para un análisis detallado de la relación entre los arreglos institucionales de los sistemas de protección
social y los sistemas de estratificación social, puede consultarse: Esping-Andersen 1990: 55-79.
5
La estratificación social no sólo se vincula a los aspectos materiales de los productos y servicios a los
que accede cada grupo, también se vinculan a aspectos simbólicos asociados a la legitimación del
orden sociopolítico. Para una revisión de estos aspectos en la literatura contemporánea puede
consultarse: Aguilar 2009.
9
es esperable que las políticas posean mayor fragmentación institucional, generando
que las personas accedan a servicios de diversa calidad (incluso, llevando a que las
mismas personas a lo largo de su vida accedan a diversos servicios).
El criterio de acceso, nos permite analizar no sólo el tipo de productos y servicios a
los que accede cada grupo, sino que también se asocia a los aspectos simbólicos que
legitiman el modo en el que estos están socialmente organizados. En otras palabras, el
criterio de acceso nos permite analizar qué “línea de división” crea cada política y por
qué, y por ello podemos considerarlo un producto de los esquemas ideológicos y los
modos de regulación social imperantes. Por ejemplo, cuando las políticas basan sus
criterios de acceso en la posición que se ocupa en el mercado de empleo, se acepta
que es este mercado el sistema rector de las retribuciones que debe recibir cada sujeto,
de allí que las diferencias en las prestaciones se legitimen en base al lugar que cada
uno ocupa en él. Por el contrario, políticas basadas en características amplias de
acceso, como la ciudadanía, implican “líneas de división” alternativas, en este caso
entre ciudadanos y no ciudadanos, esto último permite organizar el sistema de
protección en base a un criterio político que hace abstracción de otros aspectos
socioeconómicos.
En la articulación entre cobertura, fragmentación y criterio de acceso, emergen los
diversos modos de conceptualizar la universalidad en las políticas sociales, y
vinculados a ellos obtenemos distintas maneras de diseñar políticas públicas: desde
programas residuales que compensan los fallos de cobertura en el mercado, hasta
servicios públicos únicos que abarcan a la totalidad de la población. De hecho, buena
parte del análisis comparado de regímenes de bienestar se basa en analizar el grado de
cobertura de los diversos servicios y los mecanismos mediante los que cada país
procura brindarlos.
10
Tabla N° 1: Tipos de universalismo, principales variables para su identificación.
Cobertura
Fragmentación
Criterio de acceso
Universalismo como resultado
Universalismo como principio
Total de la demanda potencial
Media o alta
Restringidos y con alta
volatilidad
Total de la demanda potencial
Baja
Amplios y estables
Fuente: elaboración propia
A su vez, el análisis del nivel de cobertura, el grado de fragmentación institucional y
el criterio de acceso, nos permite evaluar la coherencia general de la arquitectura
institucional del sistema de protección social al observar la articulación entre el
criterio de organización, el modo de organización y los resultados. Esto es relevante
debido a que nos permite diferenciar entre sistemas en proceso de organización de
sistemas consolidados.
A continuación analizaremos la AUH bajo esta óptica con el propósito de describir
qué tipo de universalismo prevalece por detrás de la misma.
3. Asignación Universal por Hijo: expansión de un sistema fragmentado
La AUH es en la actualidad el Programa de Transferencia Condicionada de ingresos
(PTC) más importante de la Argentina. Los primeros PTC se desarrollaron durante la
década del 90 y hoy se han generalizado como la principal forma de intervención de
los gobiernos para atender a la población en situación de pobreza (Villatoro 2007,
Cecchini and Madariaga 2011), reforzando así la “persistencia de un paradigma que
sostiene que la mejor forma de atender la situación de las personas pobres, es a
través de transferencias monetarias, focalizadas y condicionadas” (Rodriguez
Enriquez 2011: 9). Y si bien su acelerado crecimiento se inició en América Latina,
hoy se han expandido hacia prácticamente todo el “sur global” (Lavinas 2013).
11
Se entiende por PTC a políticas asistenciales de transferencias monetarias directas
desde el Estado, focalizadas sobre grupos identificables (normalmente familias en
situación de pobreza y con niños a cargo) y bajo la condición de que se cumplan
algunas condicionalidades específicas (normalmente vinculadas a la asistencia escolar
y controles de salud de los niños) (Lo Vuolo 2013: 5-8). De ello se desprende que las
tres características centrales de los PTC son: (i) el beneficio consiste en una
transferencia monetaria, (ii) su asignación está focalizada sobre poblaciones
seleccionadas y (iii) el beneficio se encuentra condicionado al cumplimiento de
determinadas contraprestaciones (World Bank 2009).
La AUH fue instaurada mediante un Decreto de Necesidad y Urgencia, N° 1602, en
octubre de 2009. El decreto, en su Art. 1, la instituye como un subsistema no
contributivo en el marco de la normativa vigente de Asignaciones Familiares para
trabajadores asalariados formales (la Ley 24.714).
Según el art. 5, el decreto establece que el beneficio consiste en una prestación
monetaria no retributiva de carácter mensual, que se abonará a uno solo de los padres,
tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado, por cada menor de
18 años que se encuentre a su cargo (o sin límite de edad cuando se trate de un
discapacitado), siempre que no estuviere empleado, emancipado o percibiendo alguna
de las prestaciones previstas en la Ley Nº 24.714, modificatorias y complementarias.6
Esta prestación se abonará por cada menor acreditado por el grupo familiar hasta un
máximo acumulable al importe equivalente a 5 menores.
La AUH posee dos contraprestaciones: hasta los 4 años de edad –inclusive- de los
menores, deberá acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de
vacunación obligatorio, y desde los 5 años de edad y hasta los 18 años deberá
6
Posteriormente, el Decreto incluye en la lista a los monotributistas sociales (art. 8). En todos los
casos, la prestación es incompatible con otro tipo de beneficios contributivos y no contributivos (art. 9).
12
acreditarse, además, la concurrencia a establecimientos educativos públicos. Una
novedad de la AUH respecto al sistema típico de contraprestaciones de los PTC es
que el mismo opera bajo una suerte de penalidad preventiva: sólo el 80% del
beneficio se abonará mensualmente y el restante 20% sólo luego de corroborar las
contraprestaciones (art. 7). Estas distinciones destacan un fuerte contraste respecto a
los demás componentes del sistema de asignaciones familiares, pues para el caso de
los trabajadores formales y quienes aplican deducciones al impuesto a las ganancias
personales por hijo, este tipo de condicionalidades punitivas no existen (Lo Vuolo
2009).
Varios estudios, desde diversos métodos (y con precisión metodológica variable), han
evaluado el impacto de la AUH en términos globales (MECON 2009, Agis, Cañete et
al. 2010, Gasparini and Cruces 2010, Bustos, Giglio et al. 2013). Otros trabajos
analizan aspectos específicos, como su impacto en el empleo, dando cuenta de que el
programa ha implicado un desincentivo hacia la formalización laboral de los
beneficiarios (Garganta and Gasparini 2012), pero no ha generado un desincentivo al
empleo en sí mismo ni una reducción en las cantidad de horas trabajadas (Maurizio
and Vázquez 2014) o la tasa de actividad (Groisman, Bossert et al. 2011). En general,
existe un consenso amplio en considerar que la AUH, como ocurre con la mayoría de
los PTC de esta envergadura, tiene varios y positivos impactos en los sectores más
vulnerables.
Una de las características centrales que explica el impacto de la AUH es su
envergadura: la AUH es la política de transferencias más amplia de la Argentina. Esto
se debe a que la AUH implicó la unificación –parcial- de los PTC anteriores: El
Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) y el Programa Familias para
13
la Inclusión Social (PF), a través de la transferencia de los antiguos titulares de estos
programas hacia la AUH (Repetto and Díaz Langou 2010).7
Existe una importante controversia en la Argentina en torno a la cobertura efectiva
total del sistema de asignaciones familiares (Lozano, Raffo et al. 2011). Sin embargo,
y a partir de la información disponible, puede construirse una imagen general. Según
datos de la ANSES para el 2014, el sistema de asignaciones familiares (en todos sus
componentes) cubría a un total de 7.628.524 niños, de los cuales 3.414.759 son
abarcados por la AUH y el restante 4.213.765 por los demás componentes del
sistema. Si bien estos datos dan cuenta de la masividad del sistema, una simple
contrastación con el universo poblacional de menores de 18 años permite dar cuenta
que el mismo dista de ser universal en términos absolutos: según datos del censo
2010, en la Argentina existen un total de 13.047.356 niños y niñas menores de 18
años de edad. Hay que tomar en consideración que la AUH es incompatible con otro
tipo de programas estatales de sostenimiento de ingreso, por lo que es posible que
existan mucho niños que obtengan algún otro tipo de cobertura por parte del Estado
que complemente al sistema de asignaciones familiares, pero hasta dónde he podido
relevar no existe una sistematización exacta de esta información.8
Con todo, puede decirse que en lo que respecta al nivel de cobertura universal la AUH
difícilmente cumple con este requisito en términos absolutos, no obstante, y como se
mencionó en el punto anterior, para que un programa satisfaga los criterios del
universalismo como resultado basta con que pretenda cubrir la totalidad de la
7
La transferencia es parcial pues no todos los titulares de los PTC anteriores fueron re-inscriptos
automáticamente en la AUH. Sin embargo, a poco de implementada la AUH cubría un universo de
destinatarios muy superior al de los PTC anteriores combinados, logrando en general una ampliación
neta de la cobertura de los PTC en la Argentina.
8
Según Lozano y sus colaboradores (Lozano, Raffo et al. 2011) existen alrededor de 1.330.000 niños
cubiertos bajo regímenes de asignaciones provinciales y municipales. Considerando estos y otros datos
los autores concluyen que la cantidad de niños que quedan fuera de toda cobertura es superior a los 3
millones, o sea alrededor de un 25%.
14
demanda potencial en articulación con otros programas, lo que hace que sea realmente
difícil cuantificar con precisión qué porcentaje de la demanda potencial del programa
es efectivamente dejada de lado.
No obstante, la masividad del programa, el hecho de que efectivamente implicó una
extensa ampliación en la cobertura del sistema de asignaciones familiares y que –
supuestamente- todos los que están en condiciones de exigirlo pueden acceder al
mismo, ha implicado que el programa sea considerado en el discurso oficial como un
programa universal.
Como mencionamos más arriba, la AUH se articula con otros programas que en su
conjunto buscan una “universalización" del sistema de transferencias fiscales hacia las
familias con menores a cargo: la AUH, las asignaciones familiares contributivas
(AFC) para trabajadores formales y las deducciones al impuesto a las ganancias
personales por hijo (Chahbenderian and Méndez 2012). Este sistema tripartito fue
convalidado por las modificaciones en las asignaciones familiares llevadas a cabo en
setiembre del 2012 por los decretos 1667/12 y 1668/12, que modificaron los
requisitos de acceso a las AFC y se establecieron nuevos rangos y valores del
beneficio, y desde entonces éstos se han modificado de forma anual para compensar
las distorsiones producto del contexto inflacionario.9 No obstante, estos cambios no
afectaron las reglas operativas de la AUH.
Según un informe del Ministerio de Economía de la Nación (MECON 2009: 5), la
integración de la AUH al sistema de asignaciones familiares persigue el objetivo de
equiparar el ingreso de aquellos niños cuyos padres no estuvieran incorporados al
mercado de trabajo formal. Sin embargo, el funcionamiento diversificado del sistema
de transferencias a menores en base a la condición de empleo de los padres o tutores,
9
En junio del 2015, la Presidencia de la Nación envió un proyecto de Ley en el que se busca establecer
que estas modificaciones serán bianuales (en marzo y setiembre) y ajustables en base a un “índice de
movilidad”. Al momento de escribir este trabajo, no hay mayores avances sobre este tema.
15
genera interrogantes respecto a las razones de esta diferenciación, muchos de ellos
vinculados a la posibilidad de mayor discrecionalidad y control social (a través del
modelo de condicionalidades punitivas) en la distribución de la AUH en relación a las
asignaciones familiares para trabajadores formales (Lo Vuolo 2009).
Más allá de estas observaciones, lo cierto es que si bien el sistema se presenta como
universal, su fragmentación institucional, fundada en criterios de acceso asociados a
características variables vinculadas al mercado de empleo y los ingresos familiares,
genera que los distintos grupos sociales que son abarcados por el mismo reciben de
hecho prestaciones distintas y son sometidos a instrumentos de control y
contraprestaciones distintos, reproduciendo así mecanismos de estratificación social,
asociados fundamentalmente a la segmentación de los programas, y fortaleciendo con
ello la noción de universalismo como resultado.
4. Comentarios finales
En base a expuesto en estos párrafos, podemos concluir que la AUH se sostiene sobre
un modelo de universalismo como resultado, pues la misma garantiza un nivel de
cobertura masivo a través de la articulación de diversos programas que en su conjunto
consolidan un sistema de transferencias familiares institucionalmente fragmentado y
basado en criterios de acceso variables, vinculados a la posición en el mercado de
empleo de los padres o tutores de los menores destinatarios.
En esta última sección del trabajo se repasarán algunas cuestiones vinculadas a la
noción de universalismo como resultado y a la fragmentación institucional asociadas
a la AUH con el propósito de concluir con algunas preguntas relevantes para
16
reflexionar prospectivamente sobre la trayectoria institucional que se abrió con la
AUH.
Por su envergadura y relevancia política, la AUH no sólo se ha transformado en una
de las políticas sociales más importantes en la actualidad sino que además se ha
consolidado como “modelo a seguir” en el diseño de políticas sociales en el país, esto
se desprende tanto del discurso predominante en la materia como en el desarrollo de
varias políticas asociadas a la AUH 10 . Debido a esto último es importante
preguntarnos sobre algunos de los aspectos centrales del programa con el propósito de
analizar qué tipo de arquitectura institucional puede desprenderse del mismo. En este
trabajo nos ocupamos de uno de estos aspectos: la noción de universalidad.
Desde la perspectiva del universalismo como resultado, los criterios de universalidad
en las políticas sociales están cubiertos toda vez que las mismas se basan en algún
criterio formal que reconozca el derecho al acceso y que la cobertura del programa
que las lleva adelante logre satisfacer de modo masivo la demanda potencial. Al
focalizarse sobre los resultados, este tipo de universalidad no toma en consideración
los principios sobre los que se sostienen las instituciones tendientes a su construcción,
y por ello pueden basarse en una amplia gana de programas con importantes
diferencias entre ellos. Una de las consecuencias de esto es que se considera que el
criterio de universalidad puede ser alcanzado desde una pluralidad de medios
operando de forma yuxtapuesta, con reglas operativas diversas y criterios de acceso
diferenciados, facilitando así la fragmentación institucional de los sistemas de
protección social y reproduciendo por ello mecanismos de estratificación social.
Este es precisamente el caso de la AUH. En la búsqueda por extender la cobertura de
las asignaciones familiares bajo la lógica del universalismo como resultado, se ha
10
Como la Asignación por Embarazo, el Programa de Respaldo a los Estudiantes Argentinos
(PROGRESAR) o el Programa SUMAR, entre otros.
17
instituido un sistema de asignaciones familiares fragmentado en tres componentes,
con reglas operativas y criterios de acceso diferenciados entre cada uno, que dan por
resultado múltiples mecanismos de des-igualación horizontal y vertical entre el
universo destinatario de las asignaciones. Esto último es relevante tanto en materia de
desigualdades materiales como en materia de legitimación de mecanismos simbólicos
de estratificación.
Más allá de estos problemas vinculados a la noción de universalismo como resultado,
algunos analistas argumentan que la AUH ha implicado un “cambio de paradigma”
(Mazzola 2012), desde un sistema altamente excluyente y contributivo hacia sistemas
“inclusivos” y no contributivos. No obstante considero que este argumento, frente a la
evidencia histórica sobre procesos de cambio y consolidación de regímenes de
bienestar, y la persistencia de sistemas fragmentados que conjugan componentes
contributivos y no contributivos con beneficios y condiciones de acceso distintos,
despierta algunos interrogantes:
¿Qué tipo de “inclusión” obtenemos de la persistencia de la segmentación?,
evidentemente no estamos incluyendo al sistema preexistente, sino que estamos
creando uno nuevo –con evidentes resultados positivos. No obstante, ¿qué
implicancias tiene este proceso de incorporación altamente diferenciada en términos
simbólicos frente al objetivo democrático de consolidación de una comunidad política
de iguales?, en otras palabras, ¿en qué medida la persistencia de la segmentación no
consolida una estructura social altamente estratificada?
En el caso de la AUH, la fragmentación institucional viene aparejada con diferencias
relevantes en las reglas operativas de los programas que regulan las transferencias
familiares, e incorporan la focalización basada en la autoidentificación y el test de
recursos como criterio de acceso para los trabajadores informales y desocupados.
18
Como se ha discutido en extenso en la literatura sobre políticas sociales11, otro
problema aparejado a la fragmentación y el uso de políticas basadas en la prueba de
recursos (mean tested) es su efecto negativo en la autoestima y autonomía de las
personas, a la vez que refuerza jerarquías sociales y estigmatizaciones. En este
sentido, hay que destacar la gran diferencia entre obtener automáticamente una
asignación en base a un título de derecho preestablecido y de alcance universal (por
ejemplo, ser ciudadano y tener menores a cargo), y tener que obtener el beneficio
como consecuencia de iniciar un proceso administrativo que implica demostrar que se
es desocupado o que los ingresos que gana lo categorizan como pobre.
Por el contrario, un sistema con mayor integración institucional, más cercano al polo
conceptual de la universalidad como principio, equipara con mayor facilidad a las
personas en situación de pobreza con el resto de la sociedad, pues acceden a los
mismos servicios y programas en base a un principio igualador: la ciudadanía y los
derechos que ella instituye.
Por otro lado, ¿qué tipo de coalición política debe construirse para sostener sistemas
de protección social fragmentados en los que cada grupo obtiene un beneficio
diferente?, y ¿qué tan sostenible en el tiempo es una coalición de éstas características,
sobre todo de cara a una mayor restricción presupuestaria?
Un problema relevante de la fragmentación institucional es que inhibe el desarrollo de
coaliciones sociales entre los sectores pobres y las clases medias a favor de la
expansión generalizada del gasto social. Esto se debe a que bajo el supuesto de
restricción presupuestaria, podemos esperar que ningún grupo apoye el aumento del
gasto público en programas que no los benefician, en especial si esto implica menos
11
Ver por ejemplo: Lo Vuolo, Barbeito et al. 1999 y 2004, Townsend 2011.
19
recursos estatales para destinar a otros objetivos. 12 La arquitectura institucional
fragmentada del sistema de asignaciones familiares descansa sobre una coalición
entre sectores de trabajadores formales e informales que coinciden en una opción
política coyuntural, sostenida en un inusual contexto de “holgura” económica. No
obstante, ¿qué podemos esperar frente a un cambio en el contexto político
económico?
La integración institucional, en cambio, facilita la construcción de apoyo político a
favor de su sostenimiento y mejora pues asocia intereses de diversos grupos bajo el
mismo programa, lo que ayuda al desarrollo de procesos de cooperación entre grupos
y clases sociales y, gracias a ello, aumenta las posibilidades de apoyo electoral a los
programas por parte de diversos partidos políticos.
A su vez, la integración institucional tiene efectos sobre la calidad de los servicios (o
los montos de las transferencias en dinero). Una de las principales fuentes de
reproducción de la estratificación suele darse por la vía de la calidad de los servicios
que reciben las personas en situación de pobreza. Por ello, si los servicios a los que
éstas acceden son los mismos que reciben las clases medias, se facilita la formación
de una coalición que exija mejores estándares de calidad, rompiendo así con un
mecanismo persistente de estratificación social.13
Siguiendo lo anterior, cabe preguntarse qué tan estable políticamente sería la AUH
frente a un contexto de mayor restricción fiscal en la que los principales aportantes a
la seguridad social (los trabajadores formales de clase media) comiencen a cuestionar
el sistema de trasferencias no contributivas.
12
Para un análisis crítico de esta perspectiva en el contexto latinoamericano puede consultarse: Carnes
and Mares 2014.
13
Sobre estas cuestiones puede consultarse la basta literatura sobre coaliciones de clases y regímenes
de bienestar: Esping-Anderse 1990, Pierson 2001, Lindvall and Rueda 2013.
20
Con todo, considero que si la noción de universalidad como resultado se instala en la
Argentina como modo de abordar la realización de los derechos sociales formalmente
consagrados, es esperable que veamos una tendencia hacia una mayor fragmentación
institucional en diversas áreas del sistema de protección social: salud, educación,
acceso a vivienda, cuidado de personas, programas de sostenimiento de ingresos, etc.
En un contexto global signado por el avance de la mercantilización sobre los servicios
sociales y la segmentación y pérdida de calidad del sistema público, es importante
analizar cómo la consolidación de la universalidad como resultado puede esconder,
dentro de un discurso de ampliación de derechos y coberturas, la consolidación de
mecanismos de estratificación social que se vienen gestando desde la irrupción del
neoliberalismo en la década de los 70.
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