Download Descargar PDF - Revista Perspectivas

1
POLITICAS SOCIALES: ¿una herramienta de inclusión social? ∗
Lic. Marta Espínola
RESUMEN
En la década de los noventa, conocido como el período neoliberal, se produjo un
cambio profundo en el eje articulador de las políticas sociales, de instituciones
universalistas y de la protección pública a través del empleo formal se pasó a la
lucha contra la pobreza extrema y a una red de protección mínima para aquellos
que se encuentran fuera del mercado de trabajo. Al diluirse como eje central el
trabajo, los mecanismos de integración del mismo, tanto material como social, se
desintegraron reforzando la fragmentación social. El presente trabajo intenta
caracterizar las políticas sociales implementadas en Argentina, a partir de la
década de los 90, poniendo el acento en su relación con las organizaciones de la
sociedad civil, que aparecen como nuevos sujetos sociales, en el tratamiento de
la cuestión social. Aproximándonos a un posible escenario, aunque no único, que
de cuenta de las políticas sociales, en nuestra realidad actual, con eje en el
principio de ciudadanía como nueva propuesta de intervención desde el enfoque
de derechos.
El análisis de la relación políticas sociales – sociedad civil – ciudadanía, adquiere especial relevancia,
ya que si bien la fuerte crisis económica que vivió el país debilitó y debilita aun hoy, las estructuras
sobre las cuales el Estado promueve sus políticas sociales, también es cierto que el retiro de ese Estado
de sus funciones básicas, debilitó las bases de legitimidad sobre las cuales se sustenta la democracia.
El interés por la temática también se debe a que reconocemos en el Trabajo Social un
desplazamiento de la intervención en la cuestión social basada en una concepción de derechos y
responsabilidades sociales, a una con fundamento en el deber moral y en la piedad, en este sentido el
neoliberalismo ha calado hondo al interior de nuestra profesión, a través de las prédica neofilantrópica
que considera al otro como víctima y no como ciudadano, ignorando sus derechos.
El recorrido propuesto no es exhaustivo, sino que intenta desde la inquietud antes mencionada, mirar
algunos momentos claves en el desarrollo de la política social, como fue la reforma del Estado e
identificar cuales son sus principales características, ya que como lo expresa Claudia Danani, “detrás
de cada posición técnica existen posiciones teóricas que conllevan ideas acerca de “modelos
socialmente deseables”. (Danani C. 1996:21)1
En la primera parte se hará una descripción del proceso de transformación del Estado, acaecido en
nuestro país en la década de los 90 y se realizará un análisis sobre características y aproximaciones
que se han construido en torno de las políticas sociales, ejercicio que me parece indispensable para
intentar una reflexión en la segunda parte, sobre los nuevos enfoques de derechos en la política
Social, donde
las organizaciones de la sociedad civil asumen un rol protagónico , en tanto
reconocemos su capacidad para construir el valor de la equidad, y generar participación autónoma y
comprometida que fortalecería los procesos de democratización y ciudadanización. Cuando hablamos
de un enfoque de derechos en las políticas sociales, estamos reconociendo que el objetivo de dichas
políticas es dar cumplimiento al deber de respetar, proteger y hacer efectivos los derechos humanos,
pudiendo los ciudadanos exigir tal respeto, protección y práctica efectiva.
1) LA POLÍTICA SOCIAL EN ARGENTINA A PARTIR DE LOS 90
El tema de las políticas sociales, debe ser analizada desde un enfoque integral y abarcativo de las
relaciones de integración social, cuestión social y política social, reconstruidas históricamente

Lic. Marta Espínola - Docente Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales
Tel. 03752- 742950 martalt©arnet.com.ar
2
(Soldano y Andrenacci. 2005) y en ese sentido expresamos que las políticas sociales no deben
comprenderse únicamente como instrumentos estatales de regulación de la fuerza de trabajo, las
condiciones de vida y el conflicto social (Cortez y Marshall. 1991), limitado a cuestiones de eficacia y
eficiencia en el diseño y financiamiento de las intervenciones públicas, sino como el conjunto de las
relaciones sociales referidas a la participación en la producción y reproducción ampliada de la vida y
que por lo tanto expresan principios que organizan la vida social respecto a la igualdad de sus
miembros y de su constitución como sujetos de derechos (Grassi E. 2006). Son, en fin la manera en
que la cuestión social es constituida en cuestión de Estado y en consecuencia, el resultado de la
politización del ámbito de la reproducción (Grassi E. 2004:25) Siguiendo a Grassi, sostenemos que la
diferencia no es solo técnica, sino sustancial porque en primer lugar remite al problema como una
construcción y lo vincula a una relación social y segundo lo define como proceso que tiene en cuenta
para el análisis el contexto y el sujeto histórico. 2
Asimismo, partimos de una concepción amplia de “lo político” definido como el espacio o campo de
producción simbólica que influyen y desbordan lo específicamente político, y donde se dirime quien
tiene el poder, es decir que comprende distintos escenarios, mas allá de lo que comúnmente se conoce
como política, identificado con el Estado y los partidos políticos. Este campo de lo “político” se
inscribe en procesos políticos, sociales, culturales, donde el orden social se interrelaciona con el orden
político y este se formaliza en instituciones y normas que expresan una configuración determinada de
relaciones de poder, legitimada en el sentido de pertenencia y basada en un régimen de derechos y
deberes de los ciudadanos y los gobernantes. (Grassi E. 2007)
En la década de los noventa, conocido como el período neoliberal 3, se produjo un cambio profundo en
el
eje
articulador
de
las
políticas
sociales,
de instituciones universalistas y de la protección pública a través del empleo formal se pasó a la lucha
contra la pobreza extrema y a una red de protección mínima para aquellos que se encuentran fuera
del mercado de trabajo. Como expresan Soldano y Andrenacci, la profundidad del proceso de
transformación en los modos de regulación pública del mercado de trabajo; el alcance de la
remercantilización de la protección social; el surgimiento de las estrategias alternativas de gestionar el
desenganche entre empleo formal y protección social, la privatización parcial o total y la
desuniversalización de los esquemas públicos; la concentración de esfuerzos en programas específicos
y focalizados de la intervención asistencial, todo muestra el surgimiento y consolidación de nuevos
modelos de política social, relativamente diferenciados de los predecesores. (Soldano y Andrenacci.
2005:18)
Sin dudas, el análisis de la relación Estado -Sociedad de éste período revela el impacto de las políticas
implementadas en el mercado de trabajo por medio de los indicadores sociales de desigualdad,
pobreza e indigencia entre otros, con efectos sumamente negativos en la participación social y política.
Estas transformaciones incluyeron la reforma del Estado, con la crisis 4 final del Estado de Bienestar,
el surgimiento del trabajo como eje articulador de la cuestión social, y la emergencia de nuevos
actores de la sociedad civil conocidas como organizaciones no gubernamentales. 5
Si bien hay varias cuestiones a analizar, las que a efectos de esta presentación nos interesa, apunta a
describir la reforma del Estado de Bienestar que se erige como la expresión mas cercana de una activa
política de Estado y las características que asumen las políticas sociales con posterioridad a esta
reforma que cambió sustancialmente su capacidad de intervención, a partir de la década del 90, y
donde las organizaciones sociales asumieron un rol importante en la construcción de prácticas que
constituyen a las políticas sociales. En este sentido, así como los sujetos no son meros portadores de
las relaciones sociales, aquellos a quienes se dirigen las políticas sociales (las organizaciones) tampoco
son puros destinatarios, sino “que las políticas construyen sujetos, pero también estos construyen a las
políticas sociales”. (Danani C.1996: 34)
El Estado debe ser entendido más allá de las estructuras materiales que son visibles, depende de
circunstancias históricas complejas, no surge espontáneamente, ni tampoco es creado por “alguien”,
sino que, puede inferirse a partir de sus acciones que se ejecutan a través de las instituciones, deviene
de un proceso en el cual va adquiriendo atributos que en cada momento histórico presenta distintos
niveles de desarrollo, convirtiéndose en un escenario de tomas de decisiones en el que diversos grupos
se disputan el poder. Cuando hacemos referencia al estado moderno nos referimos a una formación
histórica con orígenes en el siglo XVII y XVIII que comprende además a la institución Mercado y a la
sociedad civil.
3
El origen del proceso de reforma tuvo lugar cuando el modelo de Estado montado por los países
desarrollados en la postguerra, propulsor de una era de prosperidad sin precedentes en el capitalismo,
entró en crisis hacia fines de la década de 1970 (Grassi E. 2006).En un primer momento, dado la
necesidad de reformar el Estado, para restablecer el equilibrio fiscal y la balanza de pagos de los
países en crisis, la respuesta fue la neoliberal-conservadora que consistía, dicho en forma muy
sintética, en la reducción del tamaño del Estado y el predominio total del mercado.
En Latinoamérica éste fenómeno presentó particularidades, ya que la crisis de los Estados fue de
mayor gravedad que la que existía en los países desarrollados. No sólo estos países entraron en una
seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al agotamiento del modelo anterior de desarrollo económico
(modelo de sustitución de importaciones). El contexto económico se mostró sumamente desfavorable,
dominado por la apertura indiscriminada y una sobrevaluación de las monedas que atentaba contra la
competitividad doméstica e internacional de los productos nacionales. Por otra parte, el problema de la
deuda externa se hizo crónico en casi todo el continente.
Asimismo, el Estado entregaba al mercado las empresas estatales a través de la privatización y
también, renunciaba a orientar la economía reservándose el papel de creador de un ambiente propicio
para el desenvolvimiento de las fuerzas del mercado. Es decir que fenómenos tales como la
desregulación y apertura de mercados, el ajuste del Estado y la economía, la desocupación y
flexibilización laboral, la privatización de empresas y servicios públicos, la descentralización
administrativa y la integración regional han llevado a redefinir los roles tradicionales del Estado en
cuanto a sus funciones principalmente benefactoras y empresarias. (OszlaK, O. 1997) Ante este
escenario económico, la primera generación de reformas priorizó la dimensión financiera de la crisis
del Estado. Así, las reformas orientadas hacia el mercado, sobre todo la apertura comercial y el ajuste
fiscal, fueron las principales medidas tomadas en los años '80. En la búsqueda de la estabilización de
la economía ante el peligro hiperinflacionario estuvo, en la mayor parte de los casos, el éxito más
importante de esta primera ronda de reformas. Es la que se denomina “etapa fácil” o “quirúrgica” por
su rapidez y radicalidad.
La crisis del Estado-Nación se produjo porque perdió capacidad de regulación y de soberanía al ser
sometido a una doble erosión, en el marco de la globalización, que introdujo cambios en los patrones
de localización del capital produciendo competencia entre las regiones y ciudades, a la vez que
generaba concentración y la desestructuración del tejido productivo de base fordista.
El Estado, desde el exterior era erosionado por las empresas multinacionales y los organismos
internacionales y, en lo interno, por la revalorización de lo local que el discurso y la dinámica de la
globalización alentaba en desmedro de los estados nacionales, que se presentaban como ineficientes
para los pequeños y grandes problemas. En el imaginario colectivo en la década del 90, la
globalización se presentó como un nuevo paradigma, una solución a la crisis, y como un camino para
ingresar al conjunto de países desarrollados. Al respecto Estela Grassi nos dice que la aparición de la
globalización como fenómeno , impidió la reflexión y cuestionamientos sobre las relaciones
económicas, políticas y culturales que lo constituyen, y también impidió el desarrollo de políticas
sociales que incorporaran en la práctica concreta la participación de los gobiernos locales.(Grassi E.
2006) Además, la complejidad de la globalización se acrecienta por que ella presenta esas
circunstancias en las que lo viejo no deja de morir y lo nuevo no acaba de nacer, siendo muy difícil,
por tanto, aventurar que fenómenos adquirirán una forma permanente y cuales serán sobrepasados
rápidamente por el devenir histórico, máxime cuando el tiempo aparece tan fuertemente comprimido
por la aceleración de los cambios sociales. (Sarmiento, J.1998:64)
También hubo un fuerte retroceso en el desarrollo político social, el sujeto pasó a no reconocerse en la
historia y si bien permanecieron características del modelo anterior de bienestar social, se orientaron
al sector mercantil, favoreciendo las políticas de seguro social en contra de las políticas universales,
tanto en lo referente a las representaciones materiales como simbólicas, reforzando el mérito del
trabajo para la obtención de beneficios.
El pasaje del Estado de Bienestar a otro “mínimo”, su apartamiento de lo productivo y de la política
social universal y el énfasis en la desregulación y en la apertura irrestricta, llevaron a un cambio
abrupto y traumático respecto de lo anterior, así como a una fuerte redistribución de poder e ingresos
de carácter regresivo. Esto se dio conjuntamente con el cambio del paradigma de política pública
4
característico del Estado burocrático weberiano por otro gerencial, correspondiente a una idea de
política pública más técnica, que en lo social, específicamente, realiza un pasaje del universalismo a la
focalización y a la gerencia social. Reforzando el carácter delegativo de la política y contribuyendo a
la despolitización de los asuntos del Estado, especialmente los relacionados con la cuestión social.
(Grassi. E. 2004) EL “derrame de bienestar” pasó a ser una función del mercado y la cuestión social
no era problematizada, los problemas de empobrecimiento y desempleo fueron vistos como
fenómenos amenazantes de la estabilidad, la seguridad y la modernización antes que ser vistas como
determinantes en las relaciones de reproducción de los sujetos. 6 (Grassi, E. 2004:172)
En síntesis, podemos afirmar que en la década del 90 en la Argentina se constituyó y legitimó un
cambio en el modelo de Estado, orientado por el paradigma emergente del Consenso de Washington 7y
por ende en sus formas de intervención social; surgieron mecanismos y criterios institucionales
diferentes a los que marcaron el denominado Estado de Bienestar Social. Se evidenció claramente
nuevas reglas, formas y relaciones de fuerza en el escenario social, surgiendo también nuevos actores
y prácticas colectivas diferentes. El modelo de desarrollo inspirado en la ideología neoliberal,
profundizó los problemas que prometía que habrían de superarse con sólo dejar marchar libremente al
mercado. Se produjo entonces una de las mayores catástrofes sociales de la historia de nuestro país. 8
Efectivamente, el “Estado neoliberal” produjo el debilitamiento de las políticas sociales, al modificar
las condiciones de vida de amplios sectores de la sociedad.
Estamos frente a un problema de falta de cohesión social, que se expresa en la pérdida de confianza
en las instituciones, en el deterioro de los valores de justicia y equidad, en el crecimiento de la
inseguridad agravada por la corrupción estructural. Podemos decir que estamos frente a la pérdida de
un proyecto de vida en común, agravado por la ausencia de compromisos sociales y por la
fragmentación social creciente, ante la cual es necesario generar nuevas propuestas con nuevos
actores.
2) A MODO DE PROPUESTA: POLITICAS SOCIALES DESDE EL ENFOQUE DE DERECHOS
La crisis de 2001 acaecido en nuestro país, conocido como “el cacerolazo” significó un momento de
inflexión del modelo neoliberal, descripto en el apartado anterior, tanto en lo económico, político y
social9. Y nuestras vidas, al decir de Margarita Rozas, a partir de entonces, transcurren entre la
frustración, la desesperanza y el asombro sobre el deterioro fenomenal de las condiciones de vida de
amplios sectores de la sociedad. (Rozas M. 2005:1)
El resultado del llamado ajuste estructural en nuestro país, fue el crecimiento de la pobreza, la
exclusión social, el desempleo y en general el empeoramiento de las condiciones de vida y de trabajo
de grades sectores de la población, además de la creciente concentración de la riqueza en pocos
grupos. El cambio en el papel del estado que conllevaron estas transformaciones apuntó entonces,
antes que a la exigida desregulación, a una nueva modalidad de regulación, que lo constituyó como
protector de los intereses de fracciones hegemónicas del capital.
Sabemos que los principios sobre los que se ha estructurado la política social en nuestro pais, son la
discrecionalidad, que generó las bases del asistencialismo (el asistido no tiene derechos y quien asiste
no tiene obligación) y el principio de la contribución, es decir que accede al beneficio quien participa
en su financiamiento (seguro social implementado a lo largo del siglo XX) 10.
En este sentido es difícil encontrar programas sociales que no tengan que ver con esta lógica del
Estado asignando recursos discrecionalmente a sectores de bajos ingresos. No ha sido posible
implementar en nuestra sociedad un sistema de prestaciones en el cual el derecho de acceso esté
basado en el principio de ciudadanía, salvo el sistema público de la educación. Un enfoque de
derechos constituye un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que está basado
normativamente en estándares internacionales de derechos humanos y operacionalmente dirigido a
promover, proteger y hacer efectivos los derechos humanos, los “principios’ a tener en cuenta son los
de responsabilidad y rendición de cuentas; el de universalidad; no discriminación y equidad; el de
procesos participativos de toma de decisiones y el reconocimiento de la interdependencia entre todos
los derechos (Artigas C. 2005).
Justamente, la ciudadanía es el tercer principio que estructura una política social: tienen derecho a la
política social todos los habitantes de un país en su condición de ciudadanos y ella se financia con los
5
impuestos, y es este principio el pilar en el que se fundamenta el enfoque de derechos. Siguiendo a
Habermas que plantea la visión de ciudadanía activa donde la organización de los individuos no
origina un status legal ante el Estado, una credencial, puesto que: “...los ciudadanos están integrados
en la comunidad política como partes de un todo, esto es, de una forma tal que sólo pueden constituir
su identidad personal y social en un horizonte de tradiciones compartidas y de reconocimiento
institucional intersubjetivos como por ej. Los partidos políticos. (Habermas. 1994:25) 11
El derecho y la universalidad no deben ser definidos por la cantidad de personas que reciben
simultáneamente un beneficio cualquiera, sino por la posibilidad equivalente de todos y cada uno de
ellos de disponer del recurso. Corresponde recrear un sistema solidario y universal que comprenda, la
seguridad de los ingresos, la protección frente a imprevistos y la asistencia ante contingencias de la
vida, pero no solo para los que tienen empleos. Instituciones de esta naturaleza no pueden depender de
la filantropía, de la comunidad o de arreglos más o menos privados. (Grassi 2004:7)
Sin embargo no debemos dejar de considerar que la definición de los derechos es campo de lucha
social, es arena de enfrentamiento político y de lucha de clases. Lo que hoy llamamos derechos de
ciudadanía, (considerados en un contexto más amplio, como derechos humanos), están en un proceso
continuo de desarrollo profundamente afectado por cambiantes condiciones externas (especialmente
en la economía), por la emergencia de nuevos problemas y la búsqueda de soluciones (Sojo C. 2002) y
que garantizar la ciudadanía y avanzar en la construcción de una sociedad con mayores niveles de
equidad es responsabilidad ineludible del Estado. (Insuani E. A. 1989)
Un nuevo enfoque de política social debe implicar un modelo de desarrollo en donde todos estén
incluidos, que reconcilie lo social con lo político y donde los derechos sociales formen parte del
proyecto de construcción de una democracia participativa. (Bustelo: 274) Desde esta perspectiva, la
promoción de derechos y la construcción de ciudadanía no es una instancia “pos-asistencialista” de las
políticas sociales, se trata de modificar la lógica clientelística del sistema desde su punto de partida y
así llevar a cabo políticas con verdadera participación ciudadana que oriente las respuestas a las
necesidades colectivas.
Ya que entendemos que la política social expresa la naturaleza de la política en una sociedad, s e podrá
decir que la Argentina cuenta con políticas sociales desde el enfoque de derecho cuando exista otra distribución del ingreso y los
conceptos de ciudadanía y de universalidad desplacen al de discrecionalidad y clientelismo que tan fuertemente marcó la década de
12
los
90.
Podríamos decir que actualmente estamos iniciando una etapa que bien podría designarse como de
ciudadanización activa de la sociedad, aquella en la cual los intereses de la sociedad se representan a
través de identidades afines y donde las formas participativas y de representación, se intentan desde la
base misma de la sociedad. Hablar de ciudadanía implica ser titular de derechos y esto cambia la
percepción y el posicionamiento de la gente frente a las políticas sociales. Ya no se trata de ubicarlos y
que se ubiquen como meros receptores pasivos de una ayuda, asistencia o dádiva estatal; sino que en
tanto titulares de derechos pueden y deben, demandar una provisión de servicios que garanticen un
piso mínimo universal desde el cual acceder a las oportunidades.
Esto es factible, a partir de la conformación de espacios de interés público que tiendan al desarrollo del
capital social y cultural, a la concertación de alianzas estratégicas continúas entre los distintos actores
sociales, entre ellos las organizaciones sociales, en favor de la superación de la pobreza y la exclusión
social.
Se debe plantear la generación de nuevos espacios para que los individuos se interesen y sean parte de
los asuntos públicos y en este sentido la presencia de nuevos sujetos sociales, entre ellos las
organizaciones de la sociedad civil, sugiere formas de acción que penetran en el sistema político,
caracterizado por la lógica tecnocrática, para explorar nuevas formas de apropiación cultural al
servicio del hombre y de su humanización. La lucha por los derechos humanos se ha convertido en el
detonador más relevante de la acción de los nuevos sujetos sociales y a la vez en el eje articulador de
la mayoría de ellos, que se activan o aglutinan en torno a distintos tipos de demandas y se constituyen
en otro lugar privilegiado para la promoción de ciudadanía.
Consideramos que las organizaciones sociales de la sociedad civil, que en la década del 90 se
caracterizó por su rol de subsidiaridad frente al retraimiento del Estado, pueden convertirse en actores
posibles de construcción de ciudadanía y ser por lo tanto, escenarios de democratización y
ciudadanización, ya que ellas perfilan una identidad amplia, compleja y rica que muestra un cambio no
sólo social sino también cultural en lo que respecta a su identidad colectiva. No queremos dejar de
6
mencionar que no existe una relación causal directa entre Democracia y Organizaciones Civiles pues
no todas la practican, ni tampoco puede decirse que el acceso o la ampliación de la Democracia hayan
sido la causa del surgimiento de las organizaciones, o por el contrario el avance de la Democracia se
dio exclusivamente por su acción, aunque algunas de ellas y en algunos países latinoamericanos
fueron actores fundamentales.
La distinción tan marcada (y tan aceptada en el sentido común) entre Estado/sociedad civil está llena
de contradicciones y crisis como así también, la concepción de que el Estado se presenta como un
enemigo de la libertad individual, y la sociedad civil como el dominio de las relaciones sociales
espontáneas, privadas y particulares. Lo cierto es que otros actores, además del Estado pueden y toman
posición frente a las “cuestiones”, entendidas como las demandas, necesidades socialmente
problematizadas, que se entrecruzan en un complejo proceso social.
Esta interacción no solo es objetiva, sino que incluye una dimensión subjetiva referente a como cada
actor define la cuestión y percibe la toma de posición de los otros actores. La oposición entonces, entre
la iniciativa privada y la iniciativa estatal busca resolverse actualmente en un modelo de cooperación,
en el que la evaluación en términos de eficiencia y mejor "llegada" de los servicios intenta ser más
importante que el recorte presupuestario estatal. Es necesario además poner en cuestión no solo los
efectos o los resultados de las políticas plasmados en planes y programas, sino el proyecto que llevó a
instituir las prácticas políticas y sociales que determinaron tales efectos y que nos ayude a construir
una visión de vida diferente, un nuevo “contrato social” donde la mayoría de la población se sienta
integrada a los beneficios de los programas sociales, comprometida con lo público, en una sociedad
igualitaria, democrática con sentido de identidad, pertenencia y solidaridad.
Otro aspecto importante, de una política social basada en el enfoque de derecho tiene que ver con la
provisión de los servicios colectivos que tienda a asegurar la satisfacción del conjunto de las
necesidades de la población, en condiciones de igualdad de acceso y calidad.(Grassi 2004: 10) Y
agregamos, no solo tener igualdad de oportunidades en el acceso sino igualdad de capacidades o
condiciones necesarias para llegar hasta el final, “igualdad al inicio de la carrera e igualdad en las
condiciones y capacidades para que todos puedan terminar esa carrera”.
3) A MANERA DE REFLEXION FINAL
A nuestro interrogante inicial acerca de si las Políticas Sociales pueden ser herramientas de inclusión
social, creemos que dependerá de las nuevas formas de las relaciones entre Estado y sociedad que se
construyan y del diseño de nuevas formas de inclusión que se apliquen para construir una nueva
sociedad de ciudadanos como titulares de derechos y no de clientes, o receptores de acciones
asistenciales. Se debe partir del empoderamiento de la población y del ejercicio activo de sus
derechos. La finalidad es garantizar a las personas el disfrute de la capacidad, de las habilidades y del
acceso necesario para cambiar sus vidas, mejorar sus comunidades y decidir sus propios destinos.
En este nuevo contexto, debemos luchar por la instauración de la ciudadanía, pero no solo en la
instrumentación de las políticas sociales, sino incorporada en las decisiones de carácter económico, ya
que el futuro económico y social de nuestro país dependerá fundamentalmente del modelo de
acumulación, que debiera orientarse a la puesta en marcha de políticas redistribucionistas y políticas
sociales cuyo fin no sea paliar consecuencias de la economía de mercado globalizada, sino del
fortalecimiento de la ciudadanía. (Sarmiento J.2001)
En este sentido las organizaciones sociales pueden convertirse en escenarios de construcción de
ciudadanía, pero deben serlo desde la perspectiva de una auto-reflexión, compromiso y participación,
sobre otro proyecto de vida social (Grassi E. 2006:305), y teniendo claro que siempre se debe
mantener la tensión entre lo objetivo y lo subjetivo, ya que la realidad social se verifica en las acciones
implementadas pero también en los campos y en los habitus 13, de los agentes que forman parte de
dichas acciones.
No es suficiente entonces, con ampliar las mallas de contención de las políticas sociales, sino que es
necesario refundar el Estado, para evitar la desintegración social por medio de una fuerte alianza entre
Estado y sociedad civil, que hacen de la extensión y fortalecimiento de la ciudadanía frente al estado
y al mercado, el eje de sus prácticas, reivindicaciones y luchas (Sarmiento J. 2001) No se trata
únicamente de redefinir el perfil del Estado y de las políticas que se implementaran, lo que ésta en
juego, es también la reconstrucción del tejido social y de la escena pública. (Oslak.1997) Ser
7
ciudadano es más que reclamar derechos y cumplir deberes; es, fundamentalmente, insertarse en un
proyecto político, pensarlo, soñarlo, criticarlo y construirlo cotidianamente, teniendo en cuenta que la
ciudadanía es un espacio de contienda, de lucha, inseparable del conflicto social y de las relaciones de
fuerza que se expresan en ella.
1
NOTAS
Nuestro país definido como sociedad capitalista moderna supone un principio de desigualdad estructural
por lo cual el trabajo siempre esta subordinado al capital y por lo tanto los principios de igualdad y libertad
están en tensión constante y sin solución, políticamente contenida por las políticas sociales. (Grassi E.
Alayon N. 2005) Capitalismo: modo de organizar la producción que necesita de la mercantilización de todos
los factores de la producción incluida la tierra, el dinero y trabajo. ( Grassi E. apuntes de clase. 2007)
2
Consideramos, siguiendo a Grassi, a la política como proceso y no como determinación puramente técnica
desde las estructuras sectoriales del Estado, la puesta en contexto del análisis de este nivel de las políticas
sociales, lleva a considerar cada punto de su desarrollo o si se quiere cada nivel institucional –incluyendo
el momento en el que los destinatarios toman contacto con el servicio, o los bienes, o las prestaciones–
como momentos en los que se hace la política (se reformula el plan, se redefinen y disputan los criterios de
implementación y acceso, se producen significados de aquellas prestaciones, criterios de asignación,
objetivos a lograr, etc.)v. De ahí que una misma política “culmina” (o tiene distintos sentidos y efectos) en
contextos sociales y políticos diferentes. Y puede adquirir un signo inverso o ser apropiada por los sujetos
con
distintos
fines.
(Grassi
E.
2004:1
Revista de Estudios Sobre Cambio Social- año IV . Nº. 16 )
Si bien se trata de una Política que afirma la ineficiencia del Estado y la supremacía del mercado,
transformando al Estado en un conjunto de asignaciones monetarias y donde el mercado es el gran
disciplinador que garantiza la asignación de recursos y la mejor calidad de los servicios. (Fanfani T. E.1991)
no debe ser analizado solo como un modelo económico o de cambios en el patrón de acumulación o una
ideología dominante, sino que se trató de la refundación social y cultural como consecuencia de un proyecto
político/social hegemónico y que incluyó al Estado instituyendo nuevas condiciones de regulación y de
intervención para la reproducción social. (Grassi E. 2004:305 )
3
“Crisis” en el sentido que le da Grassi cuando lo define como “momento álgido, culminante de un proceso
de cuestionamiento que socava la credibilidad de un conjunto institucional con múltiples contrincantes por
el sentido de la crítica y la producción misma de la crisis”. (Grassi 2006: 33)
4
Se utilizará en este trabajo, como sinónimos organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales u
organizaciones de la sociedad civil, sin desconocer las diferencias teóricas al respecto. Lo entenderemos
como “el conjunto de todas aquellas asociaciones sin fines de lucro que se dedican a realizar acciones de
asistencia o promoción social en situaciones de injusticia, exclusión y vulnerabilidad, por medio del esfuerzo
voluntario de personas llevando adelante programas y proyectos.”
5
Las cuestiones sociales que se problematizan y las respuestas del Estado nunca se vinculan en forma
mecánica, sino todo lo contrario, ambas se engarzan en la realidad de manera dinámica y contradictoria de
acuerdo
a
cada
coyuntura
histórica.
También es importante tener en cuenta que si bien el Estado toma posición y genera respuestas, los actores
involucrados se encuentran continuamente en movimiento a lo largo del proceso de resolución, modificando
sus formas de actuación y representación
6
7
Que consistió en una estrategia del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional orientada al
mercado como la opción válida para el desarrollo económico del siglo XXI. El cambio de modelo de
crecimiento basado en la sustitución de importaciones y en la importancia que adquirió la intervención social
del Estado, a otro patrón de crecimiento con orientación al mercado y la configuración de un Estado mínimo
tuvieron un impacto significativo en la direccionalidad que tomaron las políticas sociales. Y, en ese marco,
se generó el cambio de las políticas sociales. Las medidas específicas que se llevaron a cabo a partir del
Consenso de Washington, son:- Disciplina fiscal, apertura comercial sin restricciones, apertura financiera,
reforma fiscal, prioridades del gasto público referidas a la rentabilidad pública, inversión extranjera directa y
derecho de propiedad.
Precisamente, desde 1995 el indicador más impactante del deterioro social estuvo dado por la
extraordinaria desocupación, que entonces más que duplicó la de 1990: pasó de ser el 8 % en mayo de
aquel año, a 18 % en el mismo mes de 1995. Más de 1 500 000 personas llegaron, entonces, a estar
desocupadas. Cuando se produjo el
recambio del gobierno, en el año 2000, la situación no había
8
mejorado: los desocupados eran alrededor de 1 400 000; y en el 2002, el momento álgido de la crisis del
modelo económico seguido hasta entonces, cuando se devaluó el peso y se desmoronó la economía, llegaron
a estar sin empleo más de 2 100 000 personas5. Estos datos no incluyen la subocupación, las diversas
formas de desocupación oculta ni la intermitencia en el empleo, que son más difíciles de registrar, pero
cuyo cálculo eleva significativamente la dimensión de la población con problemas laborales”. (Grassi E.
Alayón N. 2005: 120 )
En síntesis podemos decir que en lo económico, la desestructuración del tejido productivo, la crisis del
sistema financiero y un endeudamiento sideral que provocó el default de la deuda en enero de 2002. En lo
social el deshilachamiento de tejido social con cuatro millones de desocupados y diez y ocho millones de
pobres, el incremento de la desigualdad social, así como la precarización y la vulnerabilidad de los más
débiles. En lo político, una crisis de representación y legitimidad de la clase política y un Estado endeudado
y debilitado.
9
La asistencia a los desocupados se basa en la lógica contributiva típica de los seguros sociales De ésta
forma, un amplio sector constituido por trabajadores informales y por asalariados no registrados, estan
excluidos de la cobertura social legal. Otro tanto ocurre con quienes buscan su primer empleo. Para el total
del país, la información oficial estima la cobertura durante elaño 2000 es inferior a 9% del total de
desocupados.(Barbeito-Lo Vuolo.2003:26)
10
11
Habermas 1994, en Sojo C. “La noción de ciudadanía en el debate latinoamericano”2002
12
Estas políticas por lo general se desarrollan sobre la base universalistas, porque se orientan a coberturas
masivas y no excluyentes. El ingreso se realiza sin otro requisito que el de ser ciudadano.
13
Campo definido como una red objetiva, espacio estructurado de posiciones o de puestos, cuyas
propiedades dependen de su posición en dichos espacios y pueden analizarse en forma independiente de
las características de sus ocupantes (Bourdieu 1984: 135) y habitus como las estructuras mentales a través
de los cuales los actores manejan el mundo social. (Bourdieu 1990 :23)
BIBLIOGRAFIA
•
Artigas, Carmen: 2005 Una mirada a la protección social desde los derechos humanos y otros
contextos internacionales , Serie “Políticas Sociales” Nro 110, www.cepal.org
•
Barbeito, Alberto y Rubén Lo Vuolo: 2003 (In) seguridad en los ingresos. Una observación del
caso argentino. CIEP, Documento Nº 36, mayo.
Artigas, Carmen 2005 Una mirada a la protección social desde los derechos humanos y otros
contextos internacionales, Serie Políticas Sociales Nro 110, www.cepal.org
Bourdieu, Pierre 1984 Campo de poder y Campo intelectual Folios Ediciones; Buenos Aires.
Bourdieu, Pierre. 1990 Sociología y Cultura Selección de textos. Grijalbo Mexico
•
•
•
•
Bustelo, Eduardo (S/D) Expansión de la Ciudadanía y Construcción Democrática
•
•
Castel, R. 1997 La metamorfosis de la cuestión social, Paidos Buenos Aires.
Cortés, R. y A. Marshall, 1991 Estrategia económica, instituciones y negociación política en la
reforma social de los noventa Desarrollo Económico vol.36, N. 54),
Danani, Claudia: 2004. El alfiler en la silla: sentidos, proyectos y alternativas en el debate de las
políticas sociales y de la economía social. En: C. Danani (compiladora): “Política social y
economía social. Debates fundamentales”. UNGS/Altamira/Osde,
Danani, Claudia: 1996. Algunas precisiones sobre la política social como campo de estudio y la
noción de población objeto. En: Hintze, Susana (org.): “Políticas sociales. Contribución al debate
teórico-metodológico”. CEA-CBC,
De Piero, S. 2005 Organizaciones de la sociedad civil: tensiones de una agenda en construcción.
Editorial Paidós. Serie Tramas Sociales..
De Souza Santos, Boaventura 2003 Globalización y Democracia, Quito: ALAI, América Latina en
Movimiento, junio.
Grassi, Estela 2006 Política y problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra década infame
(I), Espacio Editorial, Bs.As.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Grassi, Estela 2004 Política y cultura en la sociedad neoliberal. La otra década infame (II),
Espacio Editorial, Bs. As.
Grassi, Estela, Alayón Norberto: 2005 Condiciones de Empleo y Pobreza en la Argentina . Las
consecuencias de la política neoliberal de los años 90. Rev. Fac. Ciencia Económica Nacional
Mayor de San Marcos –
Grassi, Estela: 2004–2005 Problemas de la teoría, problemas de la política, necesidades sociales
y estrategias de la política social en Revista Electrónica Laboratorio, “Programa Cambio
Estructural y Desigualdad Social”. Instituto Gino Germani / Carrera de Sociología, Facultad de
Ciencias Sociales, UBA, Año 6 N° 16
Grassi, E.; S. Hintze y M.R. Neufeld: 1994Políticas sociales, crisis y ajuste estructural. Espacio
Editorial,
Grassi, Estela: 1997 La política social del neoliberalismo. Supuestos que orientan la acción y
problemas pendientes, Buenos As.
Habermas 1994 La noción de ciudadanía en el debate latinoamericano, en Sojo C. Revista de la
CEPAL Nº 7 6 • a b r i l 2 0 0 2
Hintze, Susana: “La evaluación de políticas sociales en Argentina: reflexiones sobre el conflicto y
la participación”. En: Andrenacci, Luciano (compilador): Problemas de política social en la
Argentina contemporánea. UNGS/Prometeo, 2005.
Isuani, Ernesto A. y E. Tenti Fanfani 1989 Estado democrático y política social. Eudeba,
González, Mariana: Transformaciones de hecho y de derecho en las relaciones laborales en los 90.
En: Javier Lindenboim y Claudia Danani (coordinadores): “Entre el trabajo y la política. Las
reformas de las políticas sociales argentinas en perspectiva comparada”. Biblos, Buenos Aires,
2003.
Lo Vuolo, Rubén y Alberto Barbeito: La nueva oscuridad de la política social. Ciepp / Miño y
Davila, 1993
Oszlak, Oscar: 1997. La formación del Estado argentino. Orden, progreso y organización
nacional. Planeta,
Oszlak Oscar: De Menor a Mejor: el desafio de la “segunda” reforma del estado. s/d
Sarmiento Julio 2001 Transformaciones Sociales y Ciudadanía. Aportes de un estudio de caso en
La Plata y Gran La Plata Revista Escenarios Año V Nº 8Universidad Nacional de La Plata
Rozas, Margarita 2005 La Cuestión Social Contemporánea y sus Particularidades en el Caso
Argentino Revista Escenarios Año 3 Nº 9 Sarmiento Julio: 2001 “Transformaciones Sociales y Ciudadanía. Aportes de un estudio de Caso
en la Plata y Gran La Plata. En “Escenarios” revista de la Escuela Superior de Trabajo Social.
Universidad Nacional de La Plata. Nº 8
Sarmiento, Julio: 1998 Exclusión Social y Ciudadanía. Perspectivas de las nuevas democracias
latinoamericanas. En Revista “Ultima Decada” Nº 8 CIDPA Viña del Mar.
Spasiuk Gisela y otros 2006 Participación de las Organizaciones No Gubernamentales en la
definición de la Política Social Provincial. El caso de la Multilateral de Políticas Sociales y
Desarrollo Interior de Misiones - Investigación – Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales.
Posadas
• Sojo, C. 2002 La noción de ciudadanía en el debate latinoamericano, Revista de la CEPAL, No.
76, () www.cepal.org
• Soldano, Daniela y Andrenacci, Luciano2005: Aproximación a las teorías de la política social a
partir del caso argentino. En: Andrenacci, Luciano (compilador): “Problemas de política social en
la Argentina contemporánea.” UNGS/Prometeo,.
• Tenti Fanfani, Emilio: 1991 Pobreza y política social: más allá del neoasistencialismo. En: Isuani.:
E. “El estado benefactor. Un paradigma en crisis”. Miño y Dávila / Ciepp,.
• Vinocur, Pablo y Leopoldo Halperín: 2004 Pobreza y políticas sociales en Argentina de los años
noventa – CEPAL, Serie política sociales Nº 85, Santiago de Chile
Otras fuentes de información
• Grassi Estela: Seminario “Políticas Sociales y Problemas Sociales en Argentina” Posadas 2007
Apuntes de clase.
•
•
Espínola Marta : Ensayo “Análisis de la Política Social” Maestría Políticas Sociales Fac. de
Humanidades y Cs. Ss. Posadas Mayo 2007Espínola Marta: Ensayo “Rol del Estado en las Políticas Públicas en América Latina” Maestría
Políticas Sociales Fac. de Humanidades y Cs. Ss. Posadas Noviembre 2006