Download Ponente: Dr. Henry Morales López

 SISTEMAS DE EVALUACIÓN MULTI‐ACTORES y MULTI‐SISTEMAS EN EL ÁMBITO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Ponente: Dr. Henry Morales López Johannesburgo, Sudáfrica, 12 de septiembre de 2011 1
1.
PRESENTACIÓN Desde hace décadas, los instrumentos de evaluación pasan a ser un medio indispensable en la elaboración, ejecución y desarrollo de las políticas públicas, partiendo de la debilidad de las instituciones para garantizar eficacia y eficiencia de sus acciones. Instrumentos inicialmente promovidos desde instancias internacionales como la ONU, Instancias financieras internacionales y agencias internacionales de cooperación. Analizando la experiencia y los resultados en el uso de los instrumentos de seguimiento y evaluación, se puede concluir que éstos han estado caracterizados por su falta de efectividad y por lo mismo, su bajo impacto en garantizar sostenibilidad e impacto en los procesos de planificación y alcance de objetivos en sus diferentes temas de intervención. Entre las causas para el mal uso de los instrumentos de evaluación se pueden mencionar los siguientes: debilidad institucional de los sistemas públicos; dependencia de las instituciones internacionales para definir e impulsar estos mecanismos; falta de una visión sistémica de evaluación; la falta de procesos participativos en la definición, diseño, implementación y seguimiento de los instrumentos evaluativos; falta de voluntad política de los diferentes actores que interrelación estos instrumentos (gobierno, comunidad internacional, instancias internacionales, sociedad civil). La discusión y el debate acerca de los sistemas de evaluación en el marco de las políticas públicas debe darse a través de una reflexión profunda, crítica, objetiva y propositiva, que ayude a encontrar soluciones a los grandes desafíos y debilidades que nuestros Estados enfrentan sobre todo en temas sensibles como la inversión pública social. El análisis de la efectividad y eficacia de los sistemas de evaluación desde una mirada multi‐actores en conferencias como ésta, posibilitará ir encontrando pautas que ayuden a clarificar y reorientar políticas en la cual existan consensos y capacidades compartidas entre todas las instancias y actores vinculados a estos procesos. Se debe trabajar por construir sistemas estratégicos y de largo plazo de planificación y evaluación. Generar condiciones institucionales y humanas para garantizar el éxito de éstos instrumentos. El rol que puede desempeñar la sociedad civil fundamentalmente en el ámbito de políticas públicas será trascendental, fundamentalmente en procesos de auditoría social y la búsqueda de transparencia. 2.
CONTEXTO SITUACIONAL En países latinoamericanos, como Guatemala, por sus mismas características sociopolíticas y económicas, presentan condiciones objetivas que deben estar presentes en los procesos de reflexión que se desarrollan en temas como la medición de capacidades para impulsar procesos de respuesta a los grandes desafíos que se presentan, fundamentalmente en temas relacionados a su vida democrática, su estabilidad social, la justicia económica, la participación y rendición de cuentas, entre muchos otros temas nacionales. Para contextualizar la reflexión en este análisis, se hace mención de las siguientes premisas situacionales, que son elementales para una reflexión sistémica de la realidad en la que se impulsan procesos como la medición de capacidades en el impulso de políticas públicas y sistemas de evaluación: 2
— Estados débiles: es una realidad, que países como Guatemala, han vivido en las últimas décadas, sistemas políticos y económicos altamente excluyentes y de una profunda concentración del poder, político y económico, en un sector reducido de su población. En esta dinámica, uno de los resultados de estos modelos de vida política y económica, ha sido provocar una sostenible debilidad institucional de los Estados. En la actualidad, los Estados viven una realidad de in‐funcionalidad e incapacidad para dar respuestas sistémicas a los multicarenciales problemas que viven sus pueblos y sociedades. La mayoría de países centroamericanos son una clara muestra de esta realidad. — Procesos democráticos vulnerables: la existencia de factores de crisis política, ha conllevado a conflictos civiles que durante décadas generaron guerras internas, consecuencia de los problemas socioeconómicos y estructurales en los países. A pesar de ser conflictos concluidos, la cultura de temor y terror, y la persistencia de poderes e intereses políticos diversos (aunado al creciente poder del crimen organizado), continúa provocando crisis de ingobernabilidad de manera continua. La vida democrática de los países está en permanente vulnerabilidad. — Crecientes problemas estructurales: característica generalizada, es la persistente y creciente problemática estructural de los países. La desigual distribución de la riqueza, de los ingresos y del injusto acceso a los servicios básicos sociales, mantiene a más del 70% de la población (para el caso de Centroamérica) en situación de pobreza y extrema pobreza. Con un déficit sin precedentes en el acceso a: la salud, educación, vivienda, derechos sociales y laborales, recreación, seguridad social y ciudadana, participación política, entre muchos factores más. El aumento de la exclusión y marginación económica y social es sin precedentes. En el caso de Guatemala, con una población indígena de más del 65%, continúan siendo los más vulnerables y afectados por esta problemática, especialmente la niñez y las mujeres. — Economías dependientes del exterior: históricamente los países centroamericanos y de igual forma, la mayoría de naciones latinoamericanas, han sido dependientes económica y financieramente del exterior, especialmente de los llamados países desarrollados y de las instancias financieras internacionales. Con problemas persistentes de deudas externas en permanente crecimiento; con economías que dependen de la agroexportación; en los últimos años, con una creciente migración económica; con una marginal inversión externa, la cual se ha acrecentado en los últimos años sobre todo en temas de explotación de los recursos naturales y minerales. 3.
CONCEPTOS Y ENFOQUES Cuando nos referimos a “políticas públicas” o sistemas evaluativos, como medios para medir capacidades institucionales, nos encontramos con una complejidad y diversidad de conceptos y enfoques, que son diversos y que generalmente responden a intereses y prácticas no necesariamente homogéneas. En este aspecto, sobresale la falta de claridad sobre el “para que” de una política pública o de un sistema de evaluación. En la práctica de la aplicación de conceptos o enfoques, estás van relacionadas más a una visión coyuntural y de intereses políticos específicos, del Estado o de las diversas instituciones que las motivan. En la aplicación de instrumentos evaluativos estos han estado caracterizados más por obligatoriedad que por estrategia. Los conceptos y tipos de metodología generalmente son replicas de otras experiencias. Ha faltado generar propuestas e iniciativas propias, más apegadas a las necesidades y realidades propias de cada país. 3
4.
RELACIÓN: ESTADO‐POLÍTICA PÚBLICA‐SISTEMAS DE EVALUACIÓN Para poder reflexionar sobre la experiencia de la medición de capacidades, necesariamente se debe partir de la relación que existe entre la funcionalidad del Estado, la existencia o lógica de funcionamiento de las políticas públicas, y los medios instrumentales para impulsar procesos de evaluación. En esta relación se identifican los siguientes hallazgos, que en términos generales, dan respuesta a lo que cada país tiene en términos de aplicación de sistemas evaluativos: — La inexistencia o debilidad de los sistemas de política pública son una constante. No existe una clara identificación o delimitación de lo que es una política pública. En las actuales condiciones, cualquier cosa puede ser política pública. En la práctica el gobierno hace políticas públicas, pero de la misma manera otras instancias también proponen políticas, como la academia, la sociedad civil, entre otras. — La institucionalidad de los Estado es débil en términos de su capacidad para la definición o aplicación de enfoques sistémicos. Las iniciativas generalmente mantienen una lógica sectorizada sin una visión sistémica de funcionamiento. — No existe una relación holística entre diseño, formulación, planificación e implementación de políticas públicas y procesos sistémicos de monitoreo y evaluación. — La inversión pública es limitada en términos presupuestarios, a lo cual se suma la falta de planes naciones de desarrollo, la falta de un sistema de políticas públicas, la baja calidad de la inversión y la influencia de factores de política interna de partidos y sectores políticos. En reiterados casos, existe el señalamiento de la falta de transparencia y prácticas de corrupción que hay en los países. — Todo lo anterior está reflejado en la inexistencia de una verdadera cultura democrática y de gobernabilidad, que es imprescindible para el buen funcionamiento de la vida política, económica y social de un país. 5.
PRÁCTICAS COMUNES EN LA DEFINICIÓN Y APLICACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Se parte que una política pública es un medio para garantizar la erradicación de las desigualdades sociales y económicas y promover equidad con justicia social.Para que un sistema de evaluación sea viable y funcional, esta debe responder de forma integrada a una eficaz y eficiente práctica de políticas públicas. En este marco de ideas, se puntualizan aspectos recurrentes que se manifiestan reiteradamente en la experiencia de la generación de “Políticas Públicas” en la mayoría de países centroamericanos: — No existen normas de cómo hacer políticas públicas con visión de país, visión de Estado y con perspectivas reales de sostenibilidad. — Los sistemas de indicadores son débiles y en algunos casos inexistentes, que limitan la efectiva formulación de políticas públicas. — Las Políticas Públicas en su práctica carecen de indicadores de medición, no tienen presupuesto, son iniciativas coyunturales y con fuertes problemas de consenso entre los distintos poderes políticos y económicos de los países. — La política pública generalmente no se concibe como un proceso complejo y vinculado de manera sistémica a diversas realidades, problemas e instituciones, que en la práctica no están aisladas del contexto. 4
— Los gobiernos actúan en respuesta a dar resultados inmediatos por temor a represalias políticas por parte de la sociedad. Estas acciones implican abandonar procesos más estratégicos y sostenibles en términos de resultados y efectos en los problemas identificados. — La inversión pública está necesitada de procesos mejor organizados, mayor planificación estratégica, mejorar la eficiencia y eficacia del gasto, aumentar la calidad e impacto del gasto y generar procesos sostenibles en el tiempo. — La ciudadanía está exigiendo mayor involucramiento en los procesos de gestión pública y fundamentalmente, en la eficacia hacia las demandas y solución a sus necesidades sociales. — En resumen, los sistemas de aplicación de evaluación en políticas y gasto público, tradicionalmente se han enfrentado a los siguientes problemas: respuestas coyunturales; criterios influidos por aspectos de política partidaria; falta de planificación sistémica; falta de presupuesto para funcionamiento; falta de institucionalidad y recursos humanos calificados; falta de voluntad política; dependencia técnica externa; falta de una visión holística‐sistémica en el funcionamiento del Estado; procesos excluyentes y poco participativos. 6.
PRACTICAS COMUNES EN LA DEFINICIÓN Y APLICACIÓN DE SISTEMAS DE EVALUACIÓN: En este debate, partimos del concepto que un proceso de evaluación es una serie de acciones sistémicas que valora el nivel de avances y eficacia en la aplicación de instrumentos de identificación, diseño, implementación y efectos que la dinámica de intervención pública tiene en respuesta a resolver los problemas y proyecciones sociales, económicas y políticas de un país. Un sistema de evaluación te proporciona elementos objetivos y subjetivos para una buena toma de decisiones en términos de eficientar y hacer sostenible y duradero los resultados de estas acciones. La evaluación debería considerarse como una herramienta elemental y estratégica en la búsqueda de mejorar la gestión pública, basado en una visión de país y de largo plazo. En este contexto se identifican una serie de prácticas comunes que alrededor de los sistemas de evaluación se generan en la mayoría de países de la región centroamericana:  En la realidad de nuestros países la implementación de un eficiente e innovador sistema de evaluación‐monitoreo plantea los mayores desafíos en el ámbito político, incluso más que en el técnico.  La evaluación no se concibe como una cultura institucionalizada que debe incidir en el buen funcionamiento del gasto social, su calidad, impacto y sostenibilidad en el tiempo.  No hay una cultura de evaluación a las políticas públicas y como efecto, no existen sistemas institucionalizados de evaluación. Los procesos de evaluación no se ven como una prioridad y esto se refleja en la limitación presupuestaria para impulsar estos procesos.  Los instrumentos aplicados están más orientados a procesos focalizados y coyunturales (informes de gobierno, informes de obligatoriedad internacional‐ODM/OCDE), con una marcada ausencia de indicadores que midan la calidad de las mismas evaluaciones.  No hay personal suficiente calificado para llevar procesos sistémicos de evaluación, lo que genera dependencia de expertos/as que generalmente provienen de instancias internacionales, que no necesariamente generan capacidades nacionales.  El sistema de evaluación no está diseñado para ir más allá de una perspectiva de control, y transformarse en un verdadero medio de eficientar la gestión y la inversión social pública.  En la experiencia latinoamericana, sobresalen visiones y prácticas contradictorias entre la necesidad de contar con sistemas eficientes, eficaces, estratégicos; y la dinámica de dar 5





resultados administrativos o políticos para “hoy” sin importar si estas acciones imposibilitan que las políticas públicas puedan ser sustentables en términos de sus resultados. Los procesos evaluativos de las políticas públicas están mediadas y condicionadas por prácticas politizadas (Partidos Políticos o de sectores de poder). No existen procedimientos legales y funcionales viables para la participación de los diversos sectores y poderes vinculados a la vida social, económica y política de un país (sociedad civil, medios de comunicación, la academia, entre otros). Existe desconfianza política entre las instituciones del Estado y los actores sociales. Hay ausencia de normas que regulen y hagan funcional un sistema de evaluación. Generalmente no están integrados todos los órganos relacionados a la inversión pública al momento de aplicar procesos evaluativos. No existe un eficaz sistema de información (sistemas de cuentas nacionales) que permita contribuir de manera eficiente a la aplicación de procesos evaluativos. Se debe normar y establecer una permanente identificación y generación de estadísticas e información cualitativa y cuantitativa que retroalimente estos procesos. La ciudadanía va exigiendo con mayor determinación que los Estados se vayan democratizando y generando efectividad en sus instituciones. 7.
TÓPICOS IDEALES PARA LA FUNCIONALIDAD DE UN EFICAZ SISTEMA DE EVALUACIÓN A continuación se establecen tópicos ideales para la aplicación de una lógica sistémica relacionada y vinculada a los procesos de gestión pública: — Un sistema de evaluación debe concebirse como parte de los instrumentos que garanticen un sistema de vida democrático, con justicia social y desarrollo. Por lo mismo, la mirada debe ir más allá de simples relaciones de efectividad‐control de la gestión pública. — La evaluación debe concebirse como una cultura institucionalizada que debe incidir en el buen desarrollo del gasto social, su calidad, impacto y sostenibilidad en el tiempo. — La gobernabilidad es sin duda una condición elemental para generar políticas públicas eficaces, eficientes, con metas alcanzables de corto, mediano y largo plazo. — Para que un sistema de evaluación sea efectivo y cumpla sus mandatos, debe estar respaldado política y legalmente por el Estado y sus poderes, por los partidos políticos, respaldado por la ciudadanía en general. El sistema de evaluación debe de existir como responsabilidad de Estado (política pública). — La transparencia en la gestión pública es uno de los grandes desafíos a trabajar, y una vez lograda, existirá la confianza, la corresponsabilidad y el involucramiento de la sociedad en su conjunto a estas dinámicas. — El sistema de evaluación debería regirse con imparcialidad, sin conflictos de intereses políticos entre los diversos poderes estatales y en la cual predomine el objetivo de garantizar objetividad, transparencia, coherencia entre los problemas y las medidas de solución, y tener establecidos indicadores de resultados con precisión y determinación. — Se debe trabajar para que los países no dependan exclusivamente en estos procesos de instancias especializadas internacionales. Se debe generar institucionalidad nacional, capacitar funcionarios con amplia experiencia, y generar capacidades organizativas, territoriales y administrativos acordes a las necesidades de cada país. — Todo sistema de evaluación debe constituirse con la suma de los diferentes actores y sectores de la sociedad‐Estado. Deben aplicarse procedimientos y metodologías altamente 6
—
—
—
—
—
participativas y democráticas. Debe de existir objetivos comunes que lleven al consenso y a la suma de voluntades; y sobre todo, debe sugerir la responsabilidad y solidaridad social que conlleva una cultura democrática de evaluación. Debe de existir un conjunto de sistemas que sean vinculante entre sí: política pública, planificación, información, monitoreo‐seguimiento, evaluación. Este conjunto de sistemas requerirá de una fortalecida institucionalidad, la cual demandará: presupuesto, organización, recursos humanos calificados, y una sólida voluntad política. Un proceso sistémico para que sea sostenible sin duda demanda paralelamente un adecuado instrumental metodológico para la generación de indicadores de cumplimiento de calidad y eficacia (impacto, resultados, coordinación, entre otros) que permita una oportuna toma de decisiones, prevenga vacíos y limitaciones de avance y oriente la necesaria coordinación inter‐
Estado de todas sus instituciones y dependencias, así como la inclusión de otras instancias relacionadas. Se debe generar o fortalecer los sistemas de información (sistemas de cuentas nacionales) que contribuya de manera eficiente a la aplicación de los procesos evaluativos. Se debe normar y establecer una permanente identificación y generación de estadísticas e información cualitativa y cuantitativa. Debe existir un sistema integral para el manejo de la información en cada uno de los momentos de la gestión pública. Se debe garantizar que el sistema de evaluación genere información hacia la ciudadanía que sea oportuna, confiable y veraz de los procesos desarrollados. La transparencia en la gestión pública es uno de los grandes desafíos a trabajar, y una vez lograda, existirá mayor confianza, la corresponsabilidad y el involucramiento de la sociedad en su conjunto a estas dinámicas. Se debe establecer un sistema de indicadores que ayuden a formular políticas públicas y hacer eficiente la aplicación de los sistemas evaluativos. Se deben generar indicadores de calidad para medir el funcionamiento del mismo sistema de evaluación. Se deben generar procesos evaluativos permanentes: exante; durante; y expost. 8. CONCLUSIONES FINALES — La ciudadanía va exigiendo con mayor determinación que los Estados se vayan democratizando y generando efectividad en sus instituciones. La construcción de Estados sólidos, funcionales, democráticos, pasan por generar certidumbre, confianza, gobernabilidad y sobre todo generar legitimidad. — Un Sistema de Evaluación debe orientar a generar conciencia política sobre la realidad de un país. De orientar a generar consensos en la diversidad de enfoques y propuestas; y fundamentalmente debe concebirse como una gran responsabilidad en términos de hacer eficiente y sostenible la búsqueda de soluciones a los profundos y crecientes problemas que padecen nuestras sociedades y que generan inequidad, pobreza y subdesarrollo en el mundo. — La experiencia dicta que pueden existir los mejores instrumentos de planificación, gestión, seguimiento y evaluación, con una eficiente calidad técnica de seguimiento; pero si no existe la visión sistémica, la certeza jurídica y una decidida voluntad política por parte del Estado y sus poderes, difícilmente se podrán tener resultados sostenibles y avanzar en la generación de capacidades transformadoras a los problemas y realidad socioeconómica y política de un país. Y es esto el mayor desafío que hay que afrontar. 7
Nombre: Dr. Henry Morales López. (Doctor en Economía). Nacionalidad: Guatemalteca. Institución: Movimiento Tzuk Kim‐pop Datos de contacto: [email protected] www.tzukkim‐pop.org 8