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Metodología
de Auditoría Social a
Políticas Públicas
Metodología
de Auditoría Social
a Políticas Públicas
Metodología aceptada por el Consejo Consultivo
de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (CCERP),
con recomendación de aprobación para el Gabinete Social,
en sesión ordinaria del 12 de julio de 2007.
Redacción:
Evelyn Hernández (SNV)
Marlin Óscar Ávila (CNA)
María Poli / Jorge Irías (Banco Mundial)
Primera edición: septiembre de 2007
Impresión: AZER Impresos
Tiraje: 2,000 ejemplares
Impreso y hecho en Honduras
Este documento puede ser reproducido por cualquier medio, sólo se necesita
citar las fuentes.
1
Organizaciones que participaron en el proceso de consulta para la elaboración de este
documento:
Agencias de Cooperación Internacional (ACI)
Asociación de Organismos No Gubernamentales (ASONOG)
Banco Mundial (BM)
Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH)
Comisión de Acción Social Menonita (CASM)
Comisionado Presidencial de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza
Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH)
Comisiones Ciudadanas de Transparencia (CCT)
Consejo Hondureño del Sector Social de la Economía (COHDESSE)
Consejo Nacional Anticorrupción (CNA)
Escuela de Auditoría Social de Occidente
Espacio de Concertación Regional de Intibucá
Federación de Organizaciones Privadas de Desarrollo de Honduras (FOPRIDEH)
Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH)
Fundación Popol Nah Tun
Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción
de la Pobreza (GSC-CCERP)
INTERFOROS Centro
Pastoral Social Caritas de Honduras
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Proyecto Norte de Copán
Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ)
Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV)
Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED)
Tribunal Superior de Cuentas (TSC)
Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), Carrera de Desarrollo Local
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
5
Capítulo I
Marco Conceptual de la Auditoría Social
1. ¿Qué entendemos por auditoría social? ....................................................................................................................... 7
1.1 La auditoría social como modalidad de participación ciudadana .............................................11
1.2 La auditoría social como ejercicio propio y autónomo de la ciudadanía ...........................14
1.3 La auditoría social como derecho y como deber ......................................................................................18
1.4 La auditoría social como proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación:
El ámbito de la auditoría social ..................................................................................................................................18
1.5 La auditoría social como ejercicio que busca efectos sobre lo público:
Los objetivos de la auditoría social ........................................................................................................................21
1.6 La importancia de la auditoría social .................................................................................................................... 25
1.7 La auditoría social como práctica consecuente con los principios que defiende ................ 26
2. Conceptos relacionados con la auditoría social ...................................................................................................27
2.1 Rendición de cuentas ......................................................................................................................................................... 27
• Objetivos de la rendición de cuentas ............................................................................................................. 28
• Tipos de rendición de cuentas .............................................................................................................................. 28
• ¿Ante quién se rinde cuentas? .............................................................................................................................30
• Alcance de la rendición de cuentas .................................................................................................................31
• Relación entre rendición de cuentas y auditoría social ................................................................31
2.2 Transparencia organizativa ............................................................................................................................................. 33
Capítulo II
Recursos Disponibles y Retos para la Auditoría Social en Honduras
1. Los recursos disponibles ............................................................................................................................................................ 35
1.1 Los auditores sociales ........................................................................................................................................................35
1.2 Las instancias de coordinación ................................................................................................................................. 37
1.3 Las instancias nacionales de apoyo .................................................................................................................... 38
• Organismos de Sociedad Civil ............................................................................................................................. 38
• Organismos del Estado ............................................................................................................................................... 39
1.4 Órganos contralores o Monitoreo ........................................................................................................................... 40
1.5 Las instancias internacionales de apoyo .........................................................................................................43
1.6 Los recursos en el marco legal ................................................................................................................................. 44
• Poder delegado ....................................................................................................................................................................44
3
• Derechos reconocidos .................................................................................................................................................. 44
• Los deberes de los funcionarios públicos para el cumplimiento
de los derechos ................................................................................................................................................................... 47
• La adecuación de la estructura del Estado y la creación de condiciones
culturales para el cumplimiento de los derechos ............................................................................... 48
2. Los retos de la auditoría social .............................................................................................................................................49
Capítulo III
Propuesta de Metodología de Auditoría Social de la ERP
1. Objetivos de la Metodología ................................................................................................................................................... 53
2. Ámbitos de aplicación ................................................................................................................................................................... 54
•
Niveles de la ERP en los que se puede aplicar la metodología .............................................. 54
•
Ámbito geográfico y temporal en el marco de la metodología ...................................................56
•
Dimensiones de la metodología ................................................................................................................................58
3. Los destinatarios .................................................................................................................................................................................59
4. El papel de los actores ................................................................................................................................................................. 60
5. Momentos .................................................................................................................................................................................................. 64
6. Supuestos o condiciones mínimas que se requieren para implementar
la metodología ....................................................................................................................................................................................... 68
7. Medios de los que dispone la metodología .............................................................................................................. 70
8. Evaluación del proceso de implementación de la estrategia ................................................................. 72
9. ¿Qué sigue?: Las tareas pendientes ............................................................................................................................. 72
Capítulo IV
Caja de Herramientas: Guía del Usuario
1. Guía de uso de las herramientas para cada momento de la auditoría social ....................... 75
2. Tabla de contenidos del CD: Herramientas de Auditoría Social ......................................................... 91
Páginas Amarillas
97
Biblioteca
105
Glosario
107
Bibliografía Básica
111
Anexos
4
Introducción
Es indudable que existe una preocupación generalizada sobre el destino de los recursos para
reducir la pobreza en Honduras, que se ejecutan en el marco de las políticas nacionales e
internacionales vinculadas con la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP).
Un grupo de instituciones nacionales y organismos internacionales, al observar que uno de
los vacíos más notorios es la falta de concretización y unificación de conceptos y parámetros
sobre qué es y cómo desarrollar la auditoría social, tomó la iniciativa de buscar soluciones al
problema.
De ahí que se diera a la tarea de elaborar una propuesta de metodología de auditoría social,
con el objetivo de poner a disposición de la sociedad hondureña una propuesta metodológica
de auditoría social a la gestión de lo público, especialmente a la ERP, y así contribuir a la
generación de consensos conceptuales y metodológicos, y a un mayor impacto de las políticas,
programas y proyectos monitoreados por la ciudadanía.
Este documento ha sido preparado a partir de una serie de consultas realizadas con diversos
actores de sociedad civil, cooperación internacional y gobierno. El proceso de consulta se
orientó hacia el concepto de auditoría social y temas relacionados; características que debía
ofrecer la metodología de auditoría social a la ERP; puntos de partida y de llegada; y, condiciones
mínimas necesarias para su implantación exitosa, con la identificación de obstáculos y desafíos
a superar en el corto y mediano plazo.
Luego se integraron dos equipos de trabajo. Uno para elaborar el marco conceptual y la
metodología, y otro para recopilar y ordenar los medios, recursos y herramientas que deben
aplicarse en el trabajo de campo de la auditoría social.
La estructura de este documento se corresponde con los temas de la consulta. Es así como, en
el primer capítulo, se desarrolla el marco conceptual de la auditoría social; y, en el segundo,
se presentan los recursos legales, institucionales y sociales con los que se cuenta en Honduras
para llevarla a cabo. Dentro de estos recursos, destacan los auditores y las auditoras sociales
que impulsan esta práctica en el espacio local, regional y nacional.
El tercer capítulo incluye la propuesta de auditoría social, que ya fue aprobada por el Consejo
Consultivo de la ERP y, el cuarto, ofrece una guía para el uso de la Caja de Herramientas.
En la parte final se incluye información adicional de mucha utilidad para las instancias de control
social y, como complemento obligado, se adjunta un CD que contiene la Caja de Herramientas
que se puede aplicar a los distintos ámbitos de la auditoría social y otra documentación de
utilidad.
Finalmente, es preciso decir que esta es una metodología flexible y abierta que, sin duda, podrá
modificarse y enriquecerse con la práctica de los auditores sociales y el diálogo constante.
5
6
CAPÍTULO I
Marco conceptual de la Auditoría Social
En este capítulo se plantea una reflexión sobre lo que se entiende por auditoría social en
Honduras, los conceptos relacionados y algunos problemas relevantes para su aplicación
práctica.
1. ¿Qué entendemos por
auditoría social?
En Honduras, auditoría social es el término utilizado para referirse a una serie de prácticas
ciudadanas de monitoreo de lo público. Veamos qué términos se usan en otros países
para prácticas similares, y cómo las conceptualizan.
• Control social: Constituye una forma de participación
ciudadana que se expresa como crítica y vigilancia
sobre lo público, cuyo primer atributo es la autonomía.
Este atributo condiciona la autenticidad del control
social. Un segundo atributo es el ejercicio de poderes
para que, efectivamente, pueda traducirse en
consecuencias sobre los actores públicos. Este atributo
condiciona su eficacia… Los contenidos del control
social hacen referencia a actividades ciudadanas
de vigilancia, fiscalización, seguimiento, evaluación,
crítica y sanción (Nuria Cunill, Colombia, 2002, 2007).
• Contraloría Social: Conjunto de acciones de control,
vigilancia y evaluación que realizan las personas, de
manera organizada o independiente, en un modelo
de derechos y compromisos ciudadanos, con el
propósito de contribuir a la gestión gubernamental
para que el manejo de los recursos públicos se realice
en términos de transparencia, eficacia y honradez
(México).
Es un ejercicio
autónomo de la
ciudadanía, que busca
consecuencias en los
actores públicos.
Se realiza en un
modelo de derechos
y compromisos
ciudadanos.
7
• Control social: Proceso a través del cual los
ciudadanos (organizados o individualmente) realizan
acciones de monitoreo, verificación y evaluación
cualitativa y cuantitativa de la gestión pública, con el
objeto de realizar recomendaciones y propuestas que
garanticen la provisión de servicios públicos eficientes
y satisfactorios de acuerdo a sus demandas sociales y
planes de desarrollo (González de Asís y Acuña, 2003).
• Auditoría social: Participación de la sociedad civil
organizada para verificar, monitorear y controlar la
implementación de los proyectos financiados con
recursos públicos, vigilando que éstos sean ejecutados
con transparencia y eficiencia, con el objetivo de que
los destinatarios reciban los beneficios en tiempo y
forma (Manual Auditoría Social, Nicaragua, 2005).
• Auditoría social: Es el control que ejercen los
ciudadanos sobre la administración estatal, sus
gobernantes y sobre cualquier otra institución que
maneja recursos públicos, es decir, que provienen del
Estado. El control se hace de varias maneras: pidiendo
información, estudiándola, detectando problemas y
generando propuestas para solucionarlos; verificando
que se cumplen leyes y normas en la realidad;
verificando que las “políticas públicas” (traducidas
en programas, proyectos, planes, obras públicas)
realmente se concretan y benefician a la gente;
garantizando el acceso a servicios públicos de calidad
y protegiendo sus derechos. La auditoría social es una
forma de participar de lo público, es decir, de lo que
es de todos (Argentina, 2005).
Tiene como objeto
garantizar servicios
públicos eficientes y
satisfactorios.
Vigila que los fondos
sean ejecutados
con transparencia y
eficiencia, y que los
destinatarios reciban
los beneficios en
tiempo y forma.
Es una forma de
participar de lo
público; es decir, de
lo que es de todos.
En Honduras, los actores vinculados a esta práctica han retomado aspectos de la experiencia
internacional para desarrollar sus propias visiones y conceptos de auditoría social. Se trata de
una serie de iniciativas ciudadanas, locales y nacionales, con mucha vida propia, bastante
extendidas geográfica y temáticamente, y con una buena dosis de compromiso social que,
según sus actores, se fundamenta en dos motivaciones principales: 1) el cansancio ante el
poco impacto de la gestión pública y los altos niveles de corrupción que muestra el país; 2)
una apuesta por cambiar esta situación. Vista así —como cansancio ante la situación actual
y como apuesta ciudadana para intentar un cambio—, es que se ha venido realizando la
práctica denominada auditoría social que, poco a poco ha desarrollado, sus contenidos
conceptuales y metodológicos. Veamos cómo se ha conceptualizado en Honduras.
8
• Auditoría social: Proceso mediante el cual la población
se involucra de manera directa en los asuntos públicos
y toma de decisiones, ejerciendo el derecho de pedir
cuentas a las autoridades de lo que están haciendo
en su nombre, entendiendo que éstas tienen la
obligación de darle pronta respuesta, perfeccionando
de esta manera la administración pública, mejorando
su eficiencia en el manejo de los recursos y la eficacia
en los resultados obtenidos (CONADEH, Proyecto PAS,
20021).
• Contraloría social: Consiste en la participación
sistemática, objetiva y voluntaria de la población
organizada para velar que los procesos de
planificación y ejecución de proyectos beneficien
a sus comunidades y se realicen en condiciones de
calidad, tiempo y costos convenidos; caso contrario,
propiciar la aplicación de acciones correctivas por
parte las autoridades (Contraloría General de la
República, 1995). 1
• Auditoría social: Nivel de participación ciudadana,
entendida como derecho y como deber que supone
un proceso cuyo objetivo es evaluar, monitorear o
dar seguimiento a un proyecto, programa, política,
proceso o institución pública o privada que recibe
fondos públicos, para ofrecer recomendaciones desde
la ciudadanía, organizada o no, que tiendan a la
mejora en términos de eficiencia, eficacia, calidad
y transparencia, en un marco de gobernabilidad
democrática e interés por el bien común (Evelyn
Hernández, en Foro Auditoría Social, ACI- ERP, RDS).
La auditoría social
mejora la eficacia
en los resultados
obtenidos.
Propicia acciones
correctivas por parte de
las autoridades.
Incluye a instituciones
privadas que reciben
fondos públicos.
Después del huracán Mitch, dos instancias del Estado y una de sociedad civil generaron conceptos y propuestas de
trabajo sobre auditoría social. El CONADEH creó el Programa de Auditoría Social (PAS), y estimuló esta práctica a nivel
local mediante la figura de las Instancias de Autogestión en Derechos Humanos; facilitó iniciativas de auditoría social a
fondos de reconstrucción que ejecutaba el gobierno central, y contribuyó a la popularización del término. La Contraloría
General de la República creó un Programa de Contraloría Social que promovió la creación de los Contralores Sociales, que
llegaron a funcionar como tales en relación con varias iniciativas de la gestión pública local y nacional. Por parte de sociedad
civil, Interforos presentó un mecanismo de auditoría social al Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional,
a partir del cual se hicieron algunos ejercicios puntuales.
1
9
• Auditoría social: Proceso de participación ciudadana,
realizado por personas de la población que realizan
acciones de seguimiento a políticas públicas,
programas o proyectos, instituciones públicas u
Tiene la finalidad explícita
organizaciones de la población; proceso de sumo
de mejorar lo que audita
interés para la ciudadanía, con la finalidad explícita
y contribuir a la lucha
de mejorar y democratizar los procesos a los cuales
contra la corrupción.
da seguimiento y/o contribuir a la lucha contra la
corrupción (Situación Actual y Perspectivas de la
Auditoría Social en Honduras, SNV, FOSDEH, AMHON,
2004, p. 13).
• Auditoría social: Procesos a través de los cuales
los ciudadanos y ciudadanas, organizados o
Mecanismos para exigir
individualmente, establecen mecanismos por medio
servicios eficientes, de
de los cuales exigen a la administración pública
calidad, humanizados
provisión de servicios de manera eficiente, de calidad,
y acordes con las
humanizada y satisfactoria a sus demandas y acorde
demandas de la
con los compromisos asumidos en políticas o planes de
población.
desarrollo (CIPRODEH, 2003).
• Auditoría social: Es la concreción de un proceso
evaluativo ejercido por la ciudadanía, organizada o
Puede aplicarse a ente
no, a la acción y el ejercicio administrativo de un ente
privado que preste un
privado o público, destinado a producir un servicio de
servicio de interés social o
colectivo.
interés social o colectivo, con recursos del Estado y/o
de la comunidad internacional (Oscar Ávila, 2003).
• Auditoría social: Proceso de control y vigilancia por
Busca garantizar
parte de la población organizada del uso de los
que los recursos sean
recursos de las municipalidades para garantizar que
administrados con
transparencia
y que
los mismos sean administrados con transparencia y
produzcan
los
resultados
que produzcan los resultados que se esperan de ellos
esperados.
(Comisión de Transparencia de Sabanagrande).
A partir de las definiciones anteriores, de la experiencia del país en el tema, y de ejercicios
similares en el ámbito internacional, proponemos el siguiente concepto de auditoría
Social:
Auditoría social: Modalidad de participación ciudadana basada en el ejercicio
de derechos humanos, que consiste en la vigilancia, el monitoreo y la evaluación
de la gestión de lo público, sea esta estatal o privada, con la finalidad de lograr
cambios en términos de eficiencia, eficacia y transparencia, y de contribuir a la
prevención, identificación y sanción de la corrupción. Todo lo anterior, desde una
perspectiva ciudadana autónoma e independiente.
10
De este concepto, destacamos los siguientes aspectos:
1.1 La auditoría social como modalidad
de participación ciudadana
La participación ciudadana se define, comúnmente, como la intervención de actores
sociales en el proceso de información, consulta, adopción y control de decisiones de los
organismos públicos o de la actividad gubernamental (Groisman, 2001).
La participación ciudadana está, además, concebida como un proceso mediante el
cual el ciudadano/a ejerce su derecho a participar, en forma individual o colectiva, en el
manejo de la información, la toma de decisiones, la fiscalización, control y coejecución
de las acciones en los asuntos públicos que lo afectan directa o indirectamente,
para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se
desenvuelve (González Ballar, 2000).
Vista así, la participación ciudadana pone al ciudadano frente al Estado, y supone
relaciones de diferente tipo entre ambos en todo el proceso de la gestión pública. En el
marco de este proceso, podemos identificar cinco modalidades de participación, que se
presentan en el gráfico siguiente:
Control
o vigilancia
Co-gestión
Decisión
Consulta
Información
Gobernabilidad democrática,
transparencia, rendición de
cuentas.
Fuente: Hernández, E. 2005.
A continuación se desarrollan estas cinco modalidades de participación.
11
a. Información
Es la acción de exigir de los gobernantes la información que generan o poseen sobre sus
decisiones y actuaciones en el manejo de lo público. Esta modalidad de participación se
materializa a través de muchas formas: desde la simple solicitud verbal de información que
está en poder de una instancia pública, hasta procesos más complejos y permanentes,
como el diálogo e incidencia hacia los entes públicos sobre la cantidad y calidad de
información que debería estar accesible a la ciudadanía, aún sin ser solicitada2; el
monitoreo de la respuesta a demandas de información; la presión para que se sancione
a los funcionarios que no cumplen sus deberes relacionados con la transparencia y
facilitación de información pública; y el reconocimiento a los entes y funcionarios públicos
que sí la facilitan y practican una relación más democrática con los y las ciudadanas.
La información es la condición para cualquier otra forma de participación ciudadana, a
fin de que los agentes públicos instrumentalicen lo menos posible dicha participación, y
contribuya a procesos de construcción y crecimiento del ciudadano como actor en la vida
pública (participación informada). Su fundamento es el derecho ciudadano de acceso a
la información pública.
Desde las instituciones públicas, esta forma de participación ciudadana se facilita a
través de mecanismos como cabildos abiertos, audiencias públicas, oficinas de acceso a
información en cada dependencia, gacetas informativas y tecnologías de la información
y comunicación.
b. Consulta
Consiste en la presentación de inquietudes, opiniones y propuestas de los ciudadanos en
los espacios de consulta abiertos por el gobierno para tal fin. El ente público que hace la
consulta recopila las inquietudes ciudadanas y decide al respecto. Para que la consulta
tenga sentido, debe incorporarse una parte importante de las opiniones de los ciudadanos
y las ciudadanas en la decisión final; se debe informar a la población sobre cuál fue la
decisión final, y explicar por qué no se tomaron en cuenta algunas opiniones, si es el caso.
También se debería informar a la población, lo mejor posible, sobre los alcances de lo que
se está consultando y sobre los derechos ciudadanos que afecta la decisión final. Así se
puede reducir la brecha informativa entre la institución pública y los consultados, y lograr
que la participación tenga un mínimo de calidad.
En la práctica, esta forma de participación sólo influye en la decisión final si hay voluntad
política de la institución que hace la consulta para incluir la opinión de la ciudadanía, y si
esta última tiene algún poder para lograr que sus opiniones sean tomadas en cuenta.
Como se plantea en el capítulo I, sección 2.1 (Alcance de la Rendición de Cuentas) y capítulo II, sección 1.6, cada vez
existe más consenso y normativa nacional e internacional sobre buenas prácticas con relación al mínimo y la calidad de
información que debe estar disponible para la ciudadanía, en términos de pertinencia, claridad y actualidad. Esto supone
la obligatoriedad de los funcionarios y administradores de información pública de ofrecerla, y sanciones ante la falta de
cumplimiento de la normativa.
2
12
c. Decisión
En esta modalidad, los entes públicos y la ciudadanía deciden conjuntamente sobre uno o
varios aspectos de la gestión pública; por ejemplo, la priorización de proyectos, la distribución
de la inversión presupuestaria o la prestación de servicios públicos, responsabilizándose
ambos por las debilidades y virtudes de tales decisiones. Supone un proceso muy activo de
las ciudadanas y ciudadanos para hacer peticiones, proponer iniciativas, dialogar con los
miembros de las organizaciones involucradas y generar debate público.
d. Cogestión autoridad-comunidad
Es la participación de la comunidad en la gestión y ejecución de proyectos de obras y
servicios, y en la supervisión del uso de bienes y servicios públicos. Implica un alto grado
de corresponsabilidad entre las autoridades y la ciudadanía, ya que no sólo se comparte
la decisión, sino que también la ejecución.
e. Control
Consiste en el ejercicio del derecho y el deber que asiste a la ciudadanía de monitorear,
fiscalizar, vigilar y evaluar a sus servidores públicos a través del seguimiento y verificación
de la ejecución de proyectos, programas, políticas, procesos, presupuestos y, en general,
de la acción gubernamental.
La auditoría social se ubica en esta modalidad, y supone que los ciudadanos y las
ciudadanas que participan en los procesos de control y vigilancia no deberían participar
en los demás niveles —excepto el de información y consulta—, pues no se podría actuar
con objetividad si se es parte de la toma de decisiones o de la coejecución.
Existe un consenso generalizado sobre la pertinencia de que las personas que participan
en la toma de decisiones, o en la ejecución de un servicio público, se abstengan de
participar en la auditoría social que se le aplica a ese servicio o a la institución responsable
del mismo; esto, para evitar conflicto de intereses. Por ejemplo, si una asociación de
pobladores administra la prestación de un servicio de agua potable, lo recomendable es
que la auditoría social la haga un grupo distinto al de los coejecutores (M. Oscar Ávila). “La
cogestión es irreconciliable con el control”3.
Esto sugiere que las organizaciones ciudadanas que participan en la cogestión debieran
permitir y facilitar —al igual que las instituciones del Estado—, que otras organizaciones
(o personas individuales) puedan hacer auditoría social de sus actuaciones, y asumirla
como una contribución a su desempeño.
En resumen, la auditoría social es una modalidad de participación ciudadana, referida
al monitoreo o vigilancia de la gestión de lo público, que excluye la toma de decisiones
y la cogestión. Es decir, que los actores sociales involucrados en estas dos formas de
participación no deberían participar en el control social y viceversa.
3
Nuria Cunnill, Responsabilización por el Control Social, 2003, p. 21.
13
1.2 La auditoría social como ejercicio
propio y autónomo de la ciudadanía
La auditoría social es un ejercicio exclusivo de la ciudadanía y sus
organizaciones
Lo distintivo de la auditoría social, en relación con otras formas de monitoreo y control, es
que la realizan ciudadanos y ciudadanas, en tanto que sujetos portadores de derechos.
Ante la pregunta, ¿quién realiza la auditoría social?, la respuesta es única y definitiva: La
población, la ciudadanía. Esta respuesta excluye al Estado y a cualquiera de sus agentes
como autores de procesos de auditoría social. El Estado cuenta con una institucionalidad
para hacer el control, auditoría y monitoreo de sí mismo, pero esto es diferente a lo
que estamos entendiendo por auditoría social. Ampliamos este punto, retomando la
experiencia internacional, en el capítulo I, sección 2.1.
Ahora que ya tenemos claro que, por definición, el ciudadano es el único que puede
hacer la auditoría social, es necesario hacer algunas precisiones.
A. Los ciudadanos y organizaciones que hacen auditoría social
La primera es que la auditoría social la puede hacer un ciudadano común en forma
personal, o la puede realizar a través de un grupo u organización social. Una persona
que, sin más metodología ni herramientas que una pregunta a una institución pública
sobre cómo ha actuado en una determinada situación, con la intención de reaccionar
frente a esa información; o un grupo de ciudadanos organizados en una Comisión de
Transparencia, aplicando una herramienta como la libreta de calificaciones a un servicio
público, son igualmente casos de auditoría social. En ambas situaciones estamos frente a
una modalidad de participación ciudadana que busca controlar lo público.
En cuanto a las organizaciones, cualquier tipo de agrupación social puede hacer
control social: una organización de vecinos agrupada espontáneamente y sin personería
jurídica, un grupo de jóvenes en una comunidad, una organización permanente como
un patronato, una cooperativa, una comisión de transparencia o una ONG, cualquiera
que sea su área de trabajo. El principio es doble: mediante la auditoría social se ejercen
derechos humanos que no se pueden restringir a nadie; y la administración pública es
de interés general; en consecuencia, todos pueden revisarla, monitorearla, auditarla
socialmente.
Sea que la auditoría se haga en forma personal o colectiva, que se haga a través de una
u otra organización, el doble principio debe mantenerse: no se debe poner ningún límite
o impedimento para que cualquier ciudadano o cualquier organización pueda practicar
la auditoría social.
14
Esto quiere decir que ninguna organización puede otorgarse el derecho de ser la única
con legitimidad para realizar la auditoría social4. Hay organizaciones que sólo se dedican
a esto, como las comisiones de transparencia o las ONG especializadas en temas de
monitoreo de lo público o anticorrupción. Estas tienen la ventaja de contar con mucha
experiencia por lo que, además de hacer auditoría social, les corresponde ayudar al resto
de organizaciones y personas a realizar este trabajo.
No existe el ciudadano ni la organización con capacidad para monitorear o dar
seguimiento a toda la gestión pública. Por tal motivo, el monitoreo de lo público debería
de distribuirse entre la mayor cantidad posible de ciudadanos y organizaciones que
deseen sumarse a esta vigilancia cívica. Por las mismas razones prácticas, es más fácil
que las organizaciones monitoreen las políticas, proyectos o manejo de recursos que
hace el Estado en las áreas que ya conocen o les afectan directamente. Por ejemplo,
es más fácil que la sociedad de padres de familia y un comité de estudiantes hagan
auditoría social del cumplimiento de las Metas del Milenio relacionadas con educación
en su comunidad. O, como ha sucedido en Honduras, que los campesinos organizados
monitoreen los proyectos productivos de la ERP. Lo mismo cabe para cada tipo de
organización: de microempresarios, cooperativas, empresas sociales, de mujeres, de
niños y niñas, de la tercera edad, de discapacitados, etc. Con esto se puede lograr que
sus recomendaciones sean más atinadas y oportunas para el ámbito de la gestión de lo
público que auditan.
En otras palabras, lo que se está proponiendo es que todas las organizaciones sociales
incorporen a su trabajo cotidiano, de manera permanente, la auditoría social a los
aspectos relacionados con su quehacer; y, por otro lado, que las organizaciones que se
dedican a temas de transparencia —sin abandonar su trabajo específico de auditoría
social—, puedan compartir su experiencia y acompañar a las demás. Esto permitiría
dar mayor cobertura a la gestión estatal desde la perspectiva ciudadana, alcanzar
mayores impactos en términos de contribuir a la eficiencia estatal y a la prevención de la
corrupción, y aportaría a la democratización del mismo trabajo de control social.
Vale precisar que es sólo para fines prácticos que se plantea que las organizaciones podrían
hacer auditoría social sobre los temas que conocen o que las afectan directamente,
pues se mantiene la amplitud de la respuesta inicial: cualquier ciudadano y cualquier
organización social tiene el derecho de hacer auditoría social de cualquier aspecto o
ámbito de la gestión de lo público incluidos, por supuesto, los destinatarios de los proyectos
o los directamente involucrados: “El control social, pareciera que no puede circunscribirse
a los públicos directamente concernidos… incumbiría a las organizaciones sociales, a los
ciudadanos, como actores directamente interesados o no”5.
4
La experiencia internacional sugiere que la institucionalización de procesos de auditoría social no debe llevar a la
nominación de determinadas organizaciones como las responsables de esta tarea, en detrimento del derecho de toda la
ciudadanía, y cualquiera de sus organizaciones, para hacer directamente procesos de auditoría social. Este tema se aborda
en el capítulo I, sección 1.5
5 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 18 y 20. Esta autora también incluye a los medios de comunicación como actores directos que
deberían sumarse al trabajo de la auditoría o control social en el mismo nivel que los ciudadanos y las organizaciones sociales.
15
B. Los usuarios de los servicios
Las usuarias y usuarios de un servicio público están, por supuesto, en una posición
privilegiada para hacer auditoría social, pues su experiencia cotidiana les permite
pronunciarse con más propiedad sobre el mismo. Sin embargo, no hay que olvidar que
la categoría más importante que legitima el ejercicio de la auditoría social es la de
ciudadana o ciudadano portador de derechos.
Los usuarios son ciudadanos que tienen una condición que les facilita el trabajo de
auditoría social, pero no son los únicos que pueden participar, ni su condición de usuarios
es la más importante para realizarla. “Concebir a los ciudadanos como usuarios debilita
el potencial simbólico y político de la auditoría social. En efecto, la auditoría social sólo
puede ser entendida en el marco de derechos, como parte integral de la formación de
la ciudadanía en su sentido más amplio”6.
C. La autonomía de la auditoría social frente el Estado y los partidos políticos
La auditoría social, además de ser una tarea exclusiva de la ciudadanía —que excluye
por definición al Estado—, debe ser independiente de éste. Por autonomía de la auditoría
social frente al Estado se entiende que ésta no forma parte de ninguna estructura estatal,
que todo el proceso es liderado por los ciudadanos que se asumen como los autores
de la misma, sin depender de ninguna instancia del Estado, y que en todo momento
mantienen la voz sobre los resultados obtenidos. Una de las características de la auditoría
social es que confiere voz a los ciudadanos comunes sobre la gestión pública.
Por tanto, el liderazgo ciudadano implica que ellos y ellas son los que toman las decisiones
en todos los momentos del proceso: la modalidad organizativa que lo impulsará, el aspecto
de la gestión pública que se someterá a la auditoría, las herramientas que utilizarán, el
tipo de diálogo que establecerán con el Estado y el resto de la población, el análisis de los
datos recabados, el uso final de los resultados, los mecanismos para hacer el seguimiento
de las recomendaciones, etc.
La autonomía es otro de los rasgos distintivos de la auditoría social, que se debe asegurar
y fortalecer en el proceso mismo. En la literatura sobre el tema se reconoce que, un grado
mayor de autonomía, implica una mayor autenticidad y legitimidad de las instancias de
auditoría social7. “La dependencia política de los organismos civiles anularía la legitimidad
de los esfuerzos de auditoría social”8.
Alberto Olvera, Lecciones Preliminares Derivadas de los Estudios de Caso, en: Voz, Ojos y Oídos Auditoría Social en
América Latina, 2003, p. 15.
7 “La eficiencia del control social es directamente dependiente de la independencia y autonomía que mantengan los
sujetos sociales con respecto a los actores estatales. Por ende, el control social requiere ser externo a la Administración
Pública… La autonomía es un atributo que condiciona la autenticidad del control social” (Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 21 y,
La Rendición de Cuentas y el Control Social. Una aproximación conceptual, 2007, p. 6).
8 Alberto Olvera, op. cit., p. 13.
6
16
Por otro lado, se destaca que esta autonomía también debe darse con respecto a los
partidos políticos, como un factor esencial para el éxito: “Un prerrequisito para la existencia
misma de las formas civiles de la auditoría social es la autonomía de los grupos que la
promueven”9.
La independencia se refiere al Estado en su conjunto; tanto de los organismos a los que
se practica la auditoría social, como de los encargados del control y otras instituciones
públicas. Sabemos que, en la práctica, ambos tipos de organismos, y sobre todo los
últimos, han generado programas para apoyar o trabajar con las instancias de auditoría
social. La experiencia internacional al respecto señala la necesidad de una agenda de
trabajo conjunto y de la coordinación respetuosa entre las instancias de auditoría social
y los organismos del Estado encargadas del control y la sanción de los responsables de
casos de corrupción.
La línea divisoria entre la necesaria independencia de los organismos de auditoría social
con respecto a los órganos oficiales de control y la también necesaria coordinación
entre ambos, es difícil de establecer en la práctica, dado que éstos últimos disponen
de más recursos, personal técnico e información y, en algunas ocasiones, financian las
actividades de control social realizadas por la ciudadanía. Por eso se ha planteado que el
tema de la independencia no se resolverá completamente, sino que es una tensión que
los actores deberán enfrentar de manera permanente. “Hay que esperar que la tensión
entre dependencia e independencia no se resuelva jamás, ya que en última instancia,
hace parte de las tensiones de la relación entre el Estado y la Sociedad”10.
No obstante, debe mantenerse el principio de la autonomía como rasgo distintivo de la
auditoría social y como condición básica de su autenticidad y legitimidad. Lo anterior
llama a la necesidad de un esfuerzo constante de las instancias de control social para
conservar y fortalecer cada vez más su independencia frente al Estado; asimismo, es
necesaria la autovigilancia de los órganos del Estado para establecer relaciones de
respeto y horizontalidad con las instancias de auditoría social, estimulando explícitamente
su autonomía; el diseño cuidadoso de recursos institucionales de tipo legal que fortalezcan
los procesos y que, al mismo tiempo, promuevan su independencia y la evaluación
objetiva de avances o retrocesos y la discusión amplia de los resultados.
9
10
Alberto Olvera, op. cit., p. 13.
Nuria Cunnil, op. cit., 2003, p. 21.
17
1.3 La auditoría social como derecho
y como deber
La auditoría social supone, necesariamente, el ejercicio de derechos humanos
jurídicamente reconocidos. Este es el fundamento legal de la auditoría social. Los
principales derechos que se ejercen en los procesos de control social, son:
• Derecho de petición • Derecho a la libertad de expresión y pensamiento
• Derecho de acceso a la información pública.
En el capítulo II, sección 1.6 se explica cómo están consignados estos derechos en
la legislación nacional. Estos derechos, además de tener importancia en sí mismos,
contribuyen a garantizar el ejercicio de otros derechos humanos, dependiendo de las
prácticas de auditoría social. El control social de un proyecto de educación, por ejemplo,
contribuirá a garantizar el derecho a la educación de las personas vinculadas con el
proyecto. Así, los tres derechos anotados son una especie de “derechos puerta” al
cumplimiento de otros derechos.
La auditoría social, como deber, se refiere a la responsabilidad ciudadana de ejercerla,
dado que ésta contribuye al fortalecimiento de la democracia y al desarrollo social (ver
importancia de la auditoría social en capítulo I, sección 1.6).
Si garantizar el bienestar social es un deber fundamental del servidor público, exigir su
cumplimiento es, igualmente, un deber primordial de la ciudadanía. Hacer funcionar la
democracia con equidad y justicia, sin impunidad, es una responsabilidad política del
votante como del contribuyente, del trabajador como del empresario, del poblador como
del estudiante, del profesional y del religioso. Igual es la responsabilidad de combatir la
corrupción y vigilar el buen funcionamiento del Estado (M. Oscar Ávila).
1.4 La auditoría social como proceso
de vigilancia, monitoreo y evaluación:
El ámbito de la auditoría social
Ámbito temático, geográfico y temporal de la auditoría social
La auditoría social implica un proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación cualitativo
y cuantitativo que realiza la ciudadanía sobre la gestión pública y sobre las acciones
hacia la colectividad de entes privados que utilizan recursos públicos. Esta gestión
pública adopta distintas formas: políticas, programas, proyectos, planes, legislaciones,
instituciones o procesos.
18
Por otro lado, cada uno de estos segmentos se orienta a determinados temas: educación,
salud, producción, medio ambiente, infraestructura, emigración, comercio y otros. A
estos segmentos, asociados a los temas que abordan, es lo que denominamos ámbito
temático de la auditoría social.
Existen procesos generales de planificación pública que abarcan una serie de políticas,
programas, proyectos e instituciones. Por ejemplo, las estrategias para la reducción de
la pobreza, los planes nacionales o regionales de desarrollo y los planes sectoriales. La
auditoría social de estos grandes segmentos es más compleja, por lo que requiere de la
contribución y acuerdos entre amplios sectores de la ciudadanía y del Estado mismo.
Desde el punto de vista geográfico, la auditoría social puede referirse al ámbito local,
municipal, regional, nacional o internacional, como cuando se auditan tratados de libre
comercio o proyectos que se ejecutan en varios países.
Desde una perspectiva temporal, la auditoría social puede aplicarse a procesos que se
encuentran en la etapa de planificación, que están en marcha o ejecución, o que ya
terminaron. Así, la auditoría social es flexible en tiempo, en cobertura y en el número de
personas que la aplican. Cada factor varía, dependiendo del objeto a evaluar y de los
criterios que definan los auditores sociales.
La auditoría de cualquiera de estos ámbitos necesita de herramientas particulares,
en función de sus características. Por eso, este documento incluye una Caja de
Herramientas ordenadas por segmentos: políticas, programas, proyectos, planes,
legislaciones, instituciones y procesos. El capítulo IV contiene una guía para el uso de
estas herramientas.
Por otro lado, la auditoría social de ciertos aspectos requiere de capacidades técnicas
particulares. Para ello, el grupo auditor puede contratar los servicios privados de una firma
consultora o de una persona. El resultado de ese estudio técnico se une a la información de
los demás aspectos que ha recabado el grupo auditor, con lo que se logra un diagnóstico
integral del objeto auditado.
En Honduras, algunas Comisiones Ciudadanas de Transparencia contratan a un asistente
técnico o a un consultor por un determinado tiempo para hacer una tarea precisa.
Muchas veces, esto no sólo obedece a la necesidad de apoyo técnico, sino que a
la poca disponibilidad de tiempo de los integrantes del grupo auditor. No obstante,
es recomendable hacer este tipo de contrataciones sólo para casos especiales. Si se
mantiene personal técnico de manera permanente, se corre el riesgo de que, en el
trabajo de auditoría social, predomine lo técnico sobre lo político y social... (M. Oscar
Ávila).
La auditoría social aplicada a entes privados
Fuera de la gestión pública, la auditoría social también puede aplicarse a programas,
proyectos y procesos que ejecutan entes privados con fondos públicos, nacionales o
19
extranjeros. Esto incluye el trabajo social y de desarrollo que realizan ONG, iglesias y
fundaciones11, y la prestación de servicios públicos en educación, salud, agua, etc.,
que antes ofrecía el Estado, pero que ahora se han trasladado a la empresa privada, a
empresas mixtas (de capital público y privado) y a agentes comunitarios.
El fundamento para aplicar la auditoría social a este tipo de organismos es que administran
fondos o bienes públicos para brindar servicios destinados a satisfacer derechos de los
que el Estado no puede desentenderse, y la ciudadanía no puede dejar de exigir. Por
tal razón, el Estado ha creado instancias para regular y monitorear la prestación de estos
servicios. De ahí la pertinencia de la auditoría social tanto para los organismos del Estado
que regulan los servicios, como a los servicios mismos. “Surge la demanda de control
social asociada a las nuevas agencias reguladoras de los servicios privatizados… El control
social requiere también ser desplegado sobre los servicios públicos privatizados“12.
En resumen, el ámbito de la auditoría social se refiere, en principio, a toda la gestión
pública, la cual se expresa en políticas, programas, proyectos, planes, legislaciones,
instituciones y procesos. Estos segmentos, más los temas que abordan, constituyen el
ámbito temático de la auditoría social.
Desde el punto de vista geográfico, el ámbito de la auditoría social puede ser local,
regional, nacional o internacional. Desde el punto de vista temporal, puede aplicarse a
procesos que están por iniciar, que están en marcha, o que han concluido. La auditoría
social también puede aplicarse a las intervenciones sociales de entes privados que
ejecutan recursos públicos, sin importar su origen, o que prestan servicios públicos.
La decisión sobre la cobertura de una auditoría social específica dependerá de los actores
involucrados, de sus intereses y capacidades. ¿Qué interesa vigilar y modificar? ¿Qué
ámbito de lo público tendrá más impacto sobre el grupo auditor y sobre la ciudadanía en
general? ¿Con qué capacidades técnicas, políticas y logísticas cuenta o puede contar el
grupo que realizará la auditoría social? Estas son algunas de las preguntas que se hace un
grupo auditor en la etapa de planificación, para decidir el ámbito temático, geográfico
y temporal de su proceso de auditoría social.
En Honduras, varias comisiones de transparencia han realizado acciones de auditoría social a ONG, iglesias y
organizaciones comunitarias que manejan fondos de la población, como los patronatos.
12 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 23-24.
11
20
1.5 La auditoría social como ejercicio
que busca efectos sobre lo público:
Los objetivos de la auditoría social
Como ya se dijo, la auditoría social coloca a los ciudadanos y ciudadanas frente al Estado
para ejercer control sobre la gestión pública, con la finalidad de modificarla, incidir sobre
ella y mejorarla, desde una perspectiva ciudadana.
¿Qué aspectos de la gestión pública busca mejorar la auditoría social?
Veamos a continuación al menos ocho dimensiones sobre las cuales busca influir la
auditoría social:
1) El logro de los objetivos propuestos por cualquiera de las formas que adopta la
gestión de lo público: políticas, programas, proyectos, instituciones, procesos,
presupuestos. Es decir, la eficacia.
2) La correspondencia adecuada entre los costos de la gestión pública y los
resultados que genera, especialmente en la amplitud del beneficio social. Es decir,
la eficiencia.
3) La calidad, oportunidad y mínimo costo posible con que se prestan los servicios
públicos; o sea, la austeridad con calidad en el servicio: la economía.
4) La participación de la población en todo el proceso de gestión de lo público, y
las respuestas a las demandas planteadas por la población. En otras palabras, la
participación ciudadana.
5) La aplicación del principio de máxima publicidad de todos los actos de las
instituciones públicas. O sea, la transparencia.
6) El cumplimiento del marco legal establecido para la gestión pública evaluada. Es
decir, la legalidad.
7) La identificación de recursos públicos utilizados con propósitos proselitistas.
8) El uso adecuado, no ilícito, de recursos públicos O sea, la prevención, identificación
y sanción de la corrupción.
Con respecto a la última dimensión, vale aclarar que la auditoría social no es una práctica
que busca identificar prácticas corruptas a toda costa y en todas las situaciones. Las
dimensiones sobre las cuales busca influir incluyen, pero no se agotan con el combate
a la corrupción. Identificar y sancionar la corrupción, es uno de sus objetivos y, en caso
de detectar prácticas corruptas, la auditoría social asume posiciones firmes para que se
tomen medidas dirigidas a sanear la gestión y para que se establezcan las sanciones del
caso.
Una de las características de la auditoría social —además de observar y pronunciarse
sobre la gestión de lo público—, es que también busca modificarla. Y en esto radica uno
de sus principales retos, ya que, en buena medida, deja de tener sentido si no logra este
cometido. La definición que hemos planteado propone, precisamente, el cambio de la
gestión pública como el objetivo final de la auditoría social.
21
La superación de este reto tiene que ver con los poderes de que dispone la auditoría
social para hacer obligatorias sus recomendaciones, y para conseguir que se sancionen
las conductas fraudulentas e ineficientes. Los estudiosos de este tema han identificado los
siguientes poderes:
• El poder del número: Es decir, la cantidad de personas que se van sumando al
proceso de la auditoría social, en especial durante la etapa del diálogo para que
las instituciones auditadas y otros actores vinculados a las mismas, pongan en
práctica las recomendaciones .
• El poder del símbolo: Los actores de la auditoría social son ciudadanos que,
por el trabajo que realizan, ocupan un lugar central en la vida social y política;
frecuentemente, manejan temas claves para la sociedad, con un alto poder
simbólico: medioambiente, equidad económica y social, género, derechos
humanos y justicia, entre otros. Incluso los nombres que adopta la tarea asumida
tienen, en sí mismos, un alto poder simbólico: auditoría social, control social,
veeduría ciudadana, vigilancia social.
• El poder comunicativo: Consiste en la capacidad de movilizar la opinión pública,
a fin de persuadir a los poderes públicos para que tomen en cuenta las opiniones
de quienes realizan la auditoría social. Este poder depende, en gran parte, de
la medida en que las instancias auditoras, usando los poderes del número y el
símbolo, logren atraer a los medios de comunicación para poner en la mesa de
discusión los temas levantados por los procesos de control social.
• Poderes contemplados en la legislación: Son los recursos establecidos en la
legislación que la ciudadanía puede redescubrir y utilizar; a diferencia de los
otros poderes, tienen un carácter mandatario. Es decir, que son de cumplimiento
obligatorio. Por ejemplo, el derecho de petición, de acceso a la información
pública, y las mismas instituciones contraloras y judiciales que están obligada por
ley a atender las denuncias de los auditores sociales. El capítulo II, secciones 1.3 y
1.6 presenta estos recursos legales e institucionales para el caso de Honduras.
• Nuevos poderes de sanción a disposición del control social: Se trata de nuevos
recursos institucionales que se están ensayando en América Latina y otros países;
están formalmente reconocidos en el marco jurídico y pueden ser utilizados
directamente por los ciudadanos, sin depender de la burocracia estatal. Por
ejemplo, el poder formalmente atribuido a la ciudadanía para revocar o remover
autoridades, para dotar o suspender recursos financieros o materiales a las
autoridades, o para dar el visto bueno a un proyecto o presupuesto antes de
su aprobación. Estos poderes convierten en mandato, para la gestión pública,
las disposiciones que adoptan las y los ciudadanos, lo que representa un recurso
muy importante para el control social. Aunque los poderes tradicionalmente
disponibles en la legislación están siendo mejorados, “cobra especial importancia
la necesidad de complementarlos con recursos de poder directo... La eficacia
del control social no sólo puede depender de las sanciones que se impongan
22
desde el Estado, sino de la medida en que la sociedad disponga de recursos
directos para imponer sanciones a la administración pública o para influenciar sus
decisiones, además, que está dada la posibilidad real del escrutinio público”14.
Utilizando los tres primeros poderes (número, símbolo y comunicación), los ciudadanos
tienen capacidad de imponer sanciones simbólicas a los funcionarios corruptos, ineficientes,
opacos o cerrados a la participación ciudadana. Estas pueden influir en la gestión de lo
público y en la cultura política en general, por lo que no son nada despreciables.
Recurriendo a los últimos dos (legales y constitucionales, y los nuevos poderes directos)
se pueden lograr sanciones administrativas o jurídicas, de carácter obligatorio, sobre
funcionarios públicos corruptos, ineficientes o poco transparentes.
En vista de la debilidad institucional de nuestros países, estos poderes, para ser efectivos,
tienen que complementarse. La institucionalidad no se mueve por sí sola para actuar
con la independencia y prontitud que le manda su propio marco jurídico, y requiere de
presión social para actuar en ese sentido.
Para que realmente se hagan efectivos los recursos legales e institucionales, como los
nuevos recursos que se vienen otorgando a los ciudadanos, es necesario que éstos
utilicen sus poderes comunicativos, simbólicos y de número. De lo anterior se deriva que
el funcionamiento mínimo de la democracia y la posibilidad de cambios reales continúa
reposando, en buena medida, en la ciudadanía.
Existe una valoración positiva hacia estos nuevos poderes, pero también hay prevenciones
y lecciones importantes a tomar en cuenta: Es necesario que sean cuidadosamente
diseñados para minimizar sus efectos. Por ejemplo, el poder para suspender recursos
públicos mal administrados ha llevado a congelar, en ocasiones por largos periodos,
servicios que son importantes para la población, y esto ha tenido más efectos adversos
sobre la población que sobre los responsables de las infracciones15.
Otro problema es que estos poderes tienen que establecerse formalmente, provienen de
la institucionalidad y se corre el riesgo de la pérdida de autonomía. Así, se puede ganar
en reconocimiento formal, institucionalización y otorgamiento de poderes, pero perder
autonomía. Estos son problemas nuevos, abiertos a la discusión y que exigen respuestas
creativas para adecuadas a cada contexto.
14
Es muy importante considerar cómo aumentar este poder durante todo el proceso de planificación y ejecución de la
auditoría social. Esto tiene que ver con la forma en que la instancia auditora se relaciona con el resto de la población a lo
largo del proceso para sumarla al mismo, comenzando por la decisión de los aspectos a auditar o monitorear, la comunicación
sobre el trabajo de auditoría social, la amplia difusión de los resultados y el logro de compromisos tanto de los funcionarios
como de los ciudadanos en relación con las recomendaciones. Es decir, remite a un trabajo público, abierto a la ciudadanía
y con una amplia capacidad de diálogo y convocatoria por parte de las instancias de auditoría social.
15 Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 46.
23
A partir del estudio de casos a nivel internacional, es recomendable que el reconocimiento
legal e institucionalización de los procesos de auditoría social se refieran lo menos posible
a las figuras organizativas desde las cuales se hace el control social y pongan su atención
en ampliar o reafirmar los derechos ciudadanos para realizar dicho control. La idea es
dejar lo más abiertas posible estas áreas, y que el enfoque se oriente hacia la dotación de
recursos institucionales, legales y logísticos para que la ciudadanía emprenda su trabajo
de control social16.
Contribuir a mejorar la gestión de lo público también implica identificar buenas prácticas
en cada una de las dimensiones anotadas; lograr el reconocimiento de las instituciones y
funcionarios públicos vinculados a las mismas; la formulación de recomendaciones para
profundizar estas prácticas, y su seguimiento.
En resumen, para que la auditoría social logre su cometido de impactar la gestión de lo
público, se requiere fortalecer la institucionalidad de control y sanción del Estado para
que sea independiente y eficiente, así como los procesos de auditoría social, dotándolos
de los poderes necesarios.
Si en su momento, el control social surgió en parte como reacción a las deficiencias del
control estatal, éstas deficiencias no deben profundizarse en el tiempo. El control social
no se fortalece a partir de las debilidades del sistema oficial; por el contrario, también
se debilita, debido a que una parte de la información que produce la auditoría social
termina en la institucionalidad contralora y el sistema de justicia, de los que se necesitan
respuestas ágiles.
Los recursos legales e institucionales a disposición de la auditoría social son recursos a su
favor, sólo si funcionan bien, con la independencia y la agilidad requerida. El fortalecimiento
de la democracia, en los términos planteados, requiere procesos de fortalecimiento del
control que realizan las instituciones del Estado, como del que realizan los ciudadanos a
través de la auditoría social. Ambos deben fortalecerse y funcionar bien.
Al respecto, las tareas abiertas para la ciudadanía son: ejercer presión social para el
funcionamiento independiente y eficiente de las instituciones de control y sanción, incluido
el Poder Judicial; utilizar los recursos legales disponibles para aplicar la auditoría social
(derecho de acceso a información pública, Ley de Transparencia, cabildos abiertos,
etc.); exigir nuevos poderes que no dependan de la burocracia estatal, cuidadosamente
diseñados y adecuados a cada contexto.
16
Ibíd., p. 41.
24
1.6 La importancia de la auditoría social
La importancia de la auditoría social radica en su potencial para contribuir al fortalecimiento
de la democracia y el desarrollo social y económico:
1. La auditoría social tiene la particularidad de dar voz a los ciudadanos y ciudadanas sobre la gestión de lo público; esto la convierte en un instrumento importante
para la construcción de ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia. En
opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “…es esencial que el
Estado garantice el acceso a la información de interés público, ya que al permitir
el ejercicio de ese control democrático, se fomenta una mayor participación de
las personas en los intereses de la sociedad”17.
2. Contribuye a mejorar la gestión de lo público. Al permitir que los ciudadanos hagan
recomendaciones sobre la gestión de lo público, existe la posibilidad de mejorar
su calidad. El supuesto aquí es que la ciudadanía, al indagar sobre la gestión,
monitorearla y pronunciarse sobre ésta, no la estropea, sino que contribuye a
mejorarla.
3. Ayuda a garantizar derechos económicos y sociales y al desarrollo económico y
social. Al ser la gestión pública un vehículo para garantizar los derechos económicos,
sociales y culturales de la población, y la auditoría social una forma de mejorarla,
ésta contribuye a la vigencia de derechos humanos básicos, ayudando así al
desarrollo económico y social.
4. Activa el marco legal, ayuda a ponerlo en práctica. Al ser la auditoría social una
práctica que implica el ejercicio de los derechos humanos de petición, libertad
de expresión y acceso a información pública, y al plantearse como objetivo
modificar prácticas ineficientes, opacas o corruptas, contribuye a activar el
cumplimiento del marco legal y el funcionamiento de la institucionalidad pública
de manera independiente, eficiente y a favor del bien común. Por tanto, significa
una contribución importante al funcionamiento del Estado de Derecho.
5. Contribuye a modificar la cultura política. La auditoría social coloca a la población
frente a la gestión pública en calidad de ciudadanos y ciudadanas con derechos y
deberes, y a los agentes del Estado en calidad de servidores públicos. Esto cambia
la relación tradicional de autoridad a subordinado, y promueve la cultura de
participación, el ejercicio de derechos, la transparencia y rendición de cuentas.
Todo lo anterior hace del control social una práctica con enormes potencialidades para
la democracia, el desarrollo social y el fomento de una nueva cultura política.
17
El CNA ha estudiado este tema para el caso de Honduras, y someterá a discusión una propuesta sobre la institucionalización
de las prácticas de auditoría social que enfrente los riesgos señalados.
25
No obstante, todos los aportes mencionados están en calidad de contribuciones y
posibilidades, lo que indica que no se debe exagerar su capacidad para logar, por sí
sola, los avances anotados.
La auditoría social contribuye, pero no logra por sí sola el desarrollo político. Esta tiene que
acompañarse de políticas y actuaciones que, explícitamente, se propongan esos avances;
y, en reconocimiento de su potencial, se le debería fortalecer, estimular su ampliación a
todo el tejido social, reforzar su independencia, y dotarla de los recursos y poderes para
que logre su objetivo: mejorar la gestión de lo público desde la ciudadanía.
1.7 La auditoría social es una práctica
consecuente con los principios
que defiende
Cerramos este apartado conceptual con algunas características que la auditoría social
debe estimular en sí misma. Aquí, como en buena parte de los temas ya planteados, los
aportes vienen de los mismos actores, que los han manifestado en varias discusiones al
respecto.
Según éstos, la auditoría social debe tener por lo menos cinco características, y desarrollar
mecanismos para autoevaluar el fortalecimiento de las mismas en el trabajo cotidiano:
• Debe ser objetiva. No debe basarse en rumores, sino en información lo más objetiva
posible sobre la gestión de lo público.
• En la búsqueda de la objetividad, no debe tener compromisos con la actividad
política partidaria ni con grupos de interés económico.
• Debe ser consecuente con el discurso que predica: transparencia, probidad,
rendición de cuentas. Debe buscar formas explicitas para practicar estos
principios.
• Debe ser democrática. Si busca contribuir con la democracia a nivel general, ella
misma debe ser democrática en la forma que se toman las decisiones, y en ceder
y promover la voz de la mayor cantidad de actores de la ciudadanía.
• Debe ser respetuosa de todos los actores con los que se relaciona: ciudadanos y
ciudadanas, instituciones públicas, funcionarios, medios de comunicación.
26
2. Conceptos relacionados
con la auditoría social
La auditoría social forma parte de una familia de conceptos a los que siempre se alude
cuando se habla del tema, y que es importante tener claros. Nos referimos a la rendición de
cuentas y la transparencia.
2.1 Rendición de cuentas
¿Qué implica el proceso de rendición de cuentas?
La rendición de cuentas se define como la obligación del funcionario público, o
cualquier persona con poder, que actúa por delegación de terceros, de responder por la
responsabilidad que le fue conferida.
Incluye varios elementos:
a) La obligación de tomar la iniciativa para informar sobre sus decisiones y actuaciones
por iniciativa propia, sin que nadie se lo solicite;
b) La obligación de responder al derecho de pregunta que tiene el propietario de la
responsabilidad conferida (ciudadanía);
c) La obligación de explicar y fundamentar las decisiones tomadas;
d) Responder personalmente por lo actuado, incluso con su patrimonio personal por las
acciones realizadas o las decisiones tomadas. Esto supone la posibilidad real de ser
sancionado en caso de infracciones o incumplimientos. “Ejercicios de rendición de
cuentas que nada más exponen una conducta inapropiada sin imponer los castigos
correspondientes… se quedan a mitad del camino”18.
Los tres elementos constitutivos del concepto de rendición de cuentas son: información,
justificación y sanción, aunque no en todos los casos se presentan los tres con la misma
fuerza. En cada caso concreto, tienen intensidades y énfasis diferentes.
Por ejemplo, la pura presentación de información, con el suficiente nivel de detalle y
claridad, constituye un caso legítimo de rendición de cuentas. En este caso, tienen menos
perfil, los otros dos elementos, pero deben estar presentes: La justificación a través de
la apertura real y explícita, con mecanismos mínimos para que los ciudadanos puedan
18
Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Claude Reyes versus el Estado de Chile. Párrafo 86, 87.
27
seguir indagando sobre la información presentada; y la sanción debe estar presente como
posibilidad: si se detectan irregularidades en los hechos investigados, habrá sanciones
establecidas y mecanismos para imponerlas.
Cuando la rendición de cuentas sigue un procedimiento adecuado, crea certidumbre
tanto para el que la brinda como para el que la recibe. Además, permite ir construyendo
una percepción de credibilidad y confianza hacia la gestión pública y las acciones de las
autoridades, lo que a su vez posibilita un mayor grado de colaboración entre servidores
públicos y ciudadanía.
Objetivos de la rendición de cuentas
En este sentido, la rendición de cuentas tiene por objetivos:
3. Permitir un análisis más
1. Transparentar
2. Generar
objetivo desde la sociedad
la administración
confianza hacia
civil para hacer propuestas
(gestión)
el gobierno
de políticas públicas
de la cosa
y sus
pública.
autoridades.
más apegadas al interés
colectivo, bajo principios de
equidad y subsidiariedad.
En resumen, la rendición de cuentas, además de referirse al manejo correcto de los fondos
públicos, implica que los funcionarios también deben responder por el cumplimiento de
las metas de políticas previamente definidas, así como dar respuestas, por medio de las
políticas públicas, a las necesidades específicas de la población, especialmente las de
aquellos que, con más urgencia, requieren de los servicios públicos.
Tipos de rendición de cuentas
La rendición de cuentas puede dividirse en tres categorías:
1. Rendición de cuentas sobre las finanzas: centrada en la contabilidad financiera;
es decir, la forma en que se llevan los libros y se gasta el dinero, o se hace la
ejecución presupuestaria.
2. Rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las normas éticas, políticas y
administrativas que garantizan el Estado de Derecho y un trato justo y equitativo a
todos los ciudadanos; y,
3. Rendición de cuentas sobre los resultados: centrada en la consecución de los
resultados planificados con base en políticas, programas, presupuestos y proyectos
del gobierno (R. Behn, 2001).
28
Existe la rendición de cuentas hacia adentro del sistema administrativo gubernamental,
o endógena, y la rendición de cuentas hacia fuera del sistema institucional del Estado,
o exógena, que está dirigida a la ciudadanía. La tendencia internacional es generar
más mecanismos legales para otorgar carácter obligatorio a ambos tipos de rendición
de cuentas, reconociendo las particularidades y contribuciones de cada una para el
mejoramiento de la gestión pública.
La rendición de cuentas de organismos internacionales, bilaterales y multilaterales, debe
funcionar igualmente. Una rendición de cuentas interna hacia las instancias que los
integran, y otra hacia afuera, dirigida a la población.
Otra clasificación que desarrolla la anterior, separa la rendición de cuentas horizontal,
que es la que realiza una institución estatal a otra instancia del Estado, de la rendición
de cuentas vertical, que es la que hacen las instituciones del Estado hacia la ciudadanía
(O’Donnell, 1999; Ackerman, 2003). Estas dos categorías pueden subdividirse como a
continuación se explica:
1. Rendición de cuentas vertical electoral: se refiere específicamente a las elecciones
directas, formales y periódicas de funcionarios públicos; es decir, al ejercicio del
sufragio con todas sus cualidades legales.
El sufragio es un ejercicio de rendición de cuentas en el sentido que la administración
saliente informa sobre lo actuado; debe hacer sus mejores esfuerzos para justificar
sus actuaciones y resultados, y recibir una sanción o premiación de la ciudadanía
a través del voto. Se ha hablado mucho sobre la imperfección de este mecanismo
de rendición de cuentas y la necesidad de complementarlo con otros mecanismos
de rendición de cuentas hacia la ciudadanía, durante todo el ejercicio de la
gestión pública.
2. Rendición de cuentas vertical directa: es la que realizan las instituciones del Estado
ante la ciudadanía y sus organizaciones. Con el avance de la legislación nacional
e internacional sobre el acceso a la información pública, se regula mejor este
tipo de rendición de cuentas. Cada institución del Estado y cada organización
de desarrollo o empresa privada que maneja recursos públicos, está obligada a
rendir cuentas a la ciudadanía.
3. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por el Estado: Es la que realizan las
instituciones públicas hacia otras instituciones estatales debidamente autorizadas y
facultadas para ejercer este control y aplicar sanciones. Entre ellas se encuentran los
organismos anticorrupción; las comisiones de investigación del órgano legislativo;
los tribunales de cuentas o contralorías; los tribunales administrativos, y otros que
los poderes del Estado consideren convenientes. Por ejemplo, las municipalidades
rinden cuentas a las secretarías de Gobernación y Justicia, de Finanzas y ante el
Tribunal Superior de Cuentas.
29
4. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por la sociedad civil: También la
realizan las instituciones públicas hacia otras instituciones del Estado que tienen
el mandato de actuar a favor o representación de los ciudadanos; para el caso,
el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos. Mediante estas instancias,
el mismo Estado crea canales para que los ciudadanos ejerzan presión sobre las
instituciones públicas para que informen sobre su gestión, dependiendo del interés
general o específico que manifieste la ciudadanía en su solicitud.
¿Ante quién se rinde cuentas?
Las últimas dos clasificaciones responden la pregunta sobre a quién deben rendir cuentas
los funcionarios públicos o terceros que ejecutan proyectos con recursos públicos:
1) A las instituciones del Estado que tienen competencia para este fin y,
2) A los ciudadanos y ciudadanas19.
Ambas, la rendición de cuentas a las instituciones del Estado (horizontal) y la rendición de
cuentas a los ciudadanos (vertical), son obligatorias; son parte de las responsabilidades
de los funcionarios públicos y terceros que reciben fondos públicos o ejecutan proyectos
de bienestar colectivo.
Existe más apertura y tradición en las instituciones y funcionarios públicos para el primer
tipo de rendición de cuentas (la horizontal) y menos apertura y hasta resistencia ante
la que deben hacer a la ciudadanía (vertical). Esto tiene que ver con lo novedoso de
los procesos de rendición de cuentas y auditoría social, tanto como demandas sociales
de la población para controlar lo público, como desarrollo reciente del marco jurídico
para garantizar derechos humanos, y los deberes de los funcionarios públicos asociados
a esos derechos. También tiene que ver con el pasado de relaciones autoritarias entre
funcionarios públicos y ciudadanos.
Lo anterior plantea el doble reto de hacer efectivos los recursos legales que tornan
obligatoria la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, como lo hace la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública (LTAIP) aprobada recientemente, y hacer
cambios en la cultura política, tanto de los funcionarios públicos como de la ciudadanía,
ambos acostumbrados a estas formas no democráticas del ejercicio del poder.
Finalmente, para cada proceso de rendición de cuentas de una institución estatal o un
servidor público, hay otro actor que la recibe y ejerce el control, monitoreo o auditoría
correspondiente. Aquí entra en juego la doble cara de la moneda de estos procesos, que
ampliaremos más adelante: por un lado, la rendición de cuentas de la institución que
19
El capítulo II, sección 1.4, presenta los organismos del Estado de Honduras con competencia para recibir la rendición
de cuentas y hacer el control respectivo.
30
informa, justifica su accionar y está sujeta a sanciones; y, por otro, el control, monitoreo o
auditoría por parte del actor que recibe esta información y que tiene la responsabilidad
de procesarla y pronunciarse sobre ella.
La rendición de cuentas horizontal ya tiene identificadas, en el marco legal de cada
país, las instituciones que cumplen esta función contralora y de monitoreo de la gestión
pública. La rendición de cuentas hacia la ciudadanía es más amplia; no existe uno o
varios organismos que, en principio, deban ser los únicos con legitimidad para recibir la
rendición de cuentas y hacer el control, monitoreo o auditoría social. Se han presentado
problemas de exclusión cuando se ha querido “normar” o legitimar a algunos ciudadanos
u organizaciones para esta tarea. Por esta razón, la rendición de cuentas hacia la
ciudadanía debe ser lo más amplia y abierta posible, en sus destinatarios y contenido,
garantizando el derecho de acceso a la información para toda la población. La amplitud
con la que debe hacerse la rendición de cuentas a la ciudadanía es lo que aborda el
siguiente apartado.
Alcance de la rendición de cuentas
¿Hasta qué grado debe rendir cuentas un funcionario o una institución sobre sus decisiones
y actuaciones?
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su primera sentencia sobre el derecho
de acceso a información, ha respondido a esta pregunta de la siguiente manera:
Tratándose de información pública, debe informarse hasta el grado máximo. La máxima
divulgación es la regla y la reserva de información es la excepción: “La Corte observa
que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se
rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción que toda
información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones”20.
Una rendición de cuentas planteada con este amplio alcance de máxima divulgación,
es la que se requiere para desarrollar los procesos de auditoría social que, como ya se
señaló, tienen un ámbito igualmente amplio: toda la gestión pública, incluyendo las
políticas, planes sectoriales, programas, proyectos, instituciones públicas de todo el
aparato estatal, incluidos los tres poderes e instituciones independientes, o procesos de
gran interés para la ciudadanía, como las elecciones.
Relación entre rendición de cuentas y auditoría social
El objetivo 3 de la rendición de cuentas presentado arriba, plantea la relación entre
rendición de cuentas y auditoría social. Es una relación de doble vía; por un lado, la
auditoría social requiere, como condición, la rendición de cuentas de los responsables de
20
Sentencia CIDH. Caso Claude Reyes contra el Estado de Chile, 2009, párrafo 92.
31
la gestión pública. Es muy difícil hacer control social si los funcionarios no rinden cuentas,
al inicio y durante todo el proceso de la auditoría social. Por otro lado, se espera que los
procesos de rendición de cuentas realizados por las instituciones y funcionarios públicos,
se acompañen de procesos de auditoría social para verificar la eficiencia, eficacia,
calidad, transparencia y legalidad en la gestión pública que está rindiendo cuentas.
Rendición de cuentas y auditoría social son dos caras de la misma moneda, pero
deben diferenciarse, ya que cada una tiene su propia dinámica y actores. La primera
corresponde, como obligación, a los funcionarios públicos (y terceros que reciben fondos
públicos); la segunda corresponde a los ciudadanos y ciudadanas en su calidad de sujetos
portadores de derechos, que se hacen efectivos consustancialmente en los procesos de
auditoría social21. Así, “las obligaciones de unos son los derechos de otros” (Schedler, 2007,
p. 11). A los derechos de petición, de libertad de expresión y pensamiento, y de acceso
a la información pública, ejercidos por las y los ciudadanos, como parte del proceso de
auditoría social, corresponde el deber de los servidores públicos de informar sobre sus
decisiones y actuaciones, y de justificarlas.
La fórmula empleada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos para estas dos
caras de la moneda, es la siguiente:
“Toda persona tiene derecho a solicitar información bajo control del Estado y este
tiene la obligación positiva de suministrarla”22.
Una veedora social expresa esta misma relación de la siguiente manera:
“La Rendición de Cuentas a la ciudadanía, por parte de la Administración, es uno de
los eventos más genuinamente democráticos, pues es a partir del examen público
de la gestión que los ciudadanos pueden, no solamente evaluar los resultados de un
período de gobierno, sino, sobretodo, someter a la crítica los avances con relación
a la gestión pública, para determinar si se hace cierta la participación ciudadana
como una forma más avanzada, más moderna y más incluyente de democracia.
Permite, igualmente, someter a examen en términos de la transparencia, los diversos
procesos contractuales que se adelantan con los dineros de la comunidad” (María
Consuelo Del Río Mantilla, Veedora Distrital, Colombia).
21
En inglés hay un término que reúne los conceptos de rendición de cuentas y auditoría social: Accountability. Este se
ha traducido al español como responsabilidad, pero no ha tenido mayor aceptación. Esto plantea la necesidad de mantener
separados los dos conceptos, rendición de cuentas y auditoría social, estableciendo las diferencias y la necesaria relación
entre ambos.
22 Sentencia del 19 septiembre, párrafo 77. Y la Corte agrega: “en caso de denegarla, el Estado debe garantizar un
recurso judicial sencillo, rápido y efectivo para determinar si hubo vulneración de este derecho y la restitución del mismo
si este es el caso” (Párrafo 137).
32
2.2 Transparencia organizativa
Contrario a las características de ocultamiento, omisión, discreción y secreto, la
transparencia implica visibilidad, apertura y acceso a la información.
En principio, la palabra transparencia se refiere a la cualidad física de un objeto a través
del cual se puede ver lo que existe al otro lado del mismo. En ciencia de la política pública
se refiere a la ética pública. Se le asocia, o está íntimamente relacionada con el derecho
a la información, el cual es un requisito para la participación. Se refiere a la apertura de
las instituciones públicas hacia la ciudadanía para que ésta conozca y vea la gestión que
los funcionarios deciden y realizan para el bienestar común.
No obstante, delimitada desde el ámbito público, conceptualizamos la transparencia
como el ambiente de confianza y garantías de sinceridad entre los distintos agentes que
administran los bienes y la comunidad para la cual laboran o que los eligió y que es
de incumbencia de todos sus habitantes, donde las responsabilidades, procedimientos
y normas están establecidas de antemano. Estas se cumplen, se informa de manera
sencilla, directa y clara, y los ciudadanos son parte del proceso mediante mecanismos
que les permiten el acompañamiento, la auditoría social y el derecho a demandar de sus
autoridades el cumplimiento de sus obligaciones, buscando entre todos elevar la calidad
de vida, fortalecer las instituciones democráticas y mejorar la gobernabilidad.
De igual forma, cuando el concepto transparencia se refiere a una organización
pública, se intenta calificar un diseño administrativo que, siguiendo diversas estructuras y
procedimientos, se encuentra abierto, espontánea y permanentemente, a la sociedad a
la cual se debe (Morón Urbina, 2000).
La transparencia administrativa significa, pues, que las responsabilidades, procedimientos
y reglas que regulan el desempeño de las diferentes entidades que administran lo público
se establecen, realizan e informan de manera clara y abierta a la participación y al
escrutinio ciudadano.
Una administración transparente supone, entonces, un conjunto de políticas, programas,
actitudes y acciones de autoridades y funcionarios destinado a orientar una gestión
pública con ciertas características como:
1. Gobernar sin tener nada que ocultar.
2. Responsabilizarse públicamente por acciones y omisiones en el ejercicio del
cargo.
3. Informar a las autoridades, a la sociedad civil organizada y a los ciudadanos sobre
sus gestiones.
33
4. Esforzarse por buscar la calidad en los servicios para responder positivamente a las
demandas ciudadanas.
5. Estar dispuesto a someterse a control en cualquier momento.
6. Rendir cuentas, incluso sin que nadie lo solicite.
7. Capacitar al ciudadano en el uso de la información pública.
8. Respetar las decisiones tomadas con la ciudadanía (Manual GAP, 2004).
La transparencia de la gestión pública es, al igual que la rendición de cuentas, una
condición indispensable para la auditoría social.
34
CAPÍTULO II
Recursos disponibles y retos
para la auditoría social en Honduras
En este capítulo anotamos los principales recursos sociales, institucionales y culturales que
tiene el país para hacer la auditoría social, así como los retos que enfrenta esta práctica
en Honduras. Ambos elementos: recursos y retos, son el punto de partida para presentar la
propuesta de metodología que se incluye en los capítulos III y IV.
1. Los recursos disponibles
1.1 Los auditores sociales
El principal recurso que tiene el país para plantearse acciones de auditoría social es la
sociedad misma, que ha mostrado una gran vitalidad para realizar esta tarea en el ámbito
local, regional y nacional. Hoy podemos hablar de auditoría social en Honduras y de la
posibilidad de avanzar en este tema, gracias a un significativo y variado conglomerado
de ciudadanos y organizaciones que se han comprometido con el tema y lo han llevado
adelante.
Se trata de 230 comisiones de transparencia organizados en igual número de municipios,
de diversas organizaciones comunitarias (UNICORAS en la zona del Aguán y comités de
contraloría social vinculados a proyectos FHIS, entre otros), de cinco redes de Comisiones
de Transparencia, cinco foros regionales vinculados a la ERP que se plantean acciones
de control social en el ámbito regional, cerca de veinte ONG, y coaliciones de sociedad
civil que realizan auditoría social a diferentes ámbitos de la gestión pública a escala
nacional.
Este es el tejido social en Honduras que ha crecido de manera espontánea, no
necesariamente articulado entre sí, y que constituye un movimiento cívico cuyo común
denominador es la lucha contra la corrupción y por mejores niveles de desarrollo en sus
comunidades y en el país.
35
Los actores que han impulsado estos procesos plantean un radical cansancio ante la
situación de corrupción del país y ante el poco el impacto en sus comunidades de los
anunciados recursos y programas públicos; pero, con igual radicalidad, han apostado
por cambiar esta situación y miran en la auditoría social un medio para hacerlo. Así lo
plantean claramente los actores directos del control social en los foros que los reúnen y
en los trabajos de sistematización que se han realizado sobre el tema (Ávila, 2006; SNV,
FOSDEH, AMHON, 2004; Paula Gallego Hernández, 2006).
Algunos de los temas abordados hasta ahora por los procesos de auditoría social en el
país son:
Auditoría social a instituciones, servicios públicos o marcos legales
• A las corporaciones municipales, su presupuesto, funcionamiento organizativo,
servicios públicos ofrecidos y cumplimiento del marco legal, realizada por las
Comisiones de Transparencia.
• Al Congreso Nacional, la agenda legislativa, la producción anual de leyes, la
capacidad propositiva de los diputados, realizada por el Centro de Investigación
y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH) y la Fundación Democracia
Sin Fronteras (FDsF).
• Al Tribunal Superior de Cuentas, su funcionamiento y cumplimento de su mandato
institucional, realizada por el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA).
• A organizaciones de sociedad civil, realizada por la Comisión de Transparencia de
Santa Rosa de Copán, otras comisiones de transparencia y el Centro Hondureño
de Promoción para el Desarrollo Comunitario (CEHPRODEC).
• Al proceso de impartición de justicia y la credibilidad de los ciudadanos hacia el
mismo, realizada por FOPRIDEH y la Federación de Asociaciones Centroamericanas
para el Fortalecimiento del Estado de Derecho.
• Al cumplimiento de los derechos económicos y sociales y los servicios públicos,
realizada por CIPRODEH.
• Al cumplimento de la Ley de Transparencia, realizadas por RETHO y el CNA, y la
FDsF.
Auditoría social a presupuestos o recursos públicos
• A los recursos públicos que llegan a las corporaciones municipales, provenientes del
5% del presupuesto nacional y de los fondos descentralizados de la ERP, realizada
por las comisiones de transparencia con apoyo del CONADEH, la Secretaría de
Gobernación y Justicia, FOPRIDEH y COHDESSE.
• Al comportamiento del Presupuesto General de la República y de la ERP, realizada
por FOSDEH y el Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la ERP.
• A los subsidios que entregan los diputados a las comunidades, realizada por las
comisiones de transparencia y FDsF.
• Al gasto público destinado a la niñez a nivel local y nacional, realizada por FOSDEH
y Save the Children.
36
Auditoría social a procesos de sumo interés para la ciudadanía
• Al proceso electoral 2005, realizada por una amplia alianza de organizaciones de
sociedad civil a nivel local, regional y nacional, y FOPRIDEH.
• A los gastos realizados en publicidad por los partidos políticos durante la campaña
2005, por la Asociación para una Sociedad Más Justa.
• Al proceso de quiebra y liquidación de bancos en Honduras, por el CNA.
• Al proceso seguido en los municipios para la toma de decisiones y ejecución de
los fondos de la ERP, por las comisiones de transparencia, redes de comisiones de
transparencia y foros regionales.
Auditoría social a proyectos de desarrollo social y económico.
• Al funcionamiento local y regional de proyectos como PROHECO, Paquete Básico
de Salud, PRONADERS, a cargo del FOSDEH y el Consejo Asesor de Sociedad Civil,
BID Honduras, Espacios Regionales y comisiones de transparencia23.
Estas prácticas de auditoría social, que abarcan buena parte de la gestión pública,
reflejan los aspectos que más preocupan a la ciudadanía y representan una experiencia
acumulada en varios temas y prácticas, que se plasman en productos y materiales
educativos, algunos de los cuales se reseñan a continuación:
• Los materiales educativos empleados en los procesos de capacitación están
orientados a varios actores: ciudadanos, servidores públicos, instancias de
auditoría social. Estos van desde presentaciones en power point hasta impresos, y
están abiertos para ser retomados en nuevos proceso de auditoría social.
• Los currículum de tres escuelas de auditoría social que están funcionando en
Occidente, Aguán y Centro; esta última escuela ya lleva cuatro promociones.
• Las herramientas empleadas para hacer auditoría social.
• Los informes de auditoría social producidos por cada experiencia.
• Varios esfuerzos de sistematización y análisis, algunos concluidos y otros en marcha.
Varios de estos materiales están disponibles en las páginas Web de los organismos que
han realizado las experiencias, de la Red de Desarrollo Sostenible (RDS-HN), del CNA y del
Grupo de Sociedad del Consejo Consultivo de la ERP y se anexan el el CD adjunto.
1.2 Las instancias de coordinación
En apoyo a este tejido social, se han conformado una instancia regional y dos instancias
nacionales de coordinación entre instituciones de Sociedad Civil, Gobierno y Cooperación
Internacional, que respaldan procesos de auditoría social:
23
El anexo 1 incluye un listado, no exhaustivo, de informes de auditoría social presentados en los últimos siete años.
37
• Escuela de Auditoría Social en Occidente. Fue creada hace unos cuatro años.
En ella participan cuatro ONG, un organismo de cooperación (PNUD) y dos
organismos de gobierno. Coordina todas las actividades de sus miembros en
materia de auditoría social; ha apoyado el diálogo y la coordinación de las
comisiones de transparencia a través de la Red de Comisiones de Transparencia;
ha preparado una propuesta de currículo para formar auditores sociales a nivel
local, y ha realizado procesos de sistematización de las prácticas de auditoría
social en la región (Paula Gallego Hernández, 2006).
• El Grupo Núcleo de Auditoría Social. Se creó en 2006, y es el autor de esta propuesta
de metodología de auditoría social, alrededor de la cual ha desarrollado un
diálogo con instancias nacionales y locales. Reúne dos organizaciones cúpula de
sociedad civil: el Grupo de Sociedad Civil del CCERP y el CNA; Redes de Comisiones
de Transparencia, tres organismos estatales: Comisionado de la ERP, Secretaría
Gobernación y Justicia, y CONADEH; y, cuatro organismos de cooperación: ACIERP, DED, SNV y Banco Mundial.
• Mesa de Transparencia. Recientemente conformada a iniciativa de la Secretaría
de Gobernación y Justicia, integra las principales organizaciones de gobierno,
sociedad civil y cooperación que trabajan en el tema; coordina su agenda con el
Grupo Núcleo, en tres áreas: socialización de la metodología de auditoría social,
sistematización y movilización de hallazgos, y apoyo a procesos de auditoría social
en materia de presupuesto.
1.3 Las instancias nacionales de apoyo
Organismos de Sociedad Civil
Alrededor de quince ONG y coaliciones de sociedad civil prestan apoyo a iniciativas
locales de auditoría social. La mayoría, además, realiza acciones de auditoría social a
políticas, procesos e instituciones nacionales; estas son:
1. ACI Participa
2. ASONOG
3. Caritas
4. CASM
5. CIPRODEH
6. COHDESSE
7. Consejo Nacional Anticorrupción
8. C-Libre
38
9. FOSDEH
10. FOPRIDEH
11. FUNDEMUN
12. Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la ERP
13. Popol Nah Tun
14. OCDIH.
Organismos del Estado
Cinco instituciones del Estado ofrecen apoyo de diferente tipo a las instancias locales de
auditoría social:
1. Secretaría de Gobernación y Justicia. Apoya comisiones de transparencia y
redes para la realización de auditorías sociales en los espacios locales, y lleva
un inventario de comisiones de transparencia que actualiza trimestralmente. Ha
iniciado una línea de trabajo de coordinación de sus acciones con el resto de
instituciones estatales y sociedad civil que trabajan en este tema a través de la
Mesa de Transparencia, de reciente creación.
2. Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH). Apoya las comisiones
de transparencia a través del Programa de Auditoría Social (PAS) que funciona
desde hace siete años. Ha coordinado, con la Secretaría de Gobernación y las
comisiones de transparencia, la auditoría social de las transferencias del 5% en 140
de los 298 municipios del país.
3. Comisionado Presidencial de la ERP. Ha generado procesos de sensibilización
sobre rendición de cuentas y auditoría social entre los gobiernos locales; ha
propiciado la creación de espacios legales para las comisiones de transparencia
en los reglamentos para el uso de los fondos descentralizados de la ERP; produce
informes regulares sobre el proceso de asignación de estos fondos, y facilita la
información al respecto para procesos de auditoría social.
4. Tribunal Superior de Cuentas (TSC). Ha generado una experiencia piloto de
participación ciudadana en las auditorías formales que realiza; ha creado una
ventanilla para atender denuncias por parte de los ciudadanos en general
y de las instancias de auditoría social a través del Departamento de Control y
Seguimiento de la Denuncia y cuenta con una dependencia para coordinar
el diálogo y la colaboración con sociedad civil: la Dirección de Participación
Ciudadana. La página Web del Tribunal ha publicado los informes de investigación
de denuncias.
5. Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS). Ha generado un mecanismo de
auditoría social de sus proyectos y produce materiales educativos al respecto.
39
1.4 Órganos de control o Monitoreo
A continuación presentamos los principales órganos del Estado que hacen algún tipo
de control sobre toda o parte de la gestión pública. Ante estos órganos, las instituciones
públicas tienen la responsabilidad de rendir cuentas de forma horizontal.
Tribunal Superior de Cuentas
• Naturaleza
•
del organismo:
•
•
Principal ente contralor del país. Cumple funciones
constitucionales. Creado por el Congreso Nacional en 2002.
Enlace oficial del país con la OEA para la implementación
de la Convención Interamericana contra la Corrupción.
Carácter mandatario de sus recomendaciones.
• Ámbito del
• Toda la gestión pública, incluidos los tres poderes del Estado,
control: las instituciones descentralizadas y todas las instituciones estatales creadas mediante ley, decreto o acuerdo ejecutivo.
• Los funcionarios públicos individuales.
• Los entes privados que administren recursos del Estado, ofrecen servicios públicos, reciben colectas públicas o gozan de
exoneraciones o dispensas, sólo en cuanto al uso de
estos recursos.
• Entre otro tipo de controles, le corresponde ejercer:
• El control financiero para verificar la correcta recepción de
los ingresos y ejecución del gasto.
• El control de gestión y resultados para garantizar el uso
eficiente y eficaz de los recursos públicos y el cumplimiento oportuno de políticas, programas, prestación de servicios, adquisición de bienes y ejecución de proyectos.
Este control puede combinarse con el control financiero.
• Instrumentos
•
utilizados para
•
el control:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
40
Auditorías financieras
Auditorías operacionales o de gestión
Auditorías de regularidad para el control de la legalidad
Auditorías concurrentes o especiales
Visitas e inspecciones
Supervisión de la auditoría interna de las entidades públicas
Supervisión de los procesos de adquisición de bienes
Fiscalización concurrente de obras públicas y suministro de
bienes y servicios
Recepción y examen de la Declaración Jurada de Bienes que
le presentan los servidores públicos
Investigación de indicios de enriquecimiento ilícito
Informe de la liquidación del Presupuesto de la República, con la visión del Tribunal sobre la eficiencia y eficacia alcanzada
por el sector público
• Mecanismos de participación de la ciudadanía que
contribuyan con la transparencia de los servidores públicos.
Este control lo ejecuta el Tribunal a través de su personal o de
firmas privadas de auditoría.
•
Salida al
•
público de
la información
sobre su
trabajo: El TSC ha publicado en su página Web las auditorías
financieras y de gestión que ha realizado desde su creación,
en 2002, así como los informes de investigación de Denuncias
(www.tsc.gob.hn)
Dependencias de Auditoría Interna del Sector Público
• Naturaleza
• Oficina en cada dependencia pública, independiente
del organismo:
de la misma.
• Ámbito del
• La gestión pública en cada institución. Todas las instituciones
control: públicas deben tener su dependencia de auditoría interna.
Les corresponde:
• Proteger los recursos públicos contra cualquier pérdida,
despilfarro, uso indebido, irregularidad o dato ilegal.
• Procurar la eficiencia, efectividad y economía de las
operaciones del sector público y en los servicios que ofrece.
• Instrumentos
•
para el control:
•
•
•
Sistemas de control interno, aplicado por cada institución,
basados en normas emitidas por el TSC
Plan anual de auditoría
Aplicación de controles preventivos para impedir la
consumación de actos irregulares
Informe obligado al titular de la entidad, o al TSC, de hechos
que pueden generar responsabilidades administrativas, civiles
o penales, según el caso (al TSC en los últimos dos casos).
Comisionado Nacional de los Derechos Humanos
• Naturaleza
•
del organismo:
•
•
Creado por el Congreso Nacional en 1995, cumple funciones
constitucionales. Ejerce la figura de Ombudsman.
Controla los actos y resoluciones de las instituciones públicas en cuanto al cumplimiento de los derechos humanos.
Obligatoriedad de las instituciones para ofrecer la información solicitada por el Comisionado, incluidos los documentos declarados secretos o reservados, no así para ejecutar sus recomendaciones. No puede anular actos o resoluciones
administrativas, ni sentencias judiciales.
41
• Ámbito de
• Todos los poderes públicos, incluida la administración
control: pública y órganos judiciales.
• Funcionarios públicos individuales
• Entidades privadas que presten servicios públicos.
Todos los anteriores en cuanto a:
• Ejercicio ilegítimo, arbitrario, abusivo, defectuoso, o discriminatorio.
• Violaciones a derechos humanos en su más amplio concepto.
•
Salida al
•
público de la
información
•
sobre su trabajo
de control: El CONADEH presenta un informe anual de sus actuaciones
al Congreso Nacional que es de conocimiento público.
Tiene la responsabilidad de informar al interesado de sus
actuaciones y de la respuesta de los funcionarios implicados.
Secretaría de Gobernación y Justicia
• Naturaleza
•
del organismo:
Secretaría de Estado del Poder Ejecutivo, contemplada en
la Constitución de la República. Entre otras funciones, realiza
la coordinación, enlace, supervisión y evaluación de los
regímenes departamental y municipal.
• Ámbito de
Ejerce algún tipo de control sobre:
control: • Los gobiernos locales, que deben entregarle su presupuesto
anual y la liquidación anual y trimestral del mismo.
•
Salida al
•
público de la
información
sobre su trabajo
de control: Mantiene una lista en su página Web de las corporaciones
municipales que han presentado la documentación completa
y ofrece, en forma electrónica, los presupuestos y
liquidaciones que éstas le entregan y que logra procesar
en el Sistema Nacional de Evaluación Municipal.
Comisionado Presidencial de los Derechos Humanos
• Naturaleza
del organismo:
• Creado mediante Decreto Presidencia en 2006
• Ámbito de
•
control: •
42
Ejerce algún tipo de control sobre los recursos que reciben
los municipios por parte de la ERP (700 millones de lempiras anuales), asegurando que cumplen con las condiciones del Reglamento establecido para tal fin.
Ofrece apoyo, recomendaciones y sensibilización a los gobiernos locales en el cumplimiento de dichos requisitos.
•
Salida al
público de la
información
sobre su trabajo
de control: • Publica informes periódicos sobre su trabajo.
También existen instituciones y organismos que aportan normativa y regulaciones a
procesos de transparencia y rendición de cuentas, como la Secretaría de la Presidencia,
con su Oficina Normativa de Compras y Contrataciones del Estado (ONCAE).
Además están los organismos que manejan los sistemas públicos de información, cuyo
principal rol es garantizar el acceso a la información pública que corresponde a su
función, y asegurar que ésta se presenta a los auditores sociales de forma clara, sencilla,
veraz y oportuna:
o La Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), que maneja el Sistema de Información
de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP).
o La Secretaría Finanzas, responsable del Sistema Integrado de Administración
Financiera (SIAFI).
1.5 Las instancias internacionales de apoyo
Fondo ACI-ERP
Es un fondo multidonantes24, diseñado para facilitar la participación de diversas fuerzas
sociales en el proceso de la ERP. Realiza convocatorias trimestrales para que organizaciones
nacionales, regionales y locales de la sociedad civil puedan presentar solicitudes de
financiamiento con dos modalidades: hasta 30,000 dólares para proyectos de un año y
150,000 dólares para proyectos de tres años.
El Fondo inició en agosto de 2004 y, a la fecha, ha financiado 32 iniciativas de auditoría
social25. Además, facilita la asistencia técnica y el intercambio entre las organizaciones
que reciben los fondos, así como el posicionamiento, ante el gobierno y la cooperación
internacional, de los productos de las iniciativas apoyadas.
24
25
Cooperantes que aportan al Fondo: DFID, ACDI, Irish AID, DANIDA, Unión Europea.
Ver lista de iniciativas de auditoría social apoyadas por el fondo en el anexo 9 del CD ajunto a este documento.
43
ONG internacionales
Las 27 ONG internacionales que forman parte de la ACI (Agencias de Cooperación
Internacional) también apoyan por separado las instancias nacionales, regionales y
locales de sociedad civil para tareas de control social en diferentes temas. Buena parte
de las auditorías sociales mencionadas, han sido apoyadas financiera y técnicamente
por estas organizaciones.
El G-16 y sus mesas de trabajo
Los organismos bilaterales y multilaterales —que se constituyeron en el Grupo de
Seguimiento a la Declaración de Estocolmo, y organizados en el G-16—, mantienen el
tema de transparencia como una sus prioridades. Cuentan con tres mesas permanentes
de trabajo que dan seguimiento a procesos de auditoría social y otros relacionados:
Transparencia y Buen Gobierno, ERP y Justicia.
1.6 Los recursos en el marco legal
Los recursos del marco legal para la auditoría social se refieren a la naturaleza del poder
político y la democracia participativa que manda la Constitución de la República; a
los derechos reconocidos en este marco; y, a los deberes de los funcionarios públicos
vinculados a esos derechos.
Poder delegado
La auditoría social se basa en el reconocimiento constitucional de que el poder ejercido
por los funcionarios públicos no les pertenece, sino que es un poder delegado que emana
del pueblo. Que dicho ejercicio debe sustentarse en la democracia participativa, y que
los agentes del Estado, más que funcionarios, son servidores públicos con el mandato
de asegurar a los habitantes el goce de la justicia, la libertad, la cultura y el bienestar
económico y social (artículos 1, 2, 5 y 59 de la Constitución de la República).
Los ciudadanos, por tanto, tienen derechos respecto a la administración del poder
delegado. En el reconocimiento y ejercicio de estos derechos se basa la auditoría
social.
Derechos reconocidos
La legislación nacional reconoce, básicamente, tres derechos en los que se basa la
auditoría social: derecho de petición, derecho a la libertad de expresión y pensamiento,
y derecho de acceso a la información pública:
44
• Derecho
de petición: Se define como el derecho de toda persona o asociación
de personas de presentar peticiones a las autoridades,
ya sea por motivo de interés particular o general, y
obtener respuesta en el plazo legal (Constitución de
la República, Art. 80).
En el ámbito municipal, la legislación profundiza este
derecho al reclamo contra los actos, acuerdos o
resoluciones de la municipalidad y deducirle
responsabilidades, si fuere procedente (Ley de
Municipalidades, Art. 24).
• Derecho a la
libertad de
expresión y
pensamiento:
Se define como el derecho de toda persona de buscar,
recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole,
ya sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o
artística, o cualquier otro procedimiento de su elección
(Convención Americana sobre Derechos Humanos, Art. 13).
Aplicado a las relaciones del ciudadano con el Estado,
como las que se ponen en práctica con la auditoría
social, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
ha establecido que el artículo 13 arriba citado protege el
derecho que tiene toda persona de solicitar el acceso a la
información bajo control del Estado y la obligación de éste
de suministrarla (Sentencia Corte IDH, 19 de septiembre
2006).
En la legislación nacional, este derecho se conoce
como el derecho a la libre emisión del pensamiento
(Constitución de la República, Arts. 72 y 74).
• Derecho de
Acceso a la
Información
Pública:
Es el derecho de todo ciudadano para acceder a la
información generada, administrada o en poder de las
instituciones obligadas por la Ley (Ley de Transparencia
y Acceso a la Información Pública, LTAIP, Art. 3, numeral 3
y Art. 4).
El derecho de acceso a la información define la calidad y cantidad de información que
debe estar disponible para la ciudadanía:
• Calidad de la información: La información debe ser completa, veraz, adecuada y
oportuna: “…toda persona natural o jurídica tiene derecho a solicitar y recibir de
las Instituciones Obligadas, información completa, veraz, adecuada y oportuna
en los límites y condiciones establecidos en esta Ley” (LTAIP, Art. 4).
45
• Cantidad de la información: Se sigue la misma fórmula de divulgación máxima
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es información pública “todo
archivo, registro, dato, comunicación contenida en cualquier medio, documento,
registro impreso, óptico, o electrónico u otro que no haya sido clasificado como
reservado, se encuentre en poder de las Instituciones Obligadas y que pueda ser
reproducida…” (LTAIP, Art. 3, numeral 5).
Son Instituciones Obligadas todas las instituciones públicas, los tres poderes del
Estado, las instituciones autónomas, las municipalidades y los entes privados que
reciban o administren fondos públicos, nacionales o extranjeros. Como la palabra
lo indica, están obligadas por la Ley a ofrecer la información con las características
señaladas de calidad y cantidad (LTAIP, Art. 3, numeral 4 y Art. 5).
Para facilitar el acceso a la información, las Instituciones Obligadas deben publicar
un mínimo de información obligatoria (información de oficio). La información que
están obligadas a publicar por su propia iniciativa, por los medios que tengan a su
alcance, es la siguiente:
• Mandato, estructura y funcionamiento: Funciones, estructura orgánica,
atribuciones de cada unidad, procedimientos, empleados.
• Marco legal: Leyes, reglamentos, circulares.
• Instrumentos operativos y servicios que ofrece: Políticas, planes, programas,
proyectos, actividades, servicios que presta, requisitos y formatos para
acceder a los mismos, mecanismos de participación ciudadana, nombre,
teléfono y dirección electrónica del servidor público (Oficial de Información
Pública) encargado de resolver las solicitudes de información.
• Manejo de recursos: Presupuesto, estados financieros, informe trimestral
y anual de la ejecución presupuestaria, liquidaciones presupuestarias
trimestrales por programa, información catastral, remuneración mensual
de los servidores públicos por puesto, incluyendo otros pagos asociados a
su desempeño; convocatorias a concursos, licitaciones de obras públicas
y suministros, contratos de consultoría, actas de apertura de ofertas y
adjudicación, ampliaciones, prórrogas; concesiones y declaratorias de
compras directas, así como sus resultados.
• Y, en general, todos los registros públicos de cualquier naturaleza.
46
La información de oficio es el punto de partida del ciudadano o ciudadana
para ejercer su derecho de acceso a información; con base en ésta puede
hacer solicitudes de información para profundizar en los aspectos que considere
necesario.
La Ley de Municipalidades asume los derechos antes enunciados, y los especifica
de la siguiente manera:
• Hacer peticiones por motivos de orden particular o general y obtener pronta
repuesta, así como reclamar contra los actos, acuerdos o resoluciones de
la municipalidad y deducirle responsabilidades, si fuere procedente;
• Participar de los programas y proyectos de inversión y a ser informados de
las finanzas municipales;
• Pedir cuentas a la corporación municipal sobre la gestión municipal, tanto
en los cabildos abiertos por medio de sus representantes, como en forma
directa.
Los deberes de los funcionarios públicos para el cumplimiento de los
derechos
Los funcionarios facilitan la información pública desde la perspectiva de la rendición
de cuentas a la ciudadanía, ya que se pretende “hacer efectivo el cumplimiento de
la rendición de cuentas por parte de las entidades y servidores públicos” (LTAIP, Art. 2,
numeral 5).
De los derechos reconocidos para el ejercicio de la auditoría social —de petición, libertad
de expresión y pensamiento, y acceso a la información pública—, se derivan las siguientes
obligaciones o deberes para las entidades y servidores públicos:
• Dar a conocer la información sobre sus funciones, atribuciones, actividades
y administración de los recursos.
• Rendir cuentas de sus actos y decisiones.
• Ajustar su conducta al derecho que tienen los ciudadanos de ser informados
sobre su actuación.
• Sistematizar la información que generen, administren o se encuentre en su
poder, y prestar un servicio abierto de consulta a la ciudadanía.
• Motivar las resoluciones, providencias o acuerdos que dicten.
• En caso de denegar información, señalar claramente la circunstancia
legal que se lo impide (LTAIP, Art. 3, numeral 2, y Arts. 4, 5; y, Código de
Ética del Servidor Público, Arts. 6, 9 y 7 numeral 1).
La noción de obligaciones también conlleva las sanciones de tipo administrativo, civil o
penal, establecidas para los infractores en el marco legal.
La legislación también regula el tipo de relación que debe establecerse entre el servidor
público y el ciudadano en la prestación del servicio de acceso a la información y en las
relaciones en general. Se establece que el servidor público debe ser diligente, justo e
imparcial en sus relaciones con los ciudadanos y público en general, y que por ninguna
razón discriminará a una persona o grupo de personas, ni abusará del poder que le ha
sido delegado (Código de Ética del Servidor Público, Art. 6, numeral 10 y Art. 11).
47
La adecuación de la estructura del Estado y la creación de condiciones
culturales para el cumplimiento de los derechos
Reconociendo que no sólo se trata de establecer un marco legal, sino de crear una
cultura de transparencia y acceso a la información, se define una serie de acciones que
se deben producir en el ámbito social y cultural, y en la estructura del Estado mismo:
1. Las Instituciones Obligadas deberán capacitar a su personal en los temas de
transparencia de la gestión pública y cultura de acceso a información (LTAIP,
Art. 6 y Código de Ética del Servidor Público).
2. Se asigna al Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) la responsabilidad
de promover y difundir el derecho de acceso a la información y realizar, junto
con el Poder Ejecutivo, Tribunal Superior de Cuentas, y Consejo Nacional
Anticorrupción, campañas de difusión sobre responsabilidad y transparencia
pública, ética e integridad (LTAIP, Art. 11 numeral 9; y, Código de Ética del
Servidor Público, Art. 30).
3. Se instruye a la Secretaría de Educación, las instituciones privadas de enseñanza
primaria y secundaria, las universidades públicas y privadas e instituciones de
educación no formal para incluir temas sobre cultura de acceso a información,
probidad y ética públicas en sus planes de estudio (LTAIP, Art. 6; y, Código de
Ética del Servidor Público, Art. 30).
4. Se obliga a cada institución pública a crear una partida presupuestaria para
garantizar el derecho de acceso a la información (LTAIP, Art. 5).
5. Se invita a las instituciones públicas a crear códigos de ética atendiendo a sus
particularidades, discutir sobre los mismos dentro de las instituciones, y crear
instancias de funcionarios públicos (Comités de Probidad y Ética Pública)
encargadas de promover el tema dentro la institución, y aplicar parte de las
sanciones establecidas en el Código de Ética (Código de Ética del Servidor
Público, Art. 30; y, Ley del TSC, Art. 53).
Las directrices anteriores buscan crear condiciones sociales, culturales y en la estructura
del Estado que, en términos generales, favorecen los procesos de auditoría social. Estas
también requieren de apoyo, monitoreo y presión ciudadana para su cumplimiento.
Otro recurso legal se encuentra en la Ley del Tribunal Superior de Cuentas, que reconoce
la auditoría social en la definición de “contraloría social”:
Artículo 69. Contraloría social. En el marco de esta ley se entiende la auditoría
social como el “proceso de participación de la ciudadanía, dirigido a colaborar
con el Tribunal en las funciones que le corresponden; y, para coadyuvar a la
legal, correcta, ética, honesta, eficiente y eficaz administración de los recursos
y bienes del Estado; asimismo al debido cumplimiento de las obligaciones y
responsabilidades de los sujetos pasivos y de los particulares en sus relaciones
patrimoniales con el Estado¨.
48
2. Los retos de la auditoría social
El contexto nacional no sólo ofrece recursos a favor, sino que también presenta limitantes.
Como se verá, algunos aspectos que se presentaron como recursos en el apartado
anterior en este se incluyen como limitantes, debido a la falta de cumplimiento y puesta
en práctica. Los retos de la auditoría social giran alrededor de “cuellos de botella”
relacionados con algunas debilidades internas, y con obstáculos del contexto.
Los siguientes cuellos de botella se han extraído de algunas sistematizaciones sobre el
tema, reflexiones del Grupo Núcleo y planteamientos verbales de los auditores sociales.
Las respectivas fuentes se indican con un número entre paréntesis, que se corresponde
con el listado que aparece en la nota de pie de página26.
1. Dispersión de las iniciativas de auditoría social, que fortalece estos procesos en la
medida que existe un número importante, pero también los debilita en la medida que
son aisladas y tienen poco impacto27.
1.1
Hay una gran proliferación de iniciativas; sin embargo, no existe una visión
sistémica que permita institucionalizar los procesos de auditoría social (2).
1.2
Muchos espacios y poca coordinación (2, 3, 4). Falta de alianzas, división del
trabajo y más sinergia entre los actores vinculados al tema (2, 3). Tensiones
al interior de la sociedad civil (nacional, regional y local) y falta de un flujo
ordenado de información entre representantes locales, regionales y nacionales
de sociedad civil y gobierno (3, 4).
1.3
Los resultados de la auditoría social a nivel local no llegan a los tomadores de
decisiones a nivel central. Poco impacto en cambios de políticas y proyectos
a escala nacional (1, 3). Se pierde la oportunidad de lograr impactos que
vayan más allá de un proyecto específico (2). No se juntan los resultados de las
diferentes auditorías sociales para que haya más impacto (1).
1.4
Falta más vinculación entre la auditoría social realizada a nivel nacional por las
organizaciones de sociedad civil con mayores capacidades técnicas y las que
realizan los actores locales, tanto a lo largo del proceso como en el uso de los
resultados por parte de los actores locales (1).
26
Las fuentes y sus respectivos números son:
(1) Grupo Núcleo Metodologia Auditoría Social, 2006.
(2) Peter Sollis, Natalia Zinder, noviembre 2006.
(3) Emma Grant y Katherine Bain, julio 2006.
(4) Planteamiento de auditores sociales.
27 La Mesa de Transparencia ha incluido en su agenda la sistematización y movilización de hallazgos de auditoría social que,
en principio, podría contribuir significativamente a superar varias limitantes del numeral 1. El Grupo Núcleo, por su parte,
ha tomado en cuenta estos cuellos de botella en la formulación de la metodología en los capítulos II y IV.
49
1.5
Existe el riesgo, en el ámbito local, de reducir el trabajo de auditoría social a
la pura recolección de información, y que la toma de decisiones, diseño de
herramientas, análisis y presentación de resultados, y los procesos de incidencia,
sean asumidos por las instituciones que apoyan las prácticas de auditoría social,
desnaturalizando así los procesos de construcción de ciudadanía en los espacios
locales (4).
1.6
Faltan mecanismos para dar seguimiento a los procesos de auditoría social y
medir su impacto: cómo ayudan o no a lograr cambios en el acceso y la calidad
de servicios, y en la consolidación de procesos democráticos a escala local y
nacional (2).
1.7
Hay zonas y municipios donde hay concentración de experiencias de auditoría
social y otros en los que hay poco trabajo al respecto (1).
2. De manera particular, hay pocos impactos de la auditoría social en la sanción de la
corrupción y de actos irregulares.
2.1
Los auditores sociales no siempre entregan la información a los órganos
contralores y, cuando lo hacen, no le dan seguimiento. Es necesario auditar más
a los auditores haciendo el seguimiento respectivo a las denuncias o información
depositada en los órganos contralores.
2.2
Los órganos contralores piden mucha información que a ellos corresponde
obtener. Debe haber más diálogo entre auditores sociales y órganos contralores
con el fin de que éstos últimos:
• Tomen en cuenta los informes de auditoría social que reciben, como
fuente para iniciar intervenciones preventivas y punitivas. Para esto
se requiere avanzar significativamente en el reto anterior: Entregar la
información resultado de la auditoria social a los órganos contralores,
cuando la información lo amerita, y hacer el seguimiento respectivo.
• Faciliten el seguimiento ciudadano a su trabajo, especialmente en lo
relacionado con las denuncias que presenta la ciudadanía (1).
No obstante, hay una serie de iniciativas en marcha que presentan avances
significativos en la superación de este reto como la creación y funcionamiento
de la Mesa de Transparencia y Auditoria Social, en la que participan
activamente los órganos contralores, otras instituciones públicas vinculadas al
tema y organizaciones ciudadanas que ponen en practica la auditoria social;
Los convenios de cooperación firmados entre el Tribunal Superior de Cuentas y
diferentes organismos de sociedad civil como CNA, RETCSO y EROC; La evaluación
que ha realizado el CNA del trabajo del Tribunal Superior de Cuentas y el dialogo
generado antes, durante y después de dicha evaluación; y la experiencia piloto
desarrollada por el Tribunal Superior de Cuentas en varios departamentos del
país para promover la participación ciudadana en el proceso auditor.
50
2.3
Se necesita mejorar la capacidad de los órganos contralores y de justicia para
investigar y sancionar actos de corrupción, identificados tanto en el control
oficial como en el social (1).
2.4
La auditoría social necesita que los órganos contralores y el sistema de justicia
funcionen bien, como condición para desarrollarse. La auditoría social debería
presionar cada vez más, de manera sistemática, para que el control oficial y el
sistema de justicia funcionen bien (1).
3. No se generan consensos sobre aspectos básicos: términos o conceptos de auditoría
social, herramientas, papel de cada actor (Estado, Sociedad Civil y Cooperación
Internacional); hacia dónde va el tema, legislación mínima requerida.
3.1
Hay confusión y falta de consensos en todos los niveles (altos funcionarios del
gobierno central, técnicos, cooperación internacional, gobiernos locales y
población) sobre qué es auditoría social, qué aportes hace, hacia dónde
camina o apunta y cómo se complementa con el control o seguimiento oficial
(1,4).
4. Poca cultura de rendición de cuentas. Poca voluntad real para apoyar la auditoría
social desde los organismos auditados, a nivel local y nacional.
4.1
No se ofrece la información que necesitan las auditoras y los auditores sociales
para su trabajo. En algunos casos, la auditoría social no puede ni iniciar por la
falta de transparencia administrativa (1,4).
4.2
Se desconoce por qué es necesario rendir cuentas ante los ciudadanos; sólo se
hace ante los órganos contralores. Esto incluye, en algunos casos, a organismos
no estatales: ONG, iglesias, cooperativas, fundaciones (1, 4).
4.3
Falta de acceso a información oportuna para la auditoría social. Se necesita
fortalecer el sistema oficial de información en materia de presupuesto, resultados
e impacto (3).
4.4
Falta de un flujo ordenado de información entre sociedad civil y gobierno (3).
4.5
Se plantea el riesgo de que las instancias de auditoría social cedan a los
intentos de los funcionarios públicos o de los partidos políticos para cooptarlas,
mediatizarlas o utilizarlas para sus fines particulares y político-partidarios.
5. Falta de capacidades técnicas, de recursos financieros y reconocimiento legal para
la auditoría social
5.1
Falta de capacidades en técnicas de seguimiento, incluido el seguimiento a
presupuestos, local y nacional. Se necesita hacer accesible un conjunto de
herramientas para el seguimiento participativo (2, 3).
51
52
5.2
Se necesita más reconocimiento oficial para las instancias de auditoría social
(1, 4).
5.3
Falta implementar mecanismos de protección a denunciantes de actos
de corrupción, tal como lo señalan los convenios internacionales de los que
Honduras es parte (1, 4).
5.4
En general, se espera bastante de la auditoría social, pero no se le ofrece el
apoyo logístico que requiere. No se han puesto a disposición de la ciudadanía
los fondos establecidos por ley para realizar la auditoría social. No se brinda
el apoyo que requieren las instancias locales y nacionales de auditoría social
en recursos financieros para el ejercicio del control ciudadano, movilización,
encuentros entre auditores sociales para conocer experiencias y trabajo
conjunto, ni para el funcionamiento de redes regionales (1, 4).
5.5
Hay un desbalance entre los recursos financieros disponibles para los organismos
gubernamentales y de sociedad civil que apoyan el tema a nivel central y para
las iniciativas locales de auditoría social. En general los recursos para la auditoria
social no llegan directamente a las instancias que concretamente hacen el
trabajo de la auditoria social a nivel local. (4).
5.6
Falta sistematizar y difundir más las experiencias existentes (2).
CAPÍTULO III
Propuesta de Metodología
de Auditoría Social a la ERP
En este capítulo se retoman los conceptos y contenidos planteados en los capítulos anteriores
para aplicarlos a una propuesta de metodología de auditoría social a la gestión de lo público
en Honduras, especialmente a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP). Esta
propuesta —construida a partir de la experiencia generada en el país sobre el tema— es
flexible, y puede ser mejorada y enriquecida constantemente, como producto del diálogo
con los actores participantes.
1. Objetivos de la Metodología
Objetivo general:
Poner a disposición de la sociedad hondureña una propuesta metodológica
de auditoría social a la gestión de lo público, especialmente a la ERP, a fin de
contribuir a la generación de consensos conceptuales y metodológicos, y a un
mayor impacto de las políticas, procesos, programas y proyectos monitoreados
por la ciudadanía.
Objetivos específicos:
1. Mejorar las políticas y la gestión pública enfocadas en la reducción de la
pobreza, a partir de los procesos de auditoría social.
2. Contribuir al diálogo entre ciudadanos, tomadores de decisión, ejecutores,
entes contralores, organismos estatales de monitoreo y evaluación, y donantes,
sobre las políticas, programas, proyectos y procesos vinculados con la ERP y su
impacto.
3. Contribuir a la lucha contra la corrupción, y a la construcción de una nueva
ética gubernamental de servicio a la ciudadanía y una cultura de rendición
de cuentas.
4. Construir ciudadanía, dando voz real a la población sobre la ejecución de
la ERP, a través de la auditoría social a las políticas, programas, proyectos,
procesos y presupuestos planteados en el contexto de esta estrategia.
53
5. Contribuir al diálogo e intercambio de experiencias entre los actores
responsables de acciones de auditoría social a nivel nacional, para mejorar sus
procesos metodológicos y generar propuestas cada vez más integradoras.
6. Contribuir a mejorar la calidad de vida de la población, sobre todo de los que
viven en pobreza y extrema pobreza.
2. Ámbitos de aplicación
A continuación presentamos la propuesta del ámbito de aplicación de la metodología
en sus diferentes niveles, cobertura geográfica y temporal, y dimensiones a considerar.
1. Niveles de la ERP en los que se puede aplicar la metodología
La metodología puede aplicarse a toda la gestión pública y, dentro de ésta, el énfasis
estaría en la ERP, en los siguientes niveles:
1.1 Auditoría social a políticas de la ERP
La ERP es, en sí misma, una política pública que amerita procesos de auditoría
social tanto en su conjunto como en las particularidades adoptadas para enfrentar
la tarea de reducir la pobreza.
Este ámbito se refiere al contenido conceptual y enfoque de la ERP. Atendiendo
a la versión actualizada, se relaciona con el nuevo marco conceptual que se
propone, y los conceptos de integralidad, enfoque de activos, derechos humanos
y la relación de éstos con la parte más concreta de la estrategia: el marco
operativo, programático y el presupuesto.
54
Este ámbito también acepta el análisis, desde una perspectiva ciudadana, de
la relación y complementariedad entre la ERP, como principal política pública,
y el resto de políticas económicas y sociales. Asimismo, el análisis de factores del
contexto que pueden afectar la ERP, como las políticas energéticas y los tratados
de libre comercio, entre otros.
1.2 Auditoría social a los planes vinculados a la ERP
Básicamente se refiere a los planes sectoriales de mediano plazo que ha
desarrollado el país y que buscan articularse a la ERP. Actualmente existen tres
planes de este tipo.
1.3 Auditoría social a programas y proyectos de la ERP
Históricamente, la ERP ha mantenido un promedio de 77 programas y proyectos.
La decisión de a cuáles proyectos hacer auditoría social, dependerá del acceso
a la información básica de los mismos, comenzando por el texto de formulación y
los informes que se hayan producido sobre su ejecución.
1.4 Auditoría social a instituciones públicas y marcos legales
En este ámbito corresponde el análisis ciudadano del marco institucional de la
ERP en su conjunto y de cada institución en particular, así como el cumplimiento
del marco legal, como leyes y reglamentos, que se han aprobado en función de
la Estrategia.
El marco institucional de la ERP incluye, en este momento, a cerca de 50
instituciones públicas y privadas nacionales, más los 298 gobiernos locales, que se
han involucrado ya sea en calidad de ejecutores de programas y proyectos, como
organismos de control o monitoreo, o instituciones de diálogo y concertación,
como el Consejo Consultivo de la ERP. Todos estos organismos pueden ser sujetos
de auditoría social, según esta propuesta metodológica.
1.5 Auditoría social al presupuesto de la ERP
Aquí se ubica la auditoría social al presupuesto global de la ERP, y su vínculo con
el Presupuesto General de República. También caben análisis más específicos
de ejecución presupuestaria en determinados sectores o proyectos como
educación, el programa de la Red Solidaria, el 5% del presupuesto que se asigna
a las municipalidades, los 700 millones u otros fondos descentralizados de la ERP
que se canalizan a través de las municipalidades.
Como se puede observar, todos los niveles están estrechamente relacionados.
Primero, porque todo se hace en el marco de una misma política: la ERP. Segundo,
porque no es posible aislar completamente un nivel del otro. Cuando se decide
auditar un proyecto determinado, también se tendría que ver algo de la institución
55
que lo ejecuta, las políticas en las que se inscribe el proyecto, si forma parte de un
programa más general, y su presupuesto. Por tanto, la elección de un ámbito es
también la elección de un énfasis o foco de la auditoría social.
2. Ámbito geográfico y temporal en el marco de la metodología
En el contexto de la ERP, la auditoría social puede realizarse en el espacio local
(comunidad y municipio); regional (mancomunidad, departamento y región), o
nacional.
El ámbito geográfico está en relación con los actores que realizan la auditoría social.
Las instancias locales de auditoría social, como los comisionados municipales, las
comisiones de transparencia, los contralores sociales y las organizaciones comunitarias,
pueden auditar programas, proyectos y planes de la ERP ejecutados localmente; el
presupuesto de la Corporación Municipal y, dentro de éste, los recursos de la ERP que
se descentralizan a los municipios, como el 5% de asignación presupuestaria, los 700
millones y el Plan de Inversión Municipal.
En el ámbito regional, los foros regionales, los espacios de concertación, las
organizaciones sociales regionales y las de las mancomunidades, pueden auditar
programas, procesos o presupuestos mancomunales o regionales, y ampliar la visión
de lo que sucede con un programa o proyecto a partir de la auditoría social en el
ámbito local.
En el ámbito nacional, las organizaciones de sociedad civil y los sectores organizados
que tienen cobertura nacional, el CNA y el Grupo de Sociedad Civil del Consejo
Consultivo de la ERP, pueden auditar políticas y planes sectoriales, programas y
proyectos que se ejecutan a escala nacional, el presupuesto general de la ERP y su
vínculo con el Presupuesto General de la República. También pueden generar visiones
más amplias sobre la ejecución de programas y proyectos a partir de las auditorías
que realicen local y regionalmente, y pueden canalizar la voz de actores locales y
regionales hacia tomadores de decisiones a nivel central.
Finalmente, el ámbito temporal, tiene que ver con el momento en se encuentra la
política, proyecto o presupuesto que se somete a auditoría social. Los grupos que
realizan la auditoría social a la ERP tienen diferentes opciones, ya que la estrategia
contiene procesos de gestión pública en los tres momentos: concluidos, en ejecución
y por iniciar. En la práctica, las instancias de auditoría social tienden a inclinarse por
los últimos dos momentos, debido a que esto les posibilita conocer e incidir en los
procesos de gestión pública desde el inicio y durante su ejecución.
Estos ámbitos se aplican a la ERP, pero son igualmente válidos para la gestión de lo
público en general. El esquema siguiente ilustra el ámbito de la auditoría social, en
consonancia con esta propuesta metodológica.
56
SASERP
Caja de herramientas, información
sobre la ERP, etc.
Ámbito
Regional
Ámbito Local
(Municipal)
TEMAS
¿Quiénes pueden
auditar?
• Comisionados
Municipales
Ámbito
Nacional
SECTORES
¿Quiénes pueden
auditar?
• Foros Regionales
• Espacios de
Concertación
• Comisiones de
Transparencia
• Contralores Sociales
• Organizaciones
Sociales Regionales
• Organizaciones sociales
locales
• Sociedad Civil de la
Mancomunidad
¿Quiénes pueden
auditar?
• Oorganizaciones
de Sociedad Civil
• Sectores organizados
• CNA
• GSC-CCERP
¿Qué se puede
auditar?
¿Qué se puede
auditar?
¿Qué se puede
auditar?
Proyectos, programas,
procesos, planes
ejecutados localmente,
presupuesto y PIM
municipal
Proyectos regionales,
programas, procesos,
planes, presupuesto
mancomunales o
regionales
Políticas sectoriales,
programas, procesos,
planes, presupuesto
Nacional
Informes
consolidados
trimestrales
al SIERP.
Retroalimentación,
con informes de auditoría
social al SASERP.
Ciudadanía
en general
Cooperación
internacional
Gobierno
central
CCERP
Ejecutores en
otros niveles
Elaboración de EDHM
Entre
contralores y
fiscalizadores
CNA
57
3. Dimensiones de la metodología
Otro aspecto son las dimensiones que se aplican a las políticas, programas o proyecto
que son objeto de la auditoría social. Se proponen doce dimensiones:
1. Eficacia: logro de los objetivos propuestos.
2. Eficiencia: correspondencia entre los costos con los resultados generados.
3. Economía: condiciones de calidad de los servicios, de manera oportuna y al
mínimo costo posible.
4. Calidad. Satisfacción de los destinatarios: alude al aspecto cualitativo de un
servicio o beneficio público, que también deben valorar los destinatarios o
usuarios de una política, institución, programa, proceso o proyecto.
5. Transparencia: publicidad de la información de los actos de las instituciones
obligadas y acceso de los ciudadanos a esa información.
6. Ejecución de lo presupuestado en el ámbito local (descentralización): grado
en que lo presupuestado realmente llega al territorio.
7. Orientación hacia los pobres: grado en que los proyectos, servicios y recursos
se orientaron hacia los pobres. Si no es bajo criterios de pobreza, ¿con qué
criterios se ejecutan los proyectos, servicios o recursos?
8. Equilibrio de la inversión social, productiva y gobernabilidad: grado en que
existe inversión para estas áreas. Grado en que se articulan las tres áreas.
9. Legalidad: cumplimiento del marco legal durante todo el proceso de producción
de resultados, servicios entregados y en el funcionamiento institucional.
10. Participación de la población: grado en que sectores ciudadanos se involucran
en los diferentes momentos de un proceso, incluida la toma de decisiones.
11. Orientación de los proyectos en el marco de las políticas: hacia dónde van los
proyectos en el mediano y largo plazo, cuáles son sus principios, qué marco
teórico los sustenta.
12. El uso adecuado, no ilícito, de recursos públicos; es decir, la prevención,
identificación y sanción de la corrupción.
Al igual que los niveles, las dimensiones se proponen como opciones. Es decir, cada
instancia determina cuál dimensión o dimensiones incluirá en su auditoría social,
y se asegura de contar con las herramientas que le brinden información sobre las
dimensiones seleccionadas en una auditoría social específica. La Caja de Herramientas
que se incluye en esta metodología ofrece ejemplos para cada uno de los niveles y
dimensiones.
Este es un aspecto muy importante, ya que ofrece unidad a las diferentes experiencias
y a sus respectivas recomendaciones.
58
3. Los destinatarios
¿Adónde va, finalmente, la información que se genera en los procesos de auditoría
social? Veamos:
• A la población, para seguir fortaleciendo los procesos de construcción de
ciudadanía.
La población, especialmente la vinculada a los procesos auditados, debe ser una
destinataria privilegiada de la información durante todo el proceso. Esto cumple
con varios objetivos:
— Sensibilizar y capacitar a la población sobre la ERP, los procesos auditados,
la auditoría social y la rendición de cuentas. Así, la auditoría social se
convierte en un proceso de capacitación “en el camino”.
— Discutir amplia y abiertamente sobre los resultados y recomendaciones, y
contribuir a enriquecerlos.
— Dar sostenibilidad social a los procesos de auditoría social. Evitar que ésta
se convierta en tema exclusivo de un pequeño grupo.
En resumen, mantener a la población como destinataria permanente de la
información de la auditoría social, aumenta el poder numérico, comunicativo y
simbólico de la auditoría social, propiciando así las condiciones para alcanzar el
objetivo de impactar la gestión pública.
• Hacia los ejecutores de los procesos auditados, públicos y privados, para contribuir
a mejorar la calidad de los mismos en función de las dimensiones ya planteadas.
La difusión de información clave sobre el proceso, y el diálogo constante con
los ejecutores, también cumple un papel educativo hacia éstos en temas de
rendición de cuentas, deberes de los funcionarios y cultura de transparencia.
• Hacia los órganos contralores, para contribuir con la identificación y sanción de la
corrupción, en caso de que se detecte información de esta naturaleza.
• Hacia los sistemas de información, para que incluyan las perspectivas de los
ciudadanos en la información que manejan sobre la marcha de la ERP.
• Hacia el Consejo Consultivo de la ERP, como organismo que puede escuchar y
canalizar las recomendaciones de la auditoría social.
• Hacia la cooperación internacional, para que esté informada sobre los procesos,
apoye los cambios recomendados y haga las adecuaciones que le correspondan
a partir de las recomendaciones.
59
Esta metodología se orienta a la construcción de un sistema ciudadano de información
que, promoviendo la autoría y la voz de los actores directos de cada experiencia,
produzca, periodicamente, resultados de hallazgos comunes, con base en las dimensiones
propuestas.
4. El papel de los actores
En el capítulo anterior identificamos los actores como recursos con los que cuenta el
país para impulsar los procesos de auditoría social. En este apartado los retomamos para
definir su papel en el desarrollo de estos procesos. Existen tres actores clave: Sociedad
Civil, Gobierno y Cooperación Internacional.
4.1 En el grupo de Sociedad Civil encontramos:
• Las organizaciones que realizan la auditoría social en el ámbito local
(municipal), regional o nacional: comisiones ciudadanas de transparencia,
consejos anticorrupción, ONG, organizaciones privadas de desarrollo, CNA,
GSC-CCERP, y sectores de sociedad civil cuyo rol es organizarse, capacitarse,
planificar, gestionar apoyos y realizar auditorías sociales de acuerdo a su
interés, capacidad y ámbitos territoriales, sectoriales o temáticos. A ellos les
corresponde liderar y llevar la voz de las auditorías sociales que realizan, así
como buscar la coordinación para sumar esfuerzos.
Son el eje de la auditoría social, pues son quienes deciden sobre el ámbito
de ésta. Con la información general de políticas, planes, programas,
proyectos y presupuesto de la ERP, determinan a cuál de estos aspectos
aplicarán la auditoría social, en que ámbito geográfico, qué alcance darán
a los resultados y cómo harán el seguimiento. Estas tareas, por supuesto,
requieren de acompañamiento técnico, papel que corresponde al grupo de
organizaciones que incluimos a continuación.
• Las organizaciones que promueven, organizan, capacitan y dan soporte
técnico a las que realizan la auditoría social: ONG, organizaciones privadas
de desarrollo, y organizaciones que tienen autonomía del gobierno, como
el CNA y el GSC-CCERP, cuyo rol es apoyar los procesos de auditoría social,
respetando la independencia y autonomía de los auditores sociales. Aunque
es innegable la importancia del papel que cumplen estas organizaciones, esto
no debe llevarlos a sustituir la voz de los actores locales, ni a reemplazarlos en
la toma de decisiones.
60
4.2 En el Gobierno, tienen un rol importante los siguientes actores:
• Los ejecutores de programas, proyectos, políticas y presupuestos públicos, cuyo
papel es dar acceso a la información pública, rendir cuentas y garantizar su
funcionamiento con eficacia, eficiencia, calidad, ética y transparencia, con
un enfoque de servicio a la ciudadanía.
• Los organismos que hacen control o fiscalización horizontal, cuyo rol es —de
acuerdo con las atribuciones y funciones que la ley les otorga— recibir los
informes de auditoría social y, a partir de ellos, planificar y ejecutar intervenciones
que comprueben las presunciones de faltas o delitos; estos son:
— Tribunal Superior de Cuentas (TSC), a través de sus Direcciones de:
Auditoria mediante del Departamento Auditoria Sector Municipal,
Evaluación y Control a través de su Departamento de Control y
Evaluación del Presupuesto y Participación Ciudadana a través del
Departamento de Control y Seguimiento de Denuncias.
— Ministerio Público, a través de la Fiscalía Especial contra la Corrupción,
para investigar y procurar el castigo penal de quienes incurren en
delitos contra el Estado y la administración pública.
— Procuraduría General de la República (PGR), a través de las acciones
civiles que debe ejercer para procurar el resarcimiento del Estado
cuando se ha cometido un delito en su contra.
• Las instituciones y organismos que aportan normativa y regulaciones a procesos
de transparencia y rendición de cuentas, cuyo papel es brindar capacitación
y asistencia técnica a las autoridades para asegurar el conocimiento, manejo
y cumplimiento de la normativa, reglamentos y leyes en la materia:
o Secretaría de Gobernación y Justicia, en relación con los procesos
horizontales y verticales de rendición de cuentas de los gobiernos
municipales.
o Secretaría de la Presidencia, con su Oficina Normativa de Compras y
Contrataciones del Estado (ONCAE).
o Tribunal Superior de Cuentas, a través de la Dirección de Probidad y
Ética.
• Los organismos que administran los sistemas públicos de información, cuyo
principal rol es garantizar el acceso a la información pública que corresponde
a su función, y asegurar que la información se presenta a los auditores sociales en forma clara, sencilla, veraz y oportuna:
61
o La Unidad de Apoyo Técnico (UNAT), con el Sistema de Información de
la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (SIERP).
o La Secretaría de Finanzas, responsable del Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAFI).
• Las instituciones que promueven o apoyan la auditoría social cuyo rol, en
primera instancia, es promover la creación de entes o cuerpos de auditoría
social, capacitar a la ciudadanía sobre el tema y, cuando se requiera, dar
apoyo técnico en la ejecución de las auditorías sociales:
o Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ) y Tribunal Superior de
Cuentas (TSC) a través de sus respectivas Direcciones de Participación
Ciudadana.
o Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS).
o Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH).
o Comisionado Presidencial de la ERP.
Al igual que las organizaciones de sociedad civil, no se puede negar el papel
importante que cumplen estas instituciones del Estado en el proceso de la
auditoría a nivel local, no obstante el mismo no debe llevar a sustituir los procesos
de toma de decisiones y la voz de los actores locales. También les corresponde a
ambos, junto con las instancias de coordinación de los mismos actores y miembros
de cooperación internacional, facilitar procesos de diálogo y consenso sobre
aspectos conceptuales y metodológicos, así como de articulación de acciones.
La Cooperación Internacional:
Su rol principal es brindar apoyo técnico y financiero a los procesos de auditoría social.
Si financia proyectos, programas, presupuestos, instituciones o procesos públicos que
han sido auditados socialmente, también le corresponde analizar, discutir, investigar
y tomar medidas, si es del caso, a partir de los informes de auditoría social que le
presenten. Aquí se encuentran dos categorías de actores:
— Grupo de cooperantes bilaterales y multilaterales que integran el G-16.
— Grupo de Agencias de Cooperación Internacional (ACI).
En el esquema se resume el papel propuesto para cada uno de los actores.
62
Resumen de los actores de la auditoría social y sus roles
Sociedad Civil
Gobierno
Cooperación Internacional
Organizaciones que
hacen Auditoría
Social en distintos
niveles: Comisiones
de Transparencia,
ONG, organizaciones y
personas que
conforman sectores
de sociedad civil,
ciudadanía organizada, CNA, GSC-CCERP.
Ejecutores: dan acceso a la
información y rinden cuentas de
las políticas, programas, proyectos,
presupuestos, procesos que tienen
bajo su responsabilidad.
Agencias y gobiernos
cooperantes dan apoyo
técnico y financiero
a quienes hacen,
promueven, capacitan
y acompañan procesos
de auditoría social.
Además reciben,
analizan discuten,
investigan y toman
medidas a partir de los
informes de auditoría
social que se generen.
Organizaciones
quepromueven,
organizan, capacitan
dan soporte o apoyo
técnico a quienes
hacen auditoría social:
organizaciones no
gubernamentales,
organizaciones
privadas de desarrollo, organizaciones
que tienen autonomía
del gobierno en la
toma de decisiones,
CNA, GSC-CCERP, etc.
Entes contralores y fiscalizadores:
cumplen su papel de control
horizontal y reciben y usan los
informes de auditoría social para
planificar y ejecutar sus intervenciones.
Instituciones normativas o reguladoras de procesos transparentes y
rendición de cuentas: capacitan a
las autoridades y dan asistencia
técnica para garantizar el conocimiento y cumplimiento de las
normativas, regulaciones y leyes,
para una efectiva R de C.
Los organismos que manejan los
sistemas de información públicos:
garantizan el acceso a la información pública que corresponde
a su función y aseguran que la
información se presenta de forma
clara, sencilla, veraz y oportuna,
a los auditores sociales.
Agencias y gobiernos
cooperantes que
financian proyectos,
programas, presupuestos,
procesos públicos
que han sido auditados
socialmente reciben,
analizan discuten,
investigan y toman
medidas, si corresponde,
a partir de los informes
de auditoría social
que se generen y reciban
sobre tales proyectos,
programas, procesos,
o presupuestos.
Las instituciones que promueven o
apoyan la auditoría social: promueven la creación de entes o cuerpos
de auditoría social, capacitan a la
ciudadanía sobre este tema, y
cuando se requiera (del CONADEH
en particular), dan apoyo técnico en
la ejecución de las auditorías sociales,
respetando la autonomía e independencia de los auditores sociales.
Fuente: Hernández, E., 2005.
63
5. Momentos
En este apartado se presentan los ocho momentos o pasos que, normalmente, se realizan
cuando se hace una auditoría social. El orden en que se ejecutan dependerá del contexto
en que se realiza el control social. Estos no son pasos con un orden rígido, sino grandes
momentos que, a veces, se mezclan o traslapan entre si.
Por ejemplo, la capacitación, aunque está al inicio porque se supone que es cuando más
se necesita, en realidad debe estar presente en todos los pasos, y puede intensificarse en
ciertos momentos, como en la preparación del informe.
Otro ejemplo es el seguimiento e incidencia, que está casi al final, pero lo cierto es que
toda la auditoría social es un proceso permanente de incidencia hacia el organismo
auditado, demás instituciones del Estado, los medios de comunicación y hacia el resto de
la sociedad. La incidencia inicia desde que nos acercamos por primera vez al organismo
seleccionado para proponerle la auditoría social.
1. Capacitación28
En este momento buscamos aprender sobre la auditoría social, buscamos información
y materiales que nos ayuden, nos contactamos con otras organizaciones que
están interesadas en el tema y con las que podemos unir esfuerzos. El capítulo
siguiente presenta una propuesta de los contenidos mínimos sobre los que debemos
capacitarnos.
Existen varias publicaciones sobre estos temas, elaborados por diferentes
organizaciones que han desarrollado estos contenidos en forma didáctica. También
están funcionando tres escuelas de auditoría social que han desarrollado programas
de estudio sobre el tema y llevan a cabo varios eventos a lo largo del año.
Esta metodología se acompaña de una Guía para Comisiones de Transparencia
y Gobiernos Locales. En las Páginas Amarillas están las direcciones de estos
organismos.
2. Planificación
En esta etapa tomamos las decisiones importantes sobre el proceso que vamos a
seguir. Nos contestamos estas preguntas:
• ¿Qué problema o tema es el que nos convoca a trabajar juntos en auditoría
social?
28
Algunas guías sobre este proceso indican un paso previo: la organización de los ciudadanos para hacer la auditoría social,
o la definición de la figura organizativa a través de la cual se realizará. Este es un momento necesario, por lo que aquí
partimos de que este paso ya se ha dado.
64
• ¿Qué vamos a auditar? ¿En qué nivel de la ERP se encuentra? ¿Es un programa,
proyecto, presupuesto o proceso?
• ¿Qué dimensión o dimensiones vamos a tomar en cuenta?29
• ¿Qué resultados esperamos lograr?
• ¿Qué herramientas vamos a utilizar?
• ¿Cómo sumamos más personas y organizaciones a este esfuerzo?
A partir de todo lo anterior, hacemos nuestro plan de auditoría social.
3. Diálogo
En este momento hacemos un primer contacto con la institución, organismo, área o
departamento que vamos a auditar. Esto supone un trabajo de convencimiento sobre
la importancia y las ventajas del control social y la rendición de cuentas para el buen
gobierno, el marco legal en que se basa, el proceso que se piensa desarrollar y el
apoyo que se espera del organismo. Es ideal que los acuerdos obtenidos se plasmen
en un convenio de trabajo.
4. Ejecución de la auditoría social
Ahora ponemos en práctica las herramientas que hemos seleccionado o elaborado
para recolectar la información, y hacemos ajustes sobre la marcha siguiendo el plan
que nos propusimos al inicio. Es deseable el acompañamiento de un organismo con
experiencia, que ayude a garantizar la calidad de la información. Los auditores
sociales también deben ser garantes de la calidad.
5. Redacción del informe
En este momento estudiamos la información recopilada; plasmamos los hallazgos en
un informe, y elaboramos recomendaciones. Contactamos a organizaciones que
nos pueden brindar asesoramiento técnico para entender y aprovechar mejor la
información recolectada. Y no olvidemos que la falta de respuestas también es un
hallazgo.
29
Eficacia, eficiencia, economía, satisfacción de los destinatarios finales, transparencia, ejecución de lo presupuestado a
nivel local (descentralización); orientación hacia los pobres; equilibrio de la inversión: social, productiva, gobernabilidad;
cumplimiento del marco legal, participación de la población, uso adecuado de los recursos públicos.
65
6. Socialización de los resultados
Este es uno de los momentos centrales de la auditoría social. Dependiendo de la
naturaleza de la auditoría y los hallazgos, se presentará al órgano auditado, otros
organismos del gobierno vinculados al tema, la comunidad o población, otras
instancias locales, nacionales o internacionales de auditoría social, donantes, órganos
contralores, otros organismos de sociedad civil que pueden apoyar la aplicación de las
recomendaciones y la gestión ante los órganos contralores, medios de comunicación
locales y nacionales, y otros que la instancia de auditoría social considere pertinentes.
Dos actores a los que es obligatorio presentar los resultados son: el organismo auditado
y la población.
7. Seguimiento e incidencia
En este momento hacemos un monitoreo o seguimiento a las recomendaciones
incluidas en el informe; definimos acciones de incidencia para presionar por los cambios
propuestos. Si hemos entregado información a los órganos contralores, también
damos seguimiento al trámite aplicado a nuestra información en tales órganos. El
propósito es no quitar el dedo de los expedientes abiertos por los órganos contralores,
dar seguimiento a la ruta de los casos y demandar respuestas, tanto de los órganos
contralores como del sistema de justicia. Cuando hacemos esto, empezamos a hacer
auditoría social a los auditores y al sistema de justicia.
8. Revisión del proceso
Finalmente, revisamos el plan de acción inicial y volvemos al paso 2 (Planificación)
para definir cómo seguir con un nuevo proceso de auditoría social. Buscamos generar
la reflexión en la instancia de auditoría social y otros actores acompañantes sobre el
proceso, los errores, aciertos, logros y lecciones aprendidas.
A continuación se pueden visualizar estos grandes momentos en un diagrama de flujo
del proceso:
66
Flujo del proceso de la auditoría social
1
Capacitación
En auditoría social, concepto, metodolodía,
herramientas
2
Nos respondamos preguntas claves.
Plan Auditoría Social
3
Con el organismo que vamos a auditar.
Sensibilización. Acuerdos.
4
Ejecución del Plan. Aplicación de herramientas.
5
Planificación
Manuales de
capacitación
para Sociedad
Civil
• ¿Qué problema nos convoca?
• ¿Qué auditar?
• ¿Qué resultados esperamos?
• ¿Qué herramientas?
• ¿Cómo sumamos esfuerzos?
Diálogo
Ejecución
• SAERP
• Caja Herram.
• Guía
Informe Auditoría Social
Redacción del Informe
• Ente auditado y población
6
Socialización de los resultados
• Otros sectores: OSC, Medios
comunicación, Entes
contralores, Cooperación
7
Seguimiento e Incidencia
8
Revisión del Proceso
Internacional.
Informes de
seguimiento
Elaboración: EDHM
67
Es recomendable que, durante los ocho momentos, se cuente con el acompañamiento
de un organismo con más experiencia en el tema. La práctica en el país demuestra
que el compromiso y la disponibilidad de las instancias auditoras locales producen
mejores resultados si se complementan con acompañamiento técnico, y apoyo
logístico y político.
El apoyo logístico se requiere, sobre todo, cuando se realiza la capacitación (momento
1); cuando se aplican las herramientas, se procesa la información y se produce el
informe de auditoría social (momentos 4 y 5).
El apoyo político es necesario, principalmente, cuando se dialoga con el organismo a
auditar para obtener su apoyo al proceso y se presentan los informes a varios actores,
incluidos los órganos contralores, si fuera el caso (momento 3).
El acompañamiento a las instancias locales es importante para el éxito del proceso.
Sin embargo, éste requiere de límites claros, en el sentido de respetar las dinámicas
locales, garantizar y fortalecer progresiva y rápidamente su independencia y
capacidad para tomar decisiones sobre las diferentes etapas, y no sustituir la voz de
los actores locales en la presentación de los resultados de las auditorías realizadas.
Es decir, ser apoyo, no conductores ni sustitutos de las iniciativas locales.
6. Supuestos o condiciones mínimas
que se requieren para implementar
la metodología
Además de la estructura organizativa ya existente, la experiencia generada en múltiples
iniciativas, la estructura institucional de apoyo, y los fundamentos legales que se han
presentado, para aplicar con éxito esta metodología se necesitan ciertas condiciones
mínimas30:
Información y cultura de transparencia
• Que las Instituciones Obligadas pongan a disposición de la ciudadanía información
sobre la situación a auditar; en este caso, la ERP.
• Actitudes y prácticas de apertura de los servidores públicos durante la
realización y al final de la auditoría social, para escuchar y tomar en cuenta las
recomendaciones.
30
El CNA, junto con otras instancias, está generando un espacio de discusión para llegar a propuestas concretas sobre
varias de estas condiciones mínimas: Aspectos técnico-metodológicos, apoyo logístico y financiero, y legislación.
68
• Actitud positiva hacia una cultura de rendición de cuentas.
• Que los aspectos legales y normativos en que se basa la auditoría social sean
complementados con actuaciones morales y éticas, como parte de una cultura
de la rendición de cuentas, la democracia y el diálogo.
• Que los resultados de la auditoría social sobre el problema o cuestión auditada
sean propositivos.
• Apertura y colaboración de los medios de comunicación hacia el trabajo de la
auditoría social, sus resultados, hallazgos y recomendaciones.
• Amplia difusión del proceso y resultados de la auditoría social.
Desarrollo de capacidades
• Conocimiento conceptual y metodológico de la auditoría social por parte de la
sociedad civil.
• Actitudes incluyentes, tolerantes y estimuladoras de la participación de los más
diversos sectores sociales. Apertura hacia una cultura democrática y de diálogo.
• Aceptar que otros grupos sociales del mismo ámbito también pueden hacer
auditoría social.
• Disposición a ser también auditados sobre la gestión como auditores sociales.
Recursos legales e institucionales
• Fortalecer el marco jurídico nacional, a fin de que se sancionen administrativa,
civil y penalmente las faltas y delitos cometidos por particulares y funcionarios
públicos, que se evidencien en los informes de auditoría social durante la puesta
en marcha de la metodología.
• Fortalecer los recursos legales e institucionales disponibles para los procesos de
auditoría social.
Apoyo logístico y financiero
• Disponibilidad de apoyo logístico y financiero para los auditores sociales. Contar
con información sobre los costos reales de estos procesos en los diferentes
ámbitos, para no cargarlos a los auditores sociales, quienes, además de aportar
su trabajo voluntario, en muchas ocasiones tienen que financiar buena parte de
la actividad.
69
7. Medios de los que dispone la metodología
Subrayamos que el principal medio son las experiencias en este campo con que cuenta
el país, con sus dinámicas, conocimientos y recurso humano. De todo ello, precisamente,
se nutre esta metodología.
Como recursos de apoyo a las experiencias existentes, esta propuesta metodológica
pone a disposición de los auditores sociales los siguientes medios:
1. Una caja de herramientas para hacer auditoría social a:
o Proyectos ERP: productivos, sociales e institucionales.
o Programas ERP: desarrollo rural, de equidad de género, educativos, de
extensión y mejoramiento de servicios básicos, etc.
o Políticas de la ERP: crecimiento y desarrollo económico, acceso a servicios
básicos de los más pobres y grupos vulnerables, medio ambiente sostenible,
descentralización, transparencia, etc.
o Presupuesto de la ERP: fondos de alivio de deuda, fondos de inversión
social, fondos ejecutados por el gobierno central, instituciones autónomas
y descentralizadas, fondos de transferencias a las municipalidades, etc.
o Procesos y normativas a cumplir en el marco de la ERP: priorización de
proyectos, elaboración de planes de inversión, procesos de rendición de
cuentas, de compras y contrataciones, etc.
o Instituciones dedicadas a implementar la ERP.
Un principio de la metodología es la flexibilidad, lo cual se aplica al uso de la
caja de herramientas. La instancia de auditoría social selecciona qué auditar;
las dimensiones que tomará en cuenta y las herramientas que necesita para
lograrlo.
La caja de herramientas ha recopilado una buena cantidad de instrumentos
a partir de la experiencia nacional e internacional. Sin embargo, no pretende
ser completa, ni ofrecer la herramienta precisa que cada situación amerita; por
ello, es muy probable que el grupo auditor necesite modificar las herramientas
presentadas o diseñar nuevas. Las nuevas herramientas se van introduciendo en
el sistema para que cualquier persona interesada las pueda utilizar.
2. Una guía para el uso de la Caja de Herramientas que se incluye en el capítulo IV y
en forma electrónica en el CD adjunto. La Guía desarrolla los ocho momentos de
la auditoría social y enlista las herramientas disponibles para cada cual.
3. Un Manual de Capacitación a comisiones de transparencia.
70
4. Un Manual de Capacitación a gobiernos locales.
5. Una propuesta de programa de formación, capacitación y acompañamiento
técnico mínimo para que las y los participantes conozcan el marco conceptual,
legal e institucional del Sistema de Auditoría Social de la ERP (SASERP), y sean
capaces de aplicar la metodología y herramientas con el propósito de monitorear
y dar seguimiento a las políticas, programas y proyectos de la ERP, que contribuyen
al logro de las metas establecidas para el año 2015.
6. Una propuesta de programa de capacitación para gobiernos locales, que se
enmarca en la Política Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Municipal
de la SGJ, y que incluye las características deseables de un programa de
capacitación a autoridades municipales:
• Vinculación de la capacitación con recepción de fondos.
• Exigencia de que las mismas personas participen en todo el proceso.
• Capacitación diferenciada por categoría de municipio.
7. Bibliografía sobre auditoría social disponible en varias páginas Web y en centros de
documentación del país. Ver listado de materiales en la sección de Biblioteca.
8. Una plataforma tecnológica (Sistema de Auditoría Social de la ERP, SASERP), que
está en proceso de desarrollo, para recibir los informes de las auditorías sociales
que podrían ser entregados, según el caso, a:
• Ejecutores (para mejorar lo auditado).
• Tomadores de decisiones (para modificar proyectos, programas y políticas).
• Entes contralores y fiscalizadores (para que se investigue y sancione).
• Cooperación internacional (para fortalecer alianzas, generar y profundizar
la investigación, mejorar y modificar políticas de cooperación).
Lo anterior, sin perjuicio de que los informes sean entregados directamente a estos
actores por los mismos auditores sociales.
71
8. Evaluación del proceso de
implementación de la metodología
La evaluación de la metodología se realizará a partir de tres grandes aspectos:
• Avances en el logro de los objetivos planteados
• Avances en el cumplimiento de las resultados esperados
• Contribución de la metodología para avanzar en la superación de los cuellos de
botella identificados.
En el primer año de ejecución de la metodología, se privilegiarán los siguientes aspectos
para la evaluación:
1) Aplicación de las herramientas
2) Impactos sobre los organismos auditados
3) Vínculo entre organizaciones de sociedad civil locales, regionales y nacionales
4) Respuesta de órganos contralores
5) Apoyo logístico para las instancias de auditoría social y fuente de los recursos.
Costos materiales y sociales, y apoyos institucionales y legales.
A partir de los resultados de la evaluación, se introducirán correctivos. La metodología se
realizará mediante los siguientes mecanismos:
• Una evaluación semestral a nivel del Grupo Núcleo, Grupo Ampliado, Mesa de
Transparencia y Redes de Comisiones de Transparencia. La primera evaluación
semestral se realizará en diciembre de 2008.
• Una evaluación anual externa que involucre a estos actores en julio de 2009.
9. ¿Qué sigue?
Las tareas pendientes
A continuación se proponen las acciones que siguen después de la presentación pública
del presente documento:
1) Continuar el dialogo y búsqueda de consensos entre todos los actores intervinientes
sobre concepto, metodología, papel de los actores y consecuencias prácticas
después de los informes de auditoría social, en todos los espacios creados para
este fin: Redes, Mesas Regionales, Mesa de Transparencia, Grupo Núcleo, Congreso
Nacional sobre Auditoria social.
72
2) Realizar eventos para discutir la metodología a nivel regional
3) Sistematizar las lecciones aprendidas a partir de la aplicación total o parcial de la
metodología.
4) Hacer adecuaciones constantes a la metodología en base a las discusiones y los
resultados que se van obteniendo, informar ampliamente de los cambios que se
van introduciendo y publicar versiones mejoradas en julio de cada año.
5) Elaborar y difundir un manual popular del presente documento para el ciudadano
común
6) Preparar contenidos y metodología de aspectos importantes del presente
documento para su uso en la educación primaria y secundaria
7) Contar con programas semanales de radio abiertos a la población, a nivel
nacional y local, para hablar sobre auditoria social en un lenguaje del pueblo:
Concepto, marco legal, casos, eventos, denuncias, ejemplo de buenas prácticas
de los funcionarios públicos.
8) Sistematizar los informes sobre auditoria social producidos hasta ahora, y los que
se van generando, para promover, junto con los actores directos de los mismos, la
puesta en práctica de las recomendaciones, en los niveles que corresponden.
9) Completar y poner a disposición de las instancias de auditoría social, la plataforma
virtual de la metodología para compartir los resultados de sus informes.
10)Elaborar indicadores de las 12 dimensiones de la metodología
11)Crear un buzón de consultas sobre casos o situaciones difíciles que pueda ser
consultado por las distintas iniciativas de auditoría social. Publicar las consultas, las
respuestas ofrecidas y los resultados obtenidos.
12)Consensuar e incorporar de manera más explícita los conceptos de transparencia,
rendición de cuentas y auditoria social en la Ley de Municipalidades.
13)Actualizar permanentemente la caja de herramientas de auditoría social que
acompañan este documento. Hacer un cierre de la caja en diciembre y julio de
cada año, anunciando las nuevas herramientas que se ponen a disposición de las
instancias de auditoría social
14)Divulgar un informe semestral de los avances en cada una de las acciones
anteriores.
73
74
CAPÍTULO IV
Caja de Herramientas: Guía del usuario
En este capítulo hemos incluido dos cosas:
1) Una guía que explica con más detalle los ocho momentos de la auditoría social, e
identifica las herramientas que se pueden usar en cada uno.
2) Un listado o índice de las herramientas para cada momento de la auditoría social.
También hemos incluido este capítulo completo en el CD adjunto, como un documento
que puede usarse por separado.
® Usamos este símbolo a lo largo del capítulo para indicar las herramientas que se
anexan en el CD.
1. Guía de uso de las herramientas para cada momento de la auditoría
social
MOMENTO 1: Capacitación
Aprender sobre la auditoría social
Para poder ejercitar la auditoría social necesitamos capacitarnos, aprender. Por eso aquí se
propone un programa de capacitación y algunos temas mínimos sobre los cuales debemos
prepararnos.
• Qué es auditoría social: Conceptos más usados, qué no es auditoría social, para qué
nos sirve, qué podemos esperar de la auditoría social, cómo es una buena auditoría
social.
• Otros conceptos con los que se relaciona la auditoría social: Rendición de cuentas,
transparencia, corrupción, derechos humanos.
• Las bases legales para la auditoría social: En qué nos basamos para hacer la auditoría
social, cuál es el marco jurídico nacional e internacional que respalda la auditoría
social.
• El proceso para hacer auditoría social y algunas condiciones mínimas, según la
experiencia en el país.
75
• Los momentos que se siguen para hacer auditoría social, desde el inicio, hasta llegar
al informe y el monitoreo de las recomendaciones.
• Algunas herramientas para hacer auditoría social.
• Elementos básicos a tomar en cuenta para registrar y sistematizar el trabajo que se va
realizando. Cómo prepararse para la evaluación de la experiencia, para aprender de
los aciertos y errores, y para compartirla cuando finalice.
• La incidencia y la formación de coaliciones como parte de nuestro trabajo de
auditoría social.
¿De qué se trata el proceso de auditoría social?
Hablamos de proceso porque la auditoría social no es una acción única o aislada. Como
podemos ver en el Mapa de Ruta, este proceso consiste de varios pasos. En la base de estos
procesos está la convicción de los ciudadanos y las ciudadanas de que es posible hacer
realidad sus derechos y mejorar su calidad de vida.
Actividades sugeridas durante este momento
 Nos contactamos con otras organizaciones con experiencia en auditoría social.
 Organizamos reuniones y talleres de capacitación (ver en Páginas Amarillas las
organizaciones que imparten cursos de auditoría social).
 Organizamos una pequeña biblioteca con documentos básicos; por ejemplo, el
Manual de Auditoría Social para Comisiones Ciudadanas de Transparencia y otros
documentos útiles (ver la lista sugerida en Biblioteca).
 Conocemos nuevos grupos y organizaciones interesados en hacer auditoría social,
y conversamos para ver si podemos unir fuerzas y trabajar juntos (Sección 6 del CD:
Guía para la construcción de coaliciones y redes).
76
MOMENTO 2: Definiendo el plan
2.1 ¿Para qué hacemos auditoría social?
2.2 ¿Qué herramientas utilizaremos?
2.3 ¿Cómo sumamos esfuerzos? El trabajo para las coaliciones
2.4 Entonces, ¿cómo hacemos el plan de trabajo?
En primer lugar, respondemos a las siguientes preguntas. Si se considera conveniente, este
momento puede realizarse al mismo tiempo que nos capacitamos.
2.1 ¿Para qué hacemos auditoría social?
¿Qué queremos auditar?
➢ Partimos de un problema o tema puntual que afecta a nuestro grupo u
organización. Por ejemplo, problemas en la entrega de medicamentos a través
de un programa del gobierno municipal o nacional; falta de acceso a servicios
públicos (agua, electricidad, teléfono); problemas en los colegios públicos (no
hay útiles escolares, faltan maestros, etc.); inactividad en una obra pública que
debería haber comenzado o retrasos en una que ya comenzó; mala calidad y
falta de mantenimiento en obras realizadas con fondos municipales o nacionales;
o necesitamos verificar si existen recursos para ayudar a ciertos grupos como
jubilados, discapacitados y niños, entre otros.
➢ Nos hemos organizado en una instancia para hacer auditoría social, una Comisión
Ciudadana de Transparencia, por ejemplo, y no estamos seguros de por dónde
empezar. Tenemos varias opciones que podemos analizar con la ayuda del
Manual para Comisiones Ciudadanas de Transparencia. Podemos comenzar por
averiguar acerca del presupuesto que llega al municipio y cómo se distribuye
en áreas y programas; o nos concentramos en un departamento u organismo
municipal, las políticas (normas y procedimientos que regulan el accionar de
dicho departamento u organismo); o en un programa que se desprende de esa
política. En resumen, vamos de lo general a lo particular, para lograr una visión
panorámica de la inversión municipal, o trabajamos directamente sobre un
ámbito específico.
¿Cómo decidimos esto?
 Decidimos qué vamos a auditar en forma participativa y democrática. Esto
se hace organizando una o varias reuniones con la comunidad, ya sea de
vecinos en uno o varios barrios y colonias, o grupos específicos afectados por
un problema; si se trata de una Comisión Ciudadana de Transparencia, la
77
convocatoria puede ser abierta a toda la comunidad, usando canales de
difusión como las escuelas, las radios comunitarias y otros medios locales.
 Construimos colectivamente un listado de problemas y temas que se
desprenden de estos problemas, o partimos de un problema sobre el que hay
consenso en que es el más importante y que urge de una solución.
 A partir de lo anterior, elegimos cual es el ámbito (organismo, área o
departamento, política, norma, reglamento, programa, proyecto, presupuesto)
que queremos auditar.
¿Qué resultados esperamos lograr?
Es importante responder a esta pregunta para precisar muy bien nuestros objetivos
y resultados esperados. Así podremos evitar que el proceso de auditoría social se
convierta en algo vago y sin rumbo, y termine en un informe de poca utilidad.
Al definir los objetivos y resultados esperados, debemos ser concretos; es mejor tener
una visión de pequeños cambios que nos llevarán a cambios más grandes.
Ejemplo:
Objetivo
Resultados esperados
Verificar la transparencia y la
1. El programa x entrega en forma eficiente, completa
eficiencia en la implementación
y a tiempo los medicamentos a la población de niños
del programa x de atención a la
de 0 a 5 años del municipio x.
salud de los niños, dependiente
2. Los beneficiarios del programa x reciben información
del Departamento de Salud
clara y oportuna sobre los procedimientos y beneficios
del municipio x.
del mismo.
3. La información sobre el programa x (listas de
beneficiarios, presupuesto del programa, nombres y
puestos de funcionarios públicos responsables y de
organizaciones intermediarias) está disponible al
público y es accesible en forma rápida y clara.
En el ejemplo anterior, el objetivo general de la auditoría social podría ser:
Lograr transparencia y rendición de cuentas en la administración municipal y los
funcionarios públicos responsables de administrar el programa x; o: Transparentar
el programa x a través de la rendición de cuentas de sus responsables.
En conjunto, las respuestas a estas preguntas son la estrategia de auditoría social de la
organización o grupo. Esta estrategia da un “norte” para saber hacia dónde moverse,
para no perder de vista los objetivos y resultados esperados, para corregir el rumbo
si fuese necesario, y para hacer ajustes y modificaciones en función de lo que vaya
ocurriendo a lo largo del trabajo.
78
Definiendo la estrategia
 Usemos como guía las preguntas incluidas en este paso, como actividad inicial
del plan de auditoría social.
 Es importante que la decisión sobre qué queremos auditar sea tomada
democráticamente y que no esté contaminada de inclinaciones políticopartidarias. Esto le resta credibilidad y legitimidad a los esfuerzos de auditoría
social.
 Definir los objetivos también es importante para tener un norte, al igual que
es clave definir los resultados esperados, de manera concreta y medible,
evitando las expresiones abstractas y declarativas.
® En la sección 2 del CD hay varios formatos para hacer el Plan de Trabajo.
2.2 ¿Qué herramientas utilizaremos?
Una vez definidos los objetivos y resultados esperados, necesitamos elegir las herramientas
para recopilar la información. Las herramientas incluidas en el CD se han ordenado en seis
secciones, de la siguiente manera:
1.
2.
3.
4.
Herramienta para el ejercicio del derecho a la información
Herramientas para auditoría del presupuesto
Herramientas para auditoría social a instituciones públicos y marcos legales
Herramientas para auditoría social a planes, programas, proyectos y servicios
públicos
5. Herramientas para auditoría social de procesos
6. Herramientas de apoyo al proceso de auditoría social: para planificarlo, para llegar a
acuerdos o convenios con el organismo auditado, para incidencia, para elaborar los
informes.
Herramienta para el ejercicio del derecho a la información
® Diríjase a la sección 4.1 del CD: Guía para el ejercicio del Derecho de Acceso a la
Información, para entender cómo se ejerce este derecho y ver ejemplos de cartas
de solicitud de información. En esta sección también se ofrece una guía sencilla para
utilizar la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Auditoría social a presupuestos públicos
Control de los fondos públicos. Abarca desde el Presupuesto General de la República, hasta
presupuestos municipales por sector, programas y proyectos, así como fondos especiales
(por ejemplo, los provenientes del Fondo Hondureño de Inversión Social, FHIS) e incluso
fondos públicos administrados por empresas privadas. También se puede enfocar en el
proceso de definición del presupuesto; por ejemplo, el Plan de Inversión Municipal. El
presupuesto destinado a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) es uno de los
ámbitos más importantes de la auditoría social, aunque no el único.
79
® Diríjase a la sección 4.2 del CD: Guía para entender el presupuesto, incluyendo
el destinado a la ERP. En esta sección también encontrará herramientas para hacer
seguimiento a proyectos, programas y planes de gobierno, transferencias recibidas
del gobierno nacional y de otros organismos, y para verificar la correspondencia
entre las asignaciones y las ejecuciones presupuestarias.
Auditoría social a organismos e instituciones
Observar cómo funciona una institución, si cumple con lo que la ley le ordena, si posee
un reglamento que favorece la transparencia en la gestión, si sus procesos internos
(como la selección y nombramiento de servidores públicos) se ajustan al reglamento, si
su estructura (organigrama, cargos, funciones) responde a las necesidades del municipio
y sus habitantes son, entre otras, actividades de la auditoría social. Podemos monitorear
el funcionamiento de la Corporación Municipal en su conjunto, o de áreas específicas,
como el Departamento de Contabilidad y Auditoría, o el de Políticas Sociales.
® Diríjase a la Sección 4.3 del CD: Guía para el monitoreo de organismos e instituciones.
Se incluyen también herramientas para la auditoría social de la Corporación Municipal
y sus diversas áreas. Esta sección también ofrece herramientas para verificar el grado
de cumplimiento del marco legal que rige a la Corporación Municipal.
Auditoría social a proyectos, programas, planes y servicios públicos
Es la orientada al conjunto de acciones y actividades destinadas a cumplir los objetivos
y metas establecidos por el Estado en las políticas públicas (de salud, inclusión escolar,
nutrición infantil, empleo, medio ambiente, transparencia, etc.), a fin de mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos, garantizando y protegiendo sus derechos. Las políticas
públicas se traducen en proyectos, programas, planes y servicios públicos; en estos
ámbitos, la auditoría social está dirigida a verificar la transparencia, eficiencia y calidad
de su funcionamiento.
® Diríjase a la Sección 4.5 del CD: Guía para implementar libreta comunitaria de
calificaciones, que evalúan la gestión de proyectos, programas, planes y servicios
públicos desde la percepción de los usuarios. La sección incluye, además, un modelo
de encuesta a usuarios de servicios públicos.
Auditoría social a procesos
Se concentra en verificar la transparencia y el respeto a las reglas en procesos donde se
toman decisiones que afectan el uso de fondos públicos, así como procesos que afectan la
calidad de las instituciones públicas, la calidad de la representación política y la calidad
de los servicios a que tiene derecho la ciudadanía. Por ejemplo, cómo se financian las
80
campañas electorales; cómo se seleccionan y nombran los servidores públicos en el
municipio; la contratación de empresas de servicios públicos; los procesos de compras
municipales, etc.
® Diríjase a la Sección 4.6 del CD: Herramientas para la auditoría social a procesos
de asignación de fondos ERP, y a procesos de formulación e implementación de
proyectos ERP y otros fuera de la ERP. Esta sección también ofrece guías para la
auditoría social al financiamiento de campañas electorales, con bases de datos de
candidatos a puestos de elección y de funcionarios públicos; y una guía para llevar
a cabo “pactos de integridad” (acuerdos de transparencia en procesos de compras y
licitaciones públicas).
¡Importante!
En la práctica, diferenciar los ámbitos sirve para entender adónde
concentraremos nuestros esfuerzos de auditoría social. Pero también hay que tener claro que
estos ámbitos están relacionados y, por tanto, es posible que debamos actuar sobre distintos
ámbitos, combinando el uso de herramientas.
Herramientas de apoyo al proceso de auditoría social: para planificarlo, para llegar a acuerdos
o convenios con el organismo auditado, para incidencia, para elaborar los informes.
En esta sección se incluyen herramientas de incidencia ciudadana, que son todas las
acciones y estrategias posibles para incidir en la toma de decisiones que afectan a la
ciudadanía, el ejercicio de sus derechos y el uso de los recursos públicos que pertenecen
a la colectividad.
Las herramientas de incidencia abarcan una amplia gama de acciones: desde el uso de
los medios de comunicación, la construcción de coaliciones, actividades educativas sobre
derechos y problemas públicos, las marchas y movilizaciones y el cabildeo legislativo,
entre otras.
® En la Sección 6 del CD encontrará una Guía de Incidencia Ciudadana (Herramienta
6.1; dos Guías para el Uso de Medios de Comunicación (Herramienta 6.2); y, una Guía
para la Construcción de Coaliciones y Redes (Herramienta 6.4).
Resumiendo
El CD ofrece distintos tipos de herramientas, según el propósito de la auditoría social.
Por ejemplo, si el objetivo es transparentar un programa de salud y se ha decidido
comenzar por auditar el presupuesto asignado, elegiremos las herramientas de
auditoría social de presupuestos. Ahora bien, si es necesario obtener información
sobre la administración del programa, es decir, cómo se organiza su gestión,
adaptaremos una herramienta de auditoría social a instituciones para auditar
el departamento o área que administra el programa. En síntesis, debemos tener
una visión panorámica de las herramientas disponibles y complementarlas, si es
necesario.
81
Además, en nuestro plan debemos incluir acciones para asegurar el impacto de la
auditoría social. En algunos casos necesitaremos convocar a la comunidad a participar
y expresar sus opiniones, o aplicar herramientas para incidir sobre los tomadores de
decisiones, a partir de los hallazgos y recomendaciones que surjan del proceso.
Eligiendo las herramientas
 Reunido con su grupo u organización, diríjase a la tabla de contenidos del CD que
se encuentra al final de esta guía. Partiendo del ámbito que han seleccionado
para comenzar a trabajar, revisen las herramientas que se incluyen en el CD.
 Elijan las herramientas que consideran útiles para su plan de auditoría social.
Conversen sobre la necesidad de adaptarlas a su contexto. Discutan las
modificaciones y distribuyan las responsabilidades para preparar las herramientas.
 El punto siguiente los guiará para organizar el trabajo en equipo.
2.3 ¿Cómo sumamos esfuerzos? La construcción de coaliciones
Construir coaliciones y redes
Durante la preparación de la auditoría social, es importante estar abiertos a la posibilidad
de sumar esfuerzos de otros grupos y organizaciones. La forma en que se acuerden los
apoyos puede variar: desde redes permanentes para compartir información y experiencias,
coaliciones permanentes o temporales para compartir los esfuerzos que implican las
actividades de auditoría social, hasta coaliciones para una actividad puntual.
La construcción de coaliciones y redes nos fortalecerá y, a la vez, nos brindará protección.
Cuanto más amplia sea la red de organizaciones involucradas, mas difícil se torna para
el poder político señalar o acusar a una persona u organización en particular; en otras
palabras, las REDES nos dan un PODER DIFUSO; o sea, que está disperso en todas las personas
y organizaciones que forman parte de la iniciativa.
® Sección 6 del CD: Herramienta 6.4 “Construcción de Coaliciones y Redes”.
2.4 Entonces, ¿cómo hacemos el plan de trabajo de la auditoría social?
La auditoría social lleva tiempo y planificación. Por eso es clave dedicar tiempo a la
organización de este esfuerzo con un grupo de gente comprometida. Durante la fase de
organización del equipo, debemos ponernos de acuerdo sobre:
1. Actividades y acciones:
¿Qué necesitamos hacer para preparar la etapa de ejecución
de la auditoría social? Redacción y envío de cartas, llamadas telefónicas, elaboración
de entrevistas y encuestas, solicitud y realización de entrevistas o encuestas; solicitud,
preparación y realización de reuniones, solicitud y análisis de información, etc.
82
2. Calendario de actividades:
¿Con qué tiempo contamos? Con un calendario frente a
nosotros, organizamos el proceso semana a semana, y mes a mes. Si la auditoría social
se aplicará a una campaña electoral, entonces contamos con un tiempo limitado por
la fecha de las elecciones; en otros casos no tenemos una fecha límite, pero podemos
definirla nosotros. Esto nos obligará a rendir cuentas sobre el proceso de auditoría social,
y a revisar nuestra estrategia después de un periodo.
3.
Distribución de tareas: ¿Cómo dividimos las tareas? Debemos asignar responsables y
formas de comunicación entre nosotros. Evitemos la formación de “sub-comisiones” o
“sub-equipos”, salvo que las tareas sean muy concretas. Si no, suele suceder que estos
grupos se tornan burocráticos y lentos.
® Ejemplos de formatos de Plan de Trabajo están disponibles en la Sección 1 del CD,
Herramienta 2.1.
Una parte del plan de trabajo es el presupuesto de la auditoría social. Es decir, ¿cuál es el
costo de la auditoría social que realizamos? Como la mayoría del trabajo lo hemos realizado
de manera voluntaria, no hemos sentido la necesidad de elaborar un presupuesto. Esto
quiere decir que, en buena parte de los casos, no solo ponemos a disposición del trabajo
de auditoría social nuestro tiempo, sino también nuestros recursos personales. O sea,
que nos ha tocado financiar la auditoría social. Las instancias de auditoría social han
puesto este tema en la mesa de discusión porque significa un costo personal, familiar y
social demasiado alto y es necesario encontrar salidas al problema. Una de las formas
de encontrar soluciones es identificar los costos de nuestro trabajo, presupuestando la
auditoría social.
® La sección 2 del CD tiene un formato de presupuesto de auditoría social.
Para hacer una planificación efectiva:
 Destine suficiente tiempo para preparar la auditoría social. Tenga en cuenta que
esto puede llevar más de una reunión antes de iniciar las actividades.
 Utilice las tablas que se encuentran en la sección 6 del CD (Herramienta 26) para
volcar el producto de la planificación que haya acordado el grupo.
 Incluya como una actividad adicional la realización de encuentros para hacer el
seguimiento de los avances a lo largo del proceso de auditoría social.
83
MOMENTO 3: Diálogo
El contacto inicial
Conforme al plan de trabajo, es probable que una de las primeras actividades sea ponernos
en contacto con el organismo a auditar. Solicitamos la reunión a través de un canal formal
(carta o llamada); nos reunimos con el funcionario o funcionarios responsables del organismo,
y lo ponemos al tanto de nuestros objetivos.
Antes de asistir a la reunión, es importante acordar si vamos a proponer la firma de un
convenio, o si preferimos realizar la auditoría social sin firmarlo. Es posible, también, que el
organismo no tenga interés en hacerlo.
® Sección 3 del CD, para ver un modelo de convenio de cooperación entre el municipio
y organizaciones haciendo auditoría social; y, Sección 3, Herramienta 3.1.
Lo más importante en este momento es comunicar en forma clara nuestros objetivos y hacerlo
de manera constructiva, con cordialidad y mostrando disposición al diálogo.
Es probable que necesitemos información del organismo y por eso debemos ir a la reunión
preparados para solicitarla (si antes no hemos enviado una carta al respecto), y conversar
sobre el tema con la persona responsable de facilitar la información.
Si no obtenemos respuesta ante las solicitudes de reunión e información, entonces podemos
hacer una solicitud de acceso a la información apoyándonos en la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública (Sección 4.1 del CD).
Actividades sugeridas
 Ir preparados a la reunión: comunicar en forma clara nuestros objetivos y las
actividades previstas.
 Acordar con la institución una fecha para el seguimiento a los avances de la
auditoría social. Poner en agenda la fecha de la próxima reunión.
 Si nos comprometemos a devolver algún tipo de información a la institución,
cumplir con la promesa y hacerlo lo antes posible. Esto da cuenta de la seriedad
de nuestros esfuerzos.
84
MOMENTO 4: Ejecución
Manos a la obra: poniendo en práctica la auditoría social
Este momento consiste en poner en práctica la auditoría social a través de las herramientas
seleccionadas. Todo depende de lo que hayamos decidido hacer, de la estrategia y los
objetivos de nuestro plan, de las herramientas que escogimos, y de los instrumentos diseñados
para recolectar la información. Por eso no es posible predecir o generalizar lo que ocurrirá en
este momento, pero veamos algunas posibilidades:
Entrevistas y reuniones: Si vamos a auditar el funcionamiento de un organismo, probablemente
solicitaremos entrevistas y reuniones. Como se explicó, es necesario preparar estos encuentros
con anticipación y llevar un registro de los mismos.
Solicitudes de información: Se realizan a través de peticiones formales con base en la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, aunque también puede darse un diálogo
con el ente a auditar, en el que se solicite la información, sin necesidad de enviar una nota.
De todas formas, es bueno aclarar por escrito el tipo de información que se está solicitando;
si el contacto es directo con los funcionarios responsables, también conviene entregar el
pedido por escrito.
® Sección 4.1 del CD: Ejercicio del derecho de acceso a la información
Visitas de campo: En otros casos, haremos visitas de campo. Por ejemplo, para verificar si un
proyecto está siendo ejecutado y ver el avance de la obra; verificar que un programa está
funcionando y entregando los servicios para el cual fue creado, como entrega de insumos en
la comunidad (medicamentos para madres embarazadas, vacunación de niños, entrega de
alimentos, acceso a servicios de agua o electricidad, transferencias de subsidios, etc.).
® Sección 4.2 del CD: Herramienta 4.2.2
Encuestas: Posiblemente hagamos alguna encuesta con los beneficiarios de los proyectos,
u organicemos una reunión participativa para construir un “boletín comunitario de
calificaciones” sobre un servicio público, entre otras acciones.
® Sección 4.5 del CD: Herramientas 4.5.4, 4.5.5, 4.5.6
Otros instrumentos de recolección de información: El CD ofrece distintos tipos de instrumentos
para recoger y analizar información; los instrumentos varían, dependiendo de si la auditoría
social se realiza sobre un presupuesto, una institución, un programa, plan, proyecto o servicio
público, o un proceso.
Esta etapa es central, porque es la que “da vida” al proceso de auditoría social. Es preciso
tener en cuenta que puede ser más larga de lo que planeamos pues, durante su ejecución,
se lograrán avances pero también se sufrirán retrocesos.
85
Actividades sugeridas
 Revisar objetivos y actividades en forma periódica, identificar problemas y buscar
formas de resolverlos
 Actualizar el calendario
 Registrar el proceso
 ¡Buscar ayuda!
 ¡No dejar que las acciones se congelen o paralicen! Pensar caminos alternativos,
no quedarse con el NO de un funcionario.
MOMENTO 5:
Informe
Este momento está muy conectado con el anterior; a lo largo de la ejecución vamos recolectando información que volcaremos en el informe. Por lo general, antes de hacer esto, analizamos
y discutimos la información que vamos encontrando con nuestro equipo de trabajo.
Nuestros informes deben ser propositivos; en otras palabras, deben presentar propuestas y
recomendaciones para mejorar el funcionamiento de un organismo, además de señalar
problemas en proyectos y programas, o informar de qué manera cierta ley o norma se está
incumpliendo.
El informe reúne toda esta información: debe estar bien escrito, en forma clara y práctica, ser
detallado, y consignar los datos de contacto de nuestro grupo u organización.
® Utilice como guía los Modelos de Informe en Sección 5 del CD
MOMENTO 6:
Socialización
Este momento consiste en dar a conocer los resultados del informe, o el producto de nuestra
auditoría social. El informe sólo sirve si se difunde y se le da seguimiento (ver próximo paso).
Es conveniente haber trabajado una estrategia de socialización ANTES de llegar a este
paso, como parte del Momento 2 (Plan de Auditoría Social, punto 2.3 Planificación). La
socialización no se limita a enviar el informe a los funcionarios públicos o a otras organizaciones
locales y nacionales. También consiste en construir relaciones de confianza con medios de
comunicaciones locales y nacionales.
® Sección 6 del CD: Herramientas 6.2 y 6.3, Guías para el Uso de los Medios de Comunicación
86
MOMENTO 7:
Seguimiento e Incidencia
Más allá del Informe de Auditoría Social
Este es el momento de dar seguimiento a los hallazgos y recomendaciones contenidos en el
Informe de Auditoría Social. Con su grupo u organización, respondan a las siguientes preguntas:
 ¿Qué acciones vamos a llevar adelante para lograr las mejoras y los cambios que
proponemos?
 ¿Cómo vamos a presionar a los funcionarios públicos que tienen poder de decisión
en el tema que nos convoca?
 ¿Cómo vamos a construir alianzas con otras organizaciones y grupos que ayuden
a que nuestra voz sea más fuerte?
 ¿Cómo continuaremos con nuestra estrategia de comunicación con los medios
de prensa para mantenerlos informados de las novedades respecto a nuestra
auditoría social?
Las respuestas a estas preguntas sirven como guía para definir las acciones necesarias para lograr
cambios, reformas, mejoras en el ámbito sobre el que nos propusimos actuar. Esto significa dar
continuidad a los esfuerzos de auditoría social, que no se agotan con solicitudes de información
y elaboración de informes.
Ahora bien, esto requiere un compromiso mayor por parte del grupo impulsor de la auditoría
social. Significa subir un escalón más, dar un paso adelante en el esfuerzo por idear acciones que
apunten a alcanzar la visión que el grupo se propuso inicialmente. Para esto es necesario moverse
en forma estratégica, procurando entender lo mejor posible cómo funcionan las instituciones y el
sistema político en nuestra comunidad y en nuestro país.
Como ya se explicó en el Momento 2 (6.1 Herramientas), el conjunto de estrategias que
diseñemos en esta fase suele traducirse, en la práctica, en “herramientas de incidencia”; es decir,
que apuntan a lograr cambios profundos en el funcionamiento de la administración estatal, el
gobierno y sus instituciones. No importa cómo las llamemos; lo importante es ser prácticos, y
buscar ayuda si consideramos que necesitamos apoyo de aliados, más allá de los esfuerzos que
pueda realizar nuestro grupo.
Las herramientas de incidencia son el conjunto de acciones para ejercer presión sobre el poder
político, los gobernantes y el sistema institucional, con el fin de lograr mayor transparencia, reducir
los riesgos de uso del poder político en forma discrecional, y asegurar que se cumplen las leyes
y las políticas que se derivan de éstas. En síntesis, fortalecer el Estado de derecho y garantizar
una mejor calidad de vida y respeto de los derechos de todos los hondureños. Algunas de estas
herramientas ya fueron mencionadas pero, para recapitular, se resumen a continuación.
87
Herramientas de Incidencia Ciudadana
 Cabildeo ciudadano
Son acciones que apuntan a presionar para que los legisladores accedan a adoptar, reformar o
rechazar, según el caso, proyectos de ley o leyes existentes. Esto implica conocer la forma en
que funciona el Poder Legislativo, o los organismos que establecen regulaciones en el ámbito
municipal, quiénes lo integran, cuáles son sus posiciones respecto al tema o problema que
fue objeto de la auditoría social, identificar posibles aliados entre los legisladores y trabajar
con ellos.
 Diálogos públicos
Son actividades orientadas a involucrar a los ciudadanos en la discusión de temas y problemas
públicos; o sea, que interesan a todos, ya sea porque efectivamente los afectan a todos, o
a una gran mayoría, o a un grupo específico (ancianos, niños, mujeres, campesinos, etc.).
Los diálogos pueden asumir distintas formas; entre otras: foros, donde se somete un tema
al debate ciudadano y luego se exponen las conclusiones ante quienes tienen poder para
decidir; diálogos en las escuelas y en las universidades; procesos participativos amplios para
construir consenso alrededor de un problema o tema público complejo; reuniones con la
comunidad para tratar los hallazgos y recomendaciones del proceso de auditoría social y
definir pasos a seguir en forma participativa.
 Uso de los medios de comunicación
En este caso, el uso de los medios está orientado, principalmente, a llamar la atención
sobre lo logrado durante el proceso de auditoría social y las recomendaciones. El propósito
de trabajar con los medios es influir sobre los actores con poder de decisión, ya que están
muy atentos a su imagen pública. Es importante identificar periodistas aliados; es decir,
comprometidos con el ejercicio del periodismo ético y responsable, y construir relaciones de
confianza con ellos. En parte, esta es una tarea educativa, ya que los medios suelen priorizar
las noticias de alto impacto, acusatorias, en desmedro de un análisis más profundo y cauto
sobre un problema público.
 Construcción de alianzas
Como ya se explicó, las alianzas dan más fuerza a la voz de la sociedad civil, a la vez que
protegen a aquellos que se comprometen con la promoción de la transparencia y el fin de
la cultura del secreto. En este sentido, superar la desconfianza entre las organizaciones
sociales es clave para comenzar a compartir información, esfuerzos y recursos disponibles, y
para otorgar mayor legitimidad y representatividad a nuestras demandas.
 Educación
Entendida no como la educación formal que recibimos en una institución educativa, sino
como educación “informal”; consiste, especialmente, en actividades para capacitar a los
88
ciudadanos sobre el problema o tema que ha sido objeto de la auditoría social. A veces
ocurre que nos encontramos con información difícil de comunicar al ciudadano que no
tiene conocimientos técnicos sobre el asunto. El desafío, entonces, es hacer accesible a la
ciudadanía la información que surge del proceso de auditoría social. Para esto suele ser útil
trabajar en alianza con maestros y directores de escuelas, con grupos de padres, y con otras
organizaciones activas de la sociedad civil, así como con los medios de comunicación.
 Movilizaciones
Es un recurso adicional de presión sobre los tomadores de decisiones; es, a menudo, un
recurso extraordinario que se utiliza cuando ya fueron agotadas otras alternativas. En tal
caso, se llega a la conclusión de que es necesario organizar una demostración pacífica para
despertar al poder político de su letargo frente a la falta de decisiones que se consideran
necesarias e incluso urgentes.
La organización de una movilización requiere de preparación y del trabajo conjunto con
aliados. Existen también otras formas de manifestar públicamente una posición o demandar
una decisión, que no siempre requieren de la movilización de un gran número de personas.
Estas son acciones demostrativas que, por lo general, buscan lograr presencia en los medios
y llamar la atención de la opinión pública. Sirven para transmitir un mensaje que debe ser
claro y concreto. Por ejemplo, la instalación de una gran lupa frente a la Alcaldía, para que
considere los hallazgos del informe de auditoría social y tome decisiones al respecto; la
celebración del aniversario de la falta de decisión sobre las recomendaciones del informe,
colocando un gran pastel (ficticio) con una velita frente a la institución responsable; la
realización de un “abrazo” alrededor del edificio público donde se localiza la administración
de un programa que ha sido objeto de auditoría social, etc.
® Sección 7 del CD: Guía de Incidencia Ciudadana, Herramienta 19
MOMENTO 8:
Revisión del Plan de Auditoría Social
Volvemos al plan inicial (Momento 2) y lo revisamos de acuerdo con los resultados logrados, e
incluyendo las estrategias de incidencia definidas en el Momento 7. En la práctica, la revisión del
plan puede incluir:
 Nuevas solicitudes de acceso a documentos públicos.
 Nuevos envíos de cartas, llamadas telefónicas y entrevistas con funcionarios
públicos u otros actores.
 Utilización de herramientas de auditoría social no utilizadas en la primera etapa.
 Inclusión de acciones de incidencia para llamar la atención sobre los hallazgos
del proceso, tal como se explicó en el Momento 7.
89
¡Recuerde! Cualquier nueva actividad de auditoría social o de incidencia debe guardar
relación con la visión, objetivos y resultados esperados que el grupo u organización se planteó
como la “columna vertebral” de todo el plan (Estrategia de Auditoría Social, Momento 2.1). Esto
es así porque las actividades de auditoría social demandan muchos recursos y esfuerzo; entonces,
es importante que valgan la pena y tengan un sentido.
Resumiendo
El proceso de auditoría social es reiterado y circular. Cuando revisamos el plan,
debemos evaluar los resultados de la primera etapa y también los aspectos negativos.
Es decir que volvemos atrás para analizar cuál fue nuestro punto de partida, cómo
funcionó el proceso, y qué resultados hemos obtenido al final del camino.
El siguiente esquema ilustra el proceso en forma escalonada; esto es así porque se
supone que, en la medida que la auditoría social avanza, el grupo u organización
va aprendiendo y sumando experiencia a través del logro de pequeñas victorias (y
también de los errores que se cometen a lo largo del proceso).
8. Revisión
del plan
El Proceso de Auditoría Social
PLAN DE
AUDITORÍA
SOCIAL
1.
Capacitación
¿Qué es la
auditoría
social?
90
2.1
Estrategia
¿Qué
problemas
vemos? ¿Qué
vamos a
auditar?
2.3
Planificación
Acciones,
2.2
calendario,
Herramientas responsables
¿Cómo vamos
a auditar?
3. Diálogo
Contacto con
organismo o
institución a
auditar
4. Ejecución
Aplicación de
herramientas,
ajustes sobre
la mancha
5. Informe
Análisis de la
información
6.
Socialización
Difusión de
resultados
7.
Seguimiento/
Incidencia
Monitoreo de
recomendacio
nes, acciones
para
presionar por
cambios
Revisamos
plan inicial y
hecemos
ajustes
2. Tabla de contenidos del CD: Herramientas de Auditoría Social
A continuación presentamos un detalle del contenido de la Caja de Herramientas, que se
ordena en seis secciones:
Sección 1:Herramientas de capacitación a los auditores sociales y la población
Sección 2:Herramientas de planificación
Sección 3:Herramientas de diálogo para el dialogo con los auditados
Sección 4:Herramientas para la ejecución de la auditoría social
Sección 4.1 Herramienta General para el Ejercicio del Derecho de Acceso
a la Información
Sección 4.2 Auditoria Social a Presupuesto
Sección 4.3 Auditoria social a Instituciones
Sección 4.4 Auditoria Social a Marcos Legales
Sección 4.5 Auditoria Social Programas y Proyectos
Sección 4.6 Auditoria Social a Procesos
Sección 5:Herramientas para redacción del informe
Sección 6: Herramientas para la ssocialización de los resultados y para la incidencia
Sección 7: Herramientas para la revisión del proceso
Sección 1: Herramientas para capacitación en auditoria social
Herramienta No.
1.1
Nombre
Curriculum de la Escuela de Auditoria Social de Occidente elaborado por la Red de Comisiones
Ciudadanas de Transparencia Occidente
1.2
Curriculum de la Escuela de Auditoria Social de Aguan elaborado por Popol Na Tun
1.3
Curriculum de la Escuela de Auditoria Social elaborado por COHDESSE
1.4
Guía de auditoría Social de la Comisión de Transparencia de Sabanagrande
1.5
Guía de Auditoria Social de Comisiones de Transparencia en Olanchito con apoyo de SNV
1.6
Guía de Auditoria Social
1.7
Manual sobre Auditoria Social para Comisiones de Transparencia
1.8
Manual sobre Rendición de Cuentas para Gobiernos Locales
1.9
Material educativo elaborado por FOSDEH sobre auditoria social
Material educativo elaborado por FOSDEH sobre el Presupuesto
1.10
Cartillas educativas elaboradas por Caritas
1.11
Manual para las Comisiones Ciudadanas de Transparencia
1.12
Materiales educativos elaborados por CONADEH
1.13
Materiales educativos elaborados por FHIS
1.14
Materiales educativos elaborados por TSC
91
Sección 2. Herramientas de planificación de la auditoria social
Herramienta No.
Nombre
2.1
Formatos de Planes de auditoría social elaborados por varias Comisiones de Transparencia y
Organizaciones de Sociedad Civil
Guía para la construcción de coaliciones con organizaciones de la sociedad civil.
2.2
Sección 3. Herramientas de diálogo para el dialogo con los auditados
Herramienta No.
Nombre
3.1
Formato de convenio con organismo auditado
3.2
Guía para la construcción de coaliciones con organizaciones de la sociedad civil.
Sección 4.1: Auditoría social a través del ejercicio del derecho de acceso a la información
Herramienta No.
4.1.1
Nombre
Derecho de
Acceso a la
Información
Pública
Contenido General
Ámbito
Guía: pasos para ejercer el derecho de acceso a la
información.
Modelos de solicitud de información (individual y
a nombre de una organización).
Todos los ámbitos
del gobierno
municipal y
nacional, y de las
empresas y
organismos,
privados o
públicos, que
manejan recursos
públicos.
Fichas de monitoreo del acceso a la información
pública:
• Ficha de seguimiento a solicitudes de acceso a la información
• Registro de la información solicitada
Dónde se ha
utilizado
Comisiones de
• Monitoreo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
• Ficha de verificación del cumplimiento del artículo 13 de la Ley (Información de oficio)
Sección 4.2: Auditoría social al presupuesto público (para proyectos, programas y planes de gobierno)
Herramienta No.
4.2.1.
92
Nombre
Matrices para
dar seguimiento
a transferencias
recibidas por
el gobierno
municipal
Contenido General
• Transferencias desde el Gobierno central (matriz 1 y 2)
• Contrapartes para organismos que financian proyectos (matriz 3)
• Aportaciones AMHON (matriz 4)
• Inversiones que llegan a las comunidades (matriz 5)
Ámbito
Área de Finanzas,
Presupuesto o
Contabilidad
Municipal
Dónde se ha
utilizado
Comisiones de
Transparencia
del municipio
de Cabañas,
con apoyo de la
Pastoral Social
Caritas
Otras Comisiones
de la región
central
Sección 4.2: Auditoría social al presupuesto público (para proyectos, programas y planes de gobierno)
Herramienta No.
4.2.2
4.2.3
4.2.4
Nombre
Contenido General
Ámbito
Auditoría social
a la inversión
pública en el
municipio
• Información del gobierno local sobre Plan de Inversión Municipal ERP y otros proyectos
Área de Finanzas,
Presupuesto o
Contabilidad
Municipal
Auditoría
social sobre la
transferencia
del 5% del
Presupuesto
Nacional
• Auditoría a la liquidación presupuestaria anual
Guía para
entender el
presupuesto
• Guía para entender el presupuesto
• Guía para entender el presupuesto ERP
- Información de los beneficiarios
Dónde se ha
utilizado
Grupo Sociedad
Civil CCERP–
COHDESSE
Municipios de la
región central y
oriental
Comisiones de
Transparencia,
SGJ, CONADEH
• Auditoría a la liquidación presupuestaria anual: visita de campo
• Auditoría a la liquidación presupuestaria anual: encuesta para quienes realizaron la auditoría analicen el proceso.
CIPPEC,
Argentina
Sección 4.3: Auditoría social y monitoreo a instituciones públicas y a marcos legales*
Herramienta No.
4.3.1
4.3.2
Nombre
Contenido General
Rendición
de cuentas.
La instancia
de auditoría
social cita a las
organizaciones
comunitarias.
Lista de información requerida a la organización
comunitaria.
Monitoreo del
cumplimiento
del marco legal
sobre la gestión
municipal.
• Planilla de recolección de datos e información: cumplimiento del marco legal (Ley de Municipalidades y su Reglamento, Tribunal Superior de Cuentas, Ley de Contratación del Estado) respecto a siete áreas de la gestión municipal.
Tabla de ingresos y egresos y arqueo de caja de la
organización.
Ámbito
Dónde se ha
utilizado
Organizaciones
comunitarias y de
sociedad civil.
Comisión de
Transparencia
de Santa Rosa
de Copán,
Comisionada
Municipal de
Puerto Cortés
(citación),
municipios de
Santa Rosa
de Copán y
Choluteca
Corporación
Municipal,
administración
municipal, compras
y suministros,
contabilidad,
control tributario,
catastro, y
cumplimiento de
responsabilidades
por parte de
funcionarios
públicos en la
gestión municipal
(alcalde, auditor
municipal, tesorero
municipal).
FOSDEH
93
Sección 4.3: Auditoría social y monitoreo a instituciones públicas y a marcos legales*
Herramienta No.
Nombre
Contenido General
Ámbito
Dónde se ha
utilizado
4.3.3
Análisis
organizacional y
financiero de la
Municipalidad.
Encuesta básica para vecinos (orientada a recoger
percepciones sobre transparencia municipal,
ejecución de obras, y satisfacción con la gestión
municipal). Puede adaptarse a un programa
específico.
Corporación
Municipal,
programa, proyecto,
planes y servicios
públicos.
FOSDEH y
Comisiones
Ciudadanas de
Transparencia de
los municipios
de Talgua, Belén
Gualcho y San
Pedro Copán
4.3.44.3.8
Auditoría
social del
funcionamiento
y desempeño
de la municipalidad.
• Pasos para implementar la herramienta
Todo el municipio
Comisiones de
Transparencia
de Olanchito:
Corporación
Municipal de
Olanchito,
Comisiones de
Transparencia
del Litoral
Atlántico
Cualquier institución
pública de los
poderes Ejecutivo,
Legislativo y
Judicial, incluyendo
organismos
descentralizados
y desconcentrados
y empresas de
servicios públicos.
Fundación Poder
Ciudadano
(Argentina):
Monitoreo del
Consejo de la
Magistratura
y Monitoreo
del Congreso
Nacional
• Modelo de convenio entre Comisión Ciudadana de Transparencia y Municipalidad
• Tabla de indicadores evaluados, hallazgos y recomendaciones, fecha de seguimiento de recomendaciones y fecha concertada de
ejecución de recomendaciones.
• Se ofrecen tablas con ejemplos de indicadores evaluados para:
- Corporación Municipal (toda)
- Depto. de Auditoría
- Depto. de Tesorería
- Depto. de Compras y Suministros
- Depto. de Contabilidad y Presupuesto
4.3.9
Monitoreo cívico • Guía para organizar el proceso de monitoreo
a instituciones y de una institución (incluye guías de trabajo
marcos legales
para adaptarlas).
(leyes, normas,
reglamentos,
procedimientos
administrativos).
Sección 4.5: Auditoría social a proyectos, programas, planes y servicios públicos*
Herramienta No.
Nombre
Contenido General
Ámbito
Dónde se ha
utilizado
4.5.4
Modelo de
encuesta
a usuarios
de centros
integrales de
salud.
Encuesta para pacientes con VIH/SIDA que puede
adaptarse para otros usuarios de servicios,
especialmente en el sector salud.
Red Lésbica
CATTRACHAS,
a través de
comités locales
de auditoría
social.
4.5.5
Boletín de
Puntaje
Comunitario.
Herramienta para evaluar proyectos, programas,
planes y servicios desde las percepciones de los
usuarios: guía básica para aplicar el Boletín de
Puntaje Comunitario.
PROHECO
(Choloma y
Villanueva).
Programa
“Paquete Básico
de Salud”,
Honduras.
Otros países.
94
Sección4.6: Auditoría social a procesos (asignación de fondos ERP, distribución de fondos en ejes
productivo, social y de gobernabilidad, actores, participación y documentos de verificación; proyectos
ERP y otros: compras y contrataciones, actores involucrados, etc.)
Herramienta No.
Nombre
Contenido General
Ámbito
Dónde se ha
utilizado
4.6.1
Auditoría social
al proceso de
asignación de
fondos de la ERP.
Proceso para asignación de fondos ERP (700
millones de lempiras).
Instrumento incluye: datos generales del
municipio, actores involucrados, nivel de
participación, documentos existentes para
verificar el proceso, sistemas de administración
de la información.
Municipio: área
responsable de
ERP y área de
presupuesto.
Espacio Regional
de Occidente,
ASONOG,
Comisionado
ERP, CCT de
Occidente
4.6.2
Ficha de
recolección
de datos sobre
proyectos (ERP
o no) y proceso
seguido.
Verificación del proceso de implementación del
proyecto.
Municipio:
Departamento,
área, unidad
encargada del
proyecto.
(Compilación de
herramientas)
ASONOG,
Comisionado ERP,
Comisionado
Municipal de Pto.
Cortés con apoyo
de FUNDEMUN,
Comisión
Ciudadana de
Siguatepeque.
4.6.4
Monitoreo del
financiamiento
y gasto de
campañas
electorales.
Guía básica para el monitoreo del financiamiento
y gasto de campañas electorales:
Qué es el financiamiento de la política, situación
en Honduras, firma del acuerdo de monitoreo,
aspectos logísticos, alianza con empresas de
monitoreo a espacios de inversión publicitaria,
cruce y difusión de la información, etc.
Partidos políticos,
Tribunal Supremo
Electoral.
Fundación Poder
Ciudadano,
Argentina.
4.6.5
Otros tipos de
auditoría social
al financiamiento
de la política.
Monitoreo de “contenidos” (número de veces
que los candidatos aparecen en medios de
comunicación o se menciona su nombre).
Auditoría social al capítulo IV de la Ley Electoral
de Honduras.
Funcionarios de los
tres poderes del
Estado; candidatos
de partidos
políticos.
Fundación Poder
Ciudadano,
Argentina.
Áreas de compras
y contrataciones
de los tres
poderes del Estado
(especialmente el
Ejecutivo).
Transparencia
Internacional (la
guía utiliza la
experiencia del
capítulo de TI
por Colombia).
Incluye datos generales del proyecto, proceso
de compras y contrataciones, compra de
materiales, ejecución, uso de los fondos, nivel
de participación comunitaria, análisis de la
información relevada.
Aplicativo Cuentas Claras en elecciones
(Transparencia por Colombia).
4.6.6
Banco de datos
Guía para implementar el Banco de Datos.
de candidatos a
puestos electivos
y funcionarios
públicos.
4.6.7
Pacto de
Integridad.
Guía para implementar Pactos de Integridad
(acuerdos voluntarios entre actores que
intervienen en contrataciones públicas para
fortalecer la transparencia y la equidad).
95
Sección 5: Herramientas para redacción del informe
Herramienta No.
Nombre
Contenido General
Ámbito
Dónde se ha
utilizado
5.1
Formatos de
informes de
auditoría social.
Ejemplos de informe “corto” y de informe “largo”
de auditoría social.
Cualquier ámbito
CCT de Santa
Rosa de Copán,
con apoyo
de PNUD y
CONADEH.
5.2
Recomendaciones
ciudadanas
Guía para elaborar “recomendaciones
ciudadanas” (pueden incluirse en el informe de
auditoría social). Muestra algunos criterios para
analizar la información.
Cualquier ámbito
Fundación Poder
Ciudadano,
Argentina.
Sección 6: Herramientas para la socialización de resultados y para la incidencia
Herramienta No.
Nombre
Contenido General
Ámbito
6.1
Guía de
Incidencia
Ciudadana.
Guía introductoria sobre la incidencia ciudadana,
conceptos, ejercicios para el trabajo grupal,
listado de herramientas de incidencia.
Poder Ejecutivo,
Legislativo y Judicial; sector privado;
medios de comunicación; gremios;
sociedad civil;
sistema internacional.
6.2
Uso de los
medios de
comunicación.
Guía para el trabajo con medios de comunicación:
uso de los medios como herramientas para incidir
y presionar por cambios.
Medios de
comunicación
6.4
Construcción
de coaliciones
y redes.
Guía para la construcción de coaliciones con
organizaciones de la sociedad civil.
Sociedad civil
96
Dónde se ha
utilizado
PÁGINAS AMARILLAS
En la siguiente lista se incluyen los datos para contactar organizaciones internacionales que ofrecen
información para ejercer la auditoría social o apoyan procesos de auditoría social.
Cooperación Internacional: G-16
Miembros bilaterales
Alemania
Canadá
España
Estados Unidos
Francia
Italia
Japón
Suecia
Suiza
Países Bajos
Miembros multilaterales
Banco Centroamericano de Integración
Económica
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Mundial
Comisión Europea
Fondo Monetario Internacional
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Grupo de Embajadores y Representantes (GER) •
Representa el nivel político del G-16;
está compuesto por los embajadores de
los países y los representantes residentes
de los organismos multilaterales miembros.
Paul Albert Resch, Embajador Embajada de Alemania
Harry Brautigam, Presidente Ejecutivo BCIE
Steven Stone, Representante Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Adrián Fozzard, Representante
Banco Mundial (BM)
Josée Fluet, Consejera de Cooperación
Canadá (Costa Rica )
Willow Minaker
Oficina de la Embajada de Canadá
Germano Straniero, Encargado de Negocios a.i.
Delegación de la Comisión Europea
Agustín Núñez Martínez
Embajada de España
Embajador
Charles Ford, Embajador Embajada de los Estados Unidos de América
Mario Garza, Representante
Fondo Monetario Internacional (FMI)
Laurent Dominati, Embajador
Embajada de Francia
Giuseppe Magno, Embajador
Embajada de Italia
Osamu Shiozaki, Embajador Embajada de Japón
97
Susan Blankhart, Embajadora
Embajada del Reino de los Países Bajos
para Centro América (Costa Rica)
Rebeca Arias, Coordinadora Residente Sistema
de Naciones Unidas y Representante PNUD
Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD)
Ewa Werner Dahlin, Embajadora Embajada de Suecia (Guatemala)
Ann Stodberg, Consejera
ASDI, Sección de Cooperación con Honduras
Sr. Peter Bischof, Director Residente para
América Central, COSUDE/Embajada de Suiza,
Managua Embajada de Suiza (Nicaragua)
Reto Grueninger, Director
COSUDE
Grupo Técnico de Seguimiento (GTS)
•
Representa el nivel técnico del G-16, y lo
integran los representantes de las Agencias de
Cooperación cuyos países y organismos están
representados en el G-16.
Josée Fluet, Consejera de Cooperación y Cónsul
ACDI / Embajada de Canadá
José Dallo, Coordinador General
AECI - Agencia Española de Cooperación
Internacional
Ann Stodberg, Consejera
ASDI: Agencia de Cooperacion Sueca
Martin Ejerfeldt, Oficial de Programa
Alfonso Martínez Bordiú, Gerente de Relaciones
Institucionales
BCIE: Banco Centroamericano de Integración
Económica
Sergio Ríos, Especialista Sectorial BID: Banco Interamericano de Desarrollo
Robert Pantzer, Especialista Sectorial Dante Mossi Reyes, Economista
Banco Mundial
Martin Hessel, Analista de Prog. Gobernabilidad
Germano Straniero-Sergio, Encargado de
Negocios
Comisión Europea Honduras
Juan Zaratiegui Biurrún, Encargado Proyectos
de Cooperación
Tom Massie, Jefe de Sección de Cooperación
Meritxell Jiménez, Experta
Sr. Peter Bischof, Director Residente para
América Central, COSUDE/Embajada de Suiza COSUDE /Embajada de Suiza / Managua,
Nicaragua
Sr. Reto Grueniger, Director Residente Adjunto
COSUDE/OFICINA DE ENLACE, Tegucigalpa
COSUDE/ Tegucigalpa
Mario Garza, Representante
Fondo Monetario Internacional
Francois Morel, Primer Consejero Embajada de Francia
Hans Wollny, Consejero
Embajada de Alemania
Christel Weller-Molongua
Agencia de la GTZ
98
Nieves Álvarez, MERECE
Agencia de la GTZ
Europa Hartz
DED
Ylva Renner Haeberle
KFW
Federico Capurro, Referente de la Cooperación Cooperación Italiana
Hilda Hernández, Tatsuo Suzuki, Director
JICA: Japan International Cooperation Agency
Akihiro Tsukamoto, Especialista en
Coordinación de Cooperación, JICA
Luca Renda,
Deputy Resident Representative
PNUD
Glenda Gallardo, Economista Principal en
Estrategias para la Pobreza
PNUD
Lanbert Grijns, Ministro Consejero
Embajada del Reino de los Países Bajos
Costa Rica
Mariette Uitdewilligen
Embajada de Holanda, en Costa Rica
Marinus Rene van der Poel, Director
SNV, Servicio Holandés de Cooperación
Randall Peterson, Director Interino de USAID
Desarrollo Internacional USAID/Honduras
USAID: Agencia de los Estados Unidos para el
Julius Schlotthauer
John Wingle
MCC/Embajada de Estados Unidos
Nivel Técnico Sectorial
• Se trata de instancias de trabajo sectorial
(Grupos y Mesas del G16) internas al G16. Actualmente existen tres grupos
y diez mesas sectoriales de donantes.
Mesas de
Cooperantes
Coordinador
(a)
Organismo
E-mail
Teléfono
CESAR (Salud)
Lilian Reneau-
OPS
Vernon
[email protected]
221-6091
MERECE
(Educación)
Melba
Hernández
CE
[email protected]
239-9991
Agroforestal
Carlos Zelaya
Christell Weller-
Molongua
FAO
GTZ
[email protected]
[email protected]
236-5428
235-5251
[email protected]
220-1103
Seguridad y
Juan Zaratiegui Comisión
Justicia
[email protected]
Europea
239-9991
Descentralización
Carlos Rivas
[email protected]
290-1800
Transparencia y
Buen Gobierno
Rocío Tábora
PNUD
Juan Carlos
Benítez
[email protected]
[email protected]
220-1100
ext.1226
Agua y
Renato Chavarría
Saneamiento
UNICEF
ASDI
99
Mesas de
Cooperantes
Ambiente y
Gestión de Riesgos
Coordinador
(a)
Tony Perera
Mesa Interagencial Maritza Guillén
de Género (MIG)
Silvia Felipe
MIPYME
Gladys Morena
Joachim
Vallenas
Organismo
E-mail
PNUD
ACDI
UNIFEM
Teléfono
[email protected]
220-1100
[email protected]
[email protected]
221-5045
220-1100
BID
[email protected]
Cooperación [email protected]
Suiza
290-3537
232-5855
235-8843
Grupo de Trabajo Coordinador
del GTS
E-mail
Grupo de la ERP
Hans Wollny
[email protected]
[email protected]
232-3161
Grupo de
Josee Fluet
ACDI
[email protected]
Armonización
Julio Raudales
ACDI
[email protected]
232-4551
221-5045
221-5059
Grupo Apoyo
Juan Zaratiegui
Presupuestario
239-9991
Vivienda
Embajada
Alemana
Comisión
Europea
[email protected]
Sector privado
Organizaciones de la sociedad civil, redes y otros organismos internacionales relacionados con
la auditoría social
Libertad de Información
www.limac.org.mx
Libertad de Información - México A.C. es una asociación civil
apartidista, laica y sin fines de lucro que promueve el
derecho de las personas a las libertades informativas y en
especial a la información pública en el marco de un estado
democrático de derecho.
FUNDAR
www.fundar.org.mx
Fundar, Centro de Análisis e Investigación, es una institución
independiente, interdisciplinaria y plural dedicada a la
investigación, difusión y enseñanza en torno a aspectos
relacionados con la democracia y la participación
ciudadana.
Alianza Cívica México
www.alianzacivica.org.mx
Alianza Cívica es una organización pionera en la lucha por la
transparencia y el acceso a la información.
En esta nueva etapa (2007-2010), la organización ha dado
un paso más en lo que respecta la democracia electoral,
para impulsar una democracia con resultados para la gente;
en particular, para quienes viven en pobreza y exclusión. En
el nuevo contexto del país, donde la pluralidad política es
creciente, las elecciones son competitivas y la alternancia
en el poder se detecta en los tres órdenes de gobierno, aún
no podemos decir que existe un pleno Estado de Derecho.
100
Acción Ciudadana - Guatemala
www.accionciudadana.org.gt
Su misión es construir una sólida cultura política en la
ciudadanía y los gobernantes promoviendo prácticas y
valores democráticos sobre la base de la participación
ciudadana y la transparencia.
Acción Ciudadana es el capítulo nacional de Transparencia
Internacional, organización de la sociedad civil a nivel
global que trabaja por la promoción de la transparencia y
la lucha contra la corrupción. La relación con Transparencia
Internacional ha fortalecido el trabajo de Acción Ciudadana
en estos ámbitos, vinculando su acción a estrategias y redes
regionales y mundiales.
Decidamos Paraguay
www.decidamos.org.py
Ética y Transparencia Nicaragua
www.eyt.org.ni/
Participación Ciudadana Ecuador
www.participacionciudadana.org
Participación Ciudadana es una organización conformada
por voluntarios a nivel nacional que promueve el liderazgo
democrático, la transparencia en las actividades públicas y
en los procesos políticos.
Asociación Civil Transparencia,
Perú
www.transparencia.org.pe
Trabajar para conseguir que la democracia tenga vigencia en
nuestras instituciones y en el ejercicio que los ciudadanos
hacen de sus derechos.
Fundación Poder Ciudadano
Argentina
www.poderciudadano.org.ar
Promover la participación ciudadana, la transparencia
y el acceso a la información pública para fortalecer
las instituciones de la democracia a través de la acción
colectiva.
Capítulo argentino de Transparencia Internacional (TI)
Corporación Transparencia
por Colombia
www.transparenciacolombia.org.co
Transparencia por Colombia es una organización sin ánimo
de lucro creada en 1998, cuya misión es “liderar, desde la
sociedad civil, esfuerzos sistemáticos de lucha contra la
corrupción centrados en transformar nuestras instituciones
públicas y privadas para que en Colombia podamos contar
con organizaciones efectivas y confiables; con ciudadanos
y empresas íntegros, y con servidores públicos probos
que antepongan siempre el interés colectivo y rindan
cuentas de sus actos. Para lograrlo, la Corporación busca
construir coaliciones amplias con distintos actores;
estar a la vanguardia en la generación y divulgación de
conocimientos y prácticas anticorrupción, y contribuir con
el fortalecimiento de una ciudadanía organizada, actuante
y responsable”.
Es el Capítulo Nacional de Transparencia Internacional, TI,
la Organización No Gubernamental líder en el mundo en
la lucha contra la corrupción, que trabaja en más de 90
países.
101
Red Interamericana
para la Democracia
www.redinter.org
La Red Interamericana para la Democracia (RID) es la red
de organizaciones de la sociedad civil más extensa del
hemisferio con más de 360 miembros en 24 países. Desde
1994, la RID ha proporcionado a organizaciones líderes de
la sociedad civil (OSC) una plataforma para intercambiar
conocimiento y colaborar en proyectos que avancen la
participación ciudadana y la democracia en la región. Con
el apoyo de USAID y administrada por Compañeros de las
Américas, la RID está compuesta por una secretaría ubicada
en Buenos Aires, un Grupo Coordinador y una Asamblea
General. La membresía está abierta a todas las OSC de
América Latina y el Caribe
Incluye Manuales sobre participación ciudadana, partidos
políticos, elecciones, etc. Links de interés, con listas de
organizaciones de la sociedad civil de todos los países de
América Latina, incluyendo organizaciones de donantes
Periodismo por el Acceso
a la Información Pública
www.periodismo-aip.org
Periodismo por el Acceso a la Información Pública es una
red de periodistas y organizaciones de distintos países
latinoamericanos involucrados en el ejercicio y la promoción
de este derecho fundamental. Su sitio busca centralizar el
trabajo que los comunicadores sociales vienen desarrollando
en pos de la libertad de información en la región, y brindar
una herramienta de trabajo cotidiano que consolide la
práctica del derecho de acceso a la información pública.
Esta iniciativa nació en septiembre de 2007 y, desde
entonces, se han incorporado organizaciones y periodistas
de diversos países de la América Latina. www.periodismoaip.org, incluye artículos y reportajes elaborados a
partir de las herramientas de acceso a la información;
noticias y opiniones sobre la temática; recursos sobre
legislación comparada, y enlaces y contactos de medios de
comunicación, organizaciones y periodistas que trabajan el
tema en la región.
Acuerdo de Lima
www.acuerdodelima.org
Es una red regional solidaria de organizaciones de
monitoreo electoral comprometidas a mantener los ideales
democráticos en el Hemisferio Occidental. Fue creada como
resultado de una reunión llevada a cabo en septiembre de
2000 en Lima, Perú, donde varias organizaciones cívicas
acordaron colectivamente formar una alianza para promover
el intercambio de experiencias, proveer un sistema de
mutuo apoyo en aspectos políticos y técnicos del monitoreo
electoral, y desarrollar actividades y proyectos conjuntos.
A través de esta iniciativa, estas organizaciones se reúnen
regularmente para discutir metodologías de observación
electoral, educación cívica, y monitoreo ciudadano del
gobierno, entre otras cosas.
102
Transparencia Internacional
para América Latina y el Caribe
www.transparency.org/tilac
Es la red regional de Transparency Internacional (TI)
en América Latina y el Caribe. Creada en el año 1996,
TILAC está compuesta hoy en día por catorce capítulos
nacionales. Además, mantiene alianzas con una variedad
de organizaciones en la región.
Los principales objetivos de la red son el intercambio de
experiencias y promoción de agendas regionales contra la
corrupción.
CIVICUS
www.civicus.org
Es una alianza internacional dedicada a estrechar la
acción ciudadana y la sociedad civil a través del mundo.
Sus miembros incluyen ONG, organizaciones voluntarias,
fundaciones filantrópicas e individuos.
Alianza para el Impacto
www.impactalliance.org Alianza para el Impacto es una red global de desarrollo
de capacidades comprometida a brindar conocimientos y
habilidades de cientos organizaciones líderes de todos los
sectores de desarrollo.
Por un lado, enlaza a las organizaciones que buscan
servicios de fortalecimiento de la capacidad institucional
de alta calidad con organizaciones o individuos capaces de
entregar dichos servicios, y estimula los nuevos estándares
de innovación, excelencia y efectividad en el campo del
fortalecimiento de la capacidad institucional.
Amnesty International
www.amnesty.org
Es un movimiento mundial de personas cuyo objetivo es
promover el respeto y la observancia de los derechos
humanos reconocidos internacionalmente.
Asociación para el Progreso
de las Comunicaciones (APC)
Es una red internacional de organizaciones cívicas que
intentan dar poder y ayudar a grupos y personas que
trabajan por la paz, los derechos humanos, el desarrollo y la
protección del medio ambiente, a través del uso estratégico
de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).
Fundación Avina
www.avina.ne
La Fundación AVINA es una red de líderes de la sociedad
civil y del sector empresario que impulsan iniciativas por el
desarrollo sostenible en Iberoamérica.
Proyecto Presupuesto Internacional
(International Budget Project)
www.internationalbudget.org
Es una red de organizaciones no gubernamentales que
promueve el compromiso de la ciudadanía con los temas
presupuestarios. Brinda asistencia y capacitación para
analizar presupuestos públicos y políticas presupuestarias,
incidir en la definición de políticas de inclusión y en la
ejecución presupuestaria orientada a priorizar obras
públicas en los sectores más carenciados.
Open Society Institute–Programa
América Latina
www.soros.org/initiatives/lap
El Programa para América Latina trabaja estrechamente con
determinadas fundaciones Soros en la implementación de
políticas y el apoyo a organizaciones locales. Las siguientes
fundaciones se encuentran en la región de América Latina
y el Caribe:
103
Fundación Soros-Guatemala
Fondation Connaissance et Liberté (Haití)
El programa posee como una de sus áreas de enfoque
la Promoción de la Transparencia y el Rendimiento de
Cuentas.
http://www.ifes.org/
IFES es una organización internacional sin fines de lucro,
que apoya el desarrollo de sociedades democráticas.
Como líder en la administración y gestión de elecciones,
la cartera actual de IFES incluye programas de asistencia
técnica que cubren el espectro del establecimiento de la
democracia en sociedades post-conflicto, en transición y
en sociedades democráticas en desarrollo.
Desde el estado de derecho hasta la sociedad civil, hasta
las elecciones, IFES tiene un comprobado reconocimiento
en la promoción de soluciones democráticas.
Organismos internacionales
y otras organizaciones
internacionales
Organización de las Naciones Unidas (ONU)
http://www.un.org/spanish/
Banco Mundial
http://www.worldbank.org
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
http://www.eclac.org
Federación de Municipios del Istmo Centroamericano
http://www.femica.org/
Federación Latinoamericana de ciudades, municipios y asociaciones
http://www.iula.net/
Organización de Estados Americanos
http://www.oas.org
Sitio Oficial del Área de Libre Comercio de las Américas
http://www.ftaa-alca.org
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
y la Agricultura (FAO)
http://www.fao.org
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
http://www.ilo.org
Organización Mundial de la Salud (OMS)
http://www.who.int/en/
Unión Internacional de Autoridades Locales
http://www.iula.net/
104
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
http://www.iadb.org
BIBLIOTECA
Documento
Disponible en:
En el CD, diríjase a: “Biblioteca” para

tener acceso a la versión electrónica

de una selección de documentos sobre
auditoría social y políticas públicas.
CD
Si desea obtener una copia impresa
de estos documentos, contacte al
Consejo Nacional Anticorrupción (CNA).
 Link al Sistema de Información de la
Estrategia para la Reducción de la
Pobreza (SIERP)
Sitio Web del Gobierno de Honduras
www.gob.hn/
 Competencias legales de la SGJ
 SINIMUN: Sistema Nacional de
Indicadores Municipales
 Código de Ética del Servidor Público
 Evaluaciones de algunos Programas
(PROADES, INNOVAR, etc.)
Secretaría de Gobernación y Justicia
www.gobernacion.gob.hn
 Ley de Transparencia y Acceso
a la Información
 Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción
 Convención Interamericana contra
la Corrupción
 Listado de Oficiales de Información
Pública y Listado de Oficiales de
Transparencia en Honduras
Instituto de Acceso a la Información
Pública
www.iaip.gob.hn/
 Ley de Contratación del Estado
 Reglamento de la Ley de Contratación
del Estado
 Decretos relacionados
 Ley de Procedimientos Administrativos
 Ley General de la Administración
Pública
Sistema de Información de adquisiciones
y contrataciones del Estado hondureño
www.honducompras.gob.hn/
105
Documento
Disponible en:
 Ley Electoral y de las Organizaciones
Políticas
Tribunal Supremo Electoral
www.tse.hn
 Ley Orgánica del Presupuesto
 Reglamento de Ejecución de la Ley
Orgánica del Presupuesto
 Link a Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAFI)
 Ley de Servicio Civil Secretaría de Finanzas
www.sefin.gob.hn
 Ley Orgánica del Tribunal Superior
de Cuentas
 Sistema de Declaraciones Juradas
de Funcionarios Públicos
 Guía de Información al Ciudadano.
Participación ciudadana en el Tribunal
Superior de Cuentas.
 Guía práctica. Promoción de la
participación ciudadana y la
transparencia en la gestión pública
en Honduras, 2008.
 Manual guía. Vinculación de la
ciudadanía al Control Institucional
del Tribunal Superior de Cuentas de
la República de Honduras, 2008.
 Democratización del Control
Institucional. Balance de la
vinculación de la ciudadanía y
organizaciones civiles a los procesos
auditores del Tribunal Superior de
Cuentas de la República de Honduras.
2007-2008. Tribunal Superior de Cuentas
www.tsc.gob.hn/
 Objetivos del Milenio
 SISNAM (Sistema de Indicadores
Sociales de Niñez, Adolescencia
y Mujer)
 Mapas de Honduras
Instituto Nacional de Estadística (INE)
www.ine-hn.org/
106
GLOSARIO
Auditoría social: Es el ejercicio del derecho y el deber que tiene la ciudadanía de monitorear,
fiscalizar, vigilar y evaluar a sus autoridades a través del seguimiento y verificación de la
ejecución de proyectos, programas, políticas, procesos, presupuestos y, en general, de la
acción gubernamental y de las instituciones creadas para este fin.
Corrupción: Es la conducta que se desvía de la función pública reglamentada, debido al
interés privado en obtener beneficios pecuniarios o de rango; o la violación de reglas por
consideraciones de carácter privado.
Derecho de acceso a la información pública: Es el derecho que tiene cualquier persona
a solicitar y recibir información de cualquier entidad pública (o privada que administre
recursos públicos).
Empoderamiento: Alude a un proceso de aprendizaje y acción que fortalece la autoestima,
las habilidades analíticas y organizativas y la conciencia política de las personas, de manera
que puedan adquirir un sentido de sus derechos y unirse para desarrollar sociedades más
democráticas.
Estado de derecho: Estado en el que autoridades e individuos se rigen por el Derecho;
éste incorpora los derechos y las libertades fundamentales, y es aplicado por instituciones
imparciales y accesibles que generan certidumbre. En las sociedades que privilegian al
individuo como punto cardinal del desarrollo, la protección de las libertades políticas y
civiles individuales constituye el elemento esencial del Estado de derecho. El Estado de
derecho existe siempre que no se violen los derechos del individuo.
Gobernabilidad: Conjunto de incentivos y mecanismos de rendición de cuentas que afectan
la manera en la cual los proveedores de servicios, sus gerentes y empleados, rinden cuentas
por sus comportamientos y resultados para entregar servicios con calidad y eficiencia.
En sentido amplio, el concepto de gobernabilidad abarca a todas las instituciones del sistema
político (incluyendo instituciones privadas que participan de la cadena de provisión de
servicios públicos y otras que manejan fondos públicos), y las reglas formales e informales
que rigen sus relaciones y operaciones.
107
La gobernabilidad también incluye a una amplia gama de actores —ciudadanos, sus
representantes elegidos mediante el voto, servidores públicos de carrera administrativa y
funcionarios con nombramiento político, periodistas, dueños de medios de comunicación,
dirigentes sindicales, miembros de organizaciones de la sociedad civil, dirigentes de
empresas del sector privado que proveen servicios públicos y sus empleados, entre otros—,
que responden y reaccionan a los incentivos creados por esas reglas. Las reglas formales son
más fáciles de observar, mientras que las reglas informales son menos fáciles de observar
(y de medir), y requieren una comprensión más profunda del funcionamiento de una
determinada sociedad.
Los problemas de gobernabilidad afectan el régimen político y, dentro de éste, a la estructura
de autoridad y a los actores sociales que intervienen en la determinación de las acciones
del gobierno. Por eso, el problema radica en las estructuras de autoridad, en cómo éstas se
determinan y determinan las acciones políticas que llevan adelante.
Gobernanza: Es el arte o manera de gobernar para el logro de un desarrollo económico,
social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad
Civil y el Mercado.
Índice de Transparencia Municipal: Es un ejercicio de medición de las condiciones
institucionales y prácticas de gestión que favorecen o reducen los riesgos de corrupción al
interior de las administraciones. Se evalúan las áreas de:
• Planeación del desarrollo municipal
• Procesos de contratación
• Control interno
• Presupuesto y Banco de Proyectos
• Servicios a los ciudadanos
• Administración del recurso humano31.
Información pública: La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Honduras
la define como: Todo archivo, registro, dato o comunicación contenida en cualquier medio,
documento, registro impreso, óptico o electrónico u otro que no haya sido previamente
clasificado como reservado que se encuentre en poder de las Instituciones Obligadas, y
que pueda ser reproducida. Dicha información incluirá la contenida en los expedientes,
reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, decretos, acuerdos, directrices, estadísticas,
licencias de todo tipo, personalidades jurídicas, presupuestos, liquidaciones presupuestarias,
financiamientos, donaciones, adquisiciones de bienes, suministros y servicios, y todo registro
que documente el ejercicio de facultades, derechos y obligaciones de las Instituciones
Obligadas sin importar su fuente o fecha de elaboración.
31
Definición de la Corporación Transparencia por Colombia.
108
Participación ciudadana: Es el derecho y la oportunidad, individual o colectiva, que tienen
los ciudadanos de manifestar sus intereses y demandas a través de actos y actitudes legales,
a fin de influir en la formulación y toma de decisiones gubernamentales en los diferentes
niveles: nacional, regional o local, contribuyendo de esa manera a mejorar la gestión pública
y la calidad de vida de los ciudadanos.
Políticas públicas: Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno para solucionar los problemas que los ciudadanos y el propio gobierno consideran
prioritarios.
Los expertos en el tema coinciden en que lo que les otorga la calidad de públicas es el
hecho de que deberían estar orientadas a mejorar las condiciones de vida de las personas
y a reducir las brechas de la desigualdad. En este sentido, puede ser útil visualizarlas
como cadenas de acciones que producen, como resultado, las situaciones colectivas que
deseamos.
Proceso de toma de decisiones: Está conformado por los procedimientos formales
establecidos en las leyes o reglamentos de una institución. Por ende, para poder comprender
cómo se toman las decisiones al interior de una institución, es necesario conocer sus reglas
de procedimiento.
A veces, esto no es suficiente. Existen también actividades y procedimientos que ocurren
en forma paralela al proceso formal y que, aunque no están establecidos por la ley o surgen
del reglamento, forman parte de lo que se suele llamar el proceso informal de reglas o
acuerdos.
Rendición de cuentas: Es la acción, como deber legal y ético, de todo funcionario o persona
de responder e informar por la administración, el manejo y los rendimientos de fondos,
bienes o recursos públicos asignados y los resultados en el cumplimiento del mandato que
le ha sido conferido.
Sociedad civil: Amplia gama de organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que
están presentes en la vida pública, expresan los intereses y valores de sus miembros y de otros,
según consideraciones éticas, culturales, políticas, científicas, religiosas o filantrópicas.
Por tanto, el término abarca una gran variedad de organizaciones: grupos comunitarios,
organizaciones no gubernamentales, sindicatos, grupos indígenas, organizaciones de caridad,
organizaciones religiosas, asociaciones profesionales y fundaciones.
Transparencia: Conjunto de normas, procedimientos y conductas que define y reconoce
como un bien de dominio público toda la información generada o en posesión de las entidades
gubernamentales o por aquellas del ámbito privado que utilicen recursos, ejerzan funciones
o sean del interés público. La transparencia se sustenta en el derecho de libre expresión e
información.
109
Indicadores de transparencia gubernamental:
1. Declaración pública (de fácil acceso) de activos de políticos, candidatos,
funcionarios públicos, legisladores, jueces.
2. Declaración pública de contribuciones a campañas políticas por individuos y
empresas, y de gastos de campaña.
3. Acceso público inmediato a los votos parlamentarios, a las deliberaciones y a
los borradores y propuestas de ley.
4. Implementación efectiva de leyes de conflicto de intereses y Ley de Lobby,
separando negocios, política y gobierno.
5. Iniciativas concretas sobre el Sector Privado, incluyendo listado negro público
de empresas que han sobornado.
6. Implementación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública.
7. Transparencia presupuestaria: nacional y local.
8. Todas las licitaciones en la Web, y procesos de licitación competitivos y
abiertos.
9. Libertad de prensa y los medios funcionan sin trabas.
Nota: Se advierte que existen numerosas definiciones sobre los términos aquí incluidos.
El lector puede obtener más información en Internet y consultando literatura
especializada.
110
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
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el Banco Mundial. Washington, Banco Mundial, 2003.
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Profesionales Universitarios. Tegucigalpa, agosto de 2002.
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CLAD. Panamá, 2003.
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Estado de Chile.
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Oídos Auditoría Social en América Latina, 2003,
Orozco, M., Democracia y Participación Ciudadana. Sesión de Cátedra Abierta organizada
por la Universidad Americana de Managua. Managua, 2001.
112
Anexo 1: Ejemplos de Auditoría social en varios ámbitos
Auditoría social a instituciones
1) Auditoría social de la Corporación Municipal, realizada por las Comisiones de Transparencia
de Sabanagrande, Santa Rosa de Copan, Olanchito y otras
2) Auditoría social del Congreso Nacional, realizada por el CIPRODEH y FDsF.
3) Auditoría social del Tribunal Superior de Cuentas, realizada por el CNA.
4) Auditoría social de organizaciones de sociedad civil, realizada por la Comisión de
Transparencia de Santa Rosa de Copán, otras comisiones de transparencia y CEHPRODEC.
5) Auditoría Social de la Comisión Ejecutiva del Valle de Sula realizada por el Foro Social del
Valle de Sula con apoyo de otras organizaciones de Sociedad Civil.
Auditoría social a servicios públicos
1) Auditoría social de servicios públicos locales realizada por las Comisiones de Transparencia
de Yoro, Sabanagrande y Santa Rosa y AMHON
2) Auditoría social de servicios públicos relacionados con los derechos económicos y sociales
realizada por CIPRODEH.
3) Auditoría social de la educación realizada por ECRI y Popol Nah Tun
Auditoría social a marcos legales
1) Auditoría social al cumplimento de la Ley de Transparencia, realizadas por C Libre, CNA, Así
Participa, CIPRODEH y la FDsF.
Auditoría social a presupuestos o recursos públicos
1) Auditoría social de las transferencias realizadas a las Corporaciones Municipales por
el Gobierno Central (5%), realizadas por Comisiones de Transparencia con apoyo del
CONADEH, la Secretaría de Gobernación y Justicia,
2) Auditoría social del presupuesto de las Corporaciones Municipales realizada por las
Comisiones de Transparencia con apoyo de FOPRIDEH y COHDESSE.
3) Auditoría social de los fondos descentralizados de la ERP, realizada por las comisiones de
transparencia y foros regionales.
4) Auditoría social del Presupuesto General de la República y de la ERP, realizada por FOSDEH
y el Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la ERP.
5) Auditoría social de los subsidios que entregan los diputados, realizada por FDsF y
organizaciones regionales.
6) Auditoría social del gasto público destinado a la niñez a nivel local y nacional, realizada por
FOSDEH y Save the Children.
Auditoría social a procesos de sumo interés para la ciudadanía
1) Auditoría social del proceso electoral, realizada por una amplia alianza de organizaciones
de sociedad civil a nivel local, regional y nacional, y FOPRIDEH.
2) Auditoría social de los gastos realizados en publicidad por los partidos políticos, realizada
por la ASJ.
3) Auditoría social del proceso de quiebra y liquidación de bancos en Honduras realizada por
el CNA.
4) Auditoría social del proceso seguido para la toma de decisiones y ejecución de los fondos
de la ERP, realizada por las Comisiones de Transparencia y foros regionales.
Auditoría social a proyectos de desarrollo social y económico.
1) Auditoría social de PROHECO realizada por FOSDEH, CCERP y ECRI
2) Auditoría social del Paquete Básico de Salud realizada por CCERP
3) Auditoría social al PRONADERS realizada por el Consejo Asesor de Sociedad Civil, BID
Honduras
4) La auditoría social del Proyecto Nuestras Raíces realizada por FETRIXI y ADESAH
5) La auditoría social de Proyectos de la Red Solidadaria realzada por el GSC
113
Anexo 3. Índice del CD y de la caja de herramientas
114
1.
Caja de herramientas para el trabajo de auditoría social
Sección 1. Herramientas de capacitación a los auditores y auditoras sociales y la población
Sección 2. Herramientas de planificación
Sección 3. Herramientas de diálogo con los auditados
Sección 4. Herramientas para la ejecución de la auditoría social
Sección 4.1
Herramienta general para el ejercicio del derecho de acceso a la
información
Sección 4.2
Auditoría social a presupuestos
Sección 4.3 Auditoría social a instituciones
Sección 4.4
Auditoría social a marcos legales
Sección 4.5
Auditoría social a programas y proyectos
Sección 4.6
Auditoría social a procesos
Sección 5. Herramientas para redacción del informe de auditoría social
Sección 6. Herramientas para la socialización de los resultados y para la incidencia
Sección 7. Herramientas para la revisión del proceso
2.
Documentos de la metodología de auditoría social
2.1 Documento de Metodología de Auditoría Social en PDF (color)
2.2 Documento de Metodología de Auditoría Social en Word (Blanco y negro para fotocopias)
2.3 Manual para Comisiones de Transparencia en PDF (color)
2.4 Manual para Comisiones de Transparencia en Word (Blanco y negro para fotocopias)
2.5 Manual para Gobiernos Locales
2.6 Guión Metodológico de Jornadas para Facilitar el Manual con Comisiones de Transparencia
2.7 Sistema de Auditoría Social de la ERP, SIERP
3.
Informes de algunas auditorías sociales realizadas en Honduras
4.
Sistematizaciones o estudios sobre auditoría social en Honduras
5.
Leyes relacionadas con la auditoría social
5.1 Constitución de la República
5.2 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
5.3 Código de Conducta Ética del Servidor Publico
5.4 Ley del Tribunal Superior de Cuentas
5.5 Ley Forestal
5.6 Reglamento de los Fondos de la ERP a Nivel Local
5.7 Convención Interamericana contra la Corrupción
5.8 Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
5.9 Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por Negación de Información
Pública en Chile
6.
Políticas del Estado de Honduras relacionadas con la auditoría social
6.1 Plan del Ejecutivo contra la Corrupción
6.2 Plan para Implementar las Recomendaciones de la Comisión de Seguimiento de la Convención
Interamericana contra la Corrupción
6.3 Estrategia de Reducción a la Pobreza. ERP Vigente
6.4 Estrategia de Reducción a la Pobreza. ERP Actualizada (pendiente de aprobación por el Ejecutivo)
6.5 Estrategia Nacional Anticorrupción 2002 (No vigente)
6.6 Estrategia Nacional Anticorrupción. 2008. (Propuesta por CNA)
6.7 Política Nacional para el Fortalecimiento de la Auditoría Social. 2008. (Propuesta por Red Nacional
de Auditores Sociales y aceptada por varias instituciones del Estado)
6.8 Sistema de Gestión por Resultados
6.9 ONCAE
7.
Materiales de lectura sobre auditoría social y transparencia