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ESTRATEGIAS FOCALIZADAS Y PARTICIPATIVAS DE SUPERACIÓN DE
LA POBREZA Y DESARROLLO DE LA CONCERTACIÓN PÚBLICA LOCAL
EL CASO DE CERRO NAVIA, CHILE
Carlos Ochsenius
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INDICE
Página
INTRODUCCIÓN
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1. CONTEXTO HISTORICO
5
1.1. Cerro Navia y el movimiento de pobladores
5
1.2. Democracia, Política Social y Pobladores
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1.3. Niveles y Espacios de Concertación Social Estado-Pobladores
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1.4. La Política Social Participativa y Los Municipios
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2. LA NGT EN CERRO NAVIA
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2.1. Instalación y Evolución de la NGT
18
A. Al comienzo, sólo estaban los Fondos
20
B. Luego se agrega el PLADECO, base de la NGT
20
C. ¿A dónde conduce la NGT? El Presupuesto Participativo
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2.2. Resultados de la NGT / Presupuesto Participativo según los Funcionarios
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A. La lectura política de la NGT
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B. Asociatividad e interés público
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C. Capacitación para el diálogo y la negociación con el estado
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D. Impactos de la gestión participativa sobre el desarrollo urbano
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2.3 Proyecciones del presupuesto participativo de acuerdo a los funcionarios
30
2.4. ¿A dónde conducen las Innovaciones de Política Social Bajo La NGT/ PP?
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ANEXO 1. PLAN DE TRABAJO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE CERRO NAVIA
33
ANEXO 2. RESULTADOS DEl PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE CERRO NAVIA 2004-2005
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ANEXO 3. UNA SESION DE LA COMISION DE DESARROLLO URBANO DEL PP (Abril 2005)
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2
INTRODUCCION
En una democracia de baja intensidad y creatividad institucional y de fuertes desigualdades sociales - como la
chilena - son las estrategias y políticas focalizadas de desarrollo social y planeamiento urbano, aunque no obtengan
institucionalidad ni autoridad unificada, las que instalan prácticas y sistemas participativos micro-locales de diversa
intensidad y sostenibilidad. La crisis de legitimidad del sistema político y del estado en vastos sectores de pobreza 1 ,
así lo sugiere. Ello no desafía -- aunque sí complejiza -- el diseño centralizado y global operado desde las agencias
multilaterales de desarrollo, de hacer de la comunidad local un recurso económico y de la sociedad civil un “socio” o
colaborador de un desarrollo verticalmente definido.
En efecto, las políticas y agencias domésticas – emergidas de estos arreglos políticos internos y externos -- deben
hacerse cargo de disímiles y contradictorias funciones: lucha contra la pobreza y la exclusión social (con
instrumentos y recursos escasos y desarticulados entre sí), al mismo tiempo que mantenimiento del orden social y la
seguridad pública, respaldo de la ciudadanía, legitimidad de las instituciones democráticas y construcción de un
entorno favorable a la eficacia de la política pública vía cooperación social en un estado y una economía que ya no
controla ni interna ni externamente al espacio nacional / local todos los recursos de poder. De allí que un emergente
modelo de gobernabilidad democrática, que expresa estas tensiones y diversifica los intereses y los actores
implicados, sea requerido para operar, aunque su institucionalización se abre paso con dificultad en el Chile
postdictatorial dado el bloqueo institucional en el diseño democrático del estado y la inamovilidad del modelo de
desarrollo que sancionaron simultánea e imbricadamente los pactos de la transición (1986-89).
El estudio describe y analiza el caso de la comuna urbana de Cerro Navia 2 , precursora en Chile de una “nueva
gestión territorial” en base a mesas territoriales de diálogo, consultas y diálogos ciudadanos y un incipiente
presupuesto participativo que compromete los escasos fondos de libre disposición del Municipio (aprox. 500 mil
dólares).
La hipótesis para este caso es que la confluencia positiva entre (i) la fuerte tradición organizativa de su población,
arribada al territorio en la década del 70 por medio de “tomas” de sitios y programas gubernamentales de
erradicación de viviendas informales (poblaciones “callampas”) 3 ; (ii) un municipio políticamente progresista, dirigido
interrumpidamente desde la recuperación del sistema democrático por la alianza gubernamental de centro-izquierda
(Concertación de Partidos por la Democracia); (iii) un modelo de política social paliativa activa, de enfoque de
movilización de recursos y contraprestaciones comunitarias y recientemente territorial 4 ; y (iv) la existencia de ONGs
de apoyo a la gestión local, han favorecido la creación de prácticas precursoras de construcción de instituciones
públicas de nuevo tipo, abiertas a la interacción con las organizaciones sociales de la población comunal y sus
iniciativas de sociabilidad y auto-promoción.
Sin embargo, dicha experiencia no necesariamente desemboca en una reforma democrática de los fines y métodos
del estado en materia de pobreza e integración social dadas las limitaciones de: (i) el enfoque de política social:
extrema sectorialización y focalización, alcance micro-social y bajo presupuesto 5 ; (ii) las características de la
institucionalidad local (Municipio) de escasas funciones y atribuciones para actuar sobre factores claves de pobreza
o integración social (empleo, educación, salud, infraestructura), para flexibilizar y retroalimentar la política social
diseñada centralmente, y de arraigada cultura funcionaria de rasgos burocráticos defensivos, aislados de la demanda
1 Esta crisis del sistema no se observa en expresiones ciudadanas violentas como antaño, sino en signos riesgosos de apatía y volatilidad electoral y una
progresiva erosión de la adhesión democrática.
2
Ubicada en Santiago, Región Metropolitana, con 11 kilómetros cuadrados y 160 mil habitantes. El Municipio ha detectado 1.200 asociaciones.
3 Garcés, Mario. Tomando su sitio. “El Movimiento de Pobladores de Santiago, 1957-1970”; LOM Ediciones. Santiago, 2003.
4 de la Maza, Gonzalo. “Sociedad Civil, iniciativas locales y desafíos de las políticas públicas”; Inédito, Santiago, 2004.
5 de la Maza, Gonzalo. “Municipios, Espacio Local y Ciudadanía” En Programa de Ciudadanía y Gestión Local: Innovación y ciudadanía en la gestión territorial:
el rol de los Municipios; Santiago, 2004.
3
y la subjetividad popular 6 ; (iii) la propia cultura política emergida de los pactos de la transición, que ha roto los
antiguos vínculos de doble vía entre partidos populares y organizaciones sociales y cuya transformación en
“máquinas mediático- electorales” no logra romper con el verticalismo clientelar que han reintroducido en el ámbito
local 7 .
Lo anterior ha dado pie a una compleja y limitada estrategia de concertación social en el nivel local, originando un
espacio no institucionalizado de interacción con la sociedad local sustentado en modelos metodológicamente
participativos pero no estratégicamente “ciudadanizadores”. Ello, en la medida que no sancionan un reacomodo de
las relaciones de poder entre ciudadanía y sistema de decisiones y deliberación pública, de modo de garantizar fines
y resultados consensuados, evaluables y controlables, de superación de la pobreza, desarrollo local o integración
social. Tal espacio de concertación social expresa las adaptaciones locales del modelo de gobernabilidad local de la
transición y prefiguran la construcción de una alianza entre un fuerte liderazgo personal alcaldicio y una base social
fragmentada, evadiendo la debilitada intermediación de partidos políticos y organizaciones sociales de segundo
grado – así como de ONGs e Iglesias — en los espacios deliberativos formales sancionados por Ley (Consejo
Municipal, Consejo Económico-Social). Tal intento, se emparienta con un neo-populismo 8 de sello progresista, que
reditúa en éxito electoral dado que la tensión no resuelta entre rigidez institucional y necesidad de legitimación del
sistema político, empuja o alienta este tipo de acción política local. Los sectores de comunas y familias pobres se
ven inhibidos de verse representados o acogidos en sus demandas de integración social y desarrollo local efectivos,
pero reconocidos y respaldados en la reproducción de sus patrones históricos y redes primarias de sociabilidad y
asociatividad, de gran densidad y dinamismo en Cerro Navia. Los espacios de concertación abiertos por el Municipio
(Mesas Territoriales, 1999; Presupuesto Participativo, 2003) desde una única entidad de gestión (Dirección de
Desarrollo Comunitario - DIDECO) sirven de este modo para legitimar el liderazgo alcaldicio en las redes
comunitarias y asociativas por sobre las esferas de representación y deliberación formales del gobierno local, así
como para proveer una suerte de “integración simbólica” de la población basada en la reedición de vínculos y
prácticas colaborativas históricas entre estado y pobladores en pos de mejorar – o frenar el deterioro -- de algunas
condiciones físicas mínimas del hábitat y la convivencia social intracomunal.
Con ello Municipio y pobladores ganan parcialmente. El municipio se ve fortalecido como espacio de gobernabilidad
comunal y adquiere mayor eficiencia en la gestión de algunos programas que exigen para su éxito, colaboración
activa de la población en la movilización de recursos propios: mano de obra, cuidado de bienes públicos, prevención
de riesgos, fiscalización informal, integración asociativa, entre otras cosas. Por su parte, los pobladores refuerzan su
posición de interlocutores válidos de la acción pública local, suman experiencia en la negociación y distribución
solidaria de pequeños recursos públicos, esta vez bajo modalidades menos competitivas (negociadas) de
asignación, las cuales elevan a criterio de racionalidad pública no su finalidad práctica declarada, sino un valor
vicario de reforzar la convivencia y el sentido de pertenencia comunitaria entre las redes sociales y asociativas
involucradas. Con ello, no salen de la pobreza ni de un estatus de ciudadanía social de segunda categoría respecto
de las decisiones públicas que los afectan, pero al menos evitan algunos de los efectos más severos de la exclusión:
invisibilidad, aislamiento, incomunicación, frustración, confrontación social y represión. Cuestiones, sobre todo la dos
últimas, muy presentes (y temidas) en la memoria colectiva de la población popular chilena.
6 Villasante, Tomás R.. “Clientelas y emancipaciones: una introducción metodológica”. En Las ciudades hablan. Identidades y movimientos sociales en seis
metrópolis latinoamericanas”; Ed. Nueva Sociedad. Caracas, 1994. Ochsenius, Carlos: “Sentidos y redes de acción colectiva en los procesos locales de
innovación local en ciudadanía”; Documento de Trabajo Programa de Ciudadanía y Gestión Local Nº 13. Santiago, 2004. También en
http://innovacionciudadana.cl/ddt/dcto13.pdf
7 de la Maza, Gonzalo - Ochsenius, Carlos - Robles, Claudia: Trayectorias, redes y poder: Sociedad Civil y Sociedad Política en Chile 1990 – 2003.
Departamento de Ciencias Sociales Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima, 2004. También en http: / www.pucp.edu.pe/Trayectoria.pdf
8 INAP- Universidad de Chile, Revista Política Nº 43. Los sectores populares y lo político: acción colectiva, políticas públicas y comportamiento electoral.
Artículos de Mario Garcés, Rodrigo Baño, Philip Oxhorn, Gonzalo de la Maza, Vicente Espinoza, Francisca Márquez, Emmanuelle Barozet y Evguenia
Fediakova. Santiago, 2004
4
Con todo, la experiencia abre un frente inédito de ingerencia popular al incluir en la agenda municipal el tema de la
distribución de una parte de sus recursos, en un ensayo de democratización parcial de las decisiones públicas
locales. Su desenlace como camino de construcción de gobernanza local y de fortalecimiento de la actoría de la
sociedad civil popular está por probarse.
1. CONTEXTO HISTORICO
1.1. Cerro Navia y el movimiento de pobladores
En pleno apogeo del proyecto “modernizador” económico y político-institucional de la dictadura de Pinochet, se crea
en 1981 la comuna de Cerro Navia. La fantasía geográfico-militar consagró este nombre a un territorio que, fuera de
la casi imperceptible elevación y el borde pedregoso del río Mapocho, destaca por un abigarrado y denso paisaje
urbano, casi desprovisto de naturaleza vegetal. Salpicado por algunas chacras sobrevivientes de un mejor pasado
rural y la cadena montañosa que deslinda por el norte al valle del Mapocho, un discontinuo conjunto de
construcciones algunas terminadas, otras a medio construir, se disputan con dificultad algún rasgo de diferenciación
en medio de la monocorde cota de altura, disponibilidad de materiales y paleta cromática de sus fachadas. Se trata
de pequeñas casas-habitación en cuyos patios, deslindes y pasajes proliferan también garajes, talleres artesanales,
comercio de servicios (peluquerias unisex, video-clubs, botillerías, ventas de ropa usada, “ponedoras” de
inyecciones) y, finalmente, muchas piezas de madera, de 4 x 4 metros. --las infaltables “mediaguas”-- en las que
alojan por años hijos y parientes lejanos.
Como tantas otras comunas del norte y sur de Santiago, Cerro Navia ha sido construida a medida de la fuerza,
astucia, y persistente presión de los inmigrantes pobres que, sin techo, educación ni trabajo estable, abandonaron
masivamente los hacinados conventillos del antiguo centro-poniente de la ciudad, las poblaciones “callampas” en los
márgenes del río y las carreteras, el campo y las reducciones indígenas para hacer ocupación extensiva de la
ciudad-capital. Desde fines de los años 60 y principios del 70, estos “pobres de la ciudad y del campo” se vieron
alentados en sus esfuerzos por conquistar una “vivienda digna” por las emergentes políticas sociales del gobierno
reformista de la época (Frei Montalva, 1964-70), en su búsqueda por constituirse en una fuerza política hegemónica
que disputara la influencia de los declinantes partidos históricos de la derecha conservadora y el alza de los partidos
históricos de la izquierda, de orientación marxista, en los sectores populares rurales y urbanos que recién se
incorporaban al padrón electoral.
El acceso a la vivienda, el formar parte de la ciudad e integrarse a los beneficios de la vida económica y cultural
moderna constituía una demanda largamente contenida y no resuelta a lo largo del siglo XX en Chile.
Esporádicamente, había dado origen a masivas y hasta violentas movilizaciones populares en las primeras décadas
del siglo, a protestas y saqueos y, primeras “tomas” de sitios fiscales a finales de la década del 50 9 y, entre ambos
períodos así como con posterioridad, a crecientes asociaciones (comités de pobladores, comités de Sin Casa,
centros de madres, juntas de vecinos, juntas de adelanto, “frentes” y petitorios obreros y vecinales), acogidos por los
partidos y prensa de izquierda, fieles a su persistente política reivindicativa –siguiendo el modelo sindical-- de
ampliación de la organización social y de la participación institucional del mundo popular en las decisiones y las
políticas de Estado, vía intermediación de un sistema de partidos larga y fuertemente estructurado durante todo el
siglo XX 10 . Más allá de los innegables sesgos clientelistas, la lógica de construcción de dicho estado desde la
izquierda, los partidos de centro y finalmente la Iglesia, buscaba hacer reconocer la demanda de la población por la
responsabilización del estado en la superación de las desigualdades sociales producidas por la economía, esto es,
la demanda clásica por “ciudadanía social” 11 .
Espinoza, Vicente: ”Para una historia de los pobres de la ciudad”, Ediciones Sur, Santiago de Chile, 1988.
de la Maza, Gonzalo - Ochsenius, Carlos – Robles, Claudia: “Trayectorias, Redes y Poder: Sociedad Civil y Sociedad Política en la transición democrática
chilena”, Santiago, 2004. En: http: / www.pucp.edu.pe/Trayectoria.pdf
11 Oxhorn, Philip: “Desigualdad Social, Sociedad Civil y los límites de la ciudadanía en América Latina”; MC Gill University, Canadá, 2001.
9
10
5
En este contexto, a mediados de los años 60, la voluntad política del primer gobierno demócratacristiano chileno de
enfrentar el enorme déficit habitacional chileno –calculado en 1965 por el Parlamento en 500 mil habitaciones 12 -- se
expresó en un ambicioso programa de reformas institucionales que incluyó la creación del Ministerio de la Vivienda y
Urbanismo y sus distintas unidades (Corporación de la Vivienda, Corporación de Servicios Habitacionales, Caja
Central de Ahorro y Préstamo, Corporación de Desarrollo Urbano), que junto al programa de Promoción Popular, la
ley de Juntas Vecinos y Centros de Madres completaban un proyecto integral de intervención en pobreza urbana,
mientras otro tanto sucedía con la situación rural. Con ello se quería dejar atrás la operación espontánea de un
raquítico e irregular mercado del suelo, vía loteos, arrendamientos y subarrendamientos privados que la población
popular denunciaba crecientemente como “brujos” (fraudulentos) o usureros; los insuficientes esfuerzos de
construcción de poblaciones obreras que la Iglesia, algunas grandes empresas nacionales (papelera, textileras) y los
gobiernos de centro-derecha en su versión populista (Ibáñez, 1946-58) y gerencial (Alessandri Rodríguez 1952-58)
habían iniciado dejando fuera de sus beneficios a diversos estratos de asalariados no industriales,sub, auto y
desempleados 13 .
Las expectativas generadas en este creciente segmento de la población popular, unida a los crecientes niveles de
asociatividad y movilización política que el propio gobierno estimulaba, y a la oposición de izquierda ante una
coyuntura electoral de inciertos resultados, rápidamente desbordaron la política reformista iniciada. La avalancha de
agrupaciones vecinales y de pequeños ahorristas recién formadas, respondió a las tramitaciones y demoras en la
expropiación o transferencias de terrenos, de inicios de obras de construcción y urbanización, de calificación de
postulantes, con la ola más grande de “toma de terrenos” fiscales y privados que se haya conocido en Chile. Entre
1967 y 1970 cerca de un cuarto millón de personas, para un país de 9 millones, dieron origen a 251 campamentos,
155 de ellos en la ciudad de Santiago. A ellos se unían otros tantos miles de beneficiarios de “operaciones sitio”,
esto es, entrega de sitios semi-urbanizados, con construcción de casetas sanitarias, como núcleo de futuros
programas de vivienda “progresiva” o derechamente, de apoyo a la auto-construcción privada. Esta política vino a
reemplazar los ambiciosos planes gubernamentales de superar el déficit habitacional acumulado, con proyectadas
construcciones masivas de viviendas básicas de 60 metros cuadrados, servicios básicos e instalaciones
comunitarias en pleno funcionamiento, en 5 años de mandato 14 .
De modo que, sin ser necesariamente la más emblemática, Cerro Navia, es parte de la “ciudad simbólica” creada
por el llamado “movimiento de pobladores” entre 1967 y 1973 con el apoyo decidido de los partidos de centro (DC) e
izquierda histórica (PC y PS) y extraparlamentaria (MIR) y una Iglesia Católica empeñada en su renovación interna y
un acercamiento a los sectores populares disputados tanto por el secularismo socialista como por un creciente
protestantismo pentecostal.
Se trata sin duda, de los mismos pobladores que en las elecciones presidenciales de 1964 y 1970 hicieron triunfar en
las urnas a los grandes proyectos nacionales de cambios estructurales impulsados tanto por el centro
demócratacristiano como por la izquierda unida (Unidad Popular) que le sucedió en el gobierno (Allende, 1970-73), y
que intentaron defender mediante movilizaciones callejeras al acosado “gobierno popular” de la amenaza golpista,
finalmente triunfante. Son los mismos que, diez años después, a poco de creada la comuna en la década de los 80,
animaron junto a sus hijos ya crecidos, las más grandes manifestaciones de protesta (1983-86) que iniciaron el lento
itinerario de cambio del régimen autoritario al democrático ahora vigente. Pero que a diferencia de sus pares del
debilitado movimiento sindical obrero, un acrecentado movimiento gremial de clases medias profesionales,
estudiantes universitarios, sectores empresariales y mujeres, no obtuvieron representación en el reparto de poder
que sancionaron los pactos de la transición (1986-1989) entre la recompuesta cúpula opositora (Concertación de
Partidos por la Democracia) y las Fuerzas Armadas en el poder 15 . Para algunos autores, las protestas de los años 80
Garcés, Mario: “Tomando su sitio. El movimiento de pobladores de Santiago, 1957-1970”; LOM, Santiago, 2000, p. 297
Garcés, Mario: op. cit.
14 Garcés, Mario op. cit.
15 Oxhorn, Philip: “La paradoja del gobierno autoritario: organización de los sectores populares en los ochenta y promesas de inclusión”. En Revista Política Nº
43, Primavera 2004, Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, Santiago.
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6
señalaron el fin del ciclo histórico de nacimiento, auge y caída del movimiento poblacional, sin que el corto período
de protagonismo y visibilidad masiva de los años 70 hubiera hecho del estado, el sistema político y las fuerzas
políticas establecidas unos socios enteramente confiables para lo que fuera este actor colectivo. De ahí vendría su
actitud auto-defensiva ideológicamente, encerrada en los vínculos e imaginarios fuertes de sociabilidad comunitaria
que le caracterizan, ya sea en versiones religiosas o seculares, conservadoras o radicales 16 , la cual dificulta su
inclusión a procesos de construcción de representatividad institucional o de elaboración colectiva de enfoques y
prioridades de agenda pública, sin la mediación de actores más fuertes o experimentados como partidos, sindicatos,
Iglesias y ONGs.
1.2. Democracia, Politica Social y Pobladores
Con el cambio de escenario político en los años 90 y siguientes, los pobladores intentarían continuar sus prácticas y
organizaciones de solidaridad y autoayuda en un contexto que ya no cuenta con el masivo apoyo de la Iglesia
Católica, los partidos de centro e izquierda, las ONGs y la cooperación internacional de años atrás. Al mismo
tiempo, su empeño por democratizar las organizaciones comunitarias y barriales intervenidas y dominadas hasta
entonces por el pinochetismo, en la expectativa de transformarse en activos interlocutores del estado, se encontró
con nuevas formas de vinculación y discursos oficiales. En ellos los pobladores ya no son interpelados como actor
colectivo ni a nivel nacional ni local, por más representatividad y legitimidad democrática que hubiesen obtenido en
sus respectivas organizaciones de base.
Reconvertidos a la amplia denominación oficial de meramente “pobres” y descontando los mecanismos de inclusión
que sanciona una economía de mercado de regulaciones mínimas, los pobladores ahora cuentan parcial y
segmentadamente con las reactivadas políticas y programas sociales post 90. Éstas, a falta de innovaciones
institucionales que fueran más allá de la restitución del derecho a voto y elecciones periódicas de autoridades
públicas, se transformarían en el espacio privilegiado de interacción entre estado y sociedad civil popular.
De este modo, los pobladores combinando una estrategia de: (i) intensificación de redes interpersonales de vínculos
fuertes a nivel microsocial (comunidades de vecindad) formalizada en asociaciones de distinto tipo, (ii) y de acceso a
círculos sociales distantes a nivel mesosocial (vínculos débiles), especialmente a través de un reemergente
clientelismo municipal, asisten a la dificultad por reinstalar ciudadanía política en una dimensión participativa, y
comunidad en una dimensión solidaria, siéndoles escamoteado a nivel nacional el reconocimiento explícito tanto de
ciudadanía social 17 como activa (proponente y fiscalizadora) 18 .
La política social de los 90 ha duplicado los montos de inversión pública en términos absolutos entre 1990 y el 2000
representando más del 70% de la estructura del presupuesto público nacional 19 . Dichos recursos se han destinado al
aumento y extensión de transferencias directas de asistencia mínima, ya diseñadas en el período dictatorial
(pensiones mínimas de vejez e incapacidad, subsidios maternales y a las más bajas pensiones del sistema
previsional, masivamente privatizado) y, avanzando hacia el año 2000, a la extensión de la cobertura de diversos
servicios sociales dependientes de entidades sectoriales “tradicionales” de política social, tales como vivienda,
educación, justicia y salud. Aún cuando las tres últimas han sido objeto entre 1997 y 2004 de reformas de segunda
generación, no sancionan mecanismos explícitos de participación o control social ciudadano de sus prioridades y
modalidades de gestión. Por ello, lo que caracteriza la política social dirigida a sectores de pobreza urbana y rural
entre 1990 y 2000 ha sido la proliferación de múltiples agencias y programas descentralizados de bajo presupuesto
que cuentan con Municipios, ONGs, consultoras y empresas privadas externalizadas como ejecutoras intermedias.
Espinoza, Vicente: “Reivindicación, conflicto y valores en los movimientos sociales de la segunda mitad del siglo XX”. En Garcés, Mario et al. Memoria para un
nuevo siglo. Chile, miradas a la segunda mitad del siglo XX, LOM, Santiago, 2000.
17 Oxhorn, Philip: “Desigualdad Social, Sociedad Civil y los límites de la ciudadanía en América Latina”, MC Gill University, Canadá, 2001.
18 Jones, Emma - Gaventta, John: “Concepts of Citizenship: a review”; Instituto para el Desarrollo, Universidad de Sussex, Reino Unido, 2002.
19 de la Maza, Gonzalo: “Políticas públicas y Sociedad Civil en Chile: el caso de las políticas sociales (1990-2004)”. En Revista Política Nº 43, Instituto de
Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, Santiago, 2004.
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7
Dichas agencias y programas “de innovación” se han especializado en la focalización de sus destinatarios y
territorios-meta, seleccionados bajo estrictos y sofisticados parámetros cuantitativos de pobreza (dado por el nivel de
ingresos comprobables) y cualitativos de “vulnerabilidad social”. De este modo, pobres, indigentes, madres jefas de
hogar, adultos mayores, discapacitados, comunidades indígenas, pero también enfermos crónicos, obesas,
climatéricas, madres adolescentes, jóvenes consumidores de drogas ilícitas, rockeros y graffiteros, encuentran algún
“nicho” de atención en las diversas agencias o programas ministeriales adhoc, desdobladas en las “oficinas”
respectivas de dependencia municipal. Son estas agencias y programas las que han originado pequeños programas
participativos de auto-promoción social, la mayoría de ellos administrados bajo la modalidad de asignación de
“fondos concursables” competitivos y contando con un reforzado municipio como distribuidor de recursos centrales
en la base social.
Con todo, la extrema focalización e invertebración de dichas agencias y programas las hace vincularse con
segmentos acotados de la población, organizados en función de una demanda y asociatividad inducida desde el
estado. Esto resulta funcional para el acceso a beneficios estatales o de pequeños recursos o para la mejor
ejecución de la política pública respectiva, pero no para los fines propios de las organizaciones. Por ello, no se ha
podido aminorar los efectos del debilitamiento de la cohesión de los lazos colectivos y comunitarios, desafiliación
social y política, desconfianza en las instituciones e, instrumentalización de las relaciones entre sociedad civil y
estado. Todo lo cual se ha expresado hacia el año 2000, en una cierta crisis de legitimidad del sistema político en
vastos sectores de pobreza los que, sin alentar salidas violentas como antaño, redundan en Chile en signos
riesgosos de apatía y volatilidad electoral y progresiva desafección por la democracia 20 .
Ello ha dado pie a una compleja estrategia y mecanismos precariamente institucionalizados de concertación social
de nivel local, que en el caso de Cerro Navia prefigura una alianza entre alcalde y segmentos de la base social
desmovilizada evadiendo la intermediación de partidos políticos, agrupaciones sociales de antigua trayectoria y
espacios institucionales de representación política local, de modo de maximizar las necesidades de gobernabilidad y
legitimidad del liderazgo municipal en un período electoral complejo entre el 2000 y 2004. En este sentido, el intento
de la alcaldesa de Cerro Navia se emparienta con un neo-populismo 21 de sello progresista que de modo vertical
perfecciona el modelo de gestión social en territorios urbanos de pobreza que ha caracterizado a la política pública
de la posdictatura. Sin dejar de aplicar las asignaciones de política social vía fondos concursables y programas de
co-financiamiento de iniciativas sociales, ha introducido lo que se ha denominado “nueva gestión territorial” asociada
a una estrategia de participación ciudadana en los asuntos públicos locales en base a mesas territoriales de
coordinación / negociación en temas sectoriales (vivienda social) y comunales (desarrollo urbano), consultas no
vinculantes, diálogos ciudadanos y un incipiente presupuesto participativo que compromete los escasos fondos de
libre disposición del Municipio (aprox. 500 mil dólares).
1.3. Niveles y Espacios de Concertacion Social Estado-Pobladores
Los vecinos de Cerro Navia han visto desde su llegada violenta o pacífica al territorio, todo tipo de gobiernos y de
políticas sociales. Las propias de los gobiernos reformistas pre-73, que sancionaron un progresivo y siempre
desfinanciado proto estado-bienestar que combinó asistencia universal junto con un enfoque de derechos políticos y
sociales: empleo en puestos terciarios de las reparticiones del estado, planes de vivienda y urbanización progresivas,
extensión y cogestión de servicios sociales de educación y salud, promoción social de mujeres y jóvenes, fomento a
Eso explicaría que muchos vecinos de poblaciones populares, desilusionados de dar tres triunfos consecutivos a la coalición de centro-izquierda gobernante
desde 1990 (DC + Izquierda laica, excluido el PC), y ante la parcial crisis económica de 1998, se sintieron tentados a instalar en el gobierno al alcalde de la
comuna más rica de Chile en las elecciones del 2000. Expresión de una renovación populista de la derecha pinochetista (Unión Demócrata Independiente UDI),
el liderazgo lavinista se caracterizó por proponer acciones paliativas directas en favor de la población popular, más que en pactar compromisos ético-políticos
de largo plazo que reposicionen o amplíen derechos de ciudadanía social.
21 Según Emmanuelle Barozet, la aparición de movimientos neopopulistas aboga por un ejercicio de la política con muy poca mediación partidaria. Pueden ser
identificados como neopopulistas “todos los movimientos o partidos que prometen satisfacer las necesidades del pueblo de manera inmediata, es decir sin
respetar los tiempos propios de la política”. Ver Emmanuelle Barozet: “Elementos explicativos de la votación de los sectores populares en Iquique: lógica y
eficiencia de las redes clientelares”. En Revista Política Nº 43, Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, Santiago, 2004.
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8
la asociatividad de primer y segundo grado, participación electoral y política, participación en planes y programas de
auto-desarrollo, reconocimiento a sus dirigentes representativos para incluirlos en instancias de coordinación
intersectorial y control de la gestión pública. Entonces, como hoy, se les pedía responsabilidad: desde inscribirse y
votar electoralmente, asociarse a sus pares, hasta emparejar y pavimentar calles, levantar mediaguas, construir
policlínicos y escuelas, cuidar bienes de uso público, fiscalizar la calidad de las obras de sus mismos barrios y
viviendas, cuidar niños, enfermos y viejos, aislar delincuentes y entregarlos a la policía, inscribir a sus niños en la
escuela y en las campañas de vacunación, plantar y podar árboles, controlar malezas, recolectar basuras, controlar
plagas, donar dinero para campañas de todo tipo. Pero entonces y por un corto período, se les ofreció a cambio
ciertos derechos: una casa, un sitio, donde vivir, una escuela, un trabajo, una voz que aporte al destino colectivo.
Con Pinochet conocerían una experiencia totalmente distinta. Desterrado por completo todo ejercicio y respaldo
institucional de derechos ciudadanos, los pobladores animaron protestas públicas, aliados a partidos políticos
clandestinos, ONGs, Iglesias y entidades públicas y privadas de cooperación internacional, en quienes buscaron
intermediación de los lazos rotos con un estado que los apresaba y vigilaba, erradicaba de sus sitios, los expulsaba
de policlínicos, escuelas y empleos estatales. También animaron todo tipo de instancias de solidaridad con los
caídos (agrupaciones de Derechos Humanos), con los cesantes (bolsas de cesantes, talleres artesanales), con los
niños sub-alimentados (comedores populares, ollas comunes), con los jóvenes que vagabundeaban en las calles
ante una educación pública reducida a media jornada (grupos juveniles, de educación y prensa popular, artísticoculturales).
Sin embargo, en el largo período autoritario los pobladores también aprendieron a recibir los “paquetes” de ayuda
alimentaria, los cupos para atenciones de educación, salud, las plazas de empleo “de emergencia” para paliar una
cesantía que alcanzaba a más de un tercio de la población económicamente activa en 1983, beneficios que ponían
selectivamente a su disposición, las “señoritas” asistentes sociales del Municipio y las voluntarias de las
corporaciones filantrópicas de las Fuerzas Armadas en el poder.
El agente privilegiado para tal gestión lo constituían los nuevos presidentes de juntas de vecinos, escrupulosamente
seleccionados y designados por el Municipio respectivo a través de DIDECO (Dirección de Desarrollo Comunitario),
en virtud de sus antecedentes de “apoliticismo”, con frecuencia refrendada por una militancia católica conservadora o
cristiana de tipo puritano, austero e introvertido, propio de las fracciones pentecostales del protestantismo moderno
de origen norteamericano. No pocas veces la cercanía e intercambio de favores entre estos “nuevos dirigentes” y las
autoridades políticas locales incluían el “soplonaje” y el consecuente aislamiento de aquellos que se acercaban
demasiado a las actividades autogestionarias promovidas por la parroquia católica y su línea de pastoral solidaria,
sospechosos de amparar a los “violentistas” manifestantes callejeros que emergieron en las poblaciones como
reacción a las políticas del régimen militar.
Entremedio de ambos grupos, un amplio abanico de posiciones intermedias propia de los vecinos sin figuración,
buscaban no ser demasiado visibles ni osados, adaptarse a uno y otro bando, seleccionando cuidadosamente qué
se les dice y qué se olvida, qué se les ofrece y qué se pide a cualquiera de ellos dos. Especializar a los distintos
miembros de la familia extensa en el trato y la mantención de vínculos alternos y cruzados con todo tipo poderes,
reales o imaginarios, se encuentra entre las leyes de las redes de auto-subsistencia, equilibrando los contactos y las
membresías aseguradas por una intensa interacción “cara a cara”. En esto los pobres sí saben, tanto como los que
no lo son, gestionar sus contactos y conocidos: mantener los próximos y “calientes”; desconfiar y nunca rechazar del
todo a los distantes, porque no se sabe cuando se necesitará de ellos y para qué fines 22 .
No es muy distinto a la actualidad, sólo que hoy la comunidad parece estar dividida de otra manera. Una gran parte
parece no creer demasiado en el sistema político, aunque vota masivamente en cada coyuntura electoral. Una
22 Granovetter, Mark: “La fuerza de los vínculos débiles”, American Jornal of Sociology, Vol. 78, Nº 6, 1973; Adler Lomnitz, Larissa: “Cómo sobreviven los
marginados”, Siglo XXI, México, 1975.; Espinoza, Vicente: “Redes sociales y superación de la pobreza”, Revista de Trabajo Social Nº 66, Santiago, 1995.
9
minoría activa políticamente se concentra tanto en ambas antípodas de la oposición --Partido Comunista (PC) por la
izquierda y Unión Demócrata Independiente (UDI) por la derecha--, como en la centrista alianza de Concertación de
Partidos por la Democracia, gobernante en el país y en la comuna desde los años 90. En Cerro Navia, el partido
más votado de la alianza, es el Partido por la Democracia PPD (centroizquierda). Los vecinos de la comuna han
hecho a Cristina Girardi Alcaldesa por tres periodos consecutivos, subiendo sus propias votaciones entre 1992 y el
2004. Lo propio han hecho con su hermano, eligiendo como diputado a Guido Girardi (PPD) 23 .
Independientemente de la adscripción política y el grado de desconfianza o adhesión de la población hacia el
gobierno concertacionista de turno, la diferencia con respecto al régimen militar es que ahora los pobladores si
pertenecen a alguna categoría asociativa formalizada jurídicamente, unida a la condición de pobreza o vulnerabilidad
social, pueden asegurar algún tipo de prestación, beneficio u oportunidad de participación institucional que ha fijado
para ello la política social.
Ninguna de las tres condiciones resulta difícil en Cerro Navia que tiene: un 26,6% de pobres, 7% de cesantía, 28,8%
de los ocupados con empleos de duración menor a 6 meses, 34,4% de familias sin vivienda (“allegadas”), 18,2% de
hogares hacinados, 22% de viviendas en condiciones materiales “no aceptables”. La deficitaria dotación de servicios
e infraestructura de uso social indica que un 81,7% de la demanda potencial por educación básica, un 94,5% por
educación media y un 100% por educación superior no está cubierta por los establecimientos localizados en la
comuna. El conjunto de los servicios de salud comunales reportan un promedio de 1 médico por cada 6.500
habitantes 24 .
Por otra parte, de las 1.200 organizaciones detectadas en la comuna, la mayor parte se encuentra registrada y
formalizada ante el Municipio (ver tabla 1, en página siguiente).
Como puede suponerse, las habilidades desarrolladas en cada período histórico son muy diversas, alcanzando ya a
tres generaciones sucesivas de pobladores, lo cual se ve expresado en las orientaciones y estrategias de
posicionamiento de sus diversas asociaciones. En el primer período (1967-73), claramente la clave de la inclusión
residía en la asociación de primer y segundo grado orientada a la interlocución activa y crítica con el estado
(negociación) y su burocracia a nivel central, sectorial y local, mediada por los partidos políticos, las centrales
sindicales, la Iglesia Católica, las agencias de promoción social gubernamental y municipal. Los espacios de diálogo
y concertación social atravesaban todos los niveles: nacional (Gobierno, Parlamento, Ministerios, partidos y central
sindical); comunal (instituciones y servicios estatales y no-gubernamentales de presencia local, desde los sociales
hasta los policiales); y microsocial (los lazos y normas de convivencia y socialización cotidiana en “tomas”,
campamentos, poblaciones y villas).
En el segundo período (1973-90), la experiencia y relación de los pobladores con el estado se encuentra fracturada.
Por una parte, se encuentran quienes buscaron reestablecer los lazos horizontales, las redes de solidaridad y
autosubsistencia, junto a la generación de alianzas estratégicas con Iglesias cristianas y ONGs que en parte
reemplazaron al estado en la distribución de recursos paliativos de pobreza, ahora bajo modalidades participativas
en la gestión de los mismos y, por otro, para protegerlos de los efectos represivos del régimen. Todo lo cual dio
origen, avanzados en los 80, a una activa coordinación social de segundo y tercer grado que vinculaban a las
organizaciones autogestionarias ya sea territorial o temáticamente, entre sí, con apoyo logístico de ONGs e Iglesias,
y con partidos y movimientos políticos sociales y gremiales de oposición en una orientación celosamente
autonomista del estado. Ello excluía lógicamente todo espacio y oportunidad de concertación pública tanto a nivel
local como nacional. Pero para otro gran contingente de pobladores no quedó otra opción que la de aprovechar la
23 En esto la pequeña comuna dormitorio de Cerro Navia también refleja la particular reestructuración del sistema político post dictatorial que ha reservado el
protagonismo político a una pequeña y densamente interrelacionada élite política, unida por lazos familiares, culturales, económicos y políticos comunes. Ver
de la Maza, Ochsenius, Robles: op cit..
24 Datos extraídos de de la Maza, Gonzalo – Vicherat, Daniela: “Línea Base de la Unidad Vecinal Nº 11 de Cerro Navia”, documento interno ONG Impulsa,
Santiago, marzo 1998.
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integración vertical, segmentada y pasiva, ausente de toda deliberación que, a cambio de lealtad ideológica y control
sobre sus vecinos, el régimen les ofrecía a través de las Municipalidades como llave de acceso a políticas, servicios
y beneficios asistenciales que el estado “subsidiario” del mercado sancionó en Chile desde 1973.
Tabla 1
TIPOLOGIA ASOCIATIVA DE CERRO NAVIA
NÚMERO
C/
PERSONALIDAD
JURÍDICA
Deportivas
Económico-productivas
263
208
263
s/ información
Culturales y juveniles
189
72
Juntas de Vecinos (JJVV)
Adultos
Mayores
y
Pensionados
Centros de Madres
Centros
de
Padres
y
Apoderados (Educación)
Comités de Allegados
Comités de Adelanto Barrial
Salud
63
59
63
53
54
45
54
16
38
23
7
38
23
2
Otras de Mujeres
Discapacitados
Indígenas (mapuche)
Uniones Comunales de JJVV
Ecológicas
Extensionistas jurídicos
5
5
3
2
1
1
5
5
1
1
1
1
ASOCIACIONES
PARTICIPANTES
80% hombres, todas las edades
8 corresponden a Talleres Laborales de
dueñas de casa y mujeres cesantes
Jóvenes y adultos-jóvenes entre 15 a
35 años, 60% de hombres
85% mujeres
Adultos entre 60 y 80 años. 99 %
mujeres
Mujeres, 70 % mayores de 30 años
99 % de mujeres
90 % mujeres
99 % mujeres
Dirigentes y enfermos crónicos,
mayoritariamente mujeres
Mujeres
Ambos sexos
Niños, jóvenes, adultos y tercera edad
Dirigentes de las juntas de vecinos
Jóvenes y adultos-jóvenes
Mujeres adultas y jóvenes
Fuente: de la Maza y Vicherat, op.cit., 1998
Mientras esta última modalidad de interacción estado-sociedad civil hacía emerger un creciente pinochetismo
popular, capitalizado por el partido de derecha UDI, la movilización que unía solidaridad comunitaria y resistencia al
estado quedaba aislada políticamente en un disminuido partido comunista, excluido de los pactos de la transición y
de la alianza de centro-izquierda gobernante desde 1990. Con la reinstauración del sistema democrático, los
espacios de concertación social se desplazaron definitivamente desde el nivel nacional al local 25 . En ellos, el actor
principal ya no serán las coordinadoras territoriales de vecinos, autónomas y resistentes al estado --ya severamente
erosionadas y en crisis de sentido tras la evolución del proceso democrático-- sino las instancias mixtas de
vinculación entre el municipio y la nueva asociatividad de base surgida en torno a la postulación y ejecución de
“proyectos” e iniciativas comunitarias con apoyo estatal que reemplazó a las de la Iglesia Católica y ONG de los 80.
Esta asociatividad, con todo, no logra superar en masividad y permanencia en el tiempo a las organizaciones
surgidas en períodos anteriores tales como juntas de vecinos, centros de madres, comités de adelanto, comités de
allegados, deportivas y juvenil-culturales.
25 Al comienzo de los gobiernos post autoritarios sólo reservada a las centrales sindicales y gremios nacionales de empleados y profesionales públicos. Ver
Espinoza, Vicente: “Colegio Médico y Colegio de Profesores. Actuación pública en la conformación de la relación entre Sociedad Civil y Estado en la década de
1990 en Chile”; Departamento de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Católica del Perú; Lima, 2000.
11
Producto de este escenario, conforme a las orientaciones de los distintos tipos de asociación, las habilidades
sociales requeridas para su desarrollo se diversifican y superponen. Si bien prima en todas ellas la de conexión
directa con autoridades y funcionarios gubernamentales que median el acceso a las prioridades y recursos centrales
y locales, como trasfondo se disputan y superponen sentidos para mantener vigente la asociatividad popular
comunal. Esto es:
- “agenciar” o “gestionar” recursos desde las agencias públicas sectoriales y locales y eventualmente de ONGs y
cooperación privada, de acuerdo a procedimientos ultraracionalizadores y fragmentadores de la demanda social que
fomentan las nuevas políticas, agencias y metodologías de intervención social, tendencia que se asocia a los
círculos dirigenciales y de base cercanos a la alianza gobernante en el país y en la comuna (liderazgo social
“innovador”);
- presionar para responsabilizar al estado y al mercado de las deficitarias y segregativas condiciones de desarrollo
urbano, construcción de barrios y viviendas sociales, y de la ausencia de instrumentos universales de protección
social y de control social de la política pública, tendencia que se asocia a las organizaciones y liderazgos de
izquierda más antiguos de la comuna, cercanos al PC (liderazgo “tradicional”)
- autogestionarse en redes horizontales de pares y sociabilidad cultivando más un “estilo de vida” solidario que un
proyecto político colectivo, aunque sin por ello prescindir del magro apoyo estatal y ocasional cooperación privada,
esto se da entre las asociaciones más jóvenes, hijos de la democracia reconquistada, y hoy desvinculados de la
acción política institucionalizada (liderazgo “difuso-alternativo”).
El dilema para las ONG con presencia local es cuál de esas opciones apoyar; para el municipio, cómo mantener la
gobernabilidad y la credibilidad de su liderazgo en la sociedad local, al mismo tiempo que la consistencia del diseño
de la gestión participativa; para las organizaciones sociales, cómo encontrar un espacio de negociación propio para
aunar una estrategia exitosa de incidencia en las políticas públicas, sectorial y local. Esos son los desafíos que se
abren a partir de la particular experiencia de Cerro Navia, tal como veremos a continuación. En el siguiente apartado
se revisará cómo esta experiencia contribuye a modificar:
-
la institucionalización de mecanismos de deliberación, con participación de organizaciones de base, en la
implementación local de políticas de desarrollo urbano, integración y participación social;
-
las orientaciones y estrategias de acción en los cuatro actores involucrados en este proceso: los funcionarios
municipales, los profesionales de ONG con presencia local, los representantes locales de los partidos
(concejales) y los líderes de distintas organizaciones sociales participantes en las nuevas instancias de
participación;
-
los aprendizajes que pueden desprenderse para iluminar estrategias de cooperación al desarrollo que buscan
fortalecer la construcción de instituciones públicas de nuevo tipo.
1.4. La Politica Social Participativa y Los Municipios
En Cerro Navia, así como en otras comunas de fuerte presencia del movimiento poblador, la gestión municipal post
90 se ha caracterizado por intentar métodos participativos en la gestión de los programas sociales bajo distintos
modelos, concepciones y objetivos, traspasados a la entidad local por agencias sectoriales centrales y generalmente
con la colaboración de algunas ONGs en calidad de organismos asesores o ejecutores directos. A nivel local, el
grueso de las políticas sociales correspondientes a los sectores “históricos” de salud, previsión social, educación,
vivienda responden a los lineamientos y recursos de las agencias sectoriales centrales. En su definición y
modalidades de aplicación, la municipalidad tiene poca o nula ingerencia pues se ejecutan directamente, aunque
cumplen una labor de información y enlace hacia la población comunal potencialmente destinataria. Algo no
12
demasiado distinto ocurre con las llamadas agencias de “innovación” de política social, creadas con posterioridad a
1990, que responden a áreas nuevas de la agenda social gubernamental, tales como pobreza, juventud,
discapacidad, pueblos indígenas, adultos mayores, fomento a la microempresa 26 , etc. En esos casos, el Municipio
es considerado no sólo un intermediario sino también crecientemente contraparte y aliado para desarrollar sus
objetivos programáticos. Sin embargo, al no existir autoridad ni política integral de desarrollo social o de superación
de la pobreza ni a nivel central o local, la interconexión entre las entidades estatales no está planteada ni asegurada
de antemano. Queda librada a la visión, voluntad, esfuerzos, acuerdos y redes que tejan los operadores públicos por
sí mismos, tanto entre pares como hacia los niveles inferiores de la administración del estado, como los municipios.
De modo que el Municipio, especialmente los situados en localidades pobres como Cerro Navia y otras, depende
casi exclusivamente de los recursos y modelos de las agencias sectoriales centrales y de los programas unitarios
autónomos, para sostener una mínima agenda social en sus respectivos territorios, desprovisto como está de
atribuciones, instrumentos y recursos de generación o decisión soberana. Esto es lo que le permite sustentar
vínculos activos de cooperación con las preocupaciones e intereses de la sociedad civil local y ya no sólo con la
pequeña sociedad política local, concebida como espacio de reproducción de la base electoral de las coaliciones y
partidos nacionales con presencia local.
Este énfasis en la captación de oportunidades de administrar localmente los más variados programas sociales que
dan forma a la oferta gubernamental central, se ha dado al interior de un marco institucional heredado en gran parte
del régimen militar. Caracterizado por una alta concentración del poder en la persona del alcalde --alcaldización
caudillista-carismática cuando se requiere el voto popular o gerencial-tecnocrática en las comunas y electores más
acaudalados – y, escasa renovación de una cultura funcionaria autoritaria de muy baja calificación profesional, falta
de espacios institucionalizados de participación y control social de la gestión pública y la concentración del vínculo
con la sociedad civil en un sola entidad especializada (Dirección de Desarrollo Comunitario, DIDECO), la cual ostenta
débiles relaciones e influencia en las demás reparticiones municipales, incluido servicios claves de política social
como trabajo, educación y salud. Al respecto, un estudio señalaba hace poco que la actividad predominante de los
dirigentes vecinales es, de lejos, concurrir al municipio, especialmente a la DIDECO, en busca de respuestas a sus
diferentes problemas, sin que ocurra lo mismo con otras instancias de los otros niveles del estado 27 . La DIDECO
concentra el vínculo oficial con las organizaciones de base, para lo cual tramita un reconocimiento jurídico especial para
el otorgamiento de recursos provenientes de los programas sociales centrales destinados a la “sociedad civil” local, así
como beneficios asistenciales que tampoco han sido modificados, aunque sí extendidos en su cobertura, desde el
período autoritario 28 .
Para las fuerzas políticas de la Concertación, en el poder desde 1990, el tema municipal no ha dado origen a una
estrategia de construcción e innovación política de mediano y largo plazo, a diferencia de las fuerzas de la derecha
pinochetista. Ello aún cuando el Municipio sigue teniendo relevancia electoral con efectos nacionales –especialmente
desde el momento en que emergiera de allí un renovado liderazgo de la derecha -- y referente desde 1990 en
adelante de gran parte de la acción asociativa de los sectores populares. Las sucesivas reformas legislativas
impulsadas entre 1991 y 2003 por la coalición gubernamental de centro-izquierda (Concertación de Partidos por la
Democracia), han debido ser consensuadas con la oposición de derecha (Unión Demócrata Independiente UDI y
Renovación Nacional) en virtud de su sobre-representación en el Parlamento que les otorga la ley electoral binominal
y los parlamentarios designados por las FFAA, heredados de la intocable Constitución autoritaria de 1980.
de la Maza, Gonzalo. “Políticas públicas y sociedad civil en Chile: el caso de las políticas sociales (1990-2004)”; Revista Política N° 43, INAP - Universidad de
Chile, Santiago, 2004.
27 Greaves, Edward. “Municipalities, the Spatial Dispersal of Urban Popular Movements and Institutions of Participatory Governance in Santiago, Chile.”;
Ponencia presentada a la Conferencia de Latin American Studies Association – LASA, EEUU, 2003.
28 Subsidio Único Familiar SUF, Pensiones Asistenciales de Vejez e Incapacidad PASIS, administración de Subsidios de Vivienda, Agua Potable y Retiro de
Desechos Domiciliarios.
26
13
Por ambos motivos, tales reformas se han concentrado en democratizar políticamente las elecciones de alcaldes y
ediles, perfeccionar los mecanismos de reparto solidario del Fondo Común Municipal que transfiere recursos de las
comunas más ricas hacia las pobres. La reforma política de 1991, estableció dos instancias de representación: una de
carácter político-partidario a través del Concejo Municipal que sanciona las políticas y presupuestos municipales
anualmente. Asimismo conservó una instancia social, heredado del diseño autoritario: el Consejo Económico-Social
Comunal (CESCO), electo por medio de un sistema de registro de organizaciones por segmentos (juntas de vecinos,
organizaciones empresariales, organizaciones funcionales) y dotado sólo de facultades consultivas. El diseño institucional
así definido, sin interfaz entre ambas, ha dificultado la participación comunitaria organizada, existiendo actualmente
consenso en que los CESCO no cumplen funciones relevantes – o ni siquiera han sido convocados-- en la mayor parte
de las comunas.
De esta forma, las modificaciones democratizadoras introducidas al municipio no han planteado innovaciones
estructurales al modelo de gobierno comunal heredado, que reconozcan un espacio legítimo de deliberación,
participación en las decisiones y fortalecimiento de las capacidades de diálogo, negociación e incidencia de la
sociedad civil en la gestión local, como por ejemplo, muchos años atrás la obtuvo de hecho el movimiento poblador y
vecinal, en la construcción y desarrollo de sus nuevos barrios. Proceso inconcluso, parcial e improvisado, es cierto,
pero con pleno respaldo y legitimidad de las principales fuerzas políticas del estado.
Sobre esta estructura, los municipios - especialmente los más pobres - han debido montar a fuerza de empuje y
proactividad de sus alcaldes, colaboradores profesionales de dentro y fuera del municipio (ONGs redes políticas
interestatales), un espacio no institucionalizado de interacción con la sociedad local sustentado en modelos
metodológicamente participativos pero no estratégicamente “ciudadanizadores”. Ello en la medida que no sancionan
un reacomodo de las relaciones de poder entre ciudadanía y sistema de decisiones y deliberación pública, de modo
de garantizar fines y resultados consensuados, evaluables y controlables, de superación de la pobreza, desarrollo
local o integración social.
Han promovido en cambio una participación sucedánea de la población, sumando a su carácter de beneficiaria
pasiva de beneficios focalizados, la condición de coadyuvante activo en la implementación de pequeñas iniciativas
asociativas, acotadas en el tiempo y los destinatarios, discontinuas en su financiamiento y diseño e inciertos
resultados que ha caracterizado a la política social post 90. Con ello, la participación ha quedado sujeta a la
necesidad de eficiencia en el gasto de la política pública respectiva, medida no por resultados a largo plazo, sino por la
provisión de servicios, beneficios o recursos unitarios específicos entregados a segmentos específicos de la población,
de acuerdo a soluciones y protocolos de funcionamiento prediseñados por las agencias y programas sociales.
El modelo de participación resultante ha segmentado a la población popular en múltiples categorías predefinidas
institucionalmente –indigentes, pobres, adultos mayores, mujeres jefas de hogar, discapacitados, jóvenes, etc.-- que
sectorializan y fragmentan tanto la demanda social como las respuestas y soluciones de la acción pública, los
patrones de asociatividad y las orientaciones de la acción colectiva de los sectores de menores recursos. Ello ha
conducido a una instrumentalización mutua del vínculo sociedad civil - estado, menos orientados por perspectivas y
proyectos ético-políticos comunes, que por el acceso a bienes o servicios específicos o circulación de recursos
escasos. En consecuencia, a diferencia de antaño, la acción pública no ha favorecido la constitución de contrapartes
sociales fuertes, con visión integral de desarrollo social o territorial, a la acción del municipio o de las propias
agencias centrales del estado.
Dos protocolos de funcionamiento de los programas sociales centrales de aplicación local destacan en los últimos 15
años por su influencia en la relación entre estado y sociedad civil: los competitivos fondos concursables y las
licitaciones anuales de pequeños proyectos, dirigidos a la población popular organizada y a ONGs, respectivamente.
Y, en segundo lugar y destinada a corregir parcialmente los efectos no deseados de los fondos competitivos, las
“mesas” de coordinación o negociación con los destinatarios directos de un determinado programa o beneficios de
política. Ambos facilitan ya sea la transferencia de recursos para proveer servicios ejecutados por los mismos grupos
14
de base y diseñados por el aparato público; o bien, para adaptar servicios y distribuir beneficios del estado central a
dichos grupos focalizados de base. Ambas también incluyen partidas de co-financiamiento o contraprestaciones
comunitarias valorizadas.
Pionera y referencia obligada en la implementación de fondos concursables como principal forma de transferencia
monetaria a organizaciones sociales ha sido la agencia central del FOSIS (Fondo de Solidaridad e Inversión Social,
creada en 1991) en los temas de alivio a la pobreza y, dentro de ella, los distintos “grupos vulnerables” prioritarios
para la política social pos 90: mujeres, niños, jóvenes, adultos mayores, discapacitados y pueblos indígenas. Por
efecto que los fondos concursables de pequeños proyectos con contraprestaciones comunitarias “llegan” a las
comunas sin enfoque ni visión del territorio donde se administran, y no proveen necesariamente visibilidad al propio
Municipio, necesitado de legitimarse frente a los vecinos organizados, especialmente donde éstos han mostrado
mayor niveles de movilización social, se han creado fondos vecinales “adhoc” (FONDEVE) ya sea con recursos
propios - en los municipios más ricos - o negociados con las agencias sectoriales respectivas, en los más pobres.
Por otra parte, la misma necesidad de legitimación política de municipios y alcaldes democráticos, unido a las
dificultades de la “bajada” o aplicación de la política social en la base social producto de la fractura administrativa
entre el nivel central y el local (municipal) del estado y que sancionaron las reformas pinochetistas, también ha
llevado a que las agencias sectoriales procuren “instalar” capacidades más permanentes en los municipios, y no
sólo recursos a repartir directamente entre los beneficiarios finales vía proyectos. Las necesidades de ambos polos
de la relación intraestado condujo a la proliferación en algunas comunas de las llamadas “oficinas” especializadas en
diversas vulnerabilidades o patologías sociales, símil de las agencias sectoriales centrales respectivas 29 . Ellas se
radicaron, al igual que los fondos concursables, generalmente en la DIDECO.
Con ello se reforzó el rol de la DIDECO en un papel de captador y distribuidor de fondos extraterritoriales, de inductor
de demanda de acuerdo a los recursos y propósitos de la agencia que provee los recursos y que exige el
cumplimiento de los protocolos de aplicación, y no en función de los objetivos de las organizaciones mismas. Como
concluye un observador externo recientemente: “la ambivalencia del diseño de los fondos concursables reside en
que las organizaciones no reciben financiamiento para cumplir con sus objetivos, sino que para ejecutar proyectos
funcionales al diseño de los programas sociales” 30 .
Por otra parte, la dependencia del gobierno local hacia las modalidades de acceso a recursos de las agencias
centrales, para reforzar sus propios instrumentos y dotaciones de profesionales destinados a la gestión social - base
de su apoyo electoral - le plantea el pie forzado de hacer “calzar” su base social de apoyo con los focalizados
“grupos-meta” centralmente definidos. Ello genera dinámicas de exclusión, rivalidad y desafección en los sectores de
la comunidad, reforzado por la modalidad de fondos de mini-proyectos que colocan a la población en una situación
de competencia por los mismos recursos escasos y obliga en los hechos, a superponer y multiplicar iniciativas y
beneficiarios puntuales (clientelismo). Lo anterior, sumado a la discrecionalidad o la opacidad técnica en los
mecanismos de selección de los proyectos, no sólo fragmenta el tejido social comunitario sino también aumenta la
dificultad de manejar los vínculos de cooperación entre alcalde y base social, poniendo en riesgo la legitimidad de la
iniciativa, de las agencias o programas involucrados y el liderazgo comunal.
Las dificultades anotadas han tratado de ser enfrentadas perfeccionado los mecanismos de asignación mediante la
introducción en la gestión municipal y de DIDECO de la llamada “nueva gestión territorial” participativa (NGT).
Oficinas de la Mujer, de Jóvenes, de Derechos del Niño, del Adulto Mayor, de Fomento Productivo, etc.
Espinoza, Vicente: “De la política social a la participación en un nuevo contrato de ciudadanía”; Revista Política N° 43, INAP - Universidad de Chile, Santiago,
2004.
29
30
15
2. LA NGT EN CERRO NAVIA
Cerro Navia, así como otras comunas populares con presencia de movimientos sociales de pobladores, ha sido
proactiva tanto en captar y combinar los recursos como adoptar y adaptar los sucesivos modelos de intervención
social provistos por las agencias sectoriales centrales y ejecutados con ayuda de ONGs aliadas. En esa medida, han
reformulado la acción de las DIDECO y otras unidades municipales, reorientándolas en torno a la agenda de “nueva
gestión territorial participativa” (NGT). Lo cual en el caso de esta comuna, tiene la particularidad de evolucionar hacia
un gradual ejercicio de Presupuesto Participativo (PP), en áreas acotadas de la intervención municipal, tal como
veremos. Con ello se intenta dar una respuesta a los múltiples problemas tanto de legitimidad del gobierno municipal
como de la política social pos 90.
El modelo de gestión social territorial de Cerro Navia es una readaptación del seguido por la agencia FOSIS a lo
largo de los años 90 (Inversión Regional de Asignación Local- IRAL y Programa Chile Barrio), al que se agrega la
factura de Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO) cada 5 años impulsada a su vez por la agencia central
SUBDERE (Subsecretaría de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior).
La denominada modalidad IRAL (Inversión Regional de Asignación Local) de FOSIS, consistió en la puesta en
marcha de:
•
mecanismos de asignación de recursos en el propio territorio, técnicamente orientados por ONGs asesoras y
sancionados por Alcaldes y Consejos Municipales respectivos;
•
en función de diagnósticos, metas y programas de largo alcance y no acciones discontinuas, sin
escalonamientos ni progresión en el tiempo como el mecanismo de fondos concursables;
•
programaciones o intervenciones integrales en los territorios y/o sectores sociales específicos que califican bajo
los criterios de “focalización” en pobreza, en sus diversas manifestaciones; y
•
una instancia de “interfaz” provisoria, acotada en el tiempo y no institucionalizada entre agencias sectoriales
centrales, municipio, organismos colaboradores privados y beneficiarios que ha recibido el nombre de “mesa de
negociación”; enfocada a asegurar una ejecución más ágil, coordinada y eficiente de la programación o
intervención diseñada.
El modelo seguido por Cerro Navia mantiene la idea original de fondos de inversión en proyectos de beneficio
comunitario insertos en prioridades de desarrollo del territorio dado por el Plan maestro, aunque en este caso sólo
de asignación anual. También mantiene la figura de “mesas territoriales” como instancias de coordinación municipiopobladores para su asignación, figura que, al término de la modalidad IRAL en 1999, se traspasara al programa
Chile Barrio de la misma agencia FOSIS.
La experiencia de Cerro Navia contiene tres importantes modificaciones con respecto a su modelo originario.
Sustituye al FOSIS por recursos propios de la Municipalidad destinado a pequeñas obras de mejoramiento de
infraestructura urbana, sumados a los que canaliza DIDECO de agencias sectoriales centrales y orientados a grupos
de pobreza y vulnerabilidad social (mujeres, niños, adultos mayores, deporte y cultura). Ello ha dado origen a dos
Fondos complementarios: FOCAL (Fondo Comunitario de Adelanto Local, 1996); y FODEC (Fondo de Decisión
Ciudadana, 1999). Ambos serían reabsorbidos posteriormente en el Fondo de Inversión Participativa surgido de la
operación del experimento de PP (2003-2004). El conjunto del Fondo de Inversión representa un 6% del presupuesto
municipal anual (300 millones de pesos al año 2004, equivalentes a aprox. 500 mil dólares).
En segundo lugar, excluye definitivamente al Concejo Municipal, cámara política local, como intermediario entre los
recursos provenientes del municipio y de los programas sociales de administración local y los destinatarios
16
(pobladores), reemplazándolo de hecho por DIDECO y sus encargados territoriales. Lo cual ha traído como
consecuencia no pocos conflictos con liderazgos sociales consolidados de la comuna, ante esta pérdida de influencia
directa sobre la acción municipal.
Con esta medida se pretendió superar un problema detectado en el funcionamiento del primitivo IRAL. En efecto, las
prioridades de proyectos acordadas por los organismos técnicos y sociales integrantes de las Mesas de Trabajo
Comunal no siempre fueron respaldados por el organismo de decisión política (Concejo Municipal) 31 . En ello puede
advertirse la disparidad de lógicas que opera en la selección de proyectos entre los programas sociales centrales y el
municipio. Al ser los proyectos competitivos y excluyentes entre sí, la municipalidad influye para que la asignación no
produzca conflictos o desbalances de poder al interior de la comunidad, al menos la políticamente representada o
significativa desde el punto de vista electoral. De este modo, “se puede plantear la hipótesis de que estas
asignaciones pueden ser más funcionales a la preservación del apoyo político que a planes o programas de
acción” 32 .
Una tercera innovación es la incorporación de este modelo de gestión a la Ordenanza Municipal de Participación
Ciudadana (1999), sellando así la vinculación entre fomento a la ciudadanía política local –entendida como
ingerencia en decisiones de interés público-- con instancias y asociatividad funcional a la distribución consensuada
de pequeños recursos estatales paliativos de condiciones de pobreza.
Sin embargo, ni la realización de consultas sin carácter vinculante 33 , ni la experiencia embrionaria de Presupuesto
Participativo están incluidas en la mencionada Ordenanza 34 . Sin perjuicio que la normativa pueda actualizarse, lo
cual no ha ocurrido hasta el 2005, la superposición de componentes de la NGT –subdivisión y planificación territorial,
decisión participada de fondos de inversión, nuevos espacios de concertación social como mesas territoriales,
diálogos ciudadanos, consejos de delegados de PP y plebiscitos comunales-- corren por diferentes vías, no
demasiado coherentes entre sí. Revela también la importancia de la política en las decisiones locales. Al respecto,
hay que recordar que si bien el embrión de PP de Cerro Navia ostenta la condición de pionero en Chile (1999), cobró
mayor fuerza acercándose hacia los comicios municipales de 2004. En esa fecha, experiencias similares se suceden
en 8 comunas, todas con liderazgos alcaldicios concertacionistas de centro-izquierda (PPD y PS) que aspiraban a la
reelección.
Por todo lo anterior, puede decirse que la particular implementación de la NGT en Cerro Navia ha buscado reforzar
el rol de la Municipalidad como agencia de gobernabilidad local, concentrando la conducción y legitimidad política en
la figura del Alcalde, DIDECO y monitores ”adhoc”. Éstos, como operadores de terreno, sustituyen la función de los
partidos políticos representados en el Concejo Municipal y presentes en las Uniones Comunales (de Juntas de
Vecinos, Centros de Madres, Adultos Mayores), representados a su vez en el Consejo Económico-Social, CESCO.
De modo que la NGT ha sido columna vertebral de una estrategia de reposicionamiento municipal frente a la
sociedad política y civil local, lo cual ha hecho posible la reelección de la Alcaldesa, la estabilidad política de la
Concertación en la comuna y la profundización de un particular proyecto de democratización comunal en el cual se
superponen dos formas paralelas de participación social -- una representativa y otra directa -- sin interfaz entre
ambas.
31 Fernández, Margarita: “Límites y potencialidades de políticas innovativas en la participación local. La experiencia del IRAL”; Revista de Economía y Trabajo
N°9, PET, Santiago 1999.
32 Espinoza, Vicente: “De la política social a la participación en un nuevo contrato de ciudadanía”; Revista Política N° 43, INAP - Universidad de Chile, Santiago,
2004.
33 A fines de 1999, la Alcaldesa Cristina Girardi (PPD) organizó una consulta de este tipo para legitimar popularmente el conflicto que mantenía con el Ministerio
de Salud debido a la insuficiente inversión sectorial pública en la comuna. Lo cual se traducía en consultorios desbordados de usuarios, sin atención de
especialistas, sin dotación de remedios, renovación de insumos y material clínico, y endeudados a costa del Municipio. La consulta, en vísperas de elecciones,
tuvo el impacto deseado en el gobierno.
34 Lo cual señala el dinamismo que la elección Presidencial del 2000 de Ricardo Lagos, PPD (versus Joaquín Lavín, UDI) imprimiría a la acción municipal. El
factor político nacional ha sido determinante en iniciativas y agendas emergentes de participación social.
17
Tabla 2
INSTANCIAS DE PARTICIPACION INSTITUCIONAL
Participación
institucional
Instancia / Espacio
de
concertación
local
Función
Participantes
Atribuciones
Mecanismo de toma
de decisión
“Tradicional”
Consejo
EconómicoSocial CESCO
Consultiva
Representantes
de
Uniones
Comunales
de
Juntas
de
Vecinos, Centros
de
Madres,
Adultos Mayores
y organizaciones
deportivas
Formular
observaciones a
cuenta pública del
Alcalde, cobertura
y calidad de los
servicios
municipales,
PLADECOs,
Planos
Reguladores
y
planes
de
inversión
Acuerdo de los
Consejeros
“Innovadora”
Concejo Municipal
Mesa territorial
Consultas y
Plebiscitos
Deliberativa
5
Concejales
elegidos
periódicamente en
conjunto con el
Alcalde,
de
acuerdo a listas
partidarias
de
referencia
nacional
Negociadora
Representantes
de organizaciones
sociales
formalizadas ante
el
Municipio,
pertenecientes a
los
8
subterritorios
Consultiva
Población
comunal
Aprobar
y
fiscalizar
cumplimiento del
presupuesto
municipal anual.
En el caso del PP,
aprueba
propuesta
más
votada de uso de
los recursos de
FOCAL + FODEC
Diagnosticar
y
priorizar
necesidades de
(i) infraestruc-tura
y equipa-miento
urbano (FODEC);
(ii) de apoyo a las
actividades
regulares
del
tejido asocia-tivo
local (FOCAL)
Votación de los
Concejales
Propuesta técnica
de
DIDECO,
ratificada
en
plebiscito
o
“sondeo
de
opinión” vecinal
Aprobar
rechazar
medidas
propuestas
el Alcalde.
el caso del
aprobar
propuestas
uso de
recursos
FOCAL
FODEC
Votación
vecinal
territorios
(plebiscito
“sondeo
opinión”)
Consejos Territoriales y
Comunal de PP
o
por
En
PP,
Deliberativa
Miembros
de
organizaciones formales e
informales y personas
naturales elegidos por
votación
entre
los
asistentes a Diálogos
Ciudadanos (asambleas)
en
cada
territorio.
Internamente se reagrupan
temáticamente
Negociar con funcionarios
municipales
las
modalidades específicas de
implementación
de
la
propuesta más votada del
PP, de acuerdo a distintas
categorías temáticas
de
los
+
por
Acuerdo entre Consejeros y
funcionarios municipales
o
de
2.1. Instalación y Evolución de la NGT
Desde la perspectiva de su breve historia, la NGT y otros instrumentos participativos desarrollados por la
Municipalidad de Cerro Navia han seguido una gradual evolución e imbricación mutua. El cuadro siguiente resume
los instrumentos de gestión social participativa puestos en práctica en el período post 90, tal como se presenta en su
documentación y discurso oficial 35 .
Exposición de Lorena Campos directora de DIDECO en Foro-panel del Diplomado de Redes Asociativas y Fortalecimiento de Ciudadanía, Instituto de
Estudios Avanzados Universidad de Santiago, diciembre 2004.
35
18
Tabla 3
EVOLUCION DE LOS INSTRUMENTOS PARTICIPATIVOS
PRIMERA ETAPA: PARTICIPACIÓN SOCIAL
1992 – 1995: FONDEVE, Fondo de Desarrollo Vecinal
1995 – 1997: Programa de Pavimentos participativos
SEGUNDA ETAPA: NUEVA GESTIÓN TERRITORIAL
1995 - 1998: Programa de Formación de Líderes y Fortalecimiento Organizacional en 1 unidad vecinal de Cerro Navia.
ONG Impulsa – IAF - Fundación Andes
1996 – 2001: FOCAL, Fondo Comunitario de Adelanto Local (ex FONDEVE).
1997 – 1998: Escuelas de Líderes Sociales en 1 unidad vecinal de Cerro Navia. ONG Impulsa – IAF - Fundación Andes
1997: Plan de Desarrollo Comunal PLADECO, SUBDERE – ONG PIIE. Diagnósticos y consultas en nueva subdivisión
territorial (8 sectores)
1997 – 1998: Programa Desarrollo Local y Ciudadanía en campamentos informales de “pobreza dura”. ONG SUR - IAF
1999: Ordenanza Municipal de Participación Ciudadana. Asesoría de ONG Impulsa
1999 - 2001: Programa Chile Barrio – ONG SUR. Mesas técnicas y sociales de erradicación de 3 campamentos informales
1999 – 2001: FODEC, Fondo de Decisión Ciudadana (ex Pavimentos Participativos + otros recursos de mejoramiento de
pequeña infraestructura urbana). Asesoría de ONG Impulsa
1999 – 2001: 8 Mesas territoriales para asignación de recursos de FOCAL y FODEC. Asesoría y capacitación a
funcionarios municipales y líderes sociales de ONG Impulsa
OTROS INSTRUMENTOS: CONSULTAS NO VINCULANTES
1999: Consulta general Salud. Respaldo popular a la Alcaldesa en su conflicto por el monto de inversión “percápita” del
Ministerio de Salud a la comuna. Resultado: aumento del percápita; mayor presencia y cobertura de distintos programas
sanitarios en la comuna; mayor inversión en infraestructura de Consultorios de Atención Primaria.
TERCERA ETAPA: PRE-PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
2001 – 2002: Fondo de Inversión Participativa. (reabsorbe al FODEC y desde el 2002 al FOCAL). 8 Mesas territoriales de
funcionamiento mensual; 8 “Diálogos Ciudadanos de Inversión Participativa”, simultáneos de periodicidad anual; 8
Escuelas de Líderes sociales descentralizadas; 1 consulta comunal anual. Alumnos formados por ONG Impulsa son
contratados por la Municipalidad para animar esos procesos.
CUARTA ETAPA: PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
2003 – 2004: Fondo de de Inversión Participativa. 8 Mesas, 8 Diálogos Ciudadanos y 8 Escuelas de Líderes; 1 consulta
comunal anual.
2004: 8 Mesas, 8 Escuelas de Líderes, 10 encuentros temáticos; 35 Diálogos Ciudadanos (1 por cada unidad vecinal); 1
consulta comunal anual. 500 delegados de PP capacitados, provenientes de 35 unidades vecinales, enfatizando a los
sectores no-organizados menores de 50 años. Consejo de PP: 120 delegados de unidades vecinales.
19
A. Al comienzo, sólo estaban los Fondos
No es casualidad que al inicio, la gestión social de los municipios postdictatoriales tengan por instrumento principal al
FONDEVE, acompañado luego por el programa-arquetipo de participación social destinado a la población pobre
(pobladores): el “pavimento participativo”. Esto es, que a los ciudadanos en una democracia recién recuperada y de
recursos limitados dado el marco económico en que debe operar, les cabe participar --más allá de los eventos
electorales -- en la solución de los problemas públicos de sus territorios (como las calles sin pavimentar), aportando
soluciones (proyectos), trabajo no remunerado a las reducidas plantas estatales, sedes e incluso recursos
monetarios propios. Esto es, como un poblador señaló, en tanto “ejecutores de una política hecha sobre nuestras
espaldas” 36 . La legitimidad de tal acción para los dirigentes políticos concertacionistas no es sólo de índole
económica sino política. Es la única forma no sólo de pavimentar y alcanzar mejores niveles de calidad de vida de un
barrio, sino apoyar a un gobierno democrático -- elegido popularmente -- e impedir una regresión autoritaria.
Volviendo atrás, el Fondo de Desarrollo Vecinal FONDEVE recoge esta modalidad paradigmática de asignación de
recursos públicos, la cual pervive en su posterior versión denominada FOCAL, aunque con matices de diferencia. Ya
no se trata de financiar por la vía competitiva (concursos), iniciativas espontáneas de los vecinos sin vinculación con
prioridades comunales. Aunque el FOCAL se destina a las organizaciones sociales para que construyan y/o reparen
sedes comunitarias y financien sus actividades (talleres de capacitación, eventos), las iniciativas de los vecinos se
deben enmarcar en los temas y agenda de los programas gubernamentales de cultura, deportes y recreación,
promoción de la salud, mujeres, adultos mayores, infancia y juventud que administra la Municipalidad. El caso del
segundo fondo impulsado por el Municipio –FODEC—dirigido a proveer financiamiento a pequeñas obras de
mejoramiento de infraestructura urbana es, a su vez, la ampliación de los llamados “pavimentos participativos”.
Ahora en vez de asfalto, como en los comienzos de los 90, se ofrecen reparación de veredas, habilitación de “lomos
de toro”, luminarias, mini-canchas y camarines deportivos, juegos infantiles y plazoletas, campañas de poda de
árboles, control de perros vagos, plagas de ratones e insectos. En ocasiones, y de acuerdo al consentimiento de los
vecinos, se mejora la oferta y el menguado presupuesto municipal para estas materias, con contrapartidas de co.financiamiento comunitario. Este segundo Fondo rompe con la asignación competitiva de principios de los 90 al
basarse en diagnósticos y soluciones compartidas con los vecinos, transformándose en la base del posterior ensayo
de PP.
B. Luego se agrega el PLADECO, base de la NGT
La diferencia entre el primer y el segundo bloque de fondos sociales de Cerro Navia, es su modalidad de asignación.
Como resultado de la elaboración del segundo PLADECO en la comuna (1997), se impone la idea que ya no se trata
de uniformar prioridades y prestaciones únicas para toda la comuna, sino por territorios más acotados de acuerdo a
las necesidades recogidas en “mesas” de contacto (reuniones periódicas) entre funcionarios públicos y
organizaciones de base de cada territorio definido. La implementación en esa misma fecha de un proyecto de
investigación-acción en pobreza “dura” de la ONG SUR Profesionales en un campamento informal de la comuna,
inauguraba empíricamente una primera “mesa técnica” entre el municipio, la mencionada ONG y otras asociadas a la
intervención. Su posterior ampliación a dos campamentos más, por intermediación del Programa Chile Barrio, tuvo
también su efecto en ampliar la “mesa”, incluyendo formalmente a los pobladores en la interlocución con los nuevos
actores del gobierno central y municipal que se agregaron para implementar el programa. La profesional de SUR
Profesionales a cargo de la primera experiencia, fue contratada para dirigir la intervención de Chile Barrio en la
comuna, fruto de una negociación entre la Alcaldesa y FOSIS. Con ello se comenzaba a probar el modelo de la
“mesa”, prefigurando su aplicación a toda la comuna por efecto de aplicación del PLADECO y la NGT que propugna.
Citado por Paley, Julia: “La “participación” y la “sociedad civil” en Chile: discursos internacionales, estrategias gubernamentales y respuestas organizacionales;
Ponencia al Congreso de Latin American Studies Association – LASA; Washington DC., 2002
36
20
Es significativo que la justificación del modelo de la NGT es destacada menos en términos de necesidades de
eficacia de la política pública de planificación y desarrollo urbano, que como una necesidad socio-política. Para
Lorena Campos, directora de Organizaciones Comunitarias de la DIDECO (1996-2004), el PLADECO, base de la
NGT, llevó entre otros efectos a “cuestionarse la propia identidad de la comuna que somos, una comuna de pobres.
¿Qué es lo que tenemos? Lo único, es gente. ¿Qué quisieran ser?: comuna participativa fue la respuesta, por su
historia e identidad como movimiento de pobladores sin casa”.
De allí que este sistema de “micro-planificación territorial” como se la denomina en la Municipalidad y puesto en
práctica desde 1999 fue oficializado como modelo de participación social comunal ese mismo año.
Conforme a la metodología propuesta, la NGT consiste en la sub-división de la comuna en 8 territorios, de acuerdo a
la historia del poblamiento de la comuna, reuniendo así a las antiguas tomas de terreno, campamentos, operacionessitio y, zonas de autoconstrucción familiar que la división político-administrativa de la dictadura rompió
estratégicamente en la década del 80. Cada territorio está a cargo no de un dirigente vecinal, sino de un agente
municipal adhoc, previamente capacitado por la ONG Impulsa, aliada en el diseño de este sistema 37 . Llama la
atención que en esta operación de subdivisión territorial no hubo participación, reparos ni oposición de parte de los
pobladores, como en otras experiencias internacionales de PP —Porto Alegre, por ejemplo. En Cerro Navia,
simplemente se aprobó de hecho la propuesta del Municipio, que la hizo formar parte de un acto administrativotécnico más de su gestión.
En los territorios así redefinidos, DIDECO y sus encargados territoriales ponen a disposición de los vecinos
asociados de base (organizaciones territoriales y funcionales formalizadas) reunidos en torno a una “mesa”, los dos
nuevos Fondos: FOCAL (1996) que queda en manos de la asociaciones de base para implementar acciones
coincidentes con los programas sociales centrales captados por el Municipio, y FODEC (1999) destinado a
intervenciones de infraestructura, con cargo al presupuesto central de la municipalidad y en manos de distintas
unidades de gestión municipal (Obras, Aseo y Ornato, Tránsito, Planificación).
El ciclo de la negociación es el siguiente – según explica la asesora de la ONG Impulsa: “se convoca a la mesa con
dirigentes de base, luego con ellos se priorizan las necesidades del territorio, se asignan las partidas de
financiamiento de acuerdo a los dos fondos municipales ofrecidos. Finalmente, se seleccionan tres prioridades de
inversión en cada territorio y que son seleccionadas mediante votación por los vecinos de cada territorio”.
Las votaciones son informadas previamente en las respectivas 8 comunidades. Los pobladores formados en las
Escuelas de Líderes realizadas por la ONG Impulsa desde 1999 son contratados para animar esos procesos de
información / deliberación. Sin embargo lo anterior sólo es válido para el FODEC. Para el Fondo vecinal más antiguo
(FOCAL, ex FONDEVE) la “mesa” sólo define la línea de prioridades y DIDECO selecciona los proyectos
comunitarios presentados por las organizaciones comunitarias intentando conciliar dichas líneas con los propósitos
de las agencias centrales donatarias y de las respectivas “oficinas” municipales. Sólo a partir del 2003, el FOCAL se
vería reabsorbido por el PP.
La importancia del mencionado FOCAL para la motivación de integrar las “mesas” y que justifica su larga
supervivencia, es destacado así por un encargado territorial: “Al principio la “zanahoria” para potenciar la
participación de los vecinos en las Mesas Territoriales era el FOCAL.. El PLADECO, a su vez, daba los recursos
para el funcionamiento de esta nueva forma de gestión” 38 .
La NGT también es vista por la Municipalidad como una innovación crucial, entre otros motivos, porque ha tenido
por efecto homogeneizar las estrategias de participación social en la DIDECO y sus diversas “oficinas”. Al respecto,
37
Proyecto apoyado originalmente por la IAF y otras agencias nacionales.
38
Entrevista a Angélica Fuentes, ONG Impulsa.
21
una profesional al mismo tiempo de la ONG Impulsa como de DIDECO –también por demanda de la Alcaldesa-define muy bien los objetivos estratégicos, de “gobernanza local”, que se asocian a la NGT:
“Los objetivos de la nueva gestión territorial abordaba diversas etapas. La primera de ellas fue recobrar los
resquebrajados lazos de confianza comunidad – Gobierno local. Teniendo ello como base, la participación
se ha buscado desarrollar en varias fases de tiempo. Las definimos de menor a mayor dificultad y plazo
temporal: consultiva, desarrollo de opinión comunitaria; incidencia de la opinión local; y finalmente, decisión
sobre los recursos” 39 .
Así concebidos, los instrumentos de gestión de las tres primeras etapas son las Mesas Territoriales (espacios de
diálogo social), las escuelas de líderes realizadas por la ONG Impulsa a funcionarios y dirigentes sociales
(capacidades para el diálogo); los boletines barriales que dan información a la comunidad no organizada y la
operación de los dos Fondos de inversión: infraestructura urbana y asociatividad de base. Con los años, 2001 en
adelante, se agrega para el cuarto objetivo la realización de plebiscitos sub-comunales que sancionan las prioridades
acordadas en las Mesas Territoriales; y el Presupuesto Participativo impulsado desde 2003 en adelante recoge el
quinto objetivo.
C. ¿A dónde conduce la NGT? El Presupuesto Participativo
La tercera gran innovación señalada para la evolución de la NGT en la comuna, el Presupuesto Participativo (PP), se
da esta vez por iniciativa de la Municipalidad y su líder, la Alcaldesa Girardi. No viene estimulada externamente por
agencias del gobierno central (FOSIS, SUBDERE). Para sus actores representa una continuación de la lógica
participativa implícita en la NGT, aunque manejada con mayor rigurosidad metodológica (Ver próximo recuadro).
Esta evolución de la NGT ya estaba prefigurada en la propuesta que la ONG SUR presentó a dos comunas
emblemáticas de la gestión comunal del PPD -- Cerro Navia y Rancagua 40 -- a mediados de los años 90 y que se
frustrara entonces en ambas. En Rancagua por la inesperada pérdida electoral de su Alcalde a manos del partido
opositor de derecha UDI. Y en Cerro Navia, por la falta de condiciones en la propia DIDECO que en los primeros
años de gestión de Girardi se encontraba dividida en múltiples grupos rivales de poder interno 41 . Ello hizo que SUR
replanteara su trabajo en Cerro Navia y se dedicara a intervenir sólo en los campamentos informales más pobres de
la comuna, haciéndose cargo luego, como se ha dicho, de la coordinación del Programa gubernamental de
erradicación de campamentos informales de la comuna (Chile Barrio). El PP propuesto primitivamente por SUR fue el
que efectivamente se puso en práctica en Cerro Navia. Se aplica únicamente a obras de infraestructura y de
equipamiento urbano, sin tocar otros sectores de la acción pública local, como por ejemplo, educación y salud.
D. ¿En qué consiste el Presupuesto Participativo?
El PP oficialmente se inicia el 2003, aunque comienza a ensayarse su diseño operativo en el 2001, a partir de la
operación de las modalidades de asociatividad, coordinación y respaldo territorial correspondientes al Fondo de
inversión de pequeña infraestructura urbana (FODEC) 42 .
El año 2003 su metodología se complejiza. A partir de esa fecha se buscó ir más allá de la consulta en los barrios
sobre tres proyectos preseleccionados por las “mesas territoriales”, para consensuar criterios comunes de inversión
social entre técnicos municipales y líderes sociales de base. Implicó entre otros cambios:
Entrevista a Angélica Fuentes, ONG Impulsa.
Díaz, Alejandro: “Acercando el Municipio a las bases. Centros de Desarrollo Comunitario DIDECO, comuna de Rancagua, VI Región”. En Programa
Ciudadanía y Gestión Local: “Los caminos que buscamos. 30 innovaciones en el fortalecimiento del espacio público local”; Santiago, 2000.
41 Entrevista a Amalia Lira, ONG SUR.
42 Una descripción más detallada puede encontrarse en Pagliai Fuentes, César: “Presupuestos Participativos de Cerro Navia”. En Programa Ciudadanía y
Gestión Local, inédito; Santiago, 2004.
39
40
22
-
aumentar el número de vecinos implicados en el proceso de información / deliberación: se pasa de mesas y
votaciones en 8 a 35 territorios, abarcando todo el espacio comunal. En 2004, los plebiscitos sub-comunales
ampliaron su base electoral a un 70% de los habilitados para votar y un 90% en el voto a domicilio;
-
integrar a nuevos sectores al proceso de información / deliberación: no sólo varones adultos y mayores,
miembros de organizaciones formales, sino también jóvenes y mujeres no organizados;
-
adiestrar a un mayor número de funcionarios municipales, capacitándose a personal intermedio e inferior y
no sólo a las directores de los departamentos municipales involucrados en el proceso;
-
ampliar el ciclo temporal del proceso, incorporando más pasos intermedios como la realización de Diálogos
Ciudadanos (asambleas) en 35 unidades vecinales; elección allí, de comisiones de delegados para
negociación del PP previo a su ratificación plebiscitaria. Una vez ocurrida aquélla, la función de las
comisiones es ayudar a planificar las propuestas más votadas y acompañar su ejecución. De este modo, en
2004 se eligieron 500 delegados para integrar las distintas comisiones y ellos, a su vez, eligieron a 120
delegados, 15 por cada uno de los 8 territorios. Esta modificación hizo que las respectivas comisiones de
delegados de cada territorio “entren en contacto directo con el Municipio y sus funcionarios, sin pasar por la
intermediación y selección de las Uniones Comunales” 43 representadas en el CESCO.
El resultado de estas innovaciones ha dado lugar a una compleja metodología de trabajo (vease Anexo 1), que se
extiende a lo largo de todo el año fiscal y en cuyo diseño, siempre a cargo de la DIDECO y sus encargados
territoriales, no han participado ni los pobladores ni el Concejo Municipal. El costo de la gestión del proceso de
trabajo consume una pequeña fracción (0.4%) del Fondo de 300 millones a asignar, descontando los honorarios del
personal permanente de DIDECO.
2.2. Resultados de la NGT / Presupuesto Participativo según los Funcionarios
El primer gran logro de la experiencia es graficado por la profesional asesora del Municipio en participación
ciudadana como: “confianza del Municipio en las organizaciones de base” 44 , aludiendo a la entrega de nuevas
responsabilidades y atribuciones. Pero, dentro de una concepción democrática de ciudadanía política o sociedad civil
con un estatus propio, diferente al estado ¿no debiera ser al revés?. La afirmación es en parte expresiva de la
verticalidad con que se ha instalado el dispositivo de gestión participativa en la comuna, al menos en su fase de
diseño, así como expresiva de la lectura política que de ella se hace como estrategia de optimizar la gobernabilidad
municipal. De este modo, la NGT / PP, así como el impacto de la consulta en salud en el año 2000 45 , ha redituado
electoralmente. “Sin hacer campaña” -a juicio de la DIDECO- la Alcaldesa aumentó en el 2004 su caudal de votos
de un 53% a un 57%, accediendo a un nuevo período de 4 años” y tal vez una opción de candidatura a diputada por
el distrito de Cerro Navia y comunas vecinas en años próximos 46 .
En segundo lugar, distintos entrevistados vinculados a la experiencia mencionan percibir un aumento de la actividad
e iniciativa barrial, especialmente en mujeres y jóvenes. Eso sí que siempre en función de aquellos temas de la
gestión municipal que cuentan con fondos disponibles para intervenir.
En tercer lugar, se perciben nuevas prácticas de los grupos de base y atributos del vínculo social para con la
Municipalidad. Se mencionan propositividad, capacidad de escucha, de tolerancia a las diferencias, de flexibilidad, de
Entrevista a encargado territorial de DIDECO.
Entrevista a Angélica Fuentes, ONG Impulsa.
45 Su conflicto con el estado central, ganado por Girardi, se debió tanto al respaldo popular obtenido en la Consulta como a sus correas políticas con el gobierno
central, particularmente en salud, en el gobierno y en Cámara de Diputados. Su hermano, el diputado Guido Girardi, médico, salubrista público, ex alto
funcionario de Ministerio de Salud ostentaba a la fecha la Presidencia del PPD, partido que fundara junto al actual Presidente de la República, Ricardo Lagos.
46 Aunque el aumento de las asambleas y votaciones del PP en las 35 unidades de la comuna en el 2004, fecha de la elección municipal, pueden equivaler a
una campaña de exposición pública de la gestión edilicia.
43
44
23
responsabilidad personal. Cuestión que para los entrevistados está en directa relación con las sucesivas 5 escuelas
de Lideres Sociales que se han impulsado en la comuna y cuyos egresados se incorporan a la operación de mesas
territoriales, comisiones y consejos de delegados de PP.
En seguida, la NGT/ PP ha debido crear capacidades en materias inéditas para los pobladores de menor experiencia
pública como lo es decidir las partidas de libre disponibilidad del presupuesto municipal. Sin duda, se trata de una
capacidad clave para la sociedad civil local. Así lo concibe uno de los encargados territoriales de la DIDECO: “La
capacitación ha desarrollado conocimiento de cómo funciona por dentro un Municipio, la fuente y destino de los
recursos que administra”. Materia antes de exclusiva competencia de los “dirigentes” y base de su poder. En este
sentido, “contribuye a la transparencia de la gestión pública y al ejercicio de la democracia comunal” 47 .
Finalmente, se menciona que la NGT también ha tenido la virtud de transversalizar la gestión municipal: “Por primera
vez los funcionarios de distintas unidades, antiguos y nuevos, se sientan parte de un equipo, de una misma
Municipalidad” 48 , mejorando con ello la eficacia de su acción.
Sin embargo, es necesario matizar los logros señalados, de acuerdo a lo observado por otros actores involucrados
en la experiencia: líderes sociales, delegados del PP, concejales tanto de gobierno como de oposición.
A. La lectura política de la NGT
Si bien a juicio del mismo encargado territorial, con la NGT / PP se comienzan a romper los vínculos tecnocráticoverticales del Municipio con la comunidad local y el clientelismo de los partidos políticos, ello se hace en un esquema
de relación entre los actores que podría conjeturarse de “populista-personalista” 49 . Esto es, una relación que canaliza
a través de una fuerte movilización de base conducida por una figura de poder (Alcaldesa) su disputa con otros
sectores de poder. En este caso, partidos políticos, Concejales y organizaciones y líderes sociales opositores y, en
determinadas coyunturas, agencias sociales de gobierno central y sus redes de intermediación.
Por lo anterior, más que situar los logros en el plano del impacto de la política social en materia de logros de
superación de pobreza, integración social y fortalecimiento de la asociatividad popular, la NGT parece representar
paras sus conductores directos (DIDECO) una sofisticada estrategia de gobernabilidad y legitimación política para
estructurar una alianza Alcaldía- base social, eliminando intermediarios que no controla. En este caso, las politizadas
Uniones comunales, especialmente las opositoras de derecha (UDI) e izquierda extra-parlamentaria (PC). En
términos estratégicos, lo que parecía estar en juego mediante la consolidación de la NGT vía PP era neutralizar
opositores fuertemente enquistados en la estructura de poder institucional local (Concejo Municipal, CESCO) –
aunque de menor peso electoral --; incorporar a los sectores hasta entonces no movilizados políticamente (mujeres y
jóvenes sin militancia) y otros líderes sociales desencantados con el déficit democratizador de la gestión
concertacionista post 90. Aliados de tal estrategia pueden considerarse las agencias del gobierno central FOSIS y
especialmente SUBDERE 50 , que ha sustentado la NGT / PP y las ONGs Impulsa y SUR que han participado en el
perfeccionamiento de su diseño operativo. Como opositores se encuentran la izquierda extraparlamentaria,
concentrada en militantes viejos y núcleos de jóvenes “autonomistas” 51 ; los partidos de derecha, los funcionarios
municipales pinochetistas heredados por el municipio y otros partidos de la Concertación que disputan la hegemonía
Entrevista a encargado territorial de DIDECO.
Entrevista a Lorena Campos, departamento de Organizaciones Comunitarias, DIDECO.
49 Villasante, Tomás R.. “Clientelas y emancipaciones: una introducción metodológica”; en “Las ciudades hablan. Identidades y movimientos sociales en seis
metrópolis latinoamericanas”; Ed. Nueva Sociedad, Caracas, 1994
50 Dirigida por los miembros del PPD Francisco Vidal y actualmente Adriana del Piano, ex conductores del comando de la campaña presidencial de Ricardo
Lagos en el 2000.
51 En los comicios municipales del 2004, la votación de dichos sectores agrupados en el pacto Juntos Podemos (Partido Comunista, Partido Humanista e
independientes) subió su votación a casi un 10% nacional, obteniendo 90 Concejales y 4 Alcaldes. En Cerro Navia obtuvieron algo más del 7% de los votos,
eligiendo un Concejal.
47
48
24
del PPD o de la familia Girardi 52 ahora descolgados de intermediar su relación con la base social por efecto de la
NGT/ PP. Como ajenos a todas estas relaciones, es posible identificar a la gran masa pobladora que, a juicio de un
funcionario de DIDECO, aún “tiene miedo o desconfianza a todo lo que huela a poder político. “Acuérdate del 11”,
dicen cuando se les pregunta por qué” 53 .
Sin embargo, como se verá, la estrategia de permear con nuevos liderazgos las estructuras y formas tradicionales de
hacer política se muestra aún insuficiente. Por su parte, los denominados liderazgos tradicionales han sabido
adaptarse y obtener renovado protagonismo en los procesos participativos innovadores. Los eventuales aliados Impulsa y SUR - ahora divergen en sus apreciaciones acerca del impacto del modelo participativo seguido. Y los
partidos políticos locales han movido posicionamientos, especialmente en la oposición de izquierda (PC) y el
oficialista PPD ambos orientados por liderazgos más jóvenes como los Concejales electos a fines del 2004.
Tampoco el éxito electoral de 2004 puede ser enteramente atribuido al efecto NGT /PP, aunque pudo servir de
actividad de campaña. Justo antes de la elección comenzó a operar el cambio del sistema electoral aprobado por el
Parlamento, el cual permitió acumular votos en un solo candidato por alianzas –gobierno y oposición--, eliminado la
competencia al interior de ellas por la nominación de los Concejales.
B. Asociatividad e interés público
Así por ejemplo, el aumento declarado por la DIDECO en los niveles de asociatividad vecinal se explicaría más por la
disponibilidad de acceso a fondos públicos en determinadas temáticas –jóvenes, pueblos indígenas, cultura—y por lo
tanto, a la inducción de las agencias gubernamentales, que a una demanda avalada por un fuerte movimiento de
opinión o acción social.
Ello es advertido con fuerza por los pobladores de mayor experiencia de liderazgo e inclusión en organizaciones
formales. Para ellos, la existencia de fondos del estado dirigido a todo tipo de organizaciones produce una distorsión
en el vínculo municipio-pobladores, pues no discrimina los fines (públicos / privados), y trayectoria de las
organizaciones sociales beneficiadas. “Ser catalogado de ”pobre” ahora es un negocio, porque se recibe más
recursos del estado”; la mayoría de la gente no tiene interés en participar, sólo si hay promesas de algún beneficio
concreto”; “las caras se repiten, los interesados son siempre los mismos. Si no hay recursos, la gente desaparece” 54 .
Otras organizaciones son sindicadas de clara falta de cultura cívica:
- Los jóvenes no tienen visión de futuro, presentan proyectos inmediatistas, puros eventos ....Total, las
platas no son de ellos. Tampoco las comparten. Cada grupo trabaja por separado, para “su” grupo. No se
prestan las cosas ni las sedes. Cuando se acaban los recursos, muchos se los reparten y se los llevan para
su casa, otros hacen negocio con ellos: los arriendan a los propios vecinos.
- Los mapuches tienen los mismos problemas de intolerancia y discriminación que la que tenemos la
población no mapuche hacia ellos.No se validan entre sus propias organizaciones. Hay mucha desconfianza
mutua 55 .
- “Las mujeres están incluidas en muchas organizaciones, pero difícilmente obtienen posiciones de
liderazgo”.
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Reforzada ahora con la elección de la esposa del diputado Guido Girardi como Concejala por Cerro Navia con la primera mayoría.
Entrevista a encargado territorial de DIDECO.
Entrevista grupal a Consejeros de PP en Desarrollo Urbano.
Entrevista grupal a Consejeros de PP en Desarrollo Urbano.
25
Por otra parte, la discriminación corre a cargo de criterios poco confiables o transparentes: “hay sectarismo en la
adjudicación de los proyectos. Las juntas de vecinos o los clubes deportivos—organizaciones mayoritarias en la
comuna junto con las económico-productivas— no han tenido acceso a los recursos municipales”.
En estos juicios puede advertirse el conflicto soterrado entre los denominados liderazgos “nuevos” y “tradicionales”.
La NGT lejos de haber partido consensuadamente, ha generado conflictos con los dirigentes sociales de
organizaciones formales en un cuadro asociativo comunal complejo, en el cual una cúpula de mayor edad aparece
como altamente politizada, generalmente varones, y muestran experiencia de diálogo y negociación con el estado,
mientras que la base, especialmente jóvenes y mujeres, muestra signos de dispersión o apatía cívica.
Todo ello hace que la emergencia e impacto de la formación de nuevos liderazgos en las instancias innovadoras de
participación no parezca tan clara. Evaluando la participación de estos nuevos actores en las instancias de la NGT,
un funcionario de DIDECO reconoce: “los contactos entre las redes comunitarias que se han formado más
recientemente son débiles, están centradas en intereses muy concretos y de corto plazo que una vez satisfechos,
mueren” . La esperanza de asegurar una contratendencia se pone en las comisiones y Consejos de PP. Sin
embargo, los pobladores delegados de PP señalan: La participación de consejeros del PP que no pertenecen a
sectores organizados es muy baja. Les falta disciplina, constancia, vocación”; “Varía mucho su calidad como
dirigentes”. El mismo punto es refrendado por la Concejala más votada de la comuna, perteneciente también al
partido de la Alcaldesa: “Hay poca renovación de dirigentes. La mayoría de los integrantes de los Consejos de
delegados del PP están también en el CESCO. Son dirigentes preparados, discuten con propiedad los problemas
comunales y están muy empoderados” 56 .
C. Capacitación para el diálogo y la negociación con el estado
La NGT como estrategia de participación directa ha requerido desarrollar nuevas capacidades de diálogo entre los
vecinos y el mundo público, menos centrado en las visiones de país y del estado a nivel “macro”, y más
cooperadores a los esfuerzos mucho más modestos impulsados por la Alcaldía. El concurso de ONGs en el
desarrollo de esas capacidades, contenidos y modelos de participación, tanto en los funcionarios municipales como
en los pobladores, ha sido juzgado de fundamental. De este modo, en los programas de capacitación a ambos
actores, las orientaciones de la ONG Impulsa ha sido funcional a esta necesidad estratégica del Municipio,
especialmente para sustentar el nacimiento de un nuevo tipo de liderazgo social en la comuna.
La Escuela de la ONG Impulsa define así los nuevos liderazgos que se quiere promover en la comuna: “Destacan
por el tipo de liderazgo propositivo y movilizador de recursos propios, que a la propia Alcaldesa sorprendió. Esa fue
la razón para que nos llamara a trabajar para toda la comuna y la Municipalidad” 57 . A juicio de la profesional de la
ONG mencionada, las virtudes que se trabajan en la Escuela, mediada por una rigurosa metodología vivencial 58
son, entre otros:
-
responsabilización personal versus auto-victimización frente a situaciones adversas;
-
reconocimiento de la base emocional: de la confrontación (rabia, resentimiento, resignación) versus
cooperación;
-
emprendimiento efectivo versus declarativo: resolver necesidades con visión racional compartida, alianzas
de redes, cuestionamiento de resultados propuestos, readecuación permanente de las metas.
Entrevista a Paula Echenique, sicóloga, miembro del directorio de ONG Impulsa; Concejala electa del PPD.
Entrevista a Angélica Fuentes, ONG Impulsa.
58 Mezcla de educación popular remozada, coaching ontológico del lenguaje (pragmática comunicativa) y gestión empresarial, estas dos últimos popularizados
en Chile por el ingeniero de sistemas y empresario Fernando Flores, actual senador PPD.
56
57
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De esta forma, los nuevos liderazgos “se plantean metas conseguibles (no aumentando la frustración) mediante el
esfuerzo propio (no a la dependencia o la reivindicación); desarrollan “climas emocionales” de participación y
cooperación con el entorno; unen a la comunidad en función de iniciativas conjuntas, demuestran responsabilidad
frente al Estado, suman a agencias públicas y privadas a la sostenibilidad de sus iniciativas” 59 .
En cambio, en los antiguos liderazgos primaría –a juicio de los entrevistados de DIDECO y la misma ONG-- con el
clientelismo o el boicot a las iniciativas de cooperación con el municipio o el gobierno, simbolizados en las dos
macroestructuras organizacionales existentes en la comuna. De las dos Uniones Comunales de Juntas de Vecinos,
una formada en un comienzo con apoyo de la Alcaldía, responde al partido oficialista (PPD). La otra, concentra a los
opositores de izquierda y derecha (PC + UDI). Ambas poseen representación en la cámara social CESCO entendida
como una instancia “tradicional de hacer política” de escasa incidencia y adhesión. Al respecto, los funcionarios de
DIDECO entrevistados señalan: “Las Juntas de Vecinos están divididas partidariamente. Incluso la Alcaldía
intencionó la creación de una Unión Comunal paralela (PPD), pero hoy se encuentra desperfilada. Ha perdido
peso” 60 . Hoy, en cambio, la estrategia no es incentivar la creación de Uniones Comunales paralelas a las controladas
por la oposición, sino apoyar la ampliación de los nuevos órganos consultivos con liderazgos nuevos, dado que “los
partidos no tienen una mirada de desarrollo local. Lo local es caja de resonancia de la política nacional, entendida
sólo como lucha electoral y en eso están desvinculados de los jóvenes” 61 .
Sin embargo, cabe señalar que las categorías de “tradicionales” e “innovadores” son mucho más dinámicas y
mutuamente referidas de lo que parece. Por una parte, partidos tradicionales como el PC y que al comienzo en los
90 reconocen que planteaban “darle duro a los representantes de la Concertación y a la Alcaldesa” respaldan
vivamente el PP, aunque en las competencias desarrolladas para el diálogo con el estado resalta como principal
déficit. “Es impresionante la falta de debate de ideas al interior del Concejo Municipal. Todo está centrado en la
gestión, aspectos legales, administrativos y económicos. Lo mismo ocurre en el PP. La capacitación que se entrega
a los delegados es más que nada técnico. No hay información sobre políticas sociales, superación de la pobreza,
innovación de la gestión pública, modelos democratizadores de administración comunal. No hay discusión a fondo de
los problemas de la comuna y de estrategias conjuntas entre municipio y pobladores para lograr mayores
atribuciones para solucionarlos 62 .
Otros dirigentes sociales más cercanos a la derecha, demandan una mayor fiscalización de recursos públicos. El
interés (por participar) está en acceder a las partidas de financiamiento público. En consecuencia, nos interesa que
se distribuyan bien. Siempre ha habido aprovechadores que le quitan la oportunidad a otros de mayor mérito o
necesidad. “Falta fiscalización y transparencia en la información que entrega la Municipalidad. A los dirigentes que la
solicitan, los aíslan”. Frente a lo cual, otro consejero de PP concluye: “No hay un sistema de fiscalización
ciudadana” 63 .
Ambas demandas se dirigen a perfeccionar la arquitectura democrática del estado local, a pesar de los recientes
dispositivos participativos puestos en marcha. Por ejemplo, “los encargados territoriales no son elegidos por los
pobladores, tampoco se han votado Reglamentos, señala el Concejal PC. Los Reglamentos del PP se improvisan
año a año, ahonda la Concejala PPD. También se advierte que la metodología seguida por la NGT /PP duplica
innecesariamente las instancias de participación, no sólo entre las tradicionales, sancionadas por Ley, y las
innovadoras, sino al interior de estas últimas. La entrada en funcionamiento de Consejos de Delegados del PP y
nucleados en torno temas específicos de la agenda municipal --Desarrollo Urbano y Medioambiente, Salud,
Fomento Productivo, Educación y “Participación para el Desarrollo” del PP (ex FOCAL)-- han hecho perder
59 Enclavado este programa de trabajo por varios años en una unidad vecinal específica de Cerro Navia, tuvo entre otros resultados, la formación de un Grupo de
Acción Local (GAL). Una vez acabado el financiamiento que le prestaba el mismo programa y parcialmente la Municipalidad, se disolvió, pasando a integrar una
de las mesas territoriales de la NGT.
60 Entrevista a Lorena Campos, departamento de Organizaciones Comunitarias, DIDECO.
61 Entrevista a encargado territorial de DIDECO.
62 Entrevista a Mauro Tamayo, 23 años, kinesiólogo, Concejal electo del PC.
63 Entrevista grupal a Consejeros de PP en Desarrollo Urbano.
27
relevancia a las primitivas mesas territoriales —base de la NGT y de la Ordenanza de Participación--, puesto que sus
miembros son los mismos. En ello se advierte una divergencia de prioridades: mientras para la posición oficial,
participación es movilizar recursos o acceder a ellos en espacios mixtos de cooperación centrado en la gestión de
proyectos paliativos de pobreza –enfoque del Municipio y ONG Impulsa--, para los pobladores politizados tanto de
gobierno como de oposición es deliberar, incidir y controlar la gestión: el uso y destino de los (escasos) recursos
públicos de decisión local: “Es que no sólo tienen que participar puros “pobres”, también estudiantes, profesores,
profesionales, gente que ayude a saber mejor las cosas que hay que decidir, a estudiarlas primero y a fiscalizarlas
después” 64 .
Al respecto, la dirigencia social más antigua introduce otro tema sustantivo referente al carácter de la vinculación
estado - sociedad civil: la independencia de fines, organizativa y financiero de las asociaciones de la sociedad civil
local con respecto al estado. La NGT / PP consecuentemente con el enfoque de política social gubernamental post
90, y en ausencia de una política específica de fortalecimiento de la sociedad civil hasta hoy 65 , no sólo no discrimina
en el tipo de asociaciones habilitadas para recibir fondos públicos sino tampoco contempla formas institucionalizadas
de concertación social que resguarden las atribuciones y respectiva autonomía de las entidades concurrentes. Al
respecto, es expresivo el diálogo que mantienen los delegados de PP del área “desarrollo urbano” en una sesión
ordinaria de implementación del PP, post votaciones populares (véase Anexo 3). El tema de discusión con los
funcionarios municipales presentes gira en torno a una iniciativa que los líderes sociales vecinales lograron introducir
en el PP 2004-2005: la creación de un Consejo de Medioambiente, el cual no fue sometido a votación popular como
los otros destinos de los fondos del PP. Fue propuesto y aprobado directamente por el Consejo Municipal, con cargo
al PP (FODEC). La iniciativa responde a la necesidad de levantar criterios ambientales en el diseño de las obras de
inversión urbana priorizadas en el PP (FODEC), así como legitimar una contraparte social a los problemas
ambientales de la comuna 66 .
Finalmente, la metodología participativa del embrión de PP en Cerro Navia no bloquea definitivamente los rasgos
clientelares de la relación vecinos - municipio. No solo porque no discrimina organizaciones según finalidades y
trayectoria comprobada de interés público como ya se anotó, sino porque reintroduce negociaciones paralelas no
institucionalizadas entre organizaciones, partidos y funcionarios públicos. En efecto, al hacer depender los planes
municipales del proceso participativo, muchos funcionarios temen quedar, y de hecho quedan, sin recursos para
operar en sus respectivas funciones y unidades de gestión –por ejemplo, las distintas “Oficinas”—y, por tanto,
promueven entre los vecinos beneficiarios determinadas opciones de PP: Los funcionarios se involucran demasiado
en las propuestas de PP, las inducen porque temen quedarse sin recursos” 67 . Por otro lado, organizaciones sociales
numerosas, de muchos miembros, y tradicionalmente favorecidos e inducidos por los fondos concursables, se
distribuyen estratégicamente en los Diálogos, Comisiones y plebiscitos de modo de asegurar que determinadas
iniciativas no pierdan financiamiento: “por ejemplo, las organizaciones de adultos mayores desincentivan la
participación en las distintas comisiones de PP concentrándose en una sola, aquella en la cual se discute su propio
presupuesto. También votan masivamente, así logran influir en propuestas que los favorecen de manera directa”.
De este modo la estructura del PP asignado (exFOCAL) refleja no necesariamente la propuesta más ajustada a
diagnósticos y planes de desarrollo, sino la más “política”, en el sentido de redistribuir sus recursos a un mayor
número de grupos que cuentan con cierto grado de poder asociado a sus vínculos con funcionarios políticos y
técnicos del Municipio. En la acepción que usa la Concejala PPD para referirse a muchos de estos dirigentes
sociales se trataría efectivamente de organizaciones “bastante empoderados en las decisiones del Municipio”.
Entrevista grupal a Consejeros de PP en Desarrollo Urbano.
En 2004 el actual Presidente Lagos somete a discusión parlamentaria una Ley específica al respecto. En ella por primera vez desde 1990 se establece una
desvinculación entre políticas sociales y participación ciudadana, de tal modo que esta última queda librada a los fines que demanden el interés público con
independencia de las prioridades de políticas específicas del gobierno de turno. Ver Espinoza, Vicente: INAP, Santiago, 2004, op. cit.
66 Cerro Navia así como sus comunas vecinas de la zona norponiente de la ciudad-capital, ostenta altos índices de contaminación ambiental, que redunda en los
meses de invierno en una abultada demanda de atención médica por crisis respiratorias en los consultorios de la comuna.
67 Entrevista grupal a Consejeros de PP en Desarrollo Urbano.
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D. Impactos de la gestión participativa sobre el desarrollo urbano
Por su parte, el FODEC a pesar de los juicios favorables que despierta en los funcionarios que lo han implementado
(DIDECO) pareciera no haber terminado de romper la tendencia segmentadora de abordar e intervenir en los
problemas públicos comunales. Para la Concejala PPD recientemente electa, tras un primer impulso, la NGT se ha
quedado encerrada en la DIDECO, precisamente por su empreño en validarla como forma de movilización social,
antes que de gestión del desarrollo local. De este modo, los encargados territoriales no debieran manejar la relación
con los vecinos para el sólo efecto de levantar criterios y propuestas consensuadas de distribución de los fondos
municipales (FODEC + FOCAL), sino “para perfeccionar la acción e impacto de todas las unidades municipales en el
territorio”, dejando de pertenecer sólo a la DIDECO. A su juicio, el Municipio completo debiera avanzar en manejar el
enfoque territorial, cuidando que sus decisiones cuiden los balances requeridos entre zonas más y menos
consolidadas y carentes, y siempre dentro del estilo participativo ya adoptado de contacto y negociación directa con
los vecinos, organizados y no organizados.
Otro reparo frente a la capacidad de la NGT de impactar sostenidamente sobre el desarrollo urbano --y
eventualmente ambiental-- de la comuna la ofrece la ONG SUR, co-autora en su origen de la NGT:
“Hay una comuna, Cerro Navia, que ha implantado un sistema de participación en el cual la comuna está dividida en
8 territorios, hay mesas de coordinación en que participan organizaciones de base y entidades del gobierno. Por la
comuna pasa la carretera Costanera Norte, la Costanera Sur y como 10 otros grandes proyectos urbanos. Pero el
gobierno local no los ve porque están preocupados de la participación. Tienen puesta la mirada hacia dentro. Frente
a las mismas inversiones, por ejemplo, la Municipalidad de Las Condes consiguió que le construyeran 4 puentes; la
Municipalidad de Providencia consiguió 5 puentes y extender todo un parque. La comuna popular que no tienen
remotamente los recursos de las dos primeras, no consiguió nada, porque todas estas cosas que ocurren a sus
espaldas. No forman parte del proceso de participación” 68 .
Otra de las profesionales artífices de la NGT en la comuna admite: “en Desarrollo Urbano, es poco lo que el PP
puede hacer para variar las condiciones de la comuna”, caracterizada en el PLADECO como un archipiélago de
urbanizaciones aisladas, sin conectividad interna, sin centro cívico, sin fuentes productivas, sin espacio para nuevas
viviendas sociales 69 . A lo cual se añaden las condiciones de las nuevas urbanizaciones adonde han sido erradicados
los pobladores de campamentos informales, como los de Cerro Navia: barrios invisibles, desconectados de servicios
urbanos, viviendas con serios problemas estructurales de construcción, además de escaso espacio interno y externo
para las funciones sociales y económicas de sus ocupantes 70 .
Evaluando la NGT una profesional de SUR que trabajó en la comuna confirma: “el Municipio se apropió y continuó el
modelo y eso le ha permitido seguir avanzando hasta lo que se está planteando ahora: el Presupuesto Participativo.
Las “mesas” de los campamentos fueron su antesala. Sin embargo, lo que falta en Cerro Navia es una instancia de
seguimiento de la política social, de control de la calidad de lo se hace como inversión pública en materia de
desarrollo urbano y habitabilidad. Y ello remite al gobierno central, sus ejecutores y contratistas, y no al municipio
que no tiene recursos ni atribuciones para intervenir” 71 .
Por ello, terminada la participación de SUR en Cerro Navia, la ONG inició otra modalidad de intervención en variadas
comunas de Santiago, buscando contribuir a generar mayores niveles de articulación y movilización social que
supere la fragmentación social, territorial y organizativa de los pobladores y sus demandas, y la impotencia de los
68 Alfredo Rodríguez, arquitecto, director de la ONG SUR Profesionales. Ponencia a Seminario “Redes Asociativas y prácticas de Innovación en Ciudadanía”;
Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago de Chile, agosto 2003.
69 Entrevista a Lorena Campos, departamento de Organizaciones Sociales, DIDECO.
70 Entrevista Susana Aravena, ONG SUR.
71 Entrevista Susana Aravena, ONG SUR.
29
programas municipales para abordarlas. A juicio de la profesional: “a nivel comunal, no se decide nada de
importancia. Las políticas sociales están en Chile demasiado sectorializadas y centralizadas. Es allí donde hay que
presionar. En este sentido –agrega-- fue un error desmantelar a inicios de los 90 las Coordinadoras de Pobladores, y
reubicar a sus integrantes en las distintas Juntas de Vecinos de cada comuna. Así no se puede negociar con el
estado los temas de desarrollo urbano y vivienda social”.
Tras las diferencias puede advertirse dos visiones distintas de capital social y de concebir la alianza Municipio –
pobladores entre las ONGs que han asistido la NGT de Cerro Navia. En una (ONG Impulsa), el vínculo es entendido
y trabajado como próximo e intenso con el municipio, en tanto aliado central de los pobladores para desarrollar en
conjunto vínculos instrumentales externos de apalancamiento de recursos con contactos institucionales distantes
tales como agencias del estado central, ONGs, filantropía privada para complementar esfuerzos propios y pequeñas
subvenciones estatales. Pero ello sin mediar un “contrato” de garantización de derechos de ciudadanía social entre
ambos actores. La alianza municipio – pobladores no reconoce a estos últimos fronteras ni objetivos propios, salvo
los de decidir cómo y dónde se gasta lo que el estado destina invertir a nivel local. La otra concepción (ONG SUR),
sin desechar la alianza local entre pobladores y municipio, la reenfoca y amplía hacia el logro de una solidaridad
horizontal entre redes asociativas de pobladores de distintas comunas, para inaugurar nuevos espacios de diálogo,
negociación y movilización en la fuente de donde emana la política social: el estado central. Se trata de una
perspectiva de largo plazo, sin duda, no exenta de incertidumbres como la primera, pero que en lo inmediato se
traduce para cada ONG en promover liderazgos, adiestrar habilidades y entregar conocimientos de participación
social bien distintos. También, en consecuencia, la cultura cívica a la que remiten y aportan ambas concepciones se
distancian, en ausencia de espacios institucionalizados donde ejercerla.
2.3 Proyecciones del presupuesto participativo de acuerdo a los funcionarios
Al igual que la discontinuada modalidad IRAL de FOSIS a mediados de los 90, para los funcionarios directamente
implicados en la experiencia, un primer problema del PP es el escaso presupuesto de inversión social de libre
disposición, sujeto a deliberación pública. Por ello plantean que futuras versiones del PP debieran proponerse
aumentar las líneas presupuestarias del mismo, siguiendo de cerca las prioridades comunales indicadas en el
PLADECO y que dan contenido a los Consejos de Delegados del PP. Un esquema posible sería el siguiente:
-
Salud: gasto municipal en provisión de remedios y leche en los consultorios; fondo comunal del programa
ministerial Promoción de la Salud
Educación: Preuniversitario municipal, Capacitación Laboral entregada por el Centro Municipal de
Desarrollo Productivo CEDEP (1999)
Participación para el Desarrollo (ex FOCAL)
Fomento productivo: programas del mencionado CEDEP
Desarrollo urbano y medioambiente (ex FODEC)
Aunque la propuesta cubre algunas materias nuevas, no contempladas en los dos Fondos históricos (FOCAL y
FODEC) de la comuna, estas modificaciones al PP no superan un 10% de presupuesto de inversión municipal anual.
No incluye el gasto público en Educación, Salud, Vivienda o Trabajo, cuyos presupuestos y modelos de gestión son
provistos directamente por el gobierno central sin ingerencia municipal. En Salud se busca anexar al PP el programa
de Promoción (educación en salud) debido a que recibe subvención parcial municipal y hace transferencias directas
a la comunidad vía un fondo concursable adhoc de administración regional. Las demás partidas financieras del
Municipio se destinan a sustentar gastos corrientes: sueldos y honorarios del personal, mantención de vehículos y
edificios, e insumos administrativos.
Una segunda línea de perfeccionamiento del PP se refiere al aumento de las funciones técnicas del Consejo de
Delegados del PP, cuya nueva misión sería convertir los acuerdos vecinales adoptados en “proyectos co-diseñados
y co-ejecutados con las unidades municipales correspondientes”; así como también “co-gestionar nuevos recursos
30
para los proyectos de inversión aprobados y levantar criterios de evaluación de resultados e impacto de los
proyectos de inversión realizados” 72 . Esta mirada aparece tributaria de la consolidada idea post 90 que la
participación ciudadana equivale en democracia a cooperación con la ejecución técnica y la movilización de recursos
propios, de origen comunitario o privado, a la iniciativa pública. Se hace escaso cargo de la asimetría de
capacidades y redes de vinculaciones que separa a funcionarios públicos y pobladores pobres, desprovistos de
asesoría de ONGs o profesionales independientes no adscritos a tareas o licitaciones municipales. Por otra parte,
tampoco parece hacerse cargo de los montos y escala de las “inversiones” programadas por el PP. Muchas de éstas
corresponden más a gastos regulares de una administración comunal – construcción de veredas, instalación de
luminarias, control de plagas, poda de árboles-- que a iniciativas de impacto significativo o sustentable sobre el
desarrollo local.
Una tercera proyección de la experiencia que a juicio de los funcionarios de DIDECO está pendiente, es la creación
de una suerte de interfaz entre el Consejo del PP y el Concejo Municipal, ya excluido definitivamente el CESCO. De
esta manera, se piensa, se resolvería la dualidad institucional creada entre las formas “tradicionales”
(representativas) e innovadoras (democracia directa) de participación local. “El Consejo de PP tiene poco vínculo con
el Concejo Municipal. Tal vez una forma de relacionar ambas instancias es que los concejales se especialicen en
algunos de los temas del PP y se integren a las deliberaciones de las comisiones de delegados. Pero no está
decidido aún”.
Resulta incierto aventurar que la construcción participativa de parte del presupuesto municipal puesto en práctica en
Cerro Navia y otras comunas pueda llevar a modificar de hecho las atribuciones y funcionamiento del Concejo
Municipal, de modo que la perspectiva territorial y participativa del la NGT / PP, permee la institucionalidad
democrática del municipio. Lo cual, por ejemplo, podría asegurarse eligiendo a concejales representativos no sólo de
las agrupaciones políticas de referencia nacional como hoy, sino adicionándole el criterio de pertenencia y
participación a cada uno de los territorios en que se subdivide la comuna. En todo caso, en su aspecto formal, la
agenda electoral del 2005 (presidencial y parlamentaria) no está aún perfilada. No se sabe qué espacio y para qué
fuerzas políticas, tendrán los temas de institucionalidad democrática local.
2.4. ¿A dónde conducen las Innovaciones de Política Social Bajo La NGT/ PP?
Más que una agregación de demandas y propuestas sociales que se constituyan en contraparte de la institución, el
diseño operativo de la NGT / PP hasta ahora ha tendido a fortalecer al municipio y a hacer pasar todo vínculo con la
comunidad local a través de la sub-división territorial. Elevada la NGT e incipiente PP a modelo de participación
social en Cerro Navia, sus proyecciones parecen no escapar de la concepción dominante de participación social que
ha popularizado la Concertación y sus aliados internacionales desde principios de los años 90. El modelo se
sofistica, pero no cambia. Se le propone participar a la población para acceder y distribuir pequeños recursos
paliativos a la condición de la pobreza a cambio de incluirse en trabajos no remunerados que el propio escaso
personal municipal no puede satisfacer y de aportar recursos frescos a un presupuesto que el municipio no tiene
atribuciones para captar internamente ni capacidad de obtener, por sí solo, de parte del gobierno central o la
comunidad política nacional. Ello a cambio de una mayor incidencia en la asignación consensuada y en la autoasignación solidaria de los recursos de fondos disponibles, cuyos montos implican pequeñas mejoras en las
condiciones del hábitat y especialmente, sustento a la sociabilidad popular, pero no resultan decisivos en el logro de
impactos duraderos de integración social y territorial en los habitantes de la comuna.
La fragilidad del modelo radica entonces, en que la arquitectura de la participación social local no está orientada a la
ciudadanización sino más bien al fortalecimiento del municipio en su gestión programática y en su legitimación
política. En términos de recursos, depende del gobierno central que institucionalmente no ha cambiado demasiado
desde los pactos de la transición. De ahí que sea un diseño que no resuelve el problema de la fragmentación de la
72
Entrevista a Lorena Campos, departamento de Organizaciones Comunitarias, DIDECO y Angélica Fuentes, ONG Impulsa.
31
sociedad local, y su clientelización política bajo formas encubiertas, así como consolida un déficit de incidencia en la
solución de problemas integrales como los de desarrollo y segregación urbana, pobreza y desigualdad social.
El municipio realiza todo el esfuerzo por integrar la agenda en el nivel local y en cierta medida lo logra, a través de la
estructuración de una DIDECO amplia e influyente y por medio de un fuerte y proactivo liderazgo alcaldicio. No
alcanza a entrar a la formulación autónoma de un proyecto político local descentralizado que sustente una nueva
alianza entre municipio (pobre) y pobladores (pobres).
Con todo, la NGT /PP abre un frente inédito de ingerencia popular al incluir en la agenda municipal el tema de la
distribución de una parte de sus recursos, en un ensayo de democratización parcial de las decisiones públicas
locales y, eventualmente, de ampliación de las alianzas entre los actores político-sociales comunales. Por todo ello,
su desenlace como camino de construcción de gobernanza local y de fortalecimiento de la actoría de la sociedad
civil popular está por probarse. En este sentido, algunos de los nudos críticos del diseño de la gestión participativa
municipal puesto en práctica hasta ahora, debieran revisarse. Entre ellos:
-
el PP no termina por corregir la segmentación de la participación de grupos de beneficios e identidad
inducida desde el estado y la competencia entre los grupos de base por el acceso a recursos escasos;
tampoco discrimina en los fines (públicos o privado-corporativos) y cultura cívica de las organizaciones ni en
formalidades democráticas en la toma de decisiones públicas;
-
el PP fomenta una asociatividad basada en la mantención de redes de sociabilidad intracomunitaria, antes
que basadas en los problemas estructurales que afectan a la población comunal;
-
el FODEC corrige ese efecto, obligando a las organizaciones sociales a negociar iniciativas y presupuestos
en función de necesidades diagnosticadas en conjunto, flexibilizando su asignación en los diversos
territorios de la comuna y antes sólo llevados a cabo por técnicos e intermediarios políticos.
-
hasta ahora las negociaciones parecen favorecer a los grupos más numerosos, insertos en redes sociales
de mayores vínculos (informales) con las agencias y funcionarios públicos, que a sectores de intereses
nuevos en la agenda y recursos municipales (medioambiente, por ejemplo). Sus bajos montos, asignación
anual y destino acotado, muestran bajo impacto sobre condiciones estructurales de la comuna;
-
las formas participativas se superponen, duplicando instancias y liderazgos, que no conectan bien entre las
instancias innovadoras y las representativas;
-
los instrumentos de capacitación persisten en un énfasis de fomento de capital social instrumental, antes
que asociativo horizontal en función de levantar interlocutores fuertes a la acción pública local y sectorial.
32
ANEXO 1
PLAN DE TRABAJO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE CERRO NAVIA 73
FASES COMUNES FODEC / PP
1. Reunión con Presidentes de Juntas de Vecinos. La Alcaldesa da a conocer la propuesta de participación
ciudadana del año 2004.
2. Presentación de la propuesta de participación ciudadana año 2004 en cada Mesa Territorial. Los
Encargados Territoriales procederán a presentar la propuesta de participación ciudadana del año 2004, explicando
tanto las modalidades FODEC 2004 y Presupuesto Participativo 2004-2005.
3. Realización de Diálogos Ciudadanos. Elección de 10 Delegados por cada Unidad Vecinal, los que, junto a los
Dirigentes de las Mesas Territoriales, integrarán el Consejo Territorial de Participación Ciudadana, para trabajar el
FODEC 2004 y podrán formar parte del Consejo de Presupuesto Participativo 2004-2005.
4. Constitución de los Consejos Territoriales de Participación Ciudadana y Comisiones de
Levantamiento de las ideas de proyectos, para el FODEC 2004 (Ver Subprograma FODEC)
Trabajo.
5. Constitución del Consejo Comunal de Presupuesto Participativo. Finalizada la fase precedente, se procederá
a elegir a los representantes de cada territorio para el Consejo Comunal de Presupuesto Participativo, el que estará
constituido por 400 Delegados, 50 por cada territorio. El conjunto de los Delegados conformaran Comisiones de
Trabajo, abarcando los cinco temas estratégicos del PLADECO: Participación para el Desarrollo, Fomento
Productivo, Salud, Educación y Desarrollo e Infraestructura Urbana. De esta forma, cada Comisión deberá estar
constituida por 80 Delegados.
SUBPROGRAMA FODEC 2004
La ejecución de este subprograma contempla el desarrollo de 5 fases a partir de las cuales se desarrollará la acción
conjunta con los Consejos Territoriales de Participación Ciudadana (CTPC) constituidos en cada uno de los 8
sectores en que se divide la comuna. Las fases mencionadas son las siguientes:
1. Presentación de ideas de Proyectos de CTPC a Municipalidad. Esta fase estará centrada en la
comunicación de parte de las CTPC a la Municipalidad en relación a la serie de alternativas elegidas, las
cuales deben ser ingresadas con una Acta formal según lo estipulado por las Bases respectivas. En virtud de
este documento, la SECPLAC remitirá las alternativas de acuerdo a la especificidad de la materia a cada
Unidad Técnica, las que deben revisar los aspectos económicos, técnicos y legales que le otorguen
factibilidad o hagan imposible la ejecución de la idea comunicada. Dicha resolución dará origen a un informe
técnico formal que desde la Municipalidad será remitido a cada CTPC.
2. Priorización de ideas de proyecto por CTPC y entrega de Acta a la Municipalidad con prioridades para
el sondeo de opinión. A partir del insumo técnico entregado por la Municipalidad a cada CTPC, éstas
deberán seleccionar las 3 iniciativas técnicamente factibles que serán sometidas al sondeo de opinión o
votación por la comunidad y comunicar formalmente dicha resolución (mediante Acta) a la Municipalidad, la
que, luego de tomar conocimiento de la selección de las ideas proyecto, procederá a preparar los materiales
de difusión respectivos, entre los cuales se encontrarán los documentos para el sondeo de opinión para ser
aplicado a los vecinos.
73
Documento interno de DIDECO, Municipalidad de Cerro Navia, 2005.
33
3. Sondeo de opinión por territorio. El proceso de consulta a los vecinos de desarrollará en dos días, siendo la
unidad de análisis el predio existente en cada Unidad Vecinal. Durante el primer día se entregará por cada
predio un díptico comunicando la selección desarrollada por la CTPC, de modo que se informe a la comunidad
de las alternativas que se someterán a su decisión, asimismo se entregarán las cédulas para el sondeo de
opinión. Al día siguiente de entregada las cédulas y el díptico, los vecinos deberán concurrir a los locales,
previamente definidos e informados, para proceder a entregar su elección.
4. Procesamiento de resultados sondeo de opinión. Realizado el Sondeo de Opinión a la comunidad, se
procederá al procesamiento de la información respectiva por parte de funcionarios municipales, siendo los
resultados de este proceso el principal insumo para la elaboración de las Actas, la que contendrá las ideas
de proyectos elegidas por la comunidad, las que finalmente serán las que asumirá el Municipio con el fin de
ejecutarlas, con cargo a inversión real.
5. Presentación de proyectos a Concejo Municipal. Una vez finalizado el procesamiento de la información, se
elaborará un documento oficial, en el cual se detallará el resultado del sondeo de opinión en cada Territorio.
Dicho documento constituirá la base del memorandum a través del cual la Alcaldesa presentará la propuesta
de inversión al Concejo Municipal. Luego de la presentación y la aprobación respectiva, la Municipalidad dará
inicio al proceso de preparación de la Licitación.
SUBPROGRAMA PRESUPUESTO PARTICIPATIVO (exFOCAL) 2004-2005
1. Constitución de Secretaría Técnica Municipal. Se debe constituir una Secretaría Técnica Municipal para
coordinar el trabajo de este subprograma. La Comisión estará compuesta por funcionarios de DIDECO,
DAO, DOM, SECPLAC y Tránsito, será coordinada por el Administrador Municipal o quien él designe.
2. Capacitación de Delegados. Antes del comienzo del trabajo de comisiones deberá capacitarse a los 400
Delegados. Esta tarea es crucial, puesto que los Delegados deben conocer medianamente lo que es un
presupuesto Municipal, su elaboración y su ejecución.
3. Trabajo de Comisiones elaboración de proyecto de Presupuesto. Los 400 Delegados deben integrar y
constituir Comisiones de Trabajo, en función de los temas definidos por el Municipio. En general, deberán
constituirse cinco Comisiones de Trabajo, compuesta por 80 Delegados. El trabajo incluye la formulación de
la propuesta de presupuesto para ser presentada al Concejo Municipal.
4. Votación de Presupuesto. Una vez terminado el trabajo de Comisiones y elaboradas cada una de las
propuestas se debe proceder a sancionar el presupuesto que será presentado en el Concejo.
5. Presentación de proyecto de presupuesto al Concejo Municipal. La propuesta elaborada por el cuerpo
de Delegados debe ser presentada al Concejo Municipal para su aprobación presupuestaria.
34
ANEXO 2
RESULTADOS DEl PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE CERRO NAVIA 2004-2005
INICIATIVAS
1. PROGRAMA ESPECIALIDADES
MEDICAS Y DENTALES CON COPAGO
2. AYUDA DIRECTA
3. ATENCION INTEGRAL A
PACIENTES
POSTRADOS
Y
ADULTOMAYOR
4. CENTRAL DE AMBULANCIAS
5.
PROGRAMA
DE
SALUD
PREVENTIVA PARA DEPORTISTAS
Y FAMILIARES
6. VEHICULOS DE ACERCAMIENTO
7. MEJORAR INFRAESTRUCTURA
DE CENTRO DE SALUD
8. CAPACITACION EN PRIMEROS
AUXILIOS
9. PREVENCION V.I.H - SIDA
10.DIFUSIONACTIVIDADES
ESTABLECIMIENTOS DE SALUD
SUBTOTAL
11. FONDO CONCURSABLE
12. CAPACITACION PARA EL
TRABAJO
13. BANCO NAVIA
14. CAPACITACION
ESPECIALIZADA PARA
ARTESANOS Y
MICROEMPRESARIOS
15. GENERAR ESPACIOS PARA EL
TRABAJO PROD. Y ADM. DE ORG.
DE MICROEMPRE.
SUBTOTAL
16. BECA DE ESTUDIOS
SUPERIORES
197 CAPACITACION DE PADRES
EN APOYO ESCOLAR
18. PREUNIVERSITARIO
19. TALLERES DE PADRES
20. BIBLIOTECA S POR
TERRITORIO
21. BECAS ASISTENCIALES
SUBTOTAL
Propuesta 1
Propuesta 2
Salud
20.000
Propuesta 3
Propuesta 4
10.000
20.000
2.000
15.000
5.000
10.000
6.000
3.000
3.000
5.000
20.000
20.000
15.000
10.000
15.000
6.000
5.000
1.000
5.000
1.000
2.000
500
500
20.000
49.000
Fomento Productivo
7.500
5.000
10.000
3.500
5.000
3.000
7.000
2.000
19.000
4.000
40.000
15.000
20.000
14.000
20.000
10.000
8.000
10.000
1.000
5.000
2.000
8.000
5.000
5.000
38.000
5.000
2.000
27.000
30.000
20.000
24.000
Educación
35
Participación para el Desarrollo
22. FONDOS CONCURSABLES
(DISCAPACITADOS., JOVENES,
PUEBLOS INDIGENAS, A.
MAYORES, MUJERES. Y
20.000
20.000
DEPORTES)
23. PARTICIPACION CIUDADANA
5.000
5.000
(PRESUPUESTO PARTICIPATIVO)
24. TALLERES DE ADULTO MAYOR
5.000
2.000
PASEO ADULTO MAYOR
4.000
4.000
25. FOMENTO Y CULTURA
1.000
PUEBLOS ORIGINARIOS
26. TALLERES CULTURALES
(NIÑOS, ADULTOS, JOVENES,Y
5.000
1.000
MUJERES)
27. BANCO DE MONITORES
ACREDITADOS
3.000
28. DEPORTES PARA NIÑOS,
MUJERES., A. MAYOR Y JOVENES
8.000
29. CAPACITACION PARA
MUJERES EN HABILIDADES
SOCIALES., PARENTALES Y
4.000
DESARROLLO PERSONAL.
30 ESCUELA DE VERANO
31. BANCO DE NIÑOS
5.000
5.000
32. VASO DE LECHE
5.000
4.000
33. DEPORTE RECREATIVO PARA
DUEÑAS DE CASA
2.000
34. ESCUELA DE MUSICA
4.000
35. ESCUELA DE LIDERAZGO PARA
DIRIGENTES
36. TEATRO EN EL CERRO
3.000
37. TALLERES LABORALES PARA
DISCAPACITADOS
2.000
38. ABRIR ESCUELAS A LA
COMUNIDAD
2.000
39. RECUPERACION DE
1.000
PATRIMONIO CULTURAL
40. FESTIVAL DE ARTE Y CULTURA
1.000
41. INTEGRACION DE LOS
DISCAPACITADOS
2.000
42. JUGUETES FOCALIZADOS
43. DISCAPACIDAD
SUBTOTAL
68.000
55.000
TOTAL
150.000
150.000
Propuesta ganadora (más votada ítem por ítem)
36
15.000
28.000
4.000
4.000
5.000
4.000
2.000
5.000
5.000
5.000
10.000
4.000
3.000
5.000
5.000
5.000
3.000
5.000
5.000
1.000
2.000
8.000
2.000
60.000
150.000
14.000
6.000
95.000
150.000
PP DE DESARROLLO URBANO (exFODEC)
Presupuesto asignado
TERRITORIO 1: Erradicación de miro-basurales
TERRITORIO 2: Erradicación de miro-basurales
TERRITORIO 3: Instalación de luminarias
TERRITORIO 4: Instalación de luminarias
TERRITORIO 5: Construcción de veredas
TERRITORIO 6: Construcción de resumideros de aguas-lluvia
TERRITORIO 7: Construcción de veredas
TERRITORIO 8: Construcción de veredas
COMÚN: Reparación sedes comunitarias 8 territorios
COMÚN: Creación de Consejo Medioambiental
TOTAL
Propuesta ganadora (más votada ítem por ítem)
37
16.800
14.800
17.800
23.500
17.800
12.800
19.500
16.800
8.000
2.200
150. 000
ANEXO 3
UNA SESION DE LA COMISION DE DESARROLLO URBANO DEL PP (Abril 2005)
Asisten: 5 Consejeros; 3 funcionarios municipales (Ornato y Aseo, Planificación y Tránsito); 1 Facilitadora,
encargada territorial de DIDECO
Tema de discusión: Creación de un Consejo Local de Medioambiente, medida que cuenta con financiamiento
asignado por el PP 2004 - 2005
ACTA DEL DEBATE
- Facilitadora: Lee Acta anterior que plantea el tema y que fija la tarea de la presente reunión: escuchar el informe
técnico del Departamento de Aseo y Ornato.
- Aseo y Ornato: Expone que está recabando información sobre el tema. Su problema es de orden jurídico: ¿Cuál
debiera ser sus objetivos, la composición a atribución legal de tal Consejo? Porque el mencionado Consejo
técnicamente es una organización “funcional“ (temática) y no territorial. Esa figura no está contemplada en la
legislación municipal. El único caso que conoce (vía sitio Web) de una organización de este tipo en la Municipalidad
de Melipilla. En razón de lo cual ha solicitado al Alcalde respectivo le envíe su reglamentación. Está a la espera de
tal información.
Consejero 1: Confirma que esta iniciativa es una muy especial, que carece de cuerpo legal por tratarse de una
organización mixta municipalidad-pobladores. “Entonces, hay que resolver si es una organización de la Municipalidad
o de los pobladores”, por que hay que enmarcarla “dentro de un marco legal, porque “la Ley es una sola”.
Consejero 2: Se pregunta por qué buscar referentes tan lejanos cuando existe una organización de ese tipo (mixta)
en la comuna vecina de Pudahuel. “Es una organización muy poderosa”…
Aseo y Ornato: “La Municipalidad no tiene claro como puede darse una figura mixta como la comentada, pero aspira
que sea “ciudadana”. Claro que tiene que integrarla una unidad municipal como interlocutora y también un Secretario
Ejecutivo de dependencia municipal”.
Consejero 3: Se pregunta cómo será el caso de un Consejo consultivo que asesora al Presidente de la República en
materia de “desarrollo sustentable”. Se responde que está formada por organizaciones ecologistas “y esas deben
ser todas funcionales y no territoriales”.
Consejero 3: Se pregunta si no puede haber un CESCO, que ya está aprobado por Ley, pero en materia ambiental.
Porque de lo que se trata es que (el Consejo) sea un “organismo serio, que tiene que tener fuerza y capacidad de
estudio. Añade, “algún mecanismo tendrá que encontrarse …”
Aseo y Ornato: “Consultaré con el Departamento Jurídico sobre la materia”.
Consejero 1: Acota que el mencionado Consejo “tiene que ser un organismo representativo de los distintos
territorios de la comuna.” Se pregunta sin embargo “de qué manera va involucrarse la Municipalidad en la iniciativa”.
¿Tiene ésta la autonomía, la capacidad de darse a sí misma una ley propia?
Aseo y Ornato: Seguirá estudiando los aspectos jurídicos implicados en esa pregunta.
Consejero 1: Tienen que conformar el Consejo “organizaciones con trayectoria y proyecciones, sustentables en el
tiempo y no armadas entre gallos y medianoche como las que participan en los fondos concursables”. Otra cosa es
38
que tienen que ser organizaciones “con idea de desarrollo social y no de lucro o para sacar ventajas particulares” ni
tampoco organizaciones que dependan del Municipio para subsistir. Es el caso de organizaciones formadas por
funcionarios o contratistas municipales, como los que mantienen las plazas y jardines y “cuyo patrón es el
municipio”.
Facilitadora: “Entonces quedamos a la espera que contar con mayor información y que Aseo y Ornato nos haga
llegar una propuesta” …
Consejero 2: “Las organizaciones se hacen por la plata, sino por las necesidades de la comunidad. El costo de esta
iniciativa (el Consejo) no tiene porqué ser cara. Ahí se le destinarán algunos recursos”.
Facilitadora: “¿Qué opinan los otros Consejeros?”
Consejera 4: Lo que yo entiendo es juntar medioambiente con iniciativas productivas como cultivos de hidroponía.
Consejero 2: “No, esa es una idea posible que tendrá que decidir el propio Consejo cuando se forme”.
Consejera 4: “Me pregunto si el Concejal de Desarrollo Urbano va a tener tuición o influencia en este Consejo, si el
Consejo sólo tendrá que estar formado sólo por organizaciones o también por personas, y como se cuidará que
tenga representatividad territorial”
Facilitadora: “Bueno, eso se verá cuando esté lista la propuesta de Aseo y Ornato”
Aseo y Ornato: “Falta tiempo, porque escrito no he encontrado nada todavía”
Facilitadora: “¿Por qué Uds. como Consejeros no traen también información?” Luego propone día y hora de la
próxima reunión.
39