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La participación política de las
mujeres en el nivel sub-nacional
en Uruguay
Verónica Pérez
Julio 2015
1
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Elecciones departamentales y municipales 2015
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay
Elecciones departamentales y municipales 2015
Cotidiano Mujer
San José 1436
(598)29018782
[email protected]
www.cotidianomujer.org.uy
ISBN: 978-9974-8525-0-1
Autora: Verónica Pérez
Coordinadora: Lilián Celiberti
Corrección: Elena Fonseca
Diseño: Francesca Cassariego
Montevideo, Setiembre 2015
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Índice
Horizontes Lejanos__________________________________________________ 5
1. Introducción _____________________________________________________ 9
2. Cargos en disputa ________________________________________________ 13
3. Descripción - Mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay luego de las
elecciones departamentales y municipales de 2015________________________ 15
4. ¿Qué explica los actuales niveles de presencia de mujeres en el
nivel sub-nacional en Uruguay?_______________________________________ 25
5. Las mujeres en los gabinetes departamentales __________________________ 35
Reflexiones finales - Recomendaciones de políticas públicas_________________ 37
Bibliografía _______________________________________________________ 41
Anexo ___________________________________________________________ 43
3
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Resumen__________________________________________________________ 7
4
Desde el 2013, Cotidiano Mujer, CIRE y CNS desarrollan una estrategia de
trabajo destinada a desmontar los obstáculos que en forma persistente ha mantenido
los niveles de representación política de las mujeres en porcentajes que nos ubicaban
en los últimos lugares de los países de la región. Encontramos en el Fondo de Igualdad de ONU Mujeres la posibilidad de concretar una iniciativa que nos ha permitido
recorrer el país en varias ocaciones, generar espacios de participación de mujeres
políticas principalmente insertas en niveles locales de todos los partidos, articular
discursos y propuestas, y motivar la presentación de candidaturas para el proceso
electoral nacional y departamental.
Las campañas “Listas para las listas”, “Mujeres a la par,” “Poné tu cuota”
fueron instalando en el espacio público la necesidad democrática de más mujeres en
los espacios de representación. La paridad parece abrirse paso como horizonte ciudadano, sin embargo enfrenta la rigidez de los partidos a la hora de promover nuevos
liderazgos y distribuir poder.
En esta publicación la politóloga Verónica Perez, analiza los resultados de las
elecciones departamentales y municipales de mayo 2015, que junto con el balance de
las elecciones nacionales completan el monitoreo del proceso electoral, y dan pistas
para repensar los mecanismos que puedan garantizar la paridad en la representación
política.
Como organizaciones feministas, la democratización del poder, ha constituido un eje central de acción política y por eso nos hemos preocupado en generar
evidencia acerca de cómo se expresan esas relaciones en los sistemas políticos, las
instituciones de la democracia, y los sistemas electorales.
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La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Horizontes
lejanos
Hace 20 años, en la Conferencia de Naciones Unidas realizada en Beijing los
gobiernos definían la participación política, como una de las áreas estratégicas para
el avance de las mujeres. Antes de Beijing, Argentina fue el primer país del mundo en
aprobar una Ley de cuotas que elevó considerablemente los niveles de participación
de mujeres en los legislativos y en el 2001, 10 países de la región contaban con mecanismos similares.
Mientras que Uruguay votaba una ley por única vez recién en el 2009, Bolivia, Costa Rica y Ecuador, aprobaban en el mismo año, una que consagraba la
paridad.
Romper el círculo vicioso de exclusión de las mujeres del espacio de representación política requiere como está probado, de leyes que obliguen al sistema de
partidos, a redistribuir poder con las mujeres.
En este año, la bancada bicameral femenina debatirá la presentación de
una nueva ley para garantizar los niveles de representación de las mujeres hacia las
próximas elecciones, y como dice Verónica Perez “el Parlamento tiene la posibilidad
de sancionar una nueva ley de cuotas o avanzar hacia una ley de paridad. En cualquiera de los dos casos, el diseño de la ley debería tener especial consideración a la
armonización de las disposiciones de la norma con la ingeniería electoral uruguaya
que rige en cada nivel de gobierno”. Pero fundamentalmente no se podrá obviar que
el reclamo de paridad es ni más ni menos que un reclamo de justicia.
Lilian Celiberti
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Las elecciones departamentales y municipales celebradas en mayo de
2015 en Uruguay produjeron resultados mixtos respecto a la presencia de
mujeres en los cargos electivos de gobierno y representación política en estos
niveles. En estas elecciones, se aplicó por primera (y única) vez la ley de cuotas
de género que establecía que en cada terna de las nóminas de candidatos y
candidatas que presentasen los partidos, por lo menos uno de los integrantes
de la terna debía ser de diferente sexo a los otros dos. Como resultado de las
elecciones, la presencia de mujeres se redujo en los máximos cargos ejecutivos
departamentales: en la actualidad Uruguay solo tiene una mujer intendenta
de un total de 19 cargos, mientras tuvo tres luego de las elecciones de 2010.
Asimismo, las elecciones de 2015 significaron una reducción en el porcentaje de alcaldesas. Sin embargo, el porcentaje de mujeres electas como edilas
“saltó” respecto a la elección anterior y el de concejalas aumentó levemente.
A nivel los máximos cargos designados, en tanto, el panorama de presencia
de mujeres varía según los departamentos: como entre promedio, las mujeres
representan el 20% de estos cargos.
El análisis de las elecciones de nivel sub-nacional en Uruguay de 2015
permite extraer cuatro grandes conclusiones. En primer lugar, en términos
generales para los cargos electivos, las mujeres ocupan candidaturas de escasa
competitividad, esto es, su presencia aumenta en candidaturas “no salibles”
respecto a las “salibles”: la observación del patrón de composición por sexo de
las candidaturas que los partidos presentaron a las elecciones subnacionales
de 2015 en Uruguay muestra que la presencia de mujeres aumenta cuando
los partidos tienen escasas chances de acceder a los cargos, y es significativamente mayor en los lugares de más abajo de las hojas de votación que en los
primeros, aún pese a la utilización de la cuota. Estos rasgos de la oferta elec-
7
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Resumen
toral sub-nacional 2015 no son sorprendentes, sino que siguen un aparente
“patrón” general de las candidaturas femeninas en Uruguay ya encontrado
en estudios previos para otros ámbitos de gobierno y períodos anteriores.
En segundo lugar, las elecciones departamentales y municipales uruguayas de 2015 confirmaron que la cuota de género funciona cuando se
“amalgama” bien con la ingeniería electoral. Trabajos previos mostraron
que leyes de cuotas como la utilizada por Uruguay tienen mayores impactos
en aumentar la presencia de mujeres en cargos de representación cuando se
combinan con distritos grandes, listas cerradas y bloqueadas y fórmulas de
representación proporcional para la asignación de los cargos. Esta es la razón
por la que el porcentaje de mujeres electas como edilas en Uruguay en 2015,
“saltó” respecto a la elección anterior sin cuota, quedando cerca del 30%. La
cuota mostró sus mayores efectos en la elección de los miembros de las juntas
departamentales justamente porque los ediles y edilas se eligen en el marco de
sistemas electorales que incluyen los elementos señalados. La utilización de la
cuota en estos órganos, no solo permitió aumentar rápidamente el porcentaje
de edilas, sino que también homogenizó la presencia de mujeres entre juntas
departamentales al llevar la tasa de edilas a valores superiores al 20% en todas
las juntas, cuando en el período sin cuota algunas juntas departamentales no
alcanzaban los dos dígitos de presencia de mujeres.
En tercer lugar, las elecciones uruguayas departamentales y municipales de 2015 confirman que sin cuotas es difícil mejorar la presencia de mujeres
en cargos políticos porque los procesos de reclutamiento y selección de candidaturas que realizan los partidos políticos suelen desfavorecer a las mujeres.
Por esto, si bien las cuotas por sí solas no son suficientes para aumentar la
presencia de mujeres en política –pues deben combinarse bien con los otros
elementos del sistema electoral- son una condición necesaria para ello. Sin
embargo, el uso de cuotas en las juntas departamentales permite observar que
estas medidas generan “techos” en la presencia de mujeres en cargos electivos.
En tal sentido, una composición más igualitaria entre hombres y mujeres de
los cargos políticos se logra aplicando fórmulas de paridad y no de cuota.
Dado que la ley de cuotas que rigió para estas elecciones (así como
para las elecciones parlamentarias de 2014) ya no estará vigente para el próximo ciclo electoral uruguayo (2019/2020) el Parlamento tiene la posibilidad
de sancionar una nueva ley de cuotas o avanzar hacia una ley de paridad. En
cualquiera de los dos casos, el diseño de la ley debería tener especial consideración a la armonización de las disposiciones de la norma con la ingeniería
electoral uruguaya que rige en cada nivel de gobierno.
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Las elecciones departamentales y municipales uruguayas celebradas
en mayo de 2015 supusieron una innovación en términos de la ingeniería
electoral: al igual que en las elecciones parlamentarias celebradas unos meses
antes, se usó por primera vez ley de cuotas para conformar las listas de candidaturas que los partidos políticos presentaron para la elección de los titulares y
suplentes de las 19 juntas departamentales y de los 112 concejos municipales,
así como de las suplencias de los 19 intendentes. La aplicación de la ley de
cuotas generaba expectativa respecto a los efectos que tendría sobre la presencia de mujeres en los gobiernos locales, en especial en las juntas departamentales, órganos electos bajo reglas electorales “amigables” para las mujeres.
Los resultados de las elecciones sub-nacionales uruguayas de 2015
arrojaron resultados mixtos para la participación política de las mujeres, pero
mostraron que la cuota funciona y se debe seguir utilizando, aunque con correcciones, si se considera que es necesario equiparar la presencia de hombres y mujeres en cargos de decisión política. En primer lugar, como podría
preverse, el mayor aumento en la presencia femenina se registró en las juntas
departamentales (los ámbitos deliberativos de segundo nivel); este fue el ámbito donde la cuota tuvo sus mayores efectos y obedece a que en estos órganos la ley de cuotas uruguaya se combinó mejor con los otros elementos del
sistema electoral. En segundo lugar, en los concejos municipales (tercer nivel
de gobierno) la performance mejoró levemente a nivel del total de cargos de
concejales, pero empeoró a nivel de los cargos de alcaldes (personas que presiden los concejos y únicos cargos rentados del tercer nivel). Las características
de elección de los alcaldes/as junto con las características de la ley de cuotas
que se aplicó llevaron a que la cuota no tuviera efectos para la elección de
estos cargos. En tercer lugar, la presencia de mujeres disminuyó a nivel de los
ejecutivos de los gobiernos departamentales (cargos de mayor jerarquía del
9
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
1. Introducción
nivel sub-nacional en Uruguay) pues solo fue electa una intendenta, cuando
en las elecciones de 2010 fueron electas tres. Por último, la presencia de mujeres en los gabinetes de los ejecutivos departamentales, cargos designados de
confianza política, muestra resultados diversos: gabinetes donde la presencia
de mujeres no alcanza los dos dígitos hasta equipos de gobierno paritarios en
Paysandú y Treinta y Tres.
Las características que asume la presencia de mujeres en cargos de nivel local en Uruguay se alinea con las tendencias que muestran otros países de
la región. Estudios previos han señalado que los cargos políticos en los niveles
sub-nacionales de gobierno pueden ser más “amigables” para las mujeres en
el sentido de imponer menos barreras para su acceso que los cargos nacionales (Massollo 2007). Los cargos políticos locales serían espacios más cercanos
a la cotidianidad de las mujeres, quienes por su inserción social suelen estar
más vinculadas a redes territoriales y a trabajo comunitario de base. Asimismo, estos cargos suelen ser menos disputados por su menor jerarquía frente a
los cargos políticos nacionales lo que puede facilitar el ingreso de las mujeres
a ellos. Por cualquiera de estas dos razones, los cargos políticos de los niveles
sub-nacionales permitirían a las mujeres ganar experiencia política y visibilizar su liderazgo tanto a la interna de sus partidos como ante el electorado. En
tal sentido, podrían ser un “trampolín” en las carreras políticas de las mujeres
para alcanzar otros cargos. Sin embargo, estudios recientes, de carácter comparado entre los países de América Latina, muestran que los ámbitos sub-nacionales pueden ser tan adversos a las mujeres como los nacionales y que sin
cuotas las mujeres no alcanzan niveles satisfactorios de representación política
en los niveles locales (ver PNUD 2013).
En Uruguay, la presencia de mujeres en los ámbitos locales ha sido
históricamente baja y diferenciada según tipos de cargos: prácticamente nula
en los cargos ejecutivos y concentrada en los ámbitos deliberativos. En estos,
aunque la presencia de mujeres siempre ha estado lejos de conformar una
“masa crítica”, ha sido mayor que en el ámbito deliberativo nacional (el Parlamento). Ambos rasgos confirman también en el nivel local la característica
general que asume la presencia de mujeres en política en Uruguay: su presencia es mayor cuanto menor es la jerarquía de los cargos.
Este documento tiene como objetivo analizar la presencia de mujeres en los distintos ámbitos del nivel sub-nacional de gobierno en Uruguay
a partir de los resultados de las elecciones celebradas en el año 2015, y en
particular evaluar los efectos de la ley de cuotas en este nivel. Este trabajo se
valió de tres fuentes de datos: en primer lugar, los resultados electorales de
las elecciones departamentales y municipales de 2015, en segundo lugar la
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El estudio de la participación política de las mujeres en el nivel
sub-nacional en Uruguay es relevante por tres razones: en primer lugar porque en los últimos años este nivel de gobierno se ha revalorizado, en especial
con la creación del tercer nivel de gobierno (los municipios) a partir de la
Ley Nº 18.567 aprobada en el año 2009. En segundo lugar, porque el nivel
sub-nacional es una de las puertas de entrada a los cargos nacionales. Así
por ejemplo, una mirada rápida a los cargos previos de quienes habían sido
electos al Parlamento para el período 2010-2015 en Uruguay mostraba que
un 20% de quienes integraban el Senado se habían desempeñado previamente en un ejecutivo departamental, en tanto un 10% de los senadores
también habían sido ediles. Asimismo, el cargo de edil como cargo previo al
Parlamento era más frecuente entre los/as integrantes de la Cámara Baja
(un 37% de sus miembros había sido edil antes de entrar a la Cámara). En
este sentido, los cargos locales parecen ser una de las puertas de entrada a
los cargos nacionales, y por lo tanto, la escasa presencia de mujeres en los
niveles locales puede ser una de las explicaciones de su sub-representación
en los cargos de representación nacionales. Finalmente, la utilización de la
ley de cuotas en las elecciones departamentales y municipales de 2015 exige
una evaluación de sus resultados en este nivel de cara a la votación parlamentaria de una nueva ley de cuotas o paridad, debido a que la cuota que
rigió para el ciclo electoral uruguayo 2014/2015 ya no estará vigente para
el próximo ciclo eleccionario.
El documento se organiza de la siguiente manera: en la segunda sección se describen las principales características que asume el nivel sub-nacional en Uruguay. En la tercera sección se presentan los resultados generales de la composición por sexo de los órganos de gobierno electivos
departamentales y municipales luego de las elecciones de 2015 y en términos comparados con elecciones anteriores. En la cuarta sección se explica la
presencia de mujeres en los ámbitos locales como un fenómeno que responde a factores político institucionales que se plasman en la conformación de
la oferta electoral. En la quinta sección se describe la presencia de mujeres
en los máximos cargos ejecutivos designados de las intendencias. Por último,
se establecen algunas conclusiones y recomendaciones de cara a la votación
de una nueva ley de cuotas.
11
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
totalidad de las hojas de votación que los partidos políticos presentaron estas
elecciones, por último, se acudió a estudios previos como forma de establecer
comparaciones históricas.
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Características del nivel
sub-nacional en Uruguay
Históricamente Uruguay tuvo dos niveles de descentralización con
elección popular directa, aunque uno de ellos estuvo “sub-desarrollado” la
mayor parte de la historia. El segundo nivel está compuesto por 19 gobiernos
departamentales, cada uno compuesto por un intendente/a (máximo cargo
ejecutivo) y una Junta Departamental electa en un distrito único de 31 miembros (ediles). Las juntas ofician de órganos deliberativos (legislativos) del gobierno departamental y sus miembros son honorarios. En total en este nivel se
disputan 19 cargos de intendente y 589 cargos de ediles1.
El tercer nivel de gobierno, estuvo históricamente constituido por las
juntas locales, aunque hasta las elecciones del año 2005 solo existieron tres de
carácter electivo en todo el país. En el año 2009 –y como parte de un proceso
de creciente importancia política asignada a los ámbitos sub-nacionales (ver
Cardarello 2010)- se aprobó la Ley Nº 18.567 (de “Descentralización Política
y Participación Ciudadana”) por la que se crearon los municipios, órganos
electivos de tercer nivel de gobierno. Los municipios son gobernados por
concejos municipales (existe un concejo por municipio). Cada concejo está
integrado por cinco miembros electos de forma simultánea a las elecciones
1 Solo se consideran los cargos titulares.
13
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
2. Cargos en disputa
departamentales. La ley estableció que el primer titular de la lista más votada
del partido más votado es el alcalde (o alcaldesa), quien preside el concejo.
El resto de los integrantes del los concejos son los concejales (o concejalas),
electos por representación proporcional a la cantidad de votos que obtuvo
cada partido en el municipio. Mientras los alcaldes son cargos rentados (al
igual que los intendentes/as), los concejales son autoridades honorarias (al
igual que los/as ediles/as). En 2010 se crearon 89 concejos municipales en
todo el país, en tanto para las elecciones de 2015 una nueva norma aumentó
el número de concejos a 112.
Al igual que para la elección de los cargos de nivel nacional, las autoridades departamentales y municipales uruguayas se eligen en listas cerradas y
bloqueadas. Para la elección de todos los cargos se aplica el doble voto simultáneo que permite a los electores votar por un partido (lema) y dentro de este
por una lista de candidatos/as.
Los intendentes se eligen por mayoría relativa y pueden ser reelectos
dos veces en forma consecutiva. Los integrantes de las juntas departamentales
se asignan mediante dos formas: cuando el partido que resultó mayoritario en
el departamento alcanza la mayoría absoluta de votos emitidos, los 31 cargos
en la Junta Departamental se asignan mediante representación proporcional
entre todos los partidos. Sin embargo, cuando el partido que obtuvo más votos en el departamento solo consiguió una mayoría simple (es decir, fue la minoría mayor) para la distribución de los 31 cargos de la Junta rige un sistema
mayoritario por el cual 16 cargos se asignan al partido que obtuvo más votos
y los 15 cargos restantes se asignan de forma proporcional entre el resto de
los partidos2. En relación a los concejos municipales, como se dijo, el primer
titular de la lista más votada del partido más votado en cada municipio es el
alcalde o alcaldesa. El resto de los cargos de estos órganos (los de concejales/
as) se asignan mediante representación proporcional entre los partidos. En
las elecciones de 2015, para la elección de las juntas departamentales y de
los concejos municipales se aplicó la ley de cuotas, por única vez, tal como
estableció la ley vigente.
Como puede apreciarse en el nivel sub-nacional se disputan una gran
cantidad de cargos, en total en 2015 se disputaron 1168 cargos titulares electivos (19 cargos de intendente/a, 589 cargos de ediles/as, 112 cargos de alcaldes/as y 448 cargos de concejales). Esta cifra es significativamente más alta
que en el nivel nacional donde se disputan 131 cargos electivos (130 legisladores incluyendo al vice-presidente más el cargo de Presidente de la República).
2 Esto asegura que siempre el intendente o la intendenta electa tendrá mayorías en el órgano legislativo.
14
Mujeres en el nivel sub-nacional en
Uruguay luego de las elecciones departamentales
y municipales de 2015
En Uruguay, la participación política de las mujeres en los niveles
sub-nacionales es un fenómeno menos abordado que la participación de estas
en los ámbitos nacionales. Sin embargo, a partir de los pocos antecedentes
existentes es posible afirmar que la presencia de mujeres en los cargos políticos locales ha asumido tres características: por un lado, las mujeres han estado casi ausentes de los máximos cargos ejecutivos sub-nacionales, pues hasta
las elecciones de 2005 Uruguay no había tenido ninguna mujer electa como
intendenta. Por otro lado, en el total de los cargos legislativos del nivel sub-nacional (las juntas departamentales) la presencia de mujeres era mayor que en
que en el Parlamento, aunque existía variación entre las juntas (Johnson 2005,
Pérez 2009, Johnson 2013). Por último, como tendencia, la presencia de las
candidatas a edilas en las hojas de votación de los partidos era inversamente
proporcional a la jerarquía de los lugares de las hojas; esto es, en lugares donde a priori podía anticiparse que los/as candidatos/as no tenían chances de
ser electos la presencia de mujeres aumentaba respecto a los lugares “salibles”
o “seguros” de las hojas de votación (Johnson 2005). Otros estudios mostraron
que una tendencia similar existe en la oferta electoral que los partidos presentan al nivel nacional (ver Johnson 2005, Pérez 2006, Johnson y Pérez 2010,
Johnson 2015 y Pérez 2015).
15
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
3. Descripción
La figura 1 muestra los departamentos que han tenido mujeres intendentas en la historia democrática de Uruguay. Hasta las elecciones de 2005
ninguna mujer había accedido a este cargo como titular. La única excepción la constituyó Alba Roballo quien presidió el Concejo Departamental de
Montevideo que funcionó entre 1954 y 1959, no obstante este no puede ser
considerado un cargo idéntico a la figura de intendente pues el Concejo era
un órgano ejecutivo, aunque colegiado que funcionó bajo la vigencia de la
Constitución de 1952 que fijaba formas colegiadas para los cargos ejecutivos
de gobierno.
Las elecciones de 2010 constituyeron una excepción en la historia
de las mujeres en los máximos cargos sub-nacionales de Uruguay, pues por
primera vez fueron electas tres mujeres como intendentas: Ana Olivera y
Patricia Ayala por el Frente Amplio en los departamentos de Montevideo
y Artigas respectivamente y Adriana Peña del Partido Nacional en el departamento de Lavalleja. Así, en las elecciones de 2010 el 15,8% de los
máximos cargos ejecutivos sub-nacionales en Uruguay estuvo ocupado por
mujeres. En las elecciones de 2015 la presencia de mujeres en estos cargos se
contrajo, pues fue electa solo una intendenta (nuevamente Adriana Peña en
Lavalleja); Ana Olivera no se presentó a la re-elección, y Patricia Ayala que
sí lo hizo perdió su cargo, al tiempo que si bien existieron otras candidaturas
femeninas, la mayoría, como se verá más adelante, eran candidaturas no
competitivas. Este hecho supone que luego de las elecciones de 2015 solo el
5,3% de los cargos de intendentes/as estarán ocupados por mujeres.
Figura 1: Departamentos con mujeres intendentas en Uruguay
Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral
16
En Uruguay, el cargo de intendente es un cargo de gran visibilidad
pública y que permite a quien lo ejerce manejar una cantidad importante
de recursos públicos, aún pese a que Uruguay es un país unitario donde la
descentralización fiscal está menos desarrollada que en los países federales.
En tal sentido, los cargos de intendente son cargos preciados por los políticos.
De hecho, para algunos políticos, alcanzar un cargo de intendente significa
un paso ascendente en sus carreras luego de haber desempeñado un cargo
en el Parlamento (o también un cargo de edil). En particular, el Senado es un
ámbito desde el que proyectarse a una candidatura de intendente/a o incluso
un lugar a donde los intendentes que no pueden ser reelectos porque ya han
cumplido dos mandatos consecutivos van a “esperar” un período hasta que
pueden postularse de nuevo al máximo cargo ejecutivo departamental. Así
por ejemplo, el análisis de los cargos previos de quienes se desempeñaron
como senadores en la legislatura que transcurrió entre los años 2010-2015
muestra que un 20% del total de los miembros de la Cámara había sido intendente en el pasado, y si solo se consideran los hombres senadores –los únicos
integrantes del Senado que habían sido intendentes antes de llegar al Senadoesa cifra se eleva al 23%. Por otro lado, el cargo de intendente en Uruguay
suele ser una de las puertas de entrada a candidaturas presidenciales o vicepresidenciales. Por lo tanto, la escasa presencia de las mujeres en los cargos
de intendente representa un escollo en sus carreras políticas para alcanzar los
cargos más relevantes del sistema.
La escasa presencia de mujeres como intendentas luego de las elecciones de 2015 contrasta con su presencia en las juntas departamentales. Considerando el total de las juntas departamentales, las mujeres edilas (electas como
titulares) ocupan el 28% de los curules. El gráfico 1 muestra la evolución de la
presencia femenina en estos cargos en el período pos-dictadura. Como puede
observarse, la presencia de edilas exhibe una tendencia creciente en el total
de las juntas departamentales: el porcentaje de edilas pasó de 5.3% en las
elecciones de 1984 a 28% en las últimas elecciones. Sin embargo, la curva del
gráfico 1 también muestra dos momentos en la historia de la representación
de las mujeres en estos cargos: el primer período va desde las elecciones de
17
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
En el contexto latinoamericano, Uruguay no una es excepción. Un estudio reciente mostró que lo más frecuente en los países de la región es que la
presencia de mujeres en los cargos ejecutivos del segundo nivel de descentralización sea escasa. Así por ejemplo, en 2013, las mujeres en cargos de este tipo
representaban el 13% en Venezuela, el 8,7% en Ecuador (prefectas) el 8,3%
en Argentina (gobernadoras), el 6,5% en Colombia (gobernadoras), el 6% en
Paraguay (intendentas), el 2% en Brasil (gobernadoras), en tanto en Bolivia,
México y Perú era nula (ver PNUD 2013).
1984 hasta las elecciones de 2010; allí el porcentaje de edilas creció sistemáticamente aunque de forma lenta (el mayor crecimiento se registró entre 1984
y 1989 donde el porcentaje de edilas aumento en 5.2 puntos porcentuales. El
segundo período corresponde a la elección de 2015 cuando se registra un “salto” en la tasa de mujeres edilas: el porcentaje de edilas electas como titulares
aumentó 9.2 puntos porcentuales respecto a las elecciones anteriores. Como
se discutirá más en detalle en la sección siguiente, este incremento responde al uso de la ley de cuotas que obligó a los partidos políticos a colocar, en
cada terna de candidatos titulares (y en cada terna de suplentes) por lo menos
una persona de diferente sexo a las otras dos. Las cuotas suelen considerarse
como la forma más eficaz para aumentar la presencia de mujeres en cargos
de representación política, y diversos estudios han mostrado que en general
los países que usan cuotas tienen más mujeres en cargos de representación
política que los que no utilizan cuotas (ver por ejemplo, Tripp y Kang 2007,
Stockemer 2014).
Gráfico 1: Evolución de la presencia de mujeres en las Juntas
Departamentales, 1984-2015 (en porcentaje)*
*Calculado como porcentaje del total de miembros de las 19 Juntas Departamentales
Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2005 y 2014 y datos de Corte Electoral
18
Otro rasgo destacable de la aplicación de la ley de cuotas en las juntas departamentales es que la ley de cuotas “homogenizó”, la presencia de
mujeres entre juntas. Como se observa en el gráfico 2, mientras en 2010 el
rango de variación en el porcentaje de edilas era de 30 puntos porcentuales
(desde San José con 3.2% de edilas a Flores y Rocha con 32.3%), los resultados de las elecciones de 2015 dieron un rango de variación de 16 puntos
porcentuales (desde 22.6% de edilas en los primeros seis departamentos del
gráfico 2 a 38.7% en Montevideo y Florida). El lado inverso de este fenómeno es que las cuotas operan como “techos” para la presencia de mujeres en
política. Es decir, si la ley de cuotas se siguiese aplicando para la elección de
las juntas departamentales, probablemente el porcentaje de edilas encontraría una meseta en el entorno del 30%3. La forma de superar esta meseta es
aplicar el principio de paridad.
3 Países que utilizan leyes de cuotas similares a la uruguaya, desde hace muchos años, como Argentina, registran este
tipo de meseta en la presencia de mujeres en los ámbitos deliberativos.
19
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
El gráfico 2 muestra la comparación de la presencia de edilas por Junta Departamental en las elecciones de 2010 y 2015. Como puede observarse,
las mujeres aumentaron su representación en todas las juntas a excepción de
Maldonado y Treinta y Tres, no obstante, en estos departamentos la presencia
de edilas ya era alta antes de la cuota. El aumento es particularmente significativo en San José donde las mujeres pasaron de representar el 3.2% de los
ediles a ser el 25.8%. Como también puede observarse, no todas las juntas
alcanzaron el umbral mínimo del 30% de mujeres que establece la ley, no obstante, todas las juntas superaron el 20% de edilas, y en cuatro de ellas –Flores,
Florida, Montevideo y Rocha- la presencia de edilas fue superior al umbral
mínimo (la presencia de mujeres supera el 30%).
Gráfico 2: Presencia de mujeres en las Juntas Departamentales,
comparación 2010/2015 (en porcentaje)
Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2014 y datos de Corte Electoral
El gráfico 3 muestra el porcentaje de mujeres electas como alcaldesas
(frente al porcentaje de hombres) en el total de municipios de todo el país.
Como puede observarse, la presencia de mujeres en estos cargos disminuyó:
pasa del 23.6% de mujeres electas en 2010 al 17% en 2015. Este descenso se
registra en un contexto que en principio podría plantearse como “amigable”
para la elección de mujeres debido, por un lado, a que de una elección a otra
se crearon 23 concejos municipales –y por lo tanto 23 cargos de alcaldes/asy, por otro lado, a que en las elecciones de 2015 rigió la ley de cuotas para la
elección de los concejos municipales.
20
Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2014 y datos de Corte Electoral
El gráfico 4 muestra el porcentaje de hombres y mujeres electas como
concejalas en las elecciones de 2010 y en las de 2015, considerando el total
de los concejos municipales del país. A diferencia de lo sucedido en los cargos de alcaldes, en los cargos de concejales la presencia de mujeres aumentó
levemente, pasó de 18.3% en 2010 a 23.9% de concejalas electas en 2015.
No obstante, la tasa de mujeres concejalas es menor que la de edilas, hecho
que probablemente responde a que las leyes de cuotas funcionan mejor en el
marco de distritos grandes como las juntas departamentales que en distritos
chicos como los concejos municipales.
21
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Gráfico 3: Total de hombres y mujeres alcaldes/as, comparación
2010/2015 (en porcentaje)
Gráfico 4: Total de hombres y mujeres concejalas, comparación
2010/2015 (en porcentaje)
Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2014 y datos de Corte Electoral
El gráfico 5 desagrega la tasa global de concejalas electas en 2015 por
departamento. Los datos se presentan agrupados según tres tipos de tendencias: departamentos que registran un aumento en el total de concejalas electas
en sus municipios, departamentos cuyos municipios registran una disminución en el porcentaje de mujeres concejalas respecto a 2010, y departamentos
donde el porcentaje de concejalas electas se mantiene. Como se observa en el
gráfico 5, en 11 de los 19 departamentos los concejos municipales registran un
aumento de concejalas, en cinco disminuye y en tres se mantiene sin cambios.
Pese a que hay algunos concejos donde el total de concejales son hombres, no
hay departamentos que no tengan concejalas mujeres; esto es una diferencia
respecto a las elecciones de 2010 donde dos departamentos tenía esta característica: Lavalleja y Rivera.
22
Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2014 y datos de Corte Electoral
En resumen, las elecciones sub-nacionales uruguayas de 2015 tuvieron resultados mixtos desde el punto de vista de la presencia de mujeres en
estos cargos: la presencia femenina se incrementó sustantivamente en las juntas departamentales y levemente en los cargos de concejales de los concejos
municipales. En estos cargos se aplicó la cuota. Sin embargo, la presencia de
mujeres disminuyó en los ejecutivos departamentales (intendencias) y en los
cargos de mayor jerarquía de los concejos municipales (las alcaldías). Si se
consideran la totalidad de los cargos electivos de los gobiernos sub-nacionales
en los dos niveles (departamental y municipal) el porcentaje de mujeres electas
en 2015 en comparación con 2010 se incrementó seis puntos porcentuales:
pasó de 19% a 25% (tabla 1).
23
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Gráfico 5: Mujeres concejalas por departamento, comparación
2010/2015 (en porcentaje)
Tabla 1: Resumen mujeres en cargos de nivel sub-nacional
en Uruguay, comparación elecciones 2010/elecciones 2015
(en porcentaje)
Intendentas
Edilas
Alcaldesas
Concejalas
Total cargos ocupados
por mujeres
Elecciones
2010
15,8
18,8
23,6
18,3
Elecciones
2015
5,3
28,0
17,0
23,9
Comparación
2010/2015
Diminución
Aumento
Diminución
Aumento
19,0
25,0
Aumento
Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2013 y datos de Corte Electoral
24
¿Qué explica los actuales niveles
de presencia de mujeres en el nivel
sub-nacional en Uruguay?
Los factores que inciden en la sub-representación de las mujeres en
cargos políticos electivos son múltiples y de diferente naturaleza: culturales,
socio-económicos y político institucionales. Como señala Norris (1997), para
entender qué determina el acceso a cargos de poder político es fundamental
analizar el proceso por el que pasa un individuo hasta alcanzar un cargo. Este
proceso supone una serie de etapas de “selección” y “autoselección” a partir
de las cuales el universo de personas no solo se reduce hasta llegar al pequeño
grupo de individuos que ocupan cargos políticos, sino que se “sesga” en su composición social, de tal manera que las personas electas tienen características diferentes al total de personas que integran la ciudadanía. Este proceso puede esquematizarse para el análisis considerando a la política como un mercado en el
que existen personas que se “ofertan” y personas que “demandan” candidatos.
Desde el lado de la oferta, se señala que las personas “están más preparadas” para competir por un cargo político y sienten disposición para hacerlo
cuando disponen de una serie de recursos que reducen los filtros de “autoselección”; como por ejemplo participar en el mercado de empleo o haber accedido
25
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
4. Factores
a niveles educativos altos. La participación en el mercado de empleo facilita el
acceso a una candidatura porque es una fuente de contactos y redes sociales a
través de la participación en sindicatos, gremios profesionales u organizaciones
empresariales y porque otorga a los individuos un cúmulo de experiencias relevantes para la actividad política que no es posible adquirir con la sola participación en la esfera privada (el trabajo en equipo, la posibilidad de ejercicio del liderazgo, la oratoria, etc.). Por otro lado, el acceso de las personas a la educación
terciaria facilita la participación política pues quienes alcanzan mayores niveles
educativos suelen ser más propensos a interesarse por los asuntos políticos, a
comprender los asuntos que se debaten y sus consecuencias, y en definitiva a
sentirse políticamente eficaces (Lovenduski y Norris 1995).
Desde el lado de la demanda de candidaturas tres tipos de actores sesgan la composición de los cargos de representación y gobierno: los partidos
políticos a través de sus seleccionadores de candidaturas –en general, los líderes o una cúpula-, los financistas de campañas y el electorado. Sin desmedro
de reconocer la importancia de los factores que actúan sobre la oferta de candidaturas, estudios previos coinciden en señalar que las principales barreras
para el ingreso de las mujeres a cargos de representación política se encuentran en el nivel de la demanda y en especial en los filtros que representan los
partidos políticos y sus procesos de reclutamiento. En ellos, tanto las ventajas
de quienes buscan la reelección (por lo general hombres) como mecanismos
de discriminación implícita o explícita que operan en manos de quienes realizan la selección de candidatos dentro de los partidos (los líderes y las cúpulas
partidarias dominadas por hombres) suelen perjudicar a los grupos “nuevos”
en la política, entre ellos, las mujeres (Norris 1997, Lovenduski y Norris 1995,
Matland 2004, Norris 2004).
En este marco, las cuotas de género (y también la paridad) actúan
“equiparando” las chances de las mujeres de ser nominadas en lugares salibles de las listas de candidaturas. Las cuotas mitigan los sesgos de género en
la composición de las candidaturas, y como han mostrado diversas investigaciones, son un factor determinante para aumentar la presencia de mujeres
en cargos de representación política. No obstante, también se ha observado
que las cuotas no siempre son efectivas, y que su capacidad para incrementar
la presencia de mujeres en cargos de representación política depende de que
se combinen con sistemas electorales de distrito grande, listas cerradas y bloqueadas y fórmulas de representación proporcional (ver por ejemplo, Krook
2008 y 2014, Stockemer 2014, Tripp y Kang 2007, IDEA 2013). Es decir, las
cuotas por sí solas no son suficientes para aumentar la presencia de mujeres
en cargos de representación política, sino que su diseño debe combinarse bien
con el resto de los elementos del sistema electoral donde se aplica.
26
El análisis de las elecciones departamentales y municipales de 2015
desde una perspectiva de género parece inscribirse también bajo este conjunto de explicaciones. De hecho, el rasgo más sobresaliente de la oferta electoral
en estas elecciones muestra que los diferentes sectores partidarios ubicaron a
las mujeres en candidaturas de escasa competitividad, esto es: su presencia
era mayor en candidaturas que a priori era posible establecer que no tenían
chances de alcanzar los cargos a los que se postulaban. En segundo lugar, se
debe destacar que las candidaturas femeninas a los cargos de nivel sub-nacional eran más frecuentes cuando menor era la jerarquía del cargo en disputa,
como queda de manifiesto al observar la distribución por sexo de las candidaturas entre los cargos de alcalde y los cargos de concejales de los concejos
municipales. En lo que sigue se abordarán estos puntos.
4.1- Desentrañando los niveles de presencia de mujeres en el nivel
departamental
El gráfico 6 muestra el peso de las mujeres en el total de las candidaturas a las intendencias y su peso entre quienes finalmente fueron electos
para esos cargos en la comparación 2010/2015. Lo primero que se observa
en el gráfico es que las mujeres son pocas en el total de candidaturas a intendente (15.5% y 13.5% en las elecciones de 2010 y 2015 respectivamente).
Sin embargo, en las elecciones de 2010 el peso de las mujeres candidats fue
muy similar al de las mujeres electas como intendentas. En las elecciones de
2015 este rasgo no se mantuvo, sino que el peso de las mujeres electas como
intendentas fue significativamente menor a su peso en el total de candidatos
(5.3% vs. 13.5% respectivamente). Si se analizan en detalle las candidaturas
femeninas se observa que la mayoría eran candidaturas testimoniales o con
baja chance de obtener el cargo.
27
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
En Uruguay, las razones de la escasa presencia de mujeres en cargos
políticos electivos, en particular a nivel del Parlamento, han sido ubicadas
mayormente a nivel de los procesos de reclutamiento de candidaturas de los
partidos políticos y algunos elementos del sistema electoral uruguayo que perjudican a las mujeres. En especial del doble voto simultáneo opera reduciendo el tamaño del distrito, perjudicando a las mujeres en la medida en que la
presencia de estas es menos frecuente en los lugares salibles de las hojas de
votación (Johnson 2005, Pérez 2006, Johnson y Pérez 2010, Johnson 2015,
Pérez 2015).
Gráfico 6: Mujeres candidatas a intendentas y mujeres electas
como intendentas, comparación 2010/2015 (en porcentaje)
Fuente: elaboración propia en base a Johnson 2013 y datos de Corte Electoral
Un primer rasgo de la escasa competitividad de las candidaturas femeninas se observa en su distribución por partido. De las 21 mujeres candidatas
a intendentas, más de un cuarto, fueron presentadas por partidos pequeños
(gráfico 7) que no tenían ninguna chance de acceder al cargo de intendente,
de hecho, estos partidos no obtuvieron representación en ninguna de las juntas departamentales. Al interior de los partidos grandes la baja competitividad
de las candidaturas a intendentas también fue frecuente. Así, las dos candidatas del Partido Colorado estaban bajo un escenario de este tipo: Walquiria
Olano fue candidata del PC en Cerro Largo, un departamento donde este
partido obtuvo una votación marginal, no alcanzando representación en la
Junta Departamental. Si bien podría argumentarse que la votación del PC
en Cerro Largo se debió a un problema de la candidatura de Olano, de los
resultados de las elecciones parlamentarias de octubre de 2014 ya se podía
anticipar que el PC marcaría muy pocos votos en ese departamento y que la
competencia estaría polarizada entre el Frente Amplio y el Partido Nacional.
Por otro lado, la otra candidata a intendenta del PC, Roxana González en el
departamento de Salto, si bien competía en un distrito donde su partido era
sumamente competitivo, al interior de su partido competía con el el ex inten-
28
dente Germán Coutinho, ampliamente favorito, quien obtuvo el 95% de los
votos del Partido Colorado en Salto; es decir, la candidatura de González era
testimonial desde el comienzo.
Gráfico 7: Mujeres candidatas a intendentas por partido, 2015
(en porcentaje)
Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral
29
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Un hecho elocuente de la escasa competitividad de las candidaturas
femeninas a las intendencias se aprecia dentro de las candidaturas del Frente
Amplio. Este partido presentó candidaturas múltiples en todos los departamentos, pero Flores fue el único donde las dos candidaturas del FA a la intendencia
eran de mujeres. Las candidaturas de estas mujeres eran de muy baja competitividad pues Flores es un departamento donde tradicionalmente se impone el
Partido Nacional, y las elecciones de 2015 no fueron la excepción, pues el PN
ganó por un margen muy amplio respecto al FA. De las otras siete candidaturas
femeninas del FA, solo dos eran relativamente competitivas: Lucía Topolansky
en Montevideo y Patricia Ayala en Artigas (ambas pertenecían al MPP, uno de
las fracciones con más caudal electoral del partido, a lo que se agregaba en el
caso de Ayala que competía por la reelección). Pese a esto, ninguna de las dos
resultó electa. Por último, de las cuatro aspirantes a la intendencia del Partido
Nacional, solo una (Adriana Peña que competía por la reelección en Lavalleja)
era una candidatura competitiva y de hecho resultó electa.
En suma, de las 21 candidatas a intendenta que los partidos políticos
presentaron a las elecciones de 2015, solo tres podía decirse que tenían chance de acceder al cargo. Si se compara con la elección de 2010 se podía anticipar que serían electas, como máximo, la misma cantidad de intendentas que
en ese año (tres), es decir, ya antes de las elecciones se podía saber con certeza
que el número de intendentas no sería superior al número de mujeres electas
en 2010. Finalmente, solo resultó electa una de las candidatas.
En la oferta electoral de las candidaturas a las juntas departamentales,
en tanto, el peso de las candidaturas femeninas fue mayor que en las candidaturas a intendente: en el total de las hojas de votación que presentaron
los partidos para conformar las juntas, las mujeres representaron algo más
del 44% de los candidatos, es decir, la distribución de candidatos hombres y
mujeres era casi paritaria. Pese a esto, un análisis más en profundidad de la
oferta electoral muestra, nuevamente, un patrón de menor competitividad de
las candidaturas de las mujeres en relación a las candidaturas de los hombres.
El gráfico 8 intenta dar cuenta de este patrón mostrando la distribución de hombres y mujeres en las hojas de votación que presentaron todos
los partidos políticos para integrar las juntas departamentales, distinguiendo
según lugares de las listas. Como puede observarse, si bien el porcentaje de
mujeres candidatas a edilas en el total de los lugares de las hojas de votación
es casi paritario, su presencia desciende a medida que se avanza hacia los
primeros lugares. De esta forma, al considerar los primeros 10 lugares de las
hojas el porcentaje de mujeres es del 39%, cuando se consideran los primeros
tres lugares es un poco superior al 37% y cuando solo se considera el primer
lugar de todas las hojas las mujeres representan alrededor del 17%. Es decir,
la presencia de mujeres en las candidaturas a las juntas departamentales en
las elecciones de 2015 no se distribuyó de forma homogénea en las nóminas
de candidatos, sino que fue inversa a la jerarquía de los lugares en las hojas
de votación.
Debe notarse, sin embargo, que cuando se consideran los primeros
tres lugares de las hojas de votación, la presencia de mujeres supera el tercio
en el total de personas en este lugar, es decir, supera el mínimo requerido por
la cuota, y posiblemente ese porcentaje fue alcanzado debido a la ley de cuotas y hubiese sido menor si esta no se hubiese utilizado. A modo contrafáctico
puede compararse el porcentaje de mujeres en los primeros tres lugares de
las hojas con el mismo indicador pero para las elecciones departamentales de
2005, cuando no se utilizó la cuota. En esas elecciones, las mujeres representaron el 20,2% en los primeros tres lugares de las hojas de votación (ver Johnson
2005), una cifra significativamente menor al 37.6% en 2015. En cambio, en
30
las elecciones del año 2005, el porcentaje de mujeres encabezando hojas de
votación alcanzó, según Johnson (2005), el 13.8%, cifra no tan lejana al 17%
de mujeres en esos lugares en las elecciones de 2015 (gráfico 8).
Gráfico 8: Distribución de hombres y mujeres en las hojas de
votación a todas las juntas departamentales según jerarquía de
los lugares, elecciones 2015 (en porcentaje)
Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral
31
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
La comparación de la presencia de candidatas mujeres en los primeros
tres lugares de las hojas y en el primer lugar, en una elección sin cuota y en
otra con cuota muestra el efecto que tienen estos mecanismos para equilibrar
la presencia de hombres y mujeres en las nominas de candidatos: el aumento
de las mujeres candidatas es significativo cuando se observan las ternas de
candidatos/as, pero poco significativo cuando se considera el primer lugar de
las nóminas. Esto responde a que los partidos suelen hacer un uso minimalista de la ley de cuotas, es decir, colocan a las mujeres en el último lugar de la
terna de candidatos/as permitido por la ley (el tercero). Una distribución más
homogénea de hombres y mujeres se logra aplicando el principio de paridad
en las listas en lugar de la cuota.
Pero pese a este uso de la cuota por parte de los partidos políticos, la ley
de cuotas tuvo efectos positivos en la composición de las juntas como se vio en el
apartado anterior. La variación en el porcentaje de mujeres entre juntas responde, en parte, al uso que los partidos hicieron de la cuota, es decir, a la cantidad
de mujeres en las ternas y al lugar que estas ocuparon en ellas. Como muestra
de esto, el gráfico 9 presenta la relación entre el porcentaje de edilas electas por
departamento y el número de hojas de votación ganadoras (que obtuvieron curules) encabezadas por mujeres. Si bien la relación no es perfecta, es positiva y
lineal: cuanto mayor el número de hojas que ganaron curules encabezadas por
mujeres, mayor el porcentaje de edilas electas en las juntas departamentales.
Gráfico 9: Relación entre el porcentaje de edilas electas por departamento y número de hojas ganadoras encabezadas por mujeres,
elecciones 2015
Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral
4.2- Desentrañando los niveles de presencia de mujeres en el nivel
municipal
Las candidaturas femeninas al tercer nivel de gobierno muestran el
mismo patrón descripto para el segundo nivel. El gráfico 10 da cuenta de la
distribución por sexo de las candidaturas al cargo de alcalde y la distribución
32
por sexo de quienes finalmente fueron electos. Al igual que en el caso de las
candidaturas al cargo de intendente, las proporción de mujeres candidatas a
alcalde fue mayor que el porcentaje de mujeres electas en ese cargo. Esto implica que las candidaturas femeninas tenían un sesgo hacia candidaturas con
poca chace de alcanzar el primer cargo de los concejos municipales.
Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral
El gráfico 11 muestra la distribución de hombres y mujeres en las hojas de votación que presentaron los partidos políticos para la elección de los
concejos municipales de todo el país, distinguiendo entre el primer lugar de
las hojas (aspirantes a alcalde/sa) y los lugares segundo al quinto (aspirantes
a concejales/as). La comparación entre ambas barras del gráfico muestra diferencias significativas: mientras la presencia de hombres y mujeres es prácticamente paritaria a nivel de las candidaturas a concejales (lugares segundo
al quinto) las mujeres representan solo algo más de un quinto del total de
candidatos a alcalde (los cargos rentados del tercer nivel y los más relevantes
en términos de visibilidad pública en el tercer nivel de gobierno).
33
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Gráfico 10: Distribución de hombres y mujeres en candidaturas
y en cargos electos de alcaldes/as (en porcentaje)
Por otro lado, al desagregar los cargos de los concejos municipales de
esta forma, se observa, nuevamente el uso de la cuota que realizan los partidos: se tiende a usar la cuota de forma minimalista, es decir, no usando el primer lugar de la terna para nominar a mujeres, sino los otros dos. Los cargos
de alcaldes/as, funcionan, entonces, como si fuesen electos en distritos uninominales, porque para ser electo/a se debe encabezar la lista. En tal sentido,
para producir un aumento en el porcentaje de mujeres alcaldesas debería rediseñarse la ley de cuotas para considerar algún tipo de cuota inter-municipal
donde los partidos cuotifiquen sus listas electorales del municipio, pero a su
vez cuotifiquen los primeros lugares de sus listas teniendo en cuenta todas las
listas que presentan en el total de municipios del departamento.
Gráfico 11: Distribución de hombres y mujeres en hojas de votación a
los concejos municipales, elecciones 2015 (en porcentaje)
Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral
Por último, como se vio en la tercera sección de este documento, pese
a la existencia de una ley de cuotas para el nivel municipal, el crecimiento en
el porcentaje de mujeres es un poco menor que en las juntas departamentales.
Probablemente esto obedece al tamaño de los distritos: grandes en el caso de
las juntas (31 miembros) y pequeños en el caso de los concejos (5 miembros).
Como se dijo, las leyes de cuotas suelen ser más efectivas en el marco de distritos grandes y por ello es esperable que tengan mayores efectos en las juntas
departamentales que en los concejos municipales.
34
Las mujeres en los
gabinetes departamentales
Un comentario aparte merece la composición de los principales cargos
ejecutivos (designados) de los gobiernos departamentales. El gráfico 12 muestra la presencia de mujeres en los llamados “gabinetes” o “equipos de gobierno” de los intendentes que fueron definidos como quienes están al frente de
las secretarías generales de las intendencias y de las direcciones generales. A
la fecha de cierre de este informe aún dos intendencias no habían completado
el total de designaciones en estos cargos (Lavalleja) y no fue posible acceder a
los datos (Treinta y Tres) por lo que fueron consideradas en el gráfico 12. El
gráfico 12 muestra gran variación respecto a la presencia de mujeres en estos
cargos: desde gabinetes paritarios en Paysandú y Treinta y Tres -y uno donde
la presencia de mujeres supera el 36% (Montevideo)- hasta gabinetes donde
la presencia femenina es menor al 10%. (Salto y Florida)4.
4 En el gráfico 12 se excluyó al departamento de Lavalleja porque al cierre de este informe aún no estaba conformado la totalidad del gabinete.
35
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
5. Presencia
de las Mujeres
Gráfico 12: Presencia de mujeres en los gabinetes
departamentales (en porcentaje)
Fuente: elaboración propia en base a sitios web de las intendencias
Si dentro de los gabinetes departamentales solo se consideran las “secretarías
generales”, máximos cargos designados de este nivel de gobierno, se observa
que solo 3 de las 19 intendencias consideradas5 (Florida, Colonia y San José)
tienen a una mujer al frente de estos cargos. Es decir, que si los gabinetes departamentales se consideran a partir de dos grandes grupos de cargos, por un
lado las secretarías generales y por otro las direcciones generales, se advierte
que la presencia de mujeres es menos frecuente en el primer tipo de cargo (de
mayor jerarquía y visibilidad pública) que en el segundo.
Las razones de estas variaciones no parecen responder a la ideología
del partido de gobierno en el departamento: hay gabinetes paritarios y con
muy poca presencia de mujeres tanto en intendencias presididas por el Frente
Amplio un partido de centro izquierda (Paysandú y Salto respectivamente)
como en intendencias donde gobierna el Partido Nacional (Treinta y Tres y
Florida respectivamente). Por otra parte, también debe descartarse un efecto
“derrame” o “imitación” de la presencia de mujeres en las juntas departamentales pues no se verifica que en los departamentos en donde se eligieron
más mujeres edilas también existan más mujeres en los gabinetes. En tal sentido, es posible que gabinetes más balanceados en su composición por sexo
respondan a la voluntad política de algunos intendentes por integrar (deliberadamente) a hombres y mujeres a sus equipos.
5 No se considera solo la intendencia de Treinta y Tres.
36
Recomendaciones
de políticas públicas
Las elecciones departamentales y municipales uruguayas de 2015 trajeron resultados mixtos para la presencia de mujeres en los cargos electivos
que se disputan en este nivel. Por un lado, la presencia de mujeres se redujo
respecto a las elecciones de 2010 en los máximos cargos departamentales (solo
habrá una mujer intendenta) y municipales (la presencia de alcaldesas también disminuyó, aún pese a que para las elecciones de 2015 estaban en disputa más cargos de este tipo que en 2010). Por otro lado, la presencia de mujeres
aumentó significativamente en las juntas departamentales y levemente en los
concejos municipales. Estos resultados merecen algunas reflexiones.
En primer lugar, las elecciones de 2015 confirman que la presencia de
mujeres en los cargos del nivel sub-nacional es menor en los cargos de mayor
jerarquía y aumenta en los cargos menos importantes: los ejecutivos departamentales y los puestos de alcalde/sa de los concejos municipales frente a los
cargos de ediles/as y concejales/as. Mientras los primeros son de gran visibilidad y rentados, los segundos tienen una jerarquía menor y son honorarios.
37
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Reflexiones
finales
En segundo lugar, las elecciones de 2015 mostraron que la cuota funciona cuando se combina con una ingeniería electoral apropiada para el uso
de este mecanismo: distritos grandes, listas cerradas y bloqueadas y fórmulas
de representación proporcional para la asignación de los cargos. Como se vio,
en las juntas departamentales, órganos para los que rigen estas instituciones
electorales, el porcentaje de mujeres electas como edilas “saltó” respecto a la
elección anterior sin cuota. Además, la cuota homogenizó la presencia de edilas
entre juntas al llevar la tasa de presencia de mujeres a valores superiores al 20%
en todas las juntas, cuando en el período sin cuota había juntas departamentales que no alcanzaban los dos dígitos de presencia de edilas. Por el contrario,
la cuota tuvo efectos menos significativos a nivel de la elección de concejalas,
lo que confirma que la cuota es menos eficaz en distritos de tamaño pequeño.
En tercer lugar, pese a que la ley de cuotas se aplicó en las hojas de
votación de los concejos municipales, no logró aumentar la cantidad de alcaldesas, sino que la tasa de estas se redujo respecto a la elección anterior. Esto
se debió a que para que un candidato sea electo en este cargo debe, como
condición necesaria, encabezar la hoja de votación. Sin embargo, la cuota de
un tercio en la redacción que asume la ley de cuotas uruguaya permite a los
partidos políticos utilizarla sin necesidad de colocar a mujeres en el primer
lugar de las listas de candidatos/as. Los datos sobre cómo los partidos políticos confeccionaron su oferta electoral para la integración de los concejos
municipales mostró que esto fue lo que ocurrió en las elecciones municipales
uruguayas de 2015: la presencia de mujeres en el primer lugar de las nóminas
de candidatos/as fue inferior a un tercio.
En cuarto lugar, e independientemente del uso de la ley de cuotas para
la elección de los concejos municipales, el hecho de que hayan sido electas
menos mujeres como alcaldesas respecto a 2010, en un contexto donde se
habían creado más cargos de este tipo, puede ser indicativo de la valorización
del tercer nivel de gobierno y del mayor interés de las dirigencias políticas por
disputar estos cargos. El tercer nivel de gobierno es nuevo en Uruguay. La
ley de creación de los municipios fue aprobada en el año 2009 y las primeras
elecciones se realizaron en 2010. En ese año, tanto la ciudadanía, como los
partidos políticos tenían poca información respecto a las características y funciones que tendría el tercer nivel de gobierno. En cambio, en las elecciones de
2015, luego de cinco años de funcionamiento de este nivel de gobierno, con
alcaldes y concejales recorriendo el territorio, es probable que estos ámbitos se
hayan re-valorado por las dirigencias políticas y representen cargos más “apetecibles” para los políticos que en 2010. Si este escenario es cierto, el descenso
en la tasa de alcaldesas electas podría explicarse por un mayor interés de los
hombres por estos cargos, lo que lleva a una menor nominación de mujeres.
38
En este sentido, es posible que el cargo de alcalde/sa sea más importante para los partidos y más deseado por las elites locales que el cargo de
edil/a, tanto porque el primero es rentado y el segundo honorario, como
porque el alcalde está más vinculado al territorio que el edil, y por lo tanto
es más visible para el electorado. Sin embargo, este punto requiere más indagación, a la vez que será necesario evaluar en el futuro qué consecuencias
tiene para los políticos ocupar un cargo de alcalde en el desarrollo posterior
de sus carreras políticas. Si el territorio se vuelve un lugar valorado por las
elites, es posible que estos cargos sean la puerta de entrada a un cargo en la
Cámara Baja en mucha mayor medida que un cargo de edil, cargos en los
que se concentran las mujeres.
Si bien la cuota fue muy efectiva para aumentar la presencia de las
mujeres en las juntas departamentales, la experiencia comparada muestra que
las cuotas también son un “techo” en la presencia de mujeres en cargos de representación política. En este sentido, la forma de lograr una representación
equilibrada de hombres y mujeres es aplicar el principio de paridad/alternancia a las listas electorales y no una cuota de género. Asimismo, la paridad sería
el mecanismo más efectivo para aumentar la presencia de concejalas dado
que la paridad suele ser más efectiva en distritos pequeños que las cuotas.
Relacionado con esto, ya sea que el nuevo Parlamento vote una nueva
ley de cuotas o una ley de paridad, se debe prestar atención al sistema de suplencias de modo de asegurar que, en el caso de las cuotas, las suplencias de
mujeres sean también mujeres. De otro modo, no se asegura que las mujeres
no disminuirán su presencia en ámbitos representativos por motivos de abandono del cargo una vez electas. Para esto puede resultar pertinente imitar
las fórmulas de suplencias que establece la ley de cuotas de Argentina y sus
decretos reglamentarios.
Por último, la experiencia uruguaya en relación a las mujeres alcaldesas sugiere que para asegurar un aumento de la presencia de mujeres en
estos cargos podría ser necesario considerar una cuota (o paridad) inter-municipal. Como se vio, los cargos de alcalde terminan teniendo una lógica de
39
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Actualmente, las parlamentarias electas en 2014 se encuentran analizando la posibilidad de introducir un nuevo proyecto de ley sobre cuotas
o paridad, en función de que la ley de cuotas que rigió para las elecciones
nacionales y sub-nacionales de 2014/2015 ya no estará vigente para el ciclo
electoral 2019/2020. Este documento muestra que la nueva normativa debe,
necesariamente, prestar atención al nivel local en el diseño que adquiera la
nueva ley de cuotas o una ley de paridad.
elección uninominal para los partidos, pues para ser electo es condición necesaria encabezar la hoja de votación. Ni las cuotas ni la paridad en sus diseños
más típicos funcionan en el marco de competencias uninominales pues los
partidos pueden cumplir la cuota o paridad colocando a las mujeres en el tercer o segundo lugar respectivamente. En cambio, un aumento de la presencia
de mujeres en ámbitos donde la competencia es de tipo uninominal, como los
cargos de alcalde/as en Uruguay, podría ocurrir si la ley considerara la cuota
o la paridad al interior de todos los primeros lugares de las hojas de votación
que los partidos presentan en todos los municipios. Esto es, en el caso de la
cuota, por lo menos un tercio de los primeros lugares de la hojas que cada
partido presenta en un departamento deberían ser de diferente sexo a los
otros dos tercios de estos primeros lugares, y en el caso de la paridad, la mitad
de los candidatos en los primeros lugares deberían ser mujeres y la otra mitad
hombres. Para esto puede ser de interés considerar las modificaciones a la ley
de paridad introducidas por Bolivia en relación a los distritos uninominales.
40
Cardarello, Antonio. (2010). “Muchas dudas, algunas certezas y escaso entusiasmo. Las elecciones Municipales 2010 en Uruguay”. En Revista
Uruguaya de Ciencia Política, Vol. 22, Nº 1.
Dahlerup, Drude; Zeina Hilal; Nana Kalandadze; Rumbidzai Kandawasvika
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41
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
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42
Anexo
Departamento
Paysandú
Tacuarembó
Maldonado
Río Negro
Canelones
Treinta y Tres
Colonia
Rivera
Salto
San José
Cerro Largo
Durazno
Soriano
Artigas
Lavalleja
Flores
Rocha
Montevideo
Florida
TOTAL
Miembros
Junta
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
31
589
Edilas
7
7
7
7
7
7
8
8
8
8
9
9
9
9
9
11
11
12
12
165
% edilas
2015
22,6
22,6
22,6
22,6
22,6
22,6
25,8
25,8
25,8
25,8
29,0
29,0
29,0
29,0
29,0
35,5
35,5
38,7
38,7
28,0
Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral
43
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Tabla 1: Mujeres en Juntas Departamentales, elecciones 2015
Tabla 2: Mujeres en Concejos Municipales agrupados por departamento, solo alcaldesas, elecciones 2015
Departamento
Artigas
Durazno
Florida
Rivera
San José
Soriano
Tacuarembó
Treinta y Tres
Cerro Largo
Montevideo
Canelones
Salto
Maldonado
Rocha
Paysandú
Colonia
Lavalleja
Río Negro
Flores
TOTAL
Total alcaldías
Alcaldesas
3
2
3
3
4
4
3
2
9
8
30
6
8
4
7
9
3
3
1
112
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
5
1
2
1
2
3
1
1
1
19
% Mujeres
alcaldesas
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
11,1
12,5
16,7
16,7
25,0
25,0
28,6
33,3
33,3
33,3
100,0
17,0
Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral
44
Departamento
Flores
Montevideo
Canelones
Tacuarembó
Colonia
Soriano
Rocha
Florida
Cerro Largo
Paysandú
Maldonado
San José
Salto
Artigas
Lavalleja
Treinta y Tres
Durazno
Río Negro
Rivera
TOTAL
Miembros
concejos
4
32
120
12
36
16
16
12
36
28
32
16
24
12
12
8
8
8
12
444
Mujeres
2
12
34
3
9
4
4
3
8
6
6
3
4
2
2
1
1
1
1
106
% concejalas
2015
50,0
37,5
28,3
25,0
25,0
25,0
25,0
25,0
22,2
21,4
18,8
18,8
16,7
16,7
16,7
12,5
12,5
12,5
8,3
23,9
Fuente: elaboración propia en base a datos de Corte Electoral
45
La participación política de las mujeres en el nivel sub-nacional en Uruguay.
Tabla 3: Mujeres en Concejos Municipales agrupados por departamento, solo concejalas, elecciones 2015
Mujeres en Gobiernos sub-nacionales
Porcentaje de edilas
por departamento,
2015
Porcentaje de
alcaldesas por
departamento, 2015
Porcentaje de
concejalas por
departamento, 2015
Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral.
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