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El desarrollo social en la agenda
brasileña de cooperación
Maria Clara Oliveira
Estudiante Del Programa de Posgrado en Ciências Políticas
Universidad de São Paulo
Student Workshop – Política Exterior de Brasil
Trabajo preparado para presentación en la FLACSO-ISA Joint International Convention
Buenos Aires, 24 de Julio de 2014
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El desarrollo social en la agenda brasileña de cooperación
Maria Clara Oliveira
Resumen
En los últimos años, las políticas sociales tienen aumentado en grado de importancia en
los países del Sur. Brasil ha sido el escenario de algunas de las más importantes
iniciativas a este nivel, tales como la estrategia Fome Zero y, en especial, el programa
Bolsa Família. El éxito de sus políticas de reducción de la pobreza y del hambre, ha
llamado la atención de varios países que hoy tienen con Brasil diversos acuerdos de
cooperación con vistas al intercambio de conocimiento en este campo. Este trabajo tiene
por objetivo analizar la entrada de la temática del desarrollo social en la agenda de
cooperación brasileña y su importancia. Recta también comprender cuales son los países
con los que se establecen acuerdos de cooperación en esta área y la tipología de los
conocimientos transferidos.
Palabras clave
 Desarollo
 Cooperación Internacional
 Políticas Sociales
 Brasil
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Introducción 1
El cambio del siglo trae a los países del Sur un nuevo e importante instrumento al
servicio del desarrollo: los programas de asistencia social. Antes privados de iniciativas
de este género, por considerar que habían otros áreas, como el área económica y
financiera, que deberían de conocer fuertes desarrollos antes que las inversiones en el
área social fueran llevados a cabo, la generalidad de los países del Sur Global tienen
recientemente adherido a la idea de que el desarrollo de sistemas de asistencia social
pueden contribuir significativamente para la lucha contra la pobreza y el desarrollo
socioeconómico. Consecuentemente, diversos países han apostado en políticas de este
tipo. Entre estos países, encontramos a Brasil, cuyo discurso y políticas en el área social
han despertado la atención de un gran número de gobiernos de otros países en
desarrollo, de instituciones financieras, organizaciones internacionales bien como de
académicos de cuyos trabajos son devotados a estas temáticas. De hecho, con la llegada
del Gobierno de Lula al poder, las cuestiones sociales pasan a estar en el cierne del
debate.
Aparte de los cambios que se observan internamente, el Gobierno Lula también es
marcado por algunas alteraciones en la forma de cómo Brasil se posiciona en el
escenario internacional. Pasamos entonces a tener un Brasil aún más activo, con más
actores (muchos de ellos del Sur) y que presta atención a la Cooperación Sur-Sur.
Varios son los actores que firman algún tipo de cooperación internacional en Brasil,
1
Este trabajo se encuentra en forma de working paper.
3
pero en este trabajo nuestro enfoque será puesto en el Ministério do Desenvolvimento
Social e do Combate à Fome (MDS), que recientemente ha estado presente en diversos
proyectos de cooperación en el área de desarrollo social.
La pregunta a la cuál buscaremos a contestar a lo largo de este trabajo es la siguiente:
¿Cuál es el lugar de las cuestiones sociales en la cooperación brasileña?
Además de la presente introducción y de las conclusiones finales, este trabajo cuenta
con dos otras partes. La primera sección es dedicada a hacer un recogido de los
recientes desarrollos en materia de políticas sociales en Brasil, prestando especial
atención al Programa Bolsa Família, probablemente la iniciativa más famosa del
gobierno Lula. En la segunda parte del trabajo, será analizada la forma de cómo la
cuestión de las políticas sociales entra en la agenda de cooperación internacional
Brasileña, las formas que esta cooperación asume y cuáles son los países que de ella se
benefician.
Desarrollo sociales recientes en Brasil
La llegada de Lula al poder en 2003, marca el inicio de una serie de cambios que van
contribuir para el desarrollo socioeconómico de Brasil. De hecho, se trata de un período
en el que Brasil vuelve a tener un crecimiento económico sostenido en virtud del
aumento de las exportaciones, principalmente para China, y del aumento del precio de
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las commodities – y en que se observa un aumento en el sueldo mínimo (Hunter y
Power, 2007). A parte de estas alteraciones es importante registrar la existencia de
políticas que visan mejorar las condiciones de vida de los más pobres, a quiénes el
Gobierno Lula desprende especial atención, como además se les había prometido a lo
largo de su campaña electoral. De entre las diversas medidas tomadas se destaca el
Fome Zero2, una estrategia integrada de combate al hambre que cuenta con varios
programas (fomento a la agricultura, alimentación escolar etc.), pero que no ha
conseguido afirmarse en razón de dificultades de gestión (idem).
Con el fracaso de la estratégia Fome Zero, trae a la luz el Programa Bolsa Família, que
vino a afirmarse como una de las marcas más importantes del gobierno Lula. Este
programa, que surge en 2003, con el objetivo de luchar contra la pobreza, resulta de la
unificación de una serie de programas de transferencia monetaria existentes a nivel
federal – Bolsa Escola, Cartão Alimentação, Auxilio Gás y el Bolsa Alimentação. Así,
tratase también de una transferencia monetaria del gobierno directamente para las
familias que se encuentran en situación de pobreza y de pobreza extrema.
La transferencia monetaria atinge a dos categorías distintas de familias y tiene, para
cada una de ellas, un diseño específico:
1. Familias en situación de extrema pobreza, es decir, con rendimientos mensuales
per capita inferiores a 70 reais. Para estos beneficiarios es realizada
mensualmente una transferencia no condicionada, es decir, el dinero se le son
asignados sin cualquier tipo de contrapartida.
2. Familias en situación de pobreza, es decir, con rendimientos arriba de 70 reais
pero inferiores a 140 reais per capita por mes y con niños en su composición. En
2
Traducido libremente por “Hambre Zero”.
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este caso la transferencia no es hecha de modo no condicionado pues hay una
serie de condicionamientos que los beneficiarios deben cumplir para que puedan
continuar a recibir al beneficio. Los condicionamientos observados son:
frecuencia escolar mínima de 85% para los niños u de 75% para los adolescentes
de 16 y 17 años, la tarjeta de vacunas de los niños deben de estar al día estos
deben visitar a los centros de salud regularmente, mujeres embarazadas y con
niños deben hacer el acompañamiento médico pre y postnatal, respectivamente.
Este tipo de transferencia se encuadra en una ola de programas que
recientemente han sido adoptados en gran parte de los países latinoamericanos 3
– los programas de transferencia condicionada de renta – que se caracterizan por
aliar el repase de cierto montante al cumplimiento de exigencias en el dominio
de la educación, salud y, por veces, de nutrición, como en el caso del Progresa /
Oportunidades de México.
La transferencia monetaria permite el alivio de la pobreza en el corto plazo, mientras
que las condicionalidades aplicadas a las familias con niños visan a contribuir para la
formación del capital humano de esas, lo que deberá reducir la posibilidad de que se
queden otra vez en situación de pobreza en el futuro. En ambos los casos, el beneficiario
recibe una tarjeta que deberá portar caso quera sacar el dinero que le ha sido atribuido.
Este beneficio tiene la particularidad de que el beneficiario tenga libertad para utilizar el
dinero que recibe de modo que bien entender, siendo posible no sacar su totalidad.
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Algunos países latinoamericanos que adoptaron las transferencias condicionadas de renta son:
Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Ecuador, México,
Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay.
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El monto atribuido a las familias varía consonante al grado en que se encuentran:
pobreza y pobreza extrema, como también en función del número de niños y/o
adolecentes. Independiente del grado en que se encuentran y del número de menores de
edad que contienen, las familias se les ven atribuidas un valor que es relativamente bajo
que, por consiguiente, no es suficiente para sacarles de la situación de pobreza (Bichir,
2010). Pese a eso, aunque baja, esa transferencia impacta de manera significativa la vida
de los que beneficia extendiéndose a toda la sociedad. Efectivamente, las familias
beneficiarias pasan a tener una alimentación mejor, más variada, aparte de poder tener
una parcela de rendimiento disponible para realización de otras adquisiciones
(vestuarios, calzado, material escolar, por ejemplo) y de bajos investimentos (Dulci,
2008, CEDEPLAR/UFMG, 2007, Veras Soares, 2011). Estos pequeños aumentos en el
consumo contribuyen positivamente para la dinamización de la economía local, punto
que asume una importancia significativa en pequeñas localidades. El aumento del
rendimiento y la obligación de responder a las condicionalidades impuestas conduce a
un aumento de la demanda por servicios de educación y de salud (Soares, 2012, Veras
Soares, 2011). Mientras las evaluaciones en materia de salud son más inmediatas
apuntando resultados positivos, aún se carece de reculo suficiente para evaluar los reales
impactos de más educación. Aún más, el programa contribuye a la reducción de la
desigualdad, como lo demuestra la queda del índice de Gini, para cuál contribuye otros
factores como el aumento del sueldo mínimo (Soares, 2012, Bichir, 2010).
El gran número de familias que son beneficiadas por este programa – cerca de 13,5
millones – hace de él el más mayor programa de transferencia monetaria del mundo.
Estos números, al par de evaluaciones mayoritariamente positivas, llevan a que haya
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sido considerado un programa ejemplar tanto por el Banco Mundial, como por el Banco
Interamericano de Desarrollo.
Temas sociales en la Agenda de Cooperación Brasileña
Como mencionado anteriormente, Brasil vivió diversas experiencias en el área de
política social que despertaron el interese de diversos actores internacionales. De este
interés surgieron algunos acuerdos de cooperación entre Brasil y otros países en materia
de desarrollo social. Pese haber habido varios actores envueltos en la cooperación
internacional en esta área, en este trabajo analizaremos apenas los acuerdos de
cooperación establecidos con el MDS.
El MDS establece acuerdos de cooperación técnica, o sea, lo que se desprende al actor
receptor es el conocimiento técnico, formación y cambio de conocimientos (Costa Iara
et al, 2013). Mientras se hable en el cambio de conocimiento, frecuentemente lo que se
verifica es la promoción de los programas brasileños de suceso y no la existencia del
cambio de experiencias de igual para igual. De acuerdo con Pimenta de Faria (2013), la
firma de acuerdos de exportación de modelos brasileños de políticas sociales sería una
forma de Brasil se afirmar como actor clave en el escenario internacional. Los acuerdos
establecidos son por veces bilaterales, pero que también encontramos diversos acuerdos
en que otros actores participan financiando y/o como intermediario (Ex. Department for
International Development de Reino Unido - DFID, International Poverty Center - IPC,
etc.) (Costa Leite, 2013, Andrade, N/D).
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Las regiones más visadas son Latinoamérica y Caribe por proximidad geográfica bien
como debido a las semejanzas entre programas y al hecho de pertenecer a las mismas
redes (Costa Leite et al, 2013). De hecho, existen programas de cooperación como el de
Perú para el intercambio de experiencias relativas a los programas de transferencias
condicionadas de renta. El país posee su propio programa, Juntos, pero cuenta con la
experiencia brasileña para mejorar su sistema de seguimiento y evaluación de
condicionalidades (Agência Brasileira de Cooperação, 2007). En Ecuador y Guatemala
manifestaron mayor interés para las iniciativas de combate al hambre y firmaron con el
MDS y la Agencia Brasileña de Cooperación (ABC) acuerdos de cooperación técnica
en esta área (Agência Brasileira de Cooperação, 2007).
Pero el interés por las políticas puestas en práctica en Brasil no se limita a la esfera
latinoamericana. De hecho, otras regiones procuran al MDS en el sentido de cooperar en
esta área. Es así el caso del DFID, y de algunos países africanos que buscan apalancar
sus políticas sociales, en la continuación de la firma del Livingstone Call for Action en
2006, declaración firmada por varios países africanos en los que se reconoce la
importancia del desarrollo de sistemas de protección nacional y la necesidad de
canalizar esfuerzos en este sentido (Garcia y Moore, 2012). En 2006 empieza el
Programa Brasil-África de Cooperación para el Desarrollo Social. Con el apoyo
financiero del DFID, el MDS recibió, en 2007, representantes de Gana, Nigeria,
Suráfrica, Mozambique, Zambia y de Guinea Bissau, dándoles a conocer las
experiencias brasileñas de transferencias monetarias. El Programa prevé aún la creación
de una plataforma web para intercambio de información y de experiencias (Costa Leite
et al, 2013, Andrade, N/D).
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El primer contacto entre Gana y Brasil, aún sobre la forma de misión para diversos
países africanos y no direccionado al caso específico de Gana, constituye el primer paso
para la creación de un programa inspirado en el Bolsa Familia brasileño –el programa
Livelihood Empowerment Against Poverty (LEAP). En el mismo año, en 2007, se
constituye un comité para pensar en el diseño de la nueva política de transferencia
monetaria que será adoptada en Gana. El país solicita, entonces, la ayuda del MDS y,
con el apoyo del DFID y del IPC, el Gobierno de Gana y el MDS firman un acuerdo de
cooperación en materia de protección social (Garcia y Moore, 2012, Souza, 2007).
Tres misiones son llevadas a cabo aún en el mismo año y diversos técnicos del MDS
son enviados para Gana para dar apoyo en materia de Cadastro Único4,
condicionalidades, lucha contra el trabajo infantil y otros temas, de acuerdo con lo que
les había sido solicitado por el Gobierno de Gana (Souza, 2007, Garcia y Moore, 2012,
Costa Leite et al, 2013). Una nueva misión tiene lugar dos años después. El LEAP nace
en 2008 como un programa de transferencia monetaria semejante al Bolsa Familia,
siendo esta semejanza y la participación de Brasil en si diseño bastante enfatizadas, con
el intuito de contribuir para la credibilidad en torno del programa de Gana (Garcia y
Moore, 2013). El LEAP, cómo Bolsa Familia, es un programa de transferencia
monetaria vuelto hacia las familias en situación de pobreza y con algunos
condicionamientos en el área de educación y salud (mismo que su cumplimiento no sea
exigido, pues la capacidad de oferta de servicios públicos no comporta tal demanda),
contrariando aquella que parece ser la tendencia africana de las transferencias no
4
Programa de gestión de informaciónes sobre famílias em situación de pobreza.
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condicionadas (Garcia y Moore, 2012). También es prestada consultoría en Kenia en el
área de transferencia monetaria decurrente del Programa Brasil-África de Cooperación
para el Desarrollo Social (Costa e Leite et al, 2013).
Más recientemente se ha dado atención a programas ligados a la seguridad alimentar.
Ejemplo de un posible cambio de foco es el lanzamiento del programa PAA África, que
replica el PAA Brasileño (Programa de Compra de Alimentos) – inversiones en
agricultura familiar y garantía de alimentación – en Etiopía, Malawi, Níger, Senegal y
Mozambique, apoyados por la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO), el Programa Mundial de Alimentos (WFP), el
DFID, el Ministério do Desenvolvimento Agrícola do Brasil, MDS y ABC (Costa Leite
et al, 2013). Además existen conversaciones directas con Angola y Mozambique en
materia de seguridad alimentar (Costa Leite et al, 2013).
También los Estados Unidos de América (EEUU) tienen colaboración el área de
desarrollo social con el MDS siendo el Bolsa Família fuente de inspiración para
programas puestos en práctica en Nueva York y Washington DC (Agência Brasileira de
Cooperação, 2007).
Comentarios Finales
En el trascurso de los últimos años hemos observado a un aumento de la importancia
atribuida a las cuestiones sociales en Brasil. Esta centralidad no es, por lo tanto,
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observada apenas internamente, pues acaba por tornarse un tema de destaque de la
cooperación internacional brasileña. Esta cooperación se viabiliza con diversos agentes,
pero que en este texto nos centraremos en la cooperación ejercida por el MDS.
Contestando, entonces, a los puntos que propusimos a trabajar en la introducción: ¿ cuál
es el lugar de la cuestión social en la cooperación brasileña, que forma asume y quiénes
son sus beneficiarios? Podemos decir que:
1. Las cuestiones sociales son, en este momento, uno de los temas más en voga de
la agenda de cooperación brasileña;
2. Diversos actores están envueltos en proyectos de cooperación que tocan esta
materia, pero el MDS asume un papel esencial en la conducción de la
cooperación en el dominio de las políticas sociales;
3. La cooperación internacional en el área del desarrollo social es desarrollada
tanto de manera bilateral, es decir, directamente entre el MDS y el otro país,
como de manera triangular, pasando por el intermedio de otros actores, como el
DFID, que participa frecuentemente de los proyectos diseñados entre diversos
países africanos y el MDS; y la Agência Brasileira de Cooperação, que es una
de las partes de los acuerdos firmados entre el MDS y algunos otros países
latinoamericanos;
4. Los acuerdos recientes en materia de desarrollo social atingen de forma
particularmente intensa a los países latinoamericanos, lo que sería explicado
tanto por la proximidad geográfica, como por la similitud entre los programas
desarrollados en Brasil y los puestos en práctica en el restante de los países
latinoamericanos (fijemos aquí que el desarrollo en materia de políticas sociales
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en los últimos años se caracterizan por una adhesión casi en bloco a los
programas de transferencia condicionada de renta). Por lo tanto, según la ola de
diversificación de actores comunes, podemos ver que se establecen también
acuerdos de cooperación con países africanos y que éstos no son necesariamente,
los que son tradicionalmente más próximos a Brasil.
Este trabajo buscó mapear la cooperación brasileña en materia de políticas sociales.
Surgen de este análisis varios puntos para discusión futura. ¿Cuáles son las reales
motivaciones por detrás de esta cooperación; a qué resultados resultan estos acuerdos;
qué beneficios traen a otros países y qué contribuciones traen al MDS y a Brasil? Por
ahora podemos afirmar que contribuyen significativamente para la inserción de Brasil
en el escenario internacional y para la valoración de su imagen.
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