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DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN LA ARGENTINA:
TRASFORMACIONES RECIENTES Y DESAFÍOS PARA LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Latianoamericano
de
Políticas
LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN AMERICA LATINA
Florencia Finnegan
Foro
Ana Pagano
SERIE ENSAYOS E INVESTIGACIONES No 1
AGOSTO 2010
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN
AMÉRICA LATINA
DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN LA ARGENTINA:
TRASFORMACIONES RECIENTES Y DESAFÍOS PARA LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
Florencia Finnegan
Ana Pagano
El presente informe integra la investigación “Las desigualdades educativas en América
Latina”, realizada por FLAPE (Foro Latinoamericano de Políticas Educativas) en el período
2009 – 2010.
FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundación Ford y de Plan Internacional
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Serie:
Ensayos & Investigaciones del Foro Latinoamericano de Políticas Educativas - Buenos Aires, Nº 1
“Las desigualdades educativas en América Latina”
Título: “Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y desafíos para las
políticas públicas”
Autoras: Florencia Finnegan y Ana Pagano
Primera Edición: Buenos Aires, Agosto de 2010
Coordinación editorial: Andrea Sverdlick
ISBN: 978 987 2606503
Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723
FLAPE es una iniciativa interinstitucional destinada a generar y ampliar espacios de encuentro y
articulación de organizaciones de la sociedad civil que promueven la defensa de la educación pública.
FLAPE pretende involucrarse y comprometerse con el desarrollo de procesos democráticos de cambio
educativo y con la promoción de estrategias de movilización social centrados en el reconocimiento del
derecho inalienable a una educación de calidad para todos los latinoamericanos y latinoamericana.
Instituciones miembro de FLAPE
Laboratorio de Políticas Públicas - LPP, Argentina (ww w.lpp-buenosaires.net)
Observatorio Latinoamericano de Políticas Educativas - OLPED, Brasil (w ww.olped.net)
Observatorio Centroameric ano para la Incidencia en las Políticas Educativas – OCIPE/IDEUCA,
Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación - PIIE, Chile (w ww.piie.cl)
Universidad Pedagógica Nacional - UPN, Colombia (ww w. pedagogica.edu.co)
Foro Educativo - FE, Perú (ww w.foroeducativo.org.pe)
Nicaragua (ww w.uca.edu.ni/institutos/ideuca)
Coordinación general: Ingrid Sverdlick
Coordinaciones nacionales:
Manuel Iguiñiz, Perú
Rafael Lucio Gil, Nicaragua
Pablo Gentili, Brasil
Pablo Venegas, Chile
Orlando Pulido, Colombia
Ingrid Sverdlick, Argentina
Se permite la reproducción total o parcial de los contenidos de este libro, citando la fuente y enviando
copia de la publicación al Foro Latinoamericano de Políticas Educativas. El presente documento también
se encuentra disponible en internet para su acceso libre y gratuito: Foro Latinoamericano de Políticas
Educativas – FLAPE (www.foro-latino.org)
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
ÍNDICE
1. PRESENTACIÓN
6
2. LA PROBLEMÁTICA DE LA DESIGUALDAD
2.1 La desigualdad social
2.2 Desigualdad y procesos culturales
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3. DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN LA ARGENTINA
3.1. El contexto
3.2. Las perspectivas de los diversos actores
3.2.1. Diferentes perspectivas conceptuales
- Igualdad/desigualdad educativa, equidad y focalización
- Reforma educativa: nuevas y viejas desigualdades
- Igualdad/desigualdad educativa y derecho a la educación
- Igualdad/desigualdad educativa y construcción discursiva
- Igualdad/desigualdad educativa, sujetos e instituciones
- Igualdad/desigualdad educativa y propuestas para el diseño
de políticas públicas y las dinámicas institucionales
- Igualdad/desigualdad
educativa
y
producción
de
conocimientos
- Igualdad/desigualdad educativa, acciones y sujetos
3.2.2. Las perspectivas de organizaciones y movimientos sociales en
relación con la desigualdad educativa
- Desigualdad, inequidad, exclusión
- La profundización de la desigualdad educativa en el marco de
la hegemonía neoliberal
- La desigualdad educativa al servicio de la reproducción de la
estructura de dominación
- La desigualdad educativa como un proceso asociado a las
posibilidades diferenciales de cumplimiento del derecho a la
educación
- La desigualdad educativa en clave de cobertura, acceso y
permanencia en el sistema educativo y terminalidad de
niveles
- La desigual distribución del conocimiento socialmente
disponible
- La desigualdad educativa evidenciada en la fragmentación de
la oferta
- La igualdad educativa y las políticas socioeducativas
- La igualdad educativa y reconocimiento de las diferencias
3.3 Algunos indicadores disponibles para dar cuenta de la
problemática de la desigualdad educativa
- El sistema educativo argentino
- Acceso, permanencia y progreso en el sistema educativo
- La escolarización en el nivel inicial
- La desigual escolarización de los adolescentes y jóvenes
- Desigualdad en las oportunidades de acceso al nivel
secundario
- Analfabetismo
- Las desigualdades en el tránsito por el sistema educativo
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desafíos para las políticas públicas
-
desde la perspectiva de los indicadores de proceso
Las desiguales condiciones de vida para la participación en el
sistema escolar
Las disparidades de la oferta educativa
Algunas reflexiones sobre la construcción de conocimientos
acerca de la desigualdad educativa en la Argentina
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64
74
4. CONSIDERACIONES FINALES
78
BIBLIOGRAFÍA
83
FUENTES CONSULTADAS
• correspondientes a organizaciones y movimientos sociales
• para el análisis de indicadores de la desigualdad educativa
en la Argentina
86
86
ANEXO: Movimientos, organizaciones, redes, foros y otros colectivos
consultados
5
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
1. PRESENTACIÓN
El Foro Latinoamericano de Políticas Educativas (FLAPE), viene impulsando entre sus líneas
de acción, el desarrollo de una serie de estudios e investigaciones que desde el pensamiento
crítico y el debate colectivo pretenden contribuir a las transformaciones necesarias para que el
derecho a la educación sea una realidad efectiva en la región. En esta línea se inscribe el
presente estudio referido a la desigualdad educativa en la Argentina.
Es sabido que durante los últimos años la problemática de la desigualdad forma parte de los
principales debates que recorren los ámbitos académicos, los movimientos políticos y sociales y
los organismos gubernamentales de nuestro país y de América Latina. Ciertamente los cambios
políticos, económicos, sociales y culturales ocurridos en los últimos 35 años trajeron consigo
una nueva distribución de los bienes valorados socialmente que, en líneas generales, da cuenta
de mayores niveles de desigualdad entre los diferentes sectores sociales. El campo educativo no
es una excepción. La desigualdad educativa en nuestros países de América Latina no sólo
persiste sino que, en algunos casos, también se ha agudizado. Y, por sobre todo, a partir de la
emergencia de una nueva estructura social en los países de la región, sobresalen otras formas de
diferenciación educativa cuyas expresiones, a nuestro juicio, han tornado más compleja y
menos legible a sus caracteres fundamentales. Un panorama que repercute en la dinámica de las
instituciones y de los destinos de las trayectorias educativas de los sujetos y que llama la
atención sobre los diseños de las políticas públicas destinadas a democratizar los bienes
educativos.
Con este telón de fondo, este trabajo se propone contribuir a la caracterización de las
desigualdades educativas que, de diferentes modos, se hallan presentes en nuestro país y a los
debates que se producen alrededor de esta problemática. Para aproximarnos a estos temas,
creemos que es necesario, en primer lugar, situar estas discusiones en el marco de diferentes
perspectivas teóricas que se ocupan de analizar la trama de la desigualdad social y de los
procesos culturales que forman parte de este fenómeno.
Desde esta perspectiva, se traza un panorama sobre la desigualdad educativa en la Argentina.
En función de este propósito, se exponen, sucintamente, algunos aspectos del contexto
relacionados con la desigualdad en nuestro país, teniendo en cuenta el mapa regional donde se
inscribe esta realidad. Seguidamente, el trabajo articula diferentes puntos de vista presentes en
miembros del mundo académico y en diversos investigadores y profesionales del campo
educativo, cuyas producciones delimitan un conjunto de problemas que dan cuenta de las
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
diferentes formas en que se manifiesta la desigualdad educativa en nuestro país. Asimismo, y en
dirección a complejizar y complementar esta mirada, se presentan las visiones que las
organizaciones y movimientos sociales mantienen en relación con la producción de la
desigualdad educativa en el contexto local. Casi al final, y para ampliar este recorrido, se
presenta una serie de indicadores cuantitativos que, en cierta medida, captan algunas de las
manifestaciones de la desigualdad educativa que surge de las asimetrías existentes entre
regiones y sectores sociales. Por último, se vuelcan un conjunto de interrogantes, desafíos y
sugerencias que pretenden contribuir al debate que se desarrolla en ámbitos académicos,
movimientos políticos y sociales y organismos gubernamentales interesados en aportar a la
democratización del campo educativo.
2. LA PROBLEMÁTICA DE LA DESIGUALDAD
En este punto exponemos un cúmulo de abordajes teóricos que aluden desde diversos puntos de
vista, a los problemas vinculados con la desigualdad social y con los procesos culturales que
legitiman o cuestionan las dimensiones estructurales en las que se asientan estas formas de
diferenciación social.
2.1. La desigualdad social
En función de abordar un conjunto de problemas vinculados con la desigualdad social conviene
acercarnos a una serie de análisis que contribuyen a pensar en sus dimensiones constitutivas
desde diferentes registros teóricos. Así, los aportes que realizan autores especializados en la
temática y el tratamiento que plantean diversas disciplinas sociales permiten hacer visible tanto
el cruce de problemáticas que le dan forma a este fenómeno social como la densidad que éste
presenta y que es fruto del nuevo carácter que configura a las actuales asimetrías sociales. 1
Conviene adentrarnos, en primer lugar, en uno de los rasgos contradictorios que atraviesan a
nuestras sociedades respecto del problema al que nos estamos aproximando. Ciertamente, y a
pesar de encontrarnos frente a sociedades que contemplan la igualdad de los ciudadanos, llama
1
Respecto de las características de la nueva estructura social puede consultarse a: Svampa, M., (2005),
“Hacia el nuevo orden neoliberal” y “La nueva configuración social”, en Svampa, M. La sociedad
excluyente, Buenos Aires, Taurus.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
la atención el hecho de que “las diferencias entre ricos y pobres, patrones y trabajadores,
establecidos y marginales, persisten y hasta se han agudizado. Por otro lado, al tiempo que estas
desigualdades se profundizan, otros principios de diferenciación se han hecho más visibles y
adquirieron una importancia política y académica inédita. Las desigualdades de género,
etnicidad, características físicas, filiación religiosa, generación han sido denunciadas
públicamente y su pertinencia, demostrada por numerosos cambios empíricos” (Grimson,
2008).
Predominan, de este modo, un conjunto de problemas vinculados con aquellas
asimetrías estructurales presentes en las sociedades industriales modernas como, también,
sobresalen nuevas formas de diferenciación social, visibles en las últimas décadas y objeto de
reflexión de diversos abordajes teóricos.
Ahora bien, y de manera general, una primera puntualización nos permite caracterizar a la
desigualdad teniendo en cuenta las relaciones diferenciales de bienes, experiencias, posiciones y
estatus sociales y condiciones de vida valoradas socialmente (Grimson, 2008). Asimismo, y
desde otra óptica, si nos acercamos a la noción de igualdad también es posible advertir que
“como valor político y principio ético, la igualdad implica el reconocimiento de una paridad
ontológica de todos los seres humanos, simplemente en virtud de eso: en virtud de su
humanidad” (Danani, 2008).
Al repasar las orientaciones que presentan las sociedades industriales modernas, respecto de las
formas de diferenciación social, se pone en evidencia la presencia de una tendencia hacia la
igualdad. Tendencia que se halla acompañada por la difusión de valores culturales
universalistas, a partir de los cuales se abonaron una serie de principios que contribuyeron a
favorecer la igualdad entre los individuos (Barber, 1991). Pero aún así, aunque pueda
identificarse esta tendencia hacia sociedades más igualitarias, se hace bien notoria la
persistencia de la desigualdad, especialmente si centramos nuestra atención en las diferencias
que subsisten entre diferentes grupos sociales contemplados bajo el uso de determinadas
categorías. En esta dirección, Charles Tilly (2002) concentra su interés en analizar los
mecanismos sociales que fijan en su lugar la desigualdad categorial. Este autor señala en su
argumento central que “las grandes y significativas desigualdades en las ventajas de que gozan
los seres humanos corresponden principalmente a diferencias categoriales como negro/blanco,
varón/mujer, ciudadano/extranjero o musulmán/judío más que a diferencias individuales en
atributos, inclinaciones o desempeños” (Tilly, 2002).
Cierto es que estas distinciones categoriales forman parte de los modos a partir de los cuales se
asientan, en las sociedades modernas, las desigualdades entre diferentes sectores sociales.
Ahora bien, es sabido que las sociedades actuales adquirieron una nueva configuración social en
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
la que sobresale el quiebre de aquellos componentes que caracterizaron a la llamada “sociedad
salarial”2 y, en este marco, es posible pensar que se vuelven más heterogéneas y complejas las
situaciones que pueden ser contempladas a partir del uso de estas distinciones categoriales.
Entonces, un punto que consideramos fundamental para comprender la dinámica y las
particularidades de las actuales desigualdades se vincula con que el peso de las mismas “… se
capta hoy en nuevos términos. Dos fenómenos se superponen para explicar ese cambio. En
primer lugar, se ampliaron las desigualdades a las que se podría calificar de ´tradicionales´ o
estructurales, las que describen por ejemplo la jerarquía de ingresos entre categorías sociales
(profesiones liberales, ejecutivos, dirigentes de empresa, empleados, obreros etcétera). Pero
también se extendió su campo, lo que modificó en profundidad la percepción de las diferencias
en la sociedad. Así, hicieron su aparición nuevas desigualdades, que proceden de la
recalificación de diferencias dentro de categorías a las que antes se juzgaba homogéneas”
(Fitoussi y Rosanvallon, 1997)3. Sobre este trasfondo, los autores se encargan de resaltar que se
“va a superponer a esta primera desigualdad estructural un segunda, a la que podría calificarse
de dinámica. Ésta es simplemente el reflejo del hecho importante, pero con frecuencia
encubierto, de la heterogeneidad de situaciones de los agentes económicos: en efecto, los
individuos, aunque sea dentro de una misma categoría social, no se enfrentan a las mismas
situaciones; algunos asalariados estarán desocupados, otros tendrán empleos precarios, otros
más se ubicarán en puestos subcalificados, habrá empresas que se declararán en quiebra,
etcétera” (Fitoussi y Rosanvallon, 1997).
J.P. Fitoussi y P. Rosanvallon llaman la atención sobre el carácter complejo y multidimensional
que presenta la cuestión de las desigualdades en esta nueva etapa histórica. Aluden a un
conjunto de problemas que hacen visibles situaciones signadas por estas nuevas asimetrías, al
tiempo que marcan nuevas tendencias para comprender la “medida de la desigualdad”. En
función de estas perspectivas, hacen hincapié en que estamos frente a “un debilitamiento del o
de los principios de igualdad que estructura (n) la sociedad, cuando incluso no varían las
desigualdades efectivas” (Fitoussi y Rosanvallon, 1997).
2
Robert Castel plantea que nos hallamos frente a nuevos problemas sociales ligados con las formas de
integración social que adoptan las sociedades a partir del derrumbe de la condición salarial, en las que
crecientemente aumenta la vulnerabilidad social, es decir la inestabilidad, la precariedad y la fragilidad de
las relaciones sociales. Acude al término desafiliación para designar estos nuevos procesos caracterizados
por la “ruptura de las redes de integración primaria, que implican que el conjunto de las relaciones de
proximidad que mantiene un individuo tienen una falla que le impide reproducir su existencia y asegurar
su protección” (Castel, 1997).
3
La letra cursiva corresponde al texto original.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Cierto es que la nueva configuración social que se derivó de la aplicación de las políticas
neoliberales trajo también consigo consecuencias en las formas a partir de las cuales se piensa
la igualdad y la desigualdad social. Es así que Claudia Danani asegura que “son la igualdad/
desigualdades sociales las que literalmente habían desaparecido de los discursos, debates y
estudios, habiendo sido sustituidas por objetivos como la equidad, en el caso de la igualdad, y
por preocupaciones como la pobreza, indigencia, exclusión y vulnerabilidad en el caso de la
desigualdad. Bien pensado, se trata de una circunstancia que no sorprende demasiado: se ha
extendido la convicción de que lo que ha dado en llamarse ´neoliberalismo´ representa una
matriz de pensamiento y acción profundamente anti-igualitaria, y de que esa característica ha
dado forma a debates y preocupaciones en los que se entrecruzan argumentos y razonamientos
con raíces teóricas y doctrinarias variadas. Tal es el rango de esa variación, que pueden
recorrerse desde vertientes socialistas y/o de izquierda hasta la derecha radical y corrientes
libertarias; vale decir, puede recorrerse la distancia entre tradiciones para las cuales la igualdad
es un valor a perseguir, y aquellas que la detestan, respectivamente” (Danani, 2008). Teniendo
en cuenta este desplazamiento, el de la igualdad como valor social, se puede comprender que
“el neoliberalismo ha creado pocas cosas: no inventó la explotación, no creó la desigualdad, no
ideó la ganancia salvaje. En cambio, representa el primer proyecto de la modernidad que
directamente reniega de la igualdad, cambiando de manera explícita los parámetros de
legitimidad y por lo tanto, de merecimiento, pues se funda en la desigualdad como una virtud.
Queda claro que decir esto no implica sostener que el liberalismo haya sido igualitario, ni que lo
haya sido el socialismo realmente existente, y tampoco entraña denuncia ni acto de
develamiento alguno: apenas se afirma que el neoliberalismo no tiene siquiera una relación
contradictoria ni ambigua con la idea de igualdad; sencillamente, la detesta, y permite, apenas y
como residuo, la preocupación por la pobreza extrema, entre otras cosas porque pone en peligro
la gobernabilidad y es fuente de criminalidad (bien se sabe que tanto el pensamiento
conservador como el pensamiento liberal asocian pobreza con crimen)” (Danani, 2008).
Dentro de este marco, otro núcleo fundamental que permite leer e interpretar este fenómeno,
descansa en los abordajes que miden la cuota de poder que poseen diferentes sectores a la hora
de apropiarse del conjunto de bienes sociales. Es que, a nuestro juicio, la trama que recorre a los
problemas vinculados con la desigualdad social se hallan intrínsicamente asociados con las
características que asume la distribución del poder en una sociedad. En sintonía con esta
mirada, L. Reygadas señala que la “desigualdad es, en última instancia, una cuestión de poder.
Está inextricablemente vinculada con las asimetrías en la distribución de recursos y capacidades
y con las relaciones de poder que se establecen sobre la base de esas asimetrías” (Reygadas,
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
2008). El autor aporta una perspectiva distintiva: el enfoque procesual de la desigualdad social
en el que sobresale la dinámica de la apropiación-expropiación. De este modo, se ocupan de
subrayar que el “enfoque de la apropiación-expropiación concibe la desigualdad como la
distribución asimétrica de las ventajas y desventajas en una sociedad, que es el resultado de
relaciones de poder mediadas culturalmente. No me refiero sólo al poder político, mucho menos
al poder en el ámbito gubernamental, sino al poder en sentido amplio, es decir, a las relaciones
que se establecen entre los agentes sociales a partir del control diferenciado de diversos recursos
significativos” (Reygadas, 2008).
En un conocido trabajo de Norbert Elias (Elias, 1998), el autor pone al descubierto la
importancia del poder en las formas que adopta la desigualdad entre los miembros de una
misma comunidad4. N. Elias se introduce en la dinámica de la estigmatización entre los
establecidos y los marginales y desde allí plantea que en “la actualidad el problema de
estigmatización social tiende a discutirse como si fuera simplemente asunto de unas personas
que muestran un enorme aversión contra otras consideradas individualmente. Una manera muy
común de conceptualizar tales observaciones es la de clasificarlas como prejuicios (…). En el
presente con frecuencia no se distingue entre estigmatización grupal y prejuicio individual, ni se
establecen las relaciones mutuas entre ambos. (…). No se puede hallar la clave para el problema
que comúnmente se discute bajo el titulo ´prejuicio social´ si se la busca exclusivamente en la
estructura de la personalidad de unos individuos. Se la puede encontrar solamente teniendo en
cuenta la figuración conformada por los dos (o mas) grupos implicados, es decir, conociendo el
carácter de su interdependencia” (Elias, 1998). El autor revisa estos modos a partir de los cuales
se concibe el problema de la estigmatización y argumenta que la “pieza central de esta
figuración es una balanza de poder desigual, con las tensiones que les son inherentes. Ella es
también la condición definitiva de la estigmatización de un grupo marginal por parte de otro
establecido. Un grupo puede estigmatizar a otro efectivamente sólo mientras esté bien
establecido en posiciones de poder de las cuales el grupo estigmatizado se encuentra excluido.
El desprecio absoluto y la estigmatización unilateral de unos marginados que carecen de toda
posibilidad de defenderse son indicio de una balaza de poder extremadamente desigual. (…)
(Elias, 1998).
Por último, las contribuciones de este conjunto de autores no sólo trazan un mapa sobre cómo
se configura la estructura de la desigualdad social. Avanzan, también, en destacar la
4
Norbert Elias realiza estas exploraciones en una pequeña comunidad suburbana, el barrio obrero de
Winston Parva, en Inglaterra.
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desafíos para las políticas públicas
importancia que poseen las acciones que puedan llevarse adelante para revertir los actuales
procesos de escisión social, en un marco que invita a “no dejarnos tentar por el determinismo de
las estructuras ni por la pura celebración de la acción colectiva contestataria, sino mas bien en
tratar de desarrollar un abordaje que se instale en el vaivén entre la estructura y la acción”
(Svampa, 2008).
Bajo este telón de fondo, L. Reygadas subraya la potencia que se pone al descubierto en las
confrontaciones que llevan adelante los agentes sociales, al advertir que “existe una dialéctica
entre igualdad y desigualdad. El grado de inequidad y el tipo de desigualdades que existen en
una sociedad son resultado de las confrontaciones entre diversos agentes sociales, así como del
entrelazamiento los procesos y mecanismos que producen mayor desigualdad y aquellos otros
que la reducen o la regulan”5 (Reygadas, 2008). Para este autor adquiere notoriedad la
capacidad de solidaridad y resistencia de los grupos explotados o excluidos, al tiempo que
asegura que destacar “la dialéctica entre igualdad y desigualdad nos aleja de las concepciones
fatalistas que postulan que existe una tendencia ineluctable hacia un aumento de la desigualdad.
Los grados de inequidad y los tipos de desigualdades varían de un país a otro, y a lo largo de la
historia se observan movimientos en una y otra dirección. Aunque hay constreñimientos
económicos y tecnológicos que inciden sobre la evolución de la desigualdad, estos
constreñimientos están mediados por las políticas públicas y por las interacciones entre los
grupos sociales, de modo que los resultados en términos de equidad son inciertos y pueden
cambiar de dirección” (Reygadas, 2008).
En este recorrido, diferentes autores y perspectivas teóricas hacen visible el espesor que
presenta la desigualdad social, su carácter novedoso, complejo y fragmentario. Ponen al
descubierto cómo las características del modelo de dominación instalado a partir del auge del
neoliberalismo atacaron los principios de igualdad que formaron parte de las sociedades
modernas. Destacan no sólo la agudización y extensión del fenómeno sino que, también,
colocan el acento en aquéllas nuevas características que tornan a esta problemática más
heterogénea y menos legible. Invitan a pensar en los cambios que pesan sobre los destinos de
los sujetos y en la mutación que han sufrido las identidades sociales a partir de la estructuración
de una nueva configuración social. Incursionan en el papel preponderante de la fuerza del
poder, tanto en lo que hace a la distribución de bienes como en lo referido al rol que éste juega
en la dinámica de la estigmatización social. Algunos de los autores citados concentran sus
esfuerzos en destacar el carácter procesual de la desigualdad, a partir del cual se puede
5
La letra cursiva corresponde al texto original.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
identificar un vaivén entre estructura y acción capaz de redireccionar estos procesos de
agudización de las desigualdades, al tiempo que habilitan la posibilidad de polemizar sobre las
prácticas políticas, sus sentidos y horizontes.
2.2. Desigualdad y procesos culturales
En el panorama que acabamos de plantear se puede advertir que a las características que
históricamente le dieron forma a las desigualdades en las sociedades capitalistas, en las últimas
décadas, se le anexaron nuevas asimetrías como producto de las transformaciones políticas y
económicas ocurridas en las últimas décadas de nuestra historia. Tanto el aumento de las
brechas sociales como la complejización que trajeron consigo “llevan a preguntarse sobre los
mecanismos de reproducción y de legitimación existentes y sobre el modo en que se
experimentan y conciben en diferentes grupos sociales” (Grimson, 2008). Ahora bien, a esta
pregunta le añadimos un asunto central, al menos en nuestro país: “el problema es que tenemos
pocos datos sobre los procesos sociales cotidianos a través de los cuales se construye, cuestiona
o reformula la legitimidad de nuevas y viejas relaciones y situaciones de desigualdad social. La
pregunta resulta tanto más acuciante que el agravamiento de las viejas desigualdades y la
visualización de desigualdades otrora presupuestas han coincidido con la restauración del
estado de derecho y la promoción de la igualdad ciudadana” (Grimson, 2008).
Dentro de este marco, se abren preguntas respecto del papel de las creencias y el sentido común,
en la medida que se trata de aspectos que expresan procesos simbólicos y culturales que, de
diversos y contradictorios modos, acompañan a una determinada estructura social. Ahora bien,
como ya mencionamos, hemos estado6 frente a un modelo de dominación que reniega de la idea
de igualdad y de las prácticas que de ella se derivan (Danani, 2008). Y este contexto es el que
nos obliga a reflexionar sobre los procesos de naturalización, sobre las prácticas culturales que
sostienen tanto estos nuevos parámetros para “medir” la desigualdad entre diferentes sectores
como también los umbrales a partir de los cuales los sujetos toleran la desigualdad presente y
persistente en nuestras sociedades.
6
Respecto del modelo de dominación neoliberal es posible analizar su vigencia en términos de
continuidades y rupturas. Dentro de ese marco, coincidimos con Maristella Svampa (2008) cuando afirma
que “desde hace cinco años se ha venido configurando un nuevo escenario político regional, marcado por
la crisis del consenso neoliberal y por la circulación de discursos antineoliberales y prácticas
contestatarias”. Ahora bien, “admitir el cambio de época no significa en absoluto afirmar que hemos
ingresado en la etapa del posneoliberalismo o que ya hemos instalado una agenda en esa línea” (Savmpa,
2008).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Debe notarse que J.P. Fitoussi y P. Rosanvallon (1997) dan cuenta de las derivaciones que
plantean estas nuevas estructuras sociales en términos de estabilidad social. Concentran sus
esfuerzos en poner al descubierto cómo la ampliación de las asimetrías sociales atraviesan los
destinos de las trayectorias personales y la construcción de identidades, al tiempo que, también
alteran las representaciones que poseen los sujetos respecto de los lugares que ocupan en la
dinámica social. Así, argumentan que “a partir de determinado grado de desigualdades, la
distribución de ingresos y de riquezas se hace arbitraria. Exacerba las frustraciones pues se
emparienta entonces con el resultado de la suerte o de una lotería. Las posiciones relativas
parecen no obedecer a ningún criterio objetivable. Esta ausencia de legibilidad es como el
gusano en la fruta, pues desestabiliza a la sociedad. Aun cuando muchos lo repriman, todos son
concientes de que su posición podría deberse más a un concurso de circunstancias favorables o
desfavorables que una evaluación objetiva de los méritos. Es cierto, la suerte, el azar, siempre
desempeñan un papel en el devenir de los individuos, y está bien que así sea. Pero cuando en
promedio se convierten en los principales determinantes de su destino, son profundamente
desmovilizadores para el conjunto de la sociedad. En efecto, en esas condiciones, ¿para qué
sirve el esfuerzo si sólo influye en una mínima medida en el devenir social? ¿Hay que ver un
reflejo de esta evolución en el enorme crecimiento de los juegos de azar que experimentó
nuestro país en el último decenio?” (Fitoussi y Rosanvallon, 1997).
Al situar el interés en el papel de los procesos culturales, que habilitan o cuestionan la
persistencia y / o profundización de las desigualdades, L. Reygadas coloca el foco en considerar
el peso que posee la dimensión cultural / simbólica en la construcción de la igualdad /
desigualdad. Es que allí se pueden hallar ciertos “filtros” que, de modos más o menos velados,
se introducen en las prácticas y procesos sociales para direccionar la distribución de los bienes
sociales. El autor afirma que los “procesos simbólicos son un componente fundamental de la
construcción de la igualdad y la desigualdad. La distribución de los bienes y servicios nunca
sigue una lógica ´racional´ culturalmente neutra, ni se ajusta al funcionamiento de un mercado
perfecto, sino que pasa por los filtros de la cultura, cuyos procesos de valoración, clasificación,
jerarquización, distinción y contra-distinción, equiparación y diferenciación inciden en la
determinación de la cantidad y la calidad de los beneficios que cada individuo, cada grupo
recibe en una sociedad. Dentro de cada cultura, así como en las relaciones entre personas de
diferentes culturas, existe una negociación constante con respecto al grado de desigualdad que
es tolerable o deseable. Junto con los factores económicos y políticos, la cultura es un
componente central de la desigualdad. Con esto no me refiero sólo a la distribución despareja de
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
los bienes culturales, sino también a los aspectos simbólicos que atraviesan los mecanismos de
apropiación y expropiación de todo tipo de bienes” (Reygadas, 2008).
Ahora bien, y nuevamente, conviene dar cuenta de aquellos procesos donde se expresan las
formas a partir de las cuales los dominados no sólo “consienten” al poder de sus opresores. Así,
y pese a reconocer las existencia de este tipo de relaciones estructurales en las sociedades, L.
Reygadas aporta una perspectiva complementaria al presentar sus análisis sobre las imágenes
que le dan forma a la desigualdad y al examinar cómo se encadenan estos procesos sociales con
las acciones de resistencia de los sujetos, con las disputas respecto de la legitimidad
predominante, sobre todo si tenemos en cuenta aspectos referidos a la distribución de los bienes
en la sociedad. Así, argumenta que las imágenes que modelan la desigualdad “son importantes
para entender cómo se experimenta la inequidad, de qué manera se legitima o cómo es resistida
y desafiada. Son intervenciones simbólicas que inciden sobre las relaciones de poder y sobre los
procesos que configuran las desigualdades. Para entender y combatir las desigualdades
materiales también hay que comprender las desigualdades imaginadas” (Reygadas, 2008). Del
mismo modo adquiere notoriedad para este autor, que el “estudio de las representaciones
sociales de la desigualdad arroja luz sobre las disputas simbólicas en torno a la distribución de
los beneficios y las cargas en una sociedad. Estas represtaciones evalúan, en forma siempre
polémica, la legitimidad de las apropiaciones de la riqueza. Califican la situación de cada
individuo y grupo social como justa o injusta, normal o extraordinaria, aceptable o condenable,
legal o ilegal, merecida o inmerecida. Permiten vislumbrar los siempre cambiantes umbrales de
tolerancia a la desigualdad” (Reygadas, 2008).
Los procesos culturales donde se ponen en práctica la legitimación y el consentimiento se hallan
en la mira de este conjunto de autores como también los de disputa y negociación. La
constitución de identidades, las representaciones de los sujetos sobre la sociedad, los umbrales
de tolerancia de los sujetos a la desigualdad resultan claves en estas lecturas e interpretaciones
de aquellos aspectos referidos a las relaciones entre desigualdad y cultura. Nuevamente el
problema del poder, las formas a partir de las cuales los sistemas de dominación logran
imponerse en el plano simbólico y cultural para consolidar una determinada formación social y
económica, junto con una mirada sobre los procesos culturales que, de modos diversos y
contradictorios, acompañan, consienten, resisten y/o disputan dicha trama social, se tornan ejes
de discusión sobre los que descansan buena parte de las polémicas respecto de cómo revertir las
actuales formas de diferenciación social.
15
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
3.
DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN LA ARGENTINA
En este punto se acercan las perspectivas de diferentes autores, investigadores y profesionales
del campo educativo y social sobre las discusiones que se plantean en nuestro país respecto de
la desigualdad en el ámbito educativo. Antes de comenzar este recorrido, se introducen, muy
brevemente, componentes del contexto político y social en el cual tienen lugar estas
conceptualizaciones y debates.
3.1. El contexto
La entrada en América Latina de un nuevo modelo de dominación bajo el signo del
neoliberalismo implicó el desarrollo de una serie de transformaciones políticas y económicas
que dieron como resultado la instalación de una nueva configuración social marcada por la
emergencia de nuevos problemas sociales, gran parte de ellos asociados a las formas que ha
adoptado el aumento de la desigualdad entre diferentes sectores sociales junto con sus
consecuencias más visibles: el empobrecimiento masivo y la exclusión.
De manera más específica, conviene adentrarnos en los cambios ocurridos hacia fines de la
década de 1980 en los países capitalistas periféricos, entre los que se encuentra la Argentina.
Fue allí que se expandió un proceso de reestructuración general de la sociedad “a través de la
erradicación casi completa de las instituciones y regulaciones características de la llamada
´sociedad salarial´. Así, la dinámica de individualización abrió la puerta para la expresión de
nuevas desigualdades (superpuestas a las ya existentes)
que terminaron por dislocar los
patrones sociales, culturales y organizativos que durante décadas habían configurado la acción
de las diferentes clases sociales. En la Argentina, al igual que en otras regiones del capitalismo
periférico la mutación fue mayor. En efecto, en los últimos 30 años, todos los grupos sociales
sufrieron grandes transformaciones, tanto en lo que concierne a su composición socioocupacional como al peso político y económico de cada uno de ellos en el espacio social. Más
simple, lo que cambió es la distribución del poder social y, como tal, el modo en que cada uno
se autorrepresenta, piensa y figura su destino social dentro de la sociedad. Cierto es que este
proceso de reconfiguración del poder social aparece muy asociado al terrorismo de Estado de
los 70 y a sus consecuencias tanto políticas como económicas y sociales. Sin embargo, a
mediados de los 90, esta dinámica encontraría una suerte de vuelta de tuerca –lo que podemos
denominar una reproducción ampliada de las asimetrías y desigualdades- que afectaría
16
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
enormemente las oportunidades de vida y la capacidad de acción de las clases medias y
populares” (Svampa, 2005).
Si tomamos como referencia un conjunto de parámetros que, durante décadas, estructuraron las
formas que adoptó la desigualdad en la Argentina, debe notarse que se puso en marcha una
ruptura histórica de proporción. Así, y muy sucintamente, se puede puntualizar que entre los
años 1945 y 1975 las principales desigualdades descansaban en la inserción diferencial que los
argentinos mantenían en el espacio socio-económico.
Ahora bien, la magnitud de los cambios que caracterizamos más arriba derivó en la emergencia
de nuevas cuestiones sociales, cuya importancia trajeron consigo la necesidad de explorar, sobre
todo en ámbitos académicos, las principales dimensiones y problemas resultantes de esta gran
mutación. Es así que en un conjunto de estudios se han concentrado en analizar las nuevas
relaciones entre el Estado y la sociedad, las consecuencias de la flexibilización laboral en lo que
hace al aumento de la desocupación y precarización laboral, las políticas de ajuste y sus
impactos en la diversificación y expansión de la pobreza, la transformación de la estructura
distributiva, la mutación de las identidades sociales, entre otros temas. Este tipo de
investigaciones “pusieron en evidencia que las transformaciones económicas y políticas de los
años noventa produjeron un quiebre, o al menos un cambio importante, en las representaciones
sociales acerca de legitimidad de las diferencias y jerarquías sociales hasta entonces
predominantes. Los estudios han mostrado que tanto los numerosos sectores que profundizaban
una situación de pobreza preexistente como los sectores medios que ´caían´ y los pocos que
´subían´ desarrollaron nuevas estrategias de distinción y diferenciación social” (Grimson,
2008).
Resulta evidente que la complejidad y multidimensionalidad que presenta este fenómeno en
nuestro país nos invita a pensar en la densidad que poseen los cambios ocurridos, que no sólo
trastocaron la dinámica de la estructura social, sino que, también, se asentaron en la trama de las
instituciones y alteraron los destinos de los sujetos. Un panorama que requiere avanzar en la
caracterización de esta problemática, registrar los discursos y los análisis que desarrollan
diferentes actores sociales en dirección a hacer más legible los atributos de este fenómeno social
y debatir y revisar sus principales interpretaciones.
3.2. Las perspectivas de diversos actores
3.2.1. Diferentes perspectivas conceptuales
Tal como adelantamos, en este punto se acercan perspectivas conceptuales y discusiones que se
desarrollan en nuestro país respecto de la desigualdad en el ámbito educativo. Se trata de
17
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
análisis y debates que recogen la mirada tanto sobre las trasformaciones que le dieron una
nueva forma a sistema educativo argentino como respecto de los cambios ocurridos tanto en el
interior de las escuelas como en sus actores que, en ellas, realizan diferentes cursos de acción.
En primer lugar, se vuelve necesario recordar que la presencia de la hegemonía neoliberal
significó la entrada y consolidación de un modelo de dominación política que alteró
profundamente el diseño y la ejecución de las políticas públicas en diferentes áreas y,
consecuentemente, trajo consigo cambios estructurales en el sistema educativo de nuestro país.
En el plano de la desigualdad educativa, si bien es sabido que las asimetrías educativas han
formado parte de la escuela pública a lo largo de su historia, las transformaciones ocurridas en
los últimos veinte años no sólo han profundizado y diversificado la desigualdad educativa
estructural, sino que además, y por sobre todo, han conseguido erosionar los principios de
igualdad educativa que permearon a nuestro sistema educativo durante casi cien años.
Fueron los sindicatos docentes, los intelectuales, los movimientos y organizaciones sociales los
que criticaron y lucharon en contra de la aplicación de las políticas neoliberales en educación,
fundamentalmente de sus expresiones más sobresalientes: la llamada reforma educativa y la
sanción, en el año 1993, de la Ley Federal de Educación (Nº 24.195). Las acciones encaradas
para enfrentar estas políticas contemplaban el uso de diferentes expresiones sociales y
culturales: protestas sociales, debates y publicaciones sobre esta temática. Sin pretender agotar
la agenda planteada por estos actores, cierto es que estas acciones pusieron de relieve el
debilitamiento que sufría la escuela pública y la formación de ciudadanía que ella tenía a su
cargo. Sobre este trasfondo, gran parte de las discusiones se ocupaban de analizar las
repercusiones que provocaba en los sujetos y en las instituciones la aplicación de políticas
focalizadas en las escuelas junto con sus principales derivaciones: la transformación del espacio
escolar en asistencial. Al tiempo, se ponía al descubierto la devastación que significaban los
procesos de descentralización y transferencia a las provincias sin el financiamiento adecuado y
el giro político de esta operatoria que abría las puertas de nuevas formas de subordinación entre
las jurisdicciones y el gobierno nacional. El repertorio de críticas y demandas también
apuntaban al deterioro que ineludiblemente sufría la infraestructura y el equipamiento escolar, a
la puesta en práctica de procesos de privatización encubierta y a la precarización del trabajo
docente. De manera general, todos los sectores coincidían en la necesidad de asegurar otra
presencia del Estado7 para revertir el curso de estas políticas que implicaban la profundización
77
La reforma del Estado bajo la hegemonía neoliberal trajo consigo una reformulación de los patrones de
interacción del aparato estatal con la sociedad. Si bien, los impulsores de estas medidas han difundido
ideas respecto de la necesidad de minimizar o achicar el Estado, coincidimos en que “la supuesta
18
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
de las desigualdades educativas y el agravamiento de los procesos de vulneración del derecho a
la educación.
Fruto de un nuevo escenario a nivel educativo, sobre todo luego de la derogación de la Ley
Federal de Educación y de la sanción en diciembre del año 2006 de la Ley de Educación
Nacional Nº 26.206, en este próximo recorrido se analizan diferentes dimensiones que, a
nuestro juicio, forman parte de la desigualdad educativa en nuestro país y que expresan su
complejidad, sus aristas, los actores involucrados en estas tramas al tiempo que trazan un
cuadro que permite pensar nuevos interrogantes y desafíos.
-Igualdad / desigualdad educativa, equidad y focalización
Dentro de este marco, es posible advertir la relevancia que poseen los debates respecto de los
usos y significados del concepto de equidad, en lugar del de igualdad, y sobre las consecuencias
que acarreaba la materialización del nuevo andamiaje institucional que este principio
incorporaba para organizar la vida escolar. Así, de la mano de estos nuevos entramados
políticos, técnicos y procedimentales, se potenciaron un conjunto de discusiones sobre la
implementación de los programas focalizados en el campo educativo.
Desde un punto de vista, la presencia de una nueva matriz vinculada con la focalización en el
campo educativo significó una serie de transformaciones fundamentales que profundizaron la
diferenciación de los/as destinatarios/as de la tarea educativa y el abandono del ideal de
igualdad y de universalidad como fundamento y meta de las acciones estatales. En líneas
generales, se señalaba que la “universalidad de la acción educativa estatal presuponía a la
igualdad como su condición y meta, a la gratuidad, como garantía del acceso universal y a la
homogeneidad de contenidos y prácticas, como paradigma de intervención. Conceptos
reemplazados por el de equidad, definido como distribución diferencial de los bienes y servicios
educativos, dada la heterogeneidad de la población en sus puntos de partida y posibilidades de
efectivizar el tránsito por el sistema educativo. Mientras la igualdad sostenía una definición
única de los destinatarios de la educación: futuros ciudadanos, la focalización está dirigida a
ciertos conjuntos sociales que deben ´encarnar´ indicadores de ´carencia´ para convertirse en
desaparición del estado debería interpretarse, mas bien, como a) su deliberada renuncia o incapacidad
para cumplir ciertas funciones asociadas con el bienestar de los sectores sociales pobres o con su
intervención tradicional en la regulación de la actividad socioeconómica; b) la reencarnación institucional
del estado nacional en otros niveles territoriales y políticos; c) la redefinición de sus modalidades de
actuación, entre las que sobresale su papel como cajero, o sea, como recaudador central de los recursos
que conforman el presupuesto de ingresos del gobierno general y como principal asignador de los
recursos a través del presupuesto de gastos consolidado” (Oszlak, 2000).
19
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
´población-objetivo´, sobre la base de una problemática específica para la cual se diseñan
intervenciones ad hoc, bajo la forma de programas y proyectos (…) Estas propuestas, entonces,
tienen repercusiones específicas en la constitución de identidades individuales y sociales y en el
campo de la validación, construcción y resignificación de derechos sociales (Montesinos, 2004).
Debe notarse que estas las discusiones también se ocuparon de revisar los problemas que
exhibían aquellas propuestas basadas en la llamada discriminación positiva para compensar
carencias preexistentes al momento del ingreso a la escuela. Se trata de iniciativas que
habilitaban la entrada del par “inclusión – exclusión social”, como fundamento principal para el
achicamiento de las brechas sociales. Y, sobre esta base, dicho par, se convertía en organizador
de propuestas y debates tanto políticos como académicos en vez del par “igualdad-desigualdad
social” propio del campo educativo vinculado a la formación de ciudadanos (Montesinos,
2002).
Otra es la mirada que aporta Néstor López sobre el concepto de equidad social y educativa.
Luego de realizar un recorrido sobre los términos de igualdad y equidad y de relevar un
conjunto de críticas centradas en esta última idea, el autor se ocupa de argumentar que “la
noción de equidad no compite ni desplaza a la de igualdad, sino que, por el contrario, la integra,
ampliándola en sus múltiples dimensiones. No hay equidad sin igualdad, sin esa igualdad
estructurante que define el horizonte de todas las acciones. La noción de equidad renuncia a la
idea de que todos somos iguales, y es precisamente a partir de este reconocimiento de las
diferencias que propone una estrategia para lograr esa igualdad fundamental. La igualdad es,
entonces, una construcción social” (López, 2005). Para meterse de lleno en el debate educativo,
López se encarga de advertir que avanzar “en la definición de un criterio de equidad en
educación implica, entonces, tener que identificar una igualdad fundamental en torno a la cual
estructurar un proyecto educativo que permita romper con los determinismos del pasado,
igualando las condiciones de integración a la sociedad. Marc Demeuse destaca que existen al
menos cuatro principios de equidad que compiten por imponerse en el campo educativo,
organizados a partir de las siguientes igualdades fundamentales: igualdad en el acceso, igualdad
en las condiciones o medios de aprendizaje, igualdad en los logros o resultados, e igualdad en la
realización social de estos logros” (López, 2005).
-
Reforma educativa: nuevas y viejas desigualdades
Ahora bien, en los últimos años se produjo una revisión de las consecuencias de la reforma
educativa implementada en la década de 1990. Diferentes perspectivas abren la puerta de un
20
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
debate que se ocupa de revisar las formas en que las viejas y nuevas desigualdades se
sedimentaron en el sistema educativo de nuestro país dando origen, así, al nacimiento de nuevos
problemas, ahora ya anclados en las instituciones y en los actores que forman parte de las
mismas.
En esta línea, y por un lado, Flavia Terigi concentra sus esfuerzos en dar cuenta de que tras
“veinte años ininterrumpidos de gobiernos constitucionales, el futuro de la educación argentina
está fuertemente condicionado por un presente en el que las desigualdades del sistema se han
acentuado, probablemente en proporción menor al agravamiento de la brecha entre quienes más
tienen y quienes menos tienen en la sociedad, pero ciertamente en una escala que compromete
el futuro de las generaciones en edad escolar. A diez años de la sanción de la Ley Federal de
Educación, que debía establecer las bases para el desarrollo de un sistema futuro que asegurara
más años de escolarización y lo hiciera mejorando su calidad, el sistema se muestra
desarticulado y con fuertes desniveles en cuanto a las oportunidades de escolarización y los
aprendizajes reales. La variedad organizacional que muestran los sistemas educativos
provinciales, lejos de expresar opciones estratégicas por organizaciones diversas que garanticen
resultados comunes, es el resultado de un proceso de transformación institucional desacoplado e
inconcluso, que fracasó en el establecimiento de bases homogéneas para el cumplimiento de los
derechos educativos de la población. Pese a ello, este trabajo no comparte la mirada histórica de
un sistema pretendidamente igualitario que habría sido destruido por la Ley Federal. Sí sostiene
la convicción de que los procesos de la década de los años ‘90 contribuyeron finalmente a
acentuar la desigualdad, y plantea la certeza de que tal desigualdad conspira contra la
posibilidad de homologar los aprendizajes que realizan los alumnos y alumnas en los
establecimientos educativos (Terigi, 2005).
Al tiempo, Juan Carlos Tedesco delinea los nuevos temas de una posible “agenda” destinada a
la transformación educativa en Argentina. Así, se refiere a la complejidad que representa el
cambio educativo en medio de un contexto signado por la inequidad social. En función de esta
perspectiva, se ocupa de destacar que “el impacto de estos fenómenos sociales sobre los
resultados educativos también es muy visible y se aprecia fundamentalmente a través del
aumento de la desigualdad en los logros de aprendizaje, claramente asociada a las condiciones
socioeconómicas de las familias y a la distribución regional de la población. Pero no se trata de
un mero aumento cuantitativo de la desigualdad y de la cantidad de población que vive en
condiciones de pobreza, también han cambiado las características de estos fenómenos. En este
sentido, es necesario recuperar los resultados de los estudios recientes sobre las nuevas formas
que asumen las desigualdades, donde juegan un papel fundamental la construcción social de
21
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
situaciones de exclusión, de ruptura de los vínculos con la sociedad, de ausencia de proyecto y
de perspectivas de futuro. En contextos de este tipo, las relaciones tradicionales entre educación
y equidad social deben ser revisadas. Para expresarlo en pocas palabras, es necesario superar el
enfoque tradicional, donde el esfuerzo se ponía en analizar la contribución de la educación a la
equidad social, para postular la necesidad de un mínimo básico de equidad y cohesión social
como condición necesaria para que sea posible un proceso educativo exitoso” (Tedesco, 2005).
- Igualdad / desigualdad educativa y derecho a la educación
Cuando se incursiona en un enfoque en el que se destaca la perspectiva del derecho a la
educación, es posible advertir que las políticas educativas de los últimos años han
experimentado cambios significativos en aquellos aspectos referidos a sus marcos jurídicos y
normativos, dando origen, así, a una ampliación significativa del grado de universalidad del
derecho a la educación8. Si bien se considera que estos avances legislativos permiten pugnar por
un mayor grado de efectivización del derecho a la educación, también se pone de manifiesto
que persiste una significativa fragmentación y desigualdad entre regiones y sectores sociales
que plantean un “escenario de pérdida de la posibilidad de transitar una experiencia educativa
común, socialmente significativa y de calidad equivalente para el conjunto de los chicos y
jóvenes de nuestro país que cuestiona de manera elocuente el cumplimiento efectivo del
derecho a la educación. La existencia de políticas públicas, tanto nacionales como provinciales
y municipales, dirigidas a compensar las desigualdades y garantizar la realización de este
derecho, a la par que permiten reconocer una voluntad política orientada a mejorar las
condiciones de escolarización de los sectores sociales más pobres, requiere de un análisis
riguroso. Es preciso estudiar y anticipar la eficacia real del conjunto de estas iniciativas, a partir
de la consideración de las continuidades y discontinuidades de las políticas educativas vigentes
contrastadas con los modelos de focalización severamente cuestionados en cuanto a sus efectos,
así como cierta tendencia a identificar ‘universalidad’ con ‘estrategias homogéneas’ y
desconsiderar las particularidades locales en un contexto de fuerte fragmentación como el
analizado” (Finnegan y Pagano; 2006).
8
Ya hicimos referencia a la sanción de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 (diciembre de 2006) que
amplió la obligatoriedad escolar a 13 años. También existen otras medidas semejantes, entre las que se
encuentran la sanción en el año 2005 de la Ley N° 26.075 de Financiamiento Educativo y la Ley N°
26.058 de Educación Técnico Profesional del mismo año. Por otra parte, la Ley N° 26.061 (promulgada
en octubre de 2005) de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, en lo
específicamente relacionado con el cumplimiento de la escolaridad, establece en el artículo 15º el derecho
a la educación pública y gratuita para todos/as los/as niños/as y adolescentes.
22
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
-
Igualdad / desigualdad educativa y construcción discursiva
Adquieren notoriedad, también, en esta etapa, las discusiones sobre la construcción discursiva
en el campo educativo. Allí se pone al descubierto cómo los modos de nominar los problemas
educativos opacan e invisibilizan los procesos de desigualdad educativa. Más específicamente,
respecto de la producción, uso y circulación de conceptos se acerca, desde una perspectiva
socio-antropológica, un debate y una revisión que alerta sobre “´los usos´ de ciertos conceptos y
categorías que tienen la particularidad de penetrar el sentido común de los actores escolares y
que son legitimados por diversas agencias, estatales, académicas y organismos internacionales,
lo cual contribuye a su circulación y ´consumo´ en ámbitos como las escuelas o los medios de
comunicación. Conceptos tales como ´escuelas efectivas´, ´escuelas inclusoras – exclusoras´,
´poblaciones marginales´, ´retención escolar´, chicos/as con o sin ´oficio de alumno/a´, etc.,
circulan con fuerza en los discursos educativos actuales. Nuestra hipótesis es que los ´usos´ que
documentamos diluyen u ocultan uno de los problemas centrales de nuestro país: la complejidad
y continuidad de los procesos de empobrecimiento y desigualdad social” (Montesinos, Sinisi y
Pallma, 2007).
En este mismo sentido, Eloísa Bordoli (2006) hace visible cómo “en la constitución de nuestros
Estados modernos se configura una matriz discursiva que aspira a que la educación se anude
con la igualdad” y cómo, contrariamente, los “enunciados educativos actuales referidos a la
enseñanza en contextos de pobreza modifican este discurso. La educación ya no será general e
igualitaria en tanto los sujetos ya no son denominados como iguales. Éstos han sido
clasificados, según sus atributos sociales, en pobres, sujetos de la carencia, poseedores de un
síndrome de carencia cultural que los hace retrasados en el desarrollo o faltos de inteligencia.
9
Por lo tanto, la educación deberá ser focalizada para atender las diferencias y ´curar ese mal´
(Bordoli, 2006). Según puede observarse, “en el marco de las nuevas reformas de la enseñanza,
el significante igualdad se omite no sólo en su dimensión utópica, sino en su materialidad
discursiva en tanto está ausente. Equidad y discriminación positiva nombran otros fenómenos.
La matriz discursiva se centra en las diferencias poblacionales. Hay sectores de la población
que son diferentes, desiguales a priori” (Bordoli, 2006).
9
La letra cursiva corresponde al texto original.
23
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
- Igualdad / desigualdad educativa, sujetos e instituciones
Ahora bien, en la introducción de este trabajo hicimos referencia a que en los últimos años la
desigualdad educativa se presenta a partir de nuevas formas de diferenciación, cuyas
expresiones, desde nuestra perspectiva, han tornado más compleja y menos legible a sus
caracteres fundamentales. Aludíamos a que se trata de un panorama que repercute en la
dinámica de las instituciones y de los destinos de trayectorias educativas de los sujetos y que
llama la atención sobre los diseños de las políticas públicas destinadas a democratizar los bienes
educativos. Es así, y en esta dirección, que un conjunto de estudios y de reflexiones dan cuenta
llaman la atención sobre las tramas que se ubican en el interior de estos procesos: la
segmentación escolar, las relaciones entre las condiciones de vida de los sectores populares y
efectivización del derecho a la educación, las nuevas formas de naturalización de las
desigualdades educativas a partir de justificaciones basadas en la biología y en la genética. Se
trata de abordajes que invitan a interpelar los modos a partir de los cuales se entretejen
representaciones sociales, condiciones institucionales, sociales y económicas con las nuevas
formas de diferenciación educativa.
Con este telón de fondo, María Rosa Neufeld acerca un conjunto de preocupaciones vinculadas
con determinadas lógicas que prevalecen en la dinámica de las escuelas y que tienden a
naturalizar la desigualdad. Teniendo en cuenta la presencia del marco global de neoliberalismo
conservador, la autora se dedica a develar cómo “en un marco global de esta naturaleza,
reaparecen lógicas del tipo ´sálvese el mejor´ y son las ´capacidades personales naturales´ las
que van a asegurar el éxito de la ´libre competencia´.10 En este contexto, la pobreza es
entendida como una marca estigmatizante y vergonzante, ya que según este neodarwinismo los
pobres no tienen capacidad o actitud para insertarse en el mercado. Ya no se cuestiona al
modelo como productor de exclusión, sino que, al naturalizar la desigualdad, se culpabiliza a
los sujetos. Se produce un corrimiento del espacio donde se dirimían los conflictos: del Estado
hacia la sociedad civil” (Neufeld, 2005).
En la misma línea, Carina Kaplan alude a que cierto “discurso, que cobra cada vez más
adhesión en el pensamiento social, argumenta la cuestión de las desigualdades sociales sobre la
base de cualidades individualizantes, llámese éstas ´inteligencias´, ´talentos´, ´genes´,
´facultades innatas´, ´dones´” (Kaplan, 2005). Sobre este trasfondo, Kaplan llama la atención
respecto de esta operación discursiva a partir de la cual “se intenta ocultar el verdadero origen
de las diferencias sociales, esto es,
10
la desigual distribución de los bienes materiales y
La letra cursiva corresponde al texto original.
24
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
simbólicos, al tiempo que se justifican las posiciones de privilegio como producto de la
´inteligencia´, como hemos visto en el apartado anterior, o remitiendo a los ´genes´ o las
´facultades innatas´ de quienes individual o familiarmente las detentan” (Kaplan, 2005). En
función de este panorama es que la autora hace visible cómo los “puntos de partida desiguales
se transforman, por una suerte de magia social, en déficit de aptitud individual o carencia
familiar. Ya mencionamos cómo, a partir de este tipo de discursos individualizantes, se ayuda a
configurar en los sujetos una suerte de conciencia acerca de los límites, conciencia que adquiere
una suerte de efecto de destino en función de marcas o sellos que tienen la apariencia de lo
inevitable. Ahora nos resta el desafío de avanzar sobre las condiciones de posibilidad de
construcción de nuevas formas de subjetivación que rompan con estas certezas” (Kaplan, 2005).
Por su parte, Inés Dussel analiza los vínculos entre la construcción pedagógica y escolar de la
desigualdad y la dinámica escolar. Hace visible que la institución escolar no solamente
reproduce las desigualdades sociales sino que produce sus propias marcas exclusoras. Y es en el
marco de la presencia de estas interrelaciones que puntualiza que “estas cuestiones están
estrechamente vinculadas a lo que algunos analistas consideran del ámbito de la psicología
educacional o social y que nosotros preferimos colocar dentro del marco de la formación ética y
política de los educadores: la consideración de los otros, las expectativas frente a los alumnos,
las relaciones con el poder y el saber que se establecen al interior del aula, las formas de
convivencia y de trabajo que se proponen. Estas son, a juicio de muchos actores del sistema,
cuestiones centrales para repensar las formas en que la escuela se posiciona frente a la
desigualdad. Por ejemplo, habría que cuestionar las formas, viejas y nuevas, que muestran las
maneras en que las escuelas niegan o vuelven invisible el problema de la desigualdad: el
desaliento de la inscripción de ciertos sectores de la población, la exclusión diaria de otros por
la suciedad, el olor o la conducta, la subestimación de sus saberes o experiencias, o la
culpabilización de las familias o de los chicos. Cabría preguntarse: ¿cuáles son los mecanismos
específicamente escolares que operan produciendo las desigualdades escolares? ¿Dónde están
localizados? ¿Dónde y cómo se han vuelto más persistentes? ¿En interacción con qué otras
dinámicas producen esos efectos? ¿En qué actores y a través de qué formas concretas lo hacen?
¿Qué lugar ocupan en ellas la enseñanza y la transmisión de saberes? ¿Hay normativas al
respecto, y qué efectos tienen? ¿Cómo son cuestionadas o contestadas estas formas de
desigualdad? ¿Qué normas, resguardos institucionales, códigos de convivencia o mecanismos
podrían pensarse para revertirlos? Estas son preguntas sobre las que sería necesario establecer
programas de investigación y de intervención” (Dussel, 2005).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Respecto de la segmentación educativa, en una investigación desarrollada por Gabriel Kessler
en escuelas medias de la Ciudad de Buenos Aires y en el tercer ciclo de la EGB y Polimodal del
Gran Buenos Aires, se alude a que los “entrevistados de todos los estratos tienen una visión del
conjunto del sistema y de su creciente diferenciación vertical; cada uno parece saber bastante
bien el lugar que les toca en tal jerarquía y las posibilidades futuras que esto conlleva.
Decíamos en la introducción que la segmentación educativa ha sedimentado en experiencias,
uno de cuyos indicadores es la naturalización de dicho fenómeno en la conciencia de los
actores. En efecto, el enérgico proceso de privatización que conoció la sociedad argentina en los
noventa llevó no sólo a expandir la oferta educativa privada sino, lo que nos parece tanto o más
central, a permear ideológicamente en los actores legitimando la construcción del ´ciudadanoconsumidor´ como sujeto de derecho también en el ámbito educativo (Kessler, 2002). Según el
autor, parece bien notorio que “hay una conciencia creciente en los alumnos de los colegios
privados y de los públicos según la cual, si bien en teoría todos tienen derecho a recibir una
educación de calidad, en la realidad de la Argentina de hoy, sólo la relación de mercado es
algún tipo de garantía para que esto efectivamente suceda. Empiezan a cristalizarse pares
dicotómicos entre educación pública-menor calidad de la educación y educación privada-mayor
calidad; lo que no es otra cosa que establecer una relación directa entre clase y capital cultural a
partir del déficit del rol compensador del Estado” (Kessler, 2002).
Guillermina Tiramonti y Analía Minteguiaga (2004) aportan otra mirada sobre los procesos de
desigualación cuando analizan los diferentes sentidos que se construyen alrededor de la
escolarización. A partir de una investigación realizada en el año 200111 en escuelas
medias/polimodales, estatales y privadas, de la Ciudad de Buenos Aires y del conurbano
bonaerense las autoras argumentan: “podríamos formular la hipótesis de que esta
heterogeneidad de sentidos asociados a la escolaridad - lejos de expresar una ruptura de los
marcos de regulación social que en la modernidad estaban al servicio de un patrón homogéneo
de socialización sostenido en la fuerza simbólica del Estado- revela la coexistencia de diferentes
patrones de regulación y control que se articulan, por un lado, con una mayor presencia del
mercado como organizador social que se expresa mediante la diferenciación y desigualación y,
por el otro, con los cambios en la organización familiar, en la división del trabajo y en las
estrategias de articulación de los sectores sociales a esta nueva cartografía” (Tiramonti y
Minteguiaga, 2004).
11
Se trata de una investigación realizada en el Área de Investigación de la FLACSO. El proyecto
denominado “La nueva configuración educativa en la Argentina” fue dirigido por Guillermina Tiramonti
(Tiramonti, 2004).
26
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Puede pensarse, también, que forma parte de la trama de la desigualdad educativa, la
perspectiva que aportan aquellos/as autores/as que exploran recorridos educativos de diferentes
grupos de chicos/as, sobre todo de aquéllos que debido a sus condiciones de vida12 se ven
obligados/as a alternar la presencia en escuela con la búsqueda del subsidio (económico,
alimentario, etc.), con tareas domésticas, con el trabajo remunerado13. Gran parte de estos
trabajos vuelcan sus esfuerzos en hacer visible una especie de “zona gris”, de frontera difusa
entre el adentro y el afuera de la escuela, un circuito de entradas/salidas/entradas en los que se
pone al descubierto los modos que poseen chicos/as y adolescentes de sectores populares de
encarar el cotidiano escolar y el tipo de anclaje/desanclaje institucional que forma parte de la
inscripción que experimentan en la escuela. En el texto que sigue se ilustra cómo los/as
chicos/as que “trabajan o asumen una carga importante de responsabilidades en su hogar tienen
una experiencia de vida muy semejante a la de un adulto. Antes o después del horario escolar y
los fines de semana son los tiempos que los niños trabajan o destinan a sus responsabilidades
extraescolares: el trabajo remunerable y/o tareas domésticas. Entre los niños que no trabajan y
los que sí lo hacen, la escuela constituye un espacio común. Sin embargo no parece ser la
experiencia escolar el eje central que marca la socialización de los niños trabajadores sino sus
12
La relación entre las condiciones de vida de los/as chicos/as de sectores populares y el grado de
enganche/desenganche que poseen con la institución escolar también es estudiado por: Kessler, Gabriel,
(2004), “Trayectorias escolares” en Sociología del delito amateur. Buenos Aires, Editorial Paidós.
Feldman, Silvio (1997), “Los niños que trabajan en la Argentina”, en Feldman, Silvio, García Mendéz,
Emilio,
Araldsen,
Hege,
Los
niños
que
trabajan.
Buenos
Aires,
UNICEF.
www.unicef.org/argentina/spanich/ar_insumos_PEninosquetrabajan.pdf; García, Marina Luz (2006),
Trabajo infantil y experiencia escolar, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación, Buenos
Aires, IIPE UNESCO, www.pronino.com.ar/pdfs/actividades2006_trabajoinfantil_libro.pdf, Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social/Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales
(2006), Actividades económicas de niños, niñas y adolescentes en la Argentina, Buenos Aires,
www.trabajo.gov.ar/left/biblioteca/files/estadisticas/02actividades economicas.pdf; Waisgrais; Sebastián
(2007), “Aspectos socioeconómicos vinculados a la relación entre trabajo infantil y educación” en El
trabajo infantil en la Argentina. Análisis y desafíos para la política pública, Oficina Internacional del
Trabajo (OIT), Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social; Montesinos, María Paula, Pagano;
Ana; “Chicos y chicas en situación de calle y su relación con las políticas y las tramas institucionales”.
Edición en CD del XI Simposio Interamericano de Investigación Etnográfica en Educación. Niños y
Jóvenes dentro y fuera de la escuela. Debates en la Etnografía y la Educación. Facultad de Filosofía y
Letras, Universidad de Buenos Aires, 20 al 24 de marzo de 2006; Duschatzky, Silvia y Corea, Cristina,
(2002), Chicos en banda. Los caminos de la subjetividad en el declive de las instituciones, Buenos Aires,
Paidós.
13
Según una Encuesta realizada por Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios laborales del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el 6.3% del universo de niños/as de 5 a 13 niños
trabaja en nuestro país. En el mismo trabajo se utiliza el concepto de “actividades económicas de niños,
niñas y adolescentes” para contemplar tres dimensiones de análisis sobre la temática: el trabajo infantil en
sentido estricto, la actividad productiva para el autoconsumo, las tareas domésticas en el propio hogar”;
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad social/Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios
Laborales (2006), Actividades económicas de niños, niñas y adolescentes en la Argentina, Buenos Aires,
www.trabajo.gov.ar/left/biblioteca/files/estadisticas/02actividades economicas.pdf
27
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
responsabilidades ‘de adultos’. Los tiempos para el estudio, el ocio o el juego y la
disponibilidad para estas actividades no se presenta como una prioridad en la experiencia de los
niños” (García, 2006).
- Igualdad / desigualdad educativa y propuestas para el diseño de políticas
públicas y las dinámicas institucionales
Sobre este fondo, se trazan propuestas para revertir las desigualdades educativas, teniendo en
cuenta la sedimentación y complejización que sufrieron en los últimos años. Podría pensarse
que se trata de una “agenda” donde se delinean distinto tipo de estrategias de intervención que
incursionan en el diseño de políticas públicas y en la dinámica de las instituciones educativas.
Por el lado del diseño de políticas públicas de corte macrosocial, Juan Carlos Tedesco concentra
sus esfuerzos en establecer relaciones entre educación y equidad social debido a que “tiene
consecuencias importantes para las estrategias políticas destinadas a enfrentar el problema de la
desigualdad educativa. La consecuencia principal tiene que ver con el carácter integral de las
estrategias de acción, que se refiere a la articulación de las políticas educativas con la dimensión
social de las estrategias de desarrollo y crecimiento económico, donde las políticas destinadas a
promover una distribución del ingreso más democrática y la creación de empleos dignos
asumen una importancia central” (Tedesco, 2005). El autor se aproxima, así, a contemplar una
perspectiva integral para desarrollar un cambio educativo, sobre la base de un enfoque en el que
se superen las visiones puramente sectoriales de las estrategias de transformación (Tedesco,
2005). Y es así que se encarga de advertir que “estamos, en consecuencia, frente a un escenario
que demanda mucho más que en el pasado una acción pública destinada a promover mayor
participación, pero también mayor homogeneidad en los resultados y mayor cohesión nacional
frente a la fragmentación que caracteriza al funcionamiento del sistema educativo. Pero
promover igualdad y promover cohesión requieren distintos instrumentos de acción. Con
respecto a la igualdad, se abre toda la discusión acerca de las políticas compensatorias y la
significativa importancia de la educación inicial. Promover más cohesión, en cambio, alude a
los mecanismos de gestión y administración que garanticen niveles básicos de integración entre
las diferentes jurisdicciones. En este sentido, el problema central se refiere a la articulación
entre el Estado nacional y las provincias” (Tedesco, 2005).
Inés Dussel acerca un conjunto de propuestas para intervenir sobre esta problemática y, en esta
dirección, aporta un listado de ámbitos de trabajo susceptible de ser puestos en marcha en
diversas áreas de la gestión pública. Sobre esta base, la autora registra la necesidad de acoplar
28
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
este tipo de iniciativas desde la política ministerial y, en este marco, invita a pensar que “podría
articularse un observatorio que produjera materiales periódicos sobre el estado de situación y
las políticas que se están desarrollando, que ordenara y orientara el trabajo que se realice en
distintas unidades del ministerio y de otras organizaciones estatales y no estatales, y que
promoviera un debate y conciencia pública sobre el problema. Organizamos las propuestas en
cinco niveles o ámbitos de trabajo: la producción de conocimiento, la redistribución de bienes
materiales y culturales, la formación docente, la organización del sistema escolar y de las
instituciones educativas, y la articulación de políticas intersectoriales de protección a la niñez y
la adolescencia” (Dussel, 2005).
Para pensar propuestas que atiendan la diversidad de situaciones excluyentes que signan, por
sobre todo, a los sectores populares y desarrollar políticas que superen la lógica de la
focalización, se reconoce que es necesario poner en marcha diseños y prácticas que contemplen
la universalidad como criterio político capaz de asegurar la igualdad de oportunidades. Se trata
de ideas y estrategias que se vuelcan a asegurar derechos y que interpelan al Estado como
garante de esos derechos. En el marco de los debates sobre la aplicación de la nueva Ley de
Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (Nº 26.061) algunas de
estas ideas, de carácter aún incipiente, plantean un nuevo escenario para atender estas
problemáticas. Sin desestimar la necesidad de atender la especificidad que asumen las
diferentes condiciones y circunstancias de vida de los/as chicos/as de los sectores populares, se
pone de manifiesto que “los problemas de los niños que no asisten a la escuela, que son
víctimas de delito, que no acceden a la alimentación adecuada, que viven en las calles (…)
deben dejar de ser definidos como situaciones de riesgo, de abandono moral, o situación
irregular y pasar a ser concebidos como situaciones de vulneración de derechos. Esta forma de
construcción de sentidos cambia las alternativas posibles de políticas públicas a implementar.
La existencia de alguna vulneración a algún derecho delata el incumplimiento de alguna
institución del mundo de los adultos y, en consecuencia, son éstas las que se encuentran en una
situación irregular. En este sentido, la política del Estado debe estar dirigida a superar estas
situaciones, no pudiendo su implementación implicar alguna vulneración de derechos” (López
Oliva, 2006).
Roxana Perazza también incursiona en la diversidad de situaciones y de sujetos educativos
involucrados en los procesos de escolarización e invita a contemplar un horizonte cuyos
cambios asuman como perspectiva la igualdad y la justicia educativas. Así, se encarga de
subrayar “ya no basta con los procesos de distribución universal de conocimientos, prácticas y
saberes. Lo masivo no alcanza a dar cuenta de políticas encuadradas en las nociones ético29
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
políticas de justicia e igualdad (Perazza, 2008). En estos argumentos adquiere notoriedad que
“una educación justa también debería dar cabida a nuevos modos de encarar la enseñanza, a lo
diverso y a lo múltiple al ser concebida como una herramienta compleja de disputa, como acto
político. Por lo tanto, remite, necesariamente, a la noción de sujeto como sostenedora de
procesos de cambio y como camino democrático para la adquisición de derechos educativos.
Aporta, además, enunciados significativos en el proceso de construcción social de nuevas
subjetividades e invita a prácticas sociales inéditas o a la reelaboración critica de algunas de
ellas, consolida los procesos de colectivos para reestablecer modos igualitarios y justos de
producción y distribución de los saberes” (Perazza, 2008).
Con un telón de fondo en los que se hallan problemas asociados a la diversidad de sujetos
presentes en el ámbito educativo, Néstor López se acopla a estos debates cuando establece
relaciones entre los términos de igualdad y diferencia. Llama la atención sobre la posición que
asume Amartya Sen “cuando plantea que frente a la diversidad que caracteriza al mundo social,
un objetivo de igualdad nos exige llevar adelante acciones desiguales. Si queremos que los
jóvenes de todo un país aprendan lo mismo, deberemos aprender a educarlos de modos
diferentes, según sus particularidades. Pero esta desigualdad en el modo en que se llevarían a
cabo las prácticas educativas estarían legitimadas por la búsqueda de igualdad en los
aprendizajes. Como ya se señaló, las desigualdades son justas si están al servicio de una
igualdad fundante, socialmente deseada, legítima. ¿Desde dónde se sustentan las desigualdades
actualmente existentes en la oferta educativa? ¿Hay alguna igualdad estructurante que justifique
las diferencias que hoy vemos? Es precisamente la ausencia de un principio de justicia en la
base de las desigualdades hoy vigentes en la oferta educativa lo que hace que nuestros sistemas
educativos reproduzcan las desigualdades sociales, y las legitimen” (López, 2005). En función
de esta perspectiva propone que “en el diseño de las acciones de política es hoy un imperativo
renunciar a los supuestos de homogeneidad tan comúnmente presentes –en forma implícita o
explícita– en la región. La tarea hoy es encontrar el modo de promover acciones que impliquen
objetivos comunes para toda la sociedad, pero sensibles a las historias y perspectivas de cada
una de las comunidades o grupos sociales” (López, 2005).
Por su lado, Myriam Southwell, también se encarga de aportar al tema de las relaciones entre
desigualdad y heterogeneidad. Reconoce que “debe incluirse la reflexión acerca de la necesidad
de compensar en el punto de partida de los individuos para que la igualdad pueda tener lugar;
con ello se instala la dimensión de entender la igualdad como un punto de partida –
contrariamente a lo que instaló frecuentemente el discurso de la diversidad-y no como punto de
llegada derivado del merito de los individuos. Esto supone revisar la equivalencia entre
30
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
igualdad y homogeneidad y entre desigualdad y heterogeneidad. La igualdad debería empezar a
pensarse como una igualdad compleja, como una igualdad que habilita y valora las diferencias
que cada uno porta como ser humano, sin por eso convalidar la desigualdad y la injusticia. Es
cierto que hay en esa relación una tensión que no termina de resolverse nunca” (Southwell.
2006).
Yendo al plano de las micro políticas, M.P. Montesinos y A. Pagano (2009) concentran su
mirada en las prácticas educativas donde se ponen de relieve la voluntad y el deseo de los/as
chicos/as de sectores populares por revertir los procesos de desigualdad educativa. Así, y ante la
emergencia de nuevos contextos y sujetos, hacen hincapié en la necesidad de elaborar
propuestas pedagógicas que contribuyan a potenciar la democratización del campo educativo.
Sobre este trasfondo, contemplan la necesidad de diseñar alternativas pedagógicas que
modifiquen el currículum, la práctica docente, los diseños institucionales. De manera más
específica, puntualizan el papel relevante que adquiere en estas iniciativas la presencia del
vínculo pedagógico y de espacios de recomposición colectiva orientados a elaborar las
diferentes formas de malestar y a propiciar nuevas formas de constitución subjetiva. Aluden a la
necesidad de promover interacciones sociales sobre la base de una “legalidad” dirigida a
generar reglas claras de convivencia dentro de marcos políticos donde la ciudadanización y el
ejercicio de derechos hagan posible otros destinos para los sectores populares en el campo de
educación y la cultura (Montesinos y Pagano, 2009).
En un registro semejante al anterior, y a partir de una investigación que aborda el desarrollo de
un programa educativo14 destinado a asegurar la permanencia de los/as chicos/as en la escuela
primaria realizado en la Ciudad de Buenos Aires, se destacan los logros que obtuvieron chicos y
chicas que portaban trayectorias escolares fracturadas. Así, se puntualiza la existencia en estas
prácticas de un conjunto de estrategias igualadoras que no serían posibles de implementar si no
vinieran de la mano de una mejora en la inversión educativa por parte de los Estados y de la
elaboración de propuestas pedagógico-didácticas pertinentes para estos grupos, como parte del
diseño de políticas públicas. Según las autoras, adquieren notoriedad, también, el tipo de
visiones que sustentan los actores del programa. Es que al no naturalizar los procesos de
desescolarización, en estas prácticas se introducen ciertos cambios que albergan la posibilidad
de pensar desde otros umbrales el problema de la desigualdad educativa (Pagano y Buitron,
2009). Y es desde este enfoque que se hace hincapié en que “las relaciones entre estructura y
14
Se trata del el Programa de Reorganización de las trayectorias escolares de los alumnos con sobreedad en el
nivel primario de la Ciudad de Buenos Aires (Ministerio de Educación/Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires).
31
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
acción se ponen de manifiesto de diferentes modos en la vida social. Introducir programas
educativos en las escuelas puede expresar un movimiento, nuevas acciones que modifiquen,
aunque sea parcialmente, aquellos determinantes del sistema educativo cuya dureza limita
diferentes aspectos de la vida escolar, sobre todo aquellos que podrían contribuir a democratizar
el campo educativo” (Pagano y Buitron, 2009).
- Igualdad / desigualdad educativa y producción de conocimientos
Diferentes autores llaman la atención sobre las restricciones que plantea el tipo de información
cuantitativa disponible destinada a mapear esta realidad educativa y se encargan de advertir
sobre la necesidad de producir estudios de corte cualitativo que permitan describir y explicar el
conjunto de situaciones, trayectorias e interacciones que se ponen en juego en los procesos de
escolarización. En función de esta mirada, se reconoce que “algunos estudios que plantean que
el impacto de la crisis social en la educación no se expresa suficientemente en el
comportamiento de los indicadores contemplados en las estadísticas generales del sistema
educativo” (Achilli, 1996). De ahí que se propone “que se realicen estudios que permitan
completar las tendencias estadísticas con análisis mas detenidos de los procesos y relaciones
escolares” (Achilli, 1996). En esta línea, I. Dussel también se vuelca a subrayar la necesidad de
construir más información sobre los “´datos blandos´, no estadísticos sino de un registro
cualitativo, sobre las interacciones cotidianas al interior del sistema escolar y de las
instituciones educativas, interacciones que incluyen las que se dan entre los propios adultos,
entre los adultos y los niños y adolescentes, y dentro de los grupos de niños y adolescentes. La
construcción del fracaso escolar y la discriminación por la nacionalidad, la discapacidad o el
origen social son las maneras más conocidas en que esta desigualdad escolar se produce”
(Dussel, 2005).
En dirección a pensar sobre el tipo de estudios con los que cuenta campo educativo, Néstor
López destaca que la “observación de la situación social y educativa en la región deja la
sensación de que en la gran mayoría de los estudios, y en los diagnósticos que dan sustento a las
decisiones de políticas que se van implementando en nuestros países, se subestima la
profundidad del cambio que se está viviendo en América Latina desde hace ya cerca de tres
décadas. Cuesta comprender las nuevas formas en que se manifiesta la pobreza en la región, hay
escasas herramientas para poder intervenir adecuadamente en la prevención y la recuperación
de los procesos de exclusión, está casi ausente en los análisis la preocupación por el
debilitamiento del entramado social y la crisis de cohesión, se desconocen los efectos que
32
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
produce el aumento de las desigualdades, y aún hay explicaciones poco convincentes del modo
en que se profundizan en nuestros países problemas como el de las adicciones y el delito. Frente
a esta diversidad de fenómenos prevalecen todavía claves interpretativas de los procesos
sociales consolidadas en momentos en que las sociedades funcionaban de otro modo” (López,
2005). Se pone al descubierto, así, que ante “diagnósticos erróneos que subestiman el carácter
estructural de los procesos que se están viviendo, las políticas que se están implementando
suelen ser inadecuadas e insuficientes. Para el caso de la educación, cabe insistir en la
observación ya realizada de que el debate que estuvo presente tras cada una de las reformas
implementadas hace ya una década partía de un diagnóstico de la situación social y de una
perspectiva de futuro que poco tenía que ver con lo que es hoy la realidad de nuestra región. En
este sentido, se impone una reflexión que intente captar la especificidad de los procesos sociales
y culturales en América Latina” (López, 2005).
- Igualdad / desigualdad educativa, acciones y sujetos
En este trabajo ya hicimos referencia a la importancia que posee la acción de sujetos, colectivos
y movimientos sociales para revertir los procesos de desigualdad social. A la luz de lo dicho
también es posible pensar en la relevancia que adquiere la acción de los grupos y sujetos para
alterar y mitigar la desigualdad educativa. Es así que, y a partir de un estudio realizado en una
localidad del norte del conurbano bonaerense que aborda, entre otras cuestiones, trayectorias
educativas infantiles en los barrios populares, puede observarse que “los procesos sociales de
las últimas décadas, que incluyen la construcción de nuevas diferenciaciones y desigualdades,
no implica la cancelación de respuestas e iniciativas por parte de quienes experimentan
progresivamente un deterioro en sus condiciones sociales de vida. En los términos de las
relaciones sociales que se tramitan en la vida cotidiana, los procesos de regulación y
modelación de conductas son apropiados, en ocasiones asumidos y también disputados por los
destinatarios (Santillán, 2006).
Asimismo, al tener en cuenta prácticas y acciones articuladas en torno a la educación, como
una dimensión de las formas de lucha por la igualdad, Virginia Manzano se introduce, en el
marco de una investigación, en los movimientos de desocupados que impulsan experiencias
educativas en el partido de La Matanza. La autora explora las condiciones de desigualdad,
haciendo hincapié en cuenta dos caras de este problema: la estructural y la de la experiencia
subjetiva. Así, en los movimientos sociales que se abordan en este estudio, se hace visible que
en “la articulación entre biografías personales y la experiencia colectiva, se define a la
33
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
educación como un bien al que no se tuvo acceso y se conceptualiza a la organización de
desocupados como una instancia de aprendizaje y de reconocimiento social que limita las
huellas de los procesos de desigualdad” (Manzano, 2006). Manzano da cuenta de la existencia
de relaciones entre los gremios docentes y las organizaciones de desocupados de La Matanza y
expresa que “a través de la denuncia sobre los procesos de desigualdad que afectan la vida de la
escuela y los maestros, las organizaciones de desocupados expresan los compromisos y las
relaciones de reciprocidad con los sindicatos docentes, al mismo tiempo que contribuyen a la
formalización de demandas que contemplen la mejora de las condiciones de trabajo docente, de
la situación de los alumnos y del equipamiento de las escuelas” (Manzano, 2006 ).
Finalmente, en un estudio que analiza la relación entre derecho a la educación y la situación de
los jóvenes también se llama la atención sobre la importancia que poseen las posiciones que
asumen los sujetos en el entramado escolar. Allí se hace visible en que “son las políticas
públicas las que deben proveer de los recursos necesarios para que los jóvenes puedan ingresar
a las instituciones escolares. Pero, también, es necesario tener en cuenta que pese al ´cierre´ que
parece plantearse en estos escenarios, son los intereses, los deseos, la voluntad, las demandas de
los grupos las que deben pugnar por apropiarse de los espacios públicos. Una y otra vez se
puede afirmar que el cumplimiento del derecho a la educación depende fundamentalmente de
las decisiones que adopten los gobiernos y, también y en otra medida, de las condiciones que
generen los sujetos para disputar el acceso a los bienes educativos y culturales” (Finnegan y
Pagano, 2005).
3.2.2. Las perspectivas de organizaciones y movimientos sociales en relación con
la desigualdad educativa
En el presente apartado se realiza una presentación que intenta dar cuenta, de manera
provisoria, de las visiones que organizaciones y movimientos sociales15 de nuestro país
sostienen respecto de los rasgos que asume la desigualdad educativa en el contexto local. La
propuesta de trabajo supuso el relevamiento de información proveniente de fuentes secundarias,
incluyendo documentos, declaraciones, informes y sistematizaciones de procesos de trabajo
producidos por estos grupos, disponibles en publicaciones gráficas y sitios web.
Del vasto universo de organizaciones existentes en la Argentina, fueron priorizadas las
organizaciones sindicales docentes y estudiantiles, las organizaciones no gubernamentales con
15
El listado completo de las organizaciones y movimientos sociales relevados puede consultarse en el
sección Anexo
34
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
incidencia en las áreas educativa, social, de defensa de derechos humanos y, específicamente,
los de la infancia y adolescencia, grupos campesinos y movimientos sociales. A su vez, en la
búsqueda documental, se dio prioridad a fuentes de producción reciente, intentando identificar
posturas que den cuenta de procesos y debates ocurridos en nuestro país en los últimos años y
que aún están vigentes.
En función de las características y el alcance del presente estudio, de carácter exploratorio y
acotado, se realiza aquí un planteo preliminar que delinea algunos sentidos que estos actores
construyen en torno de la problemática de la desigualdad educativa y sus manifestaciones. Se
trata en esta etapa de presentar las perspectivas de análisis y las posiciones sostenidas respecto
de la desigualdad, planteo que de ningún modo agota el conjunto de las visiones presentes en el
extenso, diverso y dinámico campo de las organizaciones de la sociedad civil y sus respectivos
posicionamientos.
-
Desigualdad, inequidad, exclusión
Una cuestión relevante que se desprende del relevamiento realizado es la que refiere a la poca
frecuencia con que es posible encontrar la expresión desigualdad educativa en los textos
producidos por organizaciones y movimientos sociales. Más allá del infrecuente uso de los
términos equidad e inequidad es el término exclusión educativa el que con mayor asiduidad
nombra procesos y fenómenos asociados a procesos de diferenciación y discriminación
educativa. Al mismo tiempo, se verifican casos en los que a ambas expresiones –desigualdad
educativa y exclusión educativa- se les asignan idéntico significado, de modo que resultan
intercambiables en el texto y se utilizan como sinónimos.
Una segunda observación a plantear es la que refiere a que, sólo en escasas ocasiones, las
organizaciones y movimientos sociales cuyos documentos han sido analizados definen
explícitamente los alcances de los conceptos de desigualdad y de exclusión educativa utilizados
en sus producciones. El Instituto de Investigaciones Pedagógicas Marina Vilte de la CTERA
(IIPMV) constituye una de las excepciones, cuando construye definiciones específicas que
permiten diferenciar los sentidos diversos que se atribuyen a los conceptos de exclusión y
desigualdad. En este marco, entiende por exclusión educativa a la “negación del derecho social
a la educación (…) que se produce, en su forma más clara, cuando los sujetos no pueden
acceder al sistema educativo. (…) también puede considerarse que estamos frente a procesos de
exclusión cuando los estudiantes, luego de ingresar al sistema, son excluidos-expulsados del
mismo. La razón principal de esta negación del derecho debe buscarse en un sistema social
35
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
injusto, no en la responsabilidad de las familias y/o los alumnos, ni de los docentes, como hacen
las visiones conservadoras o tecnocráticas sobre la escuela. Esto no significa que al interior del
propio sistema educativo no existan mecanismos específicos que produzcan la exclusión
educativa, al tiempo que naturalizan e invisibilizan el origen social de la misma” (CTERAIIPMV, 2006).
La exclusión educativa, desde la perspectiva de este actor social, constituye un proceso
multideterminado, principalmente ligado a “condicionantes económicos, sociales y políticos”,
y es reconocible en dos tipos de situaciones contrapuestas: “aquellos que nunca han asistido a
la escuela, (…) y quienes habiendo concurrido a la escuela, no terminaron el ciclo de estudio
obligatorio, aquellos que no han terminado la enseñanza secundaria” (CTERA-IIPMV, 2006).
En este marco, se realiza una crítica al concepto de “abandono escolar” o “deserción”, como
una construcción de sentido que coloca el eje en la responsabilidad individual de los sujetos por
su propia trayectoria escolar, desestimando “aquellos mecanismos y dispositivos políticopedagógicos propios de nuestro sistema educativo que producen y/o resisten la exclusión”
(CTERA-IIPMV, 2006).
En contraste, el IIPMV concibe la “desigualdad educativa” en términos de “las posibilidades
diferenciales de los adolescentes y jóvenes en el acceso, permanencia y egreso (…) que – en el
caso de este análisis - presenta claras diferencias entre las distintas clases y grupos sociales, así
como entre las distintas regiones de nuestro país. El grado de desigualdad que encontremos
puede ser tomado como un indicador de ‘injusticia educativa’. Y por el contrario, a mayor
igualdad, puede considerarse que existe – al menos en este aspecto – una mayor justicia o, si se
prefiere, ‘democratización de la educación” (CTERA-IIPMV, 2006). De esta forma, los
indicadores clásicos de rendimiento del sistema educativo, tales como la deserción, la
repitencia, el abandono, la sobreedad, “que usualmente se utilizan para medir la ‘eficacia’ del
sistema, deben verse como índices de la desigualdad educativa que existe en la sociedad”
(CTERA-IIPMV, 2004).
Pero a la vez, esta organización señala, retomando los aportes de Tadeu da Silva que “el acceso
diferencial a la educación (de una clase, sector o grupo social, de una región por sobre otra) no
es la única forma de desigualdad educativa. Existen otros mecanismos, como la segmentación,
la creación de circuitos diferenciados, etc. (...) desigualdades internas en el acceso a la
educación. (…) en aspectos sustantivos de la educación (…) como sus finalidades o sus
contenidos; cómo, por qué, para qué, quiénes han seleccionado los contenidos que se enseñan;
los valores explícitos o implícitos que se enseñan” (CTERA-IIPMV, 2006). Otras disparidades
36
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
referidas a los conocimientos transmitidos se refieren al “sentido político-pedagógico de los
mismos, su significatividad para los sujetos”. (CTERA-IIPMV, 2004).
Desde una visión coincidente, el Sindicato Unificado de trabajadores de la Educación de la
Provincia de Buenos Aires16- SUTEBA afirma que “el desgranamiento y sobre todo la
deserción deberían verse como resultado de una exclusión educativa. Y si la deserción puede
ser tomada como un índice de exclusión, la repitencia puede serlo a su vez de desigualdad.
Ambas variables pueden ser leídas como un índice de la cantidad de exclusión y/o desigualdad
que hay en la sociedad en ese aspecto (el educativo)” (Balduzzi, 2001).
Por su parte, la Fundación SES utiliza el concepto de exclusión educativa para referir a “una de
las expresiones de la desigualdad social y en el sistema educativo. (que contempla) desde la
imposibilidad de acceder al sistema formal de educación, pasando por el perder su pertenencia,
hasta llegando a ‘sufrir’ la ‘exclusión inclusiva’, referida a la situación de los que están sólo
aparentemente incluidos en el sistema, pero no aprenden lo básico y necesario, sufriendo una
estafa social de proporciones.” Desde su visión, si “la ‘exclusión educativa’ se refiere a la no
escolarización de aquella población que por su edad debería encontrarse dentro del sistema
educativo; la ‘vulnerabilidad educativa’ se relaciona con la asistencia con rezago, ya sea por el
ingreso tardío en el sistema educativo, por repitencia o por deserción temporal.” La desigualdad
educativa, finalmente, se configura en relación con la distribución diferencial de los indicadores
de incorporación al sistema escolar, desigualdad que adopta una expresión “–tanto territorial
como social–“, estrechamente relacionada con el sector social de pertenencia, en perjuicio de
“los jóvenes de los sectores más desfavorecidos” (SES, 2006).
Por su parte, el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el
Crecimiento- CIPPEC, utiliza de manera frecuente en sus informes el concepto de equidad
educativa17, a la que define en términos de “la distribución justa de las condiciones y procesos
simbólicos y culturales de aprendizaje según los puntos de partida de los sujetos, es decir
considerando sus diferencias y permitiéndoles acceder en plenitud a la garantía de sus derechos.
(…) Las formas en que el sistema educativo contempla y opera sobre distintos factores: el
sexo, la edad, la raza y etnia, la nacionalidad, la religión, las necesidades especiales y las
16
La Provincia de Buenos Aires es una jurisdicción educativa de la Argentina que concentra una altísima
proporción de la matrícula y de los establecimientos escolares que componen el sistema educativo
argentino. A modo de ejemplo, en 2007, el 35,47% del total de alumnos matriculados en la educación
común en todo el país asistía a escuelas bonaerenses. Fuente: Ministerio de Educación, Relevamiento
Anual 2007
17
El análisis de los diversos registros lógicos en los que se inscriben las categorías “equidad” e
“igualdad”, en el marco de la introducción de principios de política social fundados en la perspectiva
neoliberal, ha sido abordado en el apartado anterior.
37
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
condiciones socioeconómicas, entre otras cuestiones” (CIPPEC, 2004), constituyen, para esta
organización, mecanismos de vulneración de la equidad educativa.
- La profundización de la desigualdad educativa en el marco de la
hegemonía neoliberal
La agudización de la desigualdad educativa como un proceso derivado de la declinación de la
sociedad salarial, en el marco de la consolidación del capitalismo flexible y la introducción de
políticas de orientación neoliberal, en reemplazo de las políticas bienestaristas, constituye una
de las cuestiones a las que las organizaciones y movimientos sociales aluden con frecuencia al
analizar la desigualdad educativa.
Al respecto, en el documento que aporta al debate de la Ley Nacional de Educación, la
Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina – CTERA, señala
que, en la Argentina, “las leyes de transferencia de escuelas y la Ley Federal de Educación le
dieron marco jurídico a un sistema educativo que necesitaba adecuarse al patrón de
acumulación y a las políticas neoliberales instauradas en la última dictadura militar, y ampliadas
y consolidadas en los 90: desindustrialización, reprimarización y desmantelamiento del Estado”.
(…) Diez años de aplicación de políticas de ajuste y mercantilización sobre la educación han
dado como resultado: (entre otros efectos) desigualdad en el acceso a la escolarización en los
distintos niveles; desigualdad en las posibilidades de apropiación del conocimiento; exclusión
educativa; fragmentación del sistema educativo” (CTERA, 2006).
La creciente concentración de la renta constituye uno de los procesos más destacados como
generadores de desigualdad en el marco de la hegemonía neoliberal, toda vez que se refiere a
“una sociedad que profundizó la desigualdad en la distribución de la riqueza y el poder”
(CTERA, 2008). En el mismo sentido, para la Campaña Argentina por el Derecho a la
Educación- CADE18 (2007), “América Latina constituye una de las regiones que presentó
tradicionalmente desde la década de los setenta la distribución del ingreso mas inequitativa, y
que en los noventa se cristaliza en dinámicas sociales atravesadas por la desigualdad social,
económica y la exclusión educativa”. De esta forma, el carácter agudo que asume en la
actualidad la desigualdad, lejos de constituir “algo que se arrastra desde el fondo de nuestra
historia”, es visualizado como “un producto construido en las últimas décadas, de la mano (del)
18
La Campaña Argentina por el Derecho a la Educación- CADE es una acción conjunta de distintas
Organizaciones Sociales enmarcada en la Campaña Mundial por la Educación, con un fuerte impulso en
Latinoamérica (CLADE). Ver integración Mesa Promotora de CADE en el ANEXO.
38
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
empeoramiento de las condiciones laborales, retroceso en ciertos derechos sociales,
concentración de la riqueza en cada vez menos manos, crecimiento de la desigualdad social”
(IDEF- CTA, Nueva Tierra, 2008).
Desde esta perspectiva, el patrón dominante de distribución de la riqueza se postula como
“inescindible de la distribución del conocimiento y esto se torna una utopía cuando la
desigualdad y la fragmentación son la característica dominante del sistema educativo” (Yasky,
2006). Más aún, desde el sindicato docente bonaerense SUTEBA se señala que, bajo el efecto
de las políticas neoliberales, la educación se articuló en un complejo mecanismo de
profundización de la brecha existente entre grupos en función de la posición que ocupan en la
estructura social. De esta forma, se constituyó en “un elemento al servicio de la diferenciación y
jerarquización social, completando un círculo donde los sectores sociales privilegiados son
quienes más educación se apropian, y los sectores sociales subordinados son quienes tienen
menos posibilidades de acceso a la educación” (Balduzzi, 2001).
- La desigualdad educativa al servicio de la reproducción de la estructura de
dominación
En estrecha relación con lo anterior, una cuestión que recorre los textos que aluden a la
desigualdad educativa es la que refiere a los mecanismos de perpetuación del orden social
injusto que se despliegan en el ámbito educativo. Los procesos aludidos dan cuenta, en primer
lugar, del rol de la educación en la reproducción del patrón dominante de apropiación de la
riqueza. Desde esta perspectiva, la desigualdad educativa aparece “claramente asociada tanto a
la histórica postergación socio-económica de algunas regiones, como a los grupos sociales que
han sido históricamente más afectados por los procesos de empobrecimiento” (CTERA-IIPMV,
2006) y, en este marco, se rechaza “una educación que reproduzca la desigualdad en términos
educativos ni que consolide el orden social (…), donde algunos pocos tienen concentrada la
riqueza y la gran mayoría queda excluida” (Baradel, 2006).
Si para los integrantes de la Comisión Especial de Políticas Públicas para la Ciudadanía Plena
de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires19, por su parte, “la exclusión del
sistema educativo (…) – claramente - constituye la reproducción de las desigualdades
existentes, a futuro” (LCABA- CEPPCP, 2008), desde otra perspectiva, el colectivo Docentes
en Marcha (2006) ve en la “imposición de un modelo de aprendizaje acrítico y naturalizador de
19
Ver integración de la Comisión Especial de Políticas Públicas para la Ciudadanía Plena de la
Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el ANEXO.
39
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
una sociedad esencialmente injusta”, un mecanismo privilegiado de legitimación del orden
imperante.
Pero, complementariamente, al tiempo que se destaca que la desigualdad social y la desigualdad
educativa están estrechamente relacionadas y que la segunda tiende a reproducir la primera,
algunos grupos insisten en “las posibilidades de la política educativa para garantizar
equitativamente el derecho a la educación frente a los condicionantes sociales de origen de la
población. En un momento de continua expansión de las desigualdades sociales y educativas en
el contexto latinoamericano resulta vital recuperar las herramientas de la política educativa para
fortalecer el rol del Estado y de la sociedad civil en fomentar la equidad” (CIPPEC, 2004).
- La desigualdad educativa como un proceso asociado a las posibilidades
diferenciales de cumplimiento del derecho a la educación
Mayormente, las organizaciones y movimientos sociales a cuyos documentos se ha tenido
acceso en el marco de este relevamiento tienden a referir a la desigualdad educativa en el marco
del universo de significación que adscribe al enfoque de derechos sociales de ciudadanía y al
tratamiento igualitario que de él se deriva. De modo que la desigualdad educativa se asocia
estrechamente al accionar del Estado en dirección de la ampliación o el constreñimiento de
éstos derechos. Esta visión es expresada, por ejemplo, por la CTERA cuando afirma que “las
necesidades que el Estado no reconoce como derechos, no garantiza o de las que se
desresponsabiliza pasan a ser reguladas por las transacciones entre sujetos particulares,
históricamente no igualitarios y orientados por el puro interés privado. (CTERA, 2006) Desde
la perspectiva del Movimiento por una Educación Pública Popular “para realmente terminar con
las desigualdades necesitamos un estado presente, que garantice el derecho a la educación para
todos y todas” (MEPP, 2006). El Movimiento liga la desigualdad educativa a “la restricción de
la universalidad de la educación”, en una clara alusión a la dimensión universal de los derechos
de ciudadanía social. (MEPP, 2009)
Es desde esta óptica que las organizaciones campesinas reclaman un tratamiento igualitario en
el plano educativo derivado de la titularidad de derechos, cuando señalan que les está vedado el
“acceso a derechos básicos elementales como la tierra, el agua, el manejo de los recursos
naturales, la salud, la educación, los caminos” (MNCI, 2008). Y, que la CADE, afirma que “el
sentido de este derecho apunta (…) a garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la
educación en sus distintos niveles, esto es ampliar la cobertura y el alcance del sistema
educativo de cada país” (CADE, 2007).
40
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
- La desigualdad educativa en clave de cobertura, acceso y permanencia en
el sistema educativo y terminalidad de niveles
Un factor que, seguramente, tiene incidencia en los sentidos con que las diversas organizaciones
sociales aluden a la problemática de la desigualdad educativa es el de la información que se
encuentra mayormente disponible en nuestro país para abordarla en el marco del sistema
escolar. Si bien la cuestión de los alcances y límites de los indicadores más difundidos que son
utilizados para apreciar la desigualdad educativa es objeto de tratamiento en el siguiente
apartado de este informe, se afirma aquí que el tipo de información disponible tiende a influir
en la selección de los aspectos que se considerarán en el análisis de la desigualdad educativa y,
en consecuencia, sesga las notas que se atribuyen a esta categoría conceptual.
En este marco, el acceso diferencial a los diversos niveles educativos, principalmente al nivel
inicial y al secundario, constituye la referencia más frecuente, aunque no la única, cuando las
organizaciones y movimientos sociales tematizan la desigualdad educativa de manera explícita.
Las oportunidades diferenciales se hacen evidentes en “las profundas desigualdades en la
cobertura y las heterogeneidades en la organización del nivel entre las regiones y provincias”
(CTERA, 2006), en función de los grupos de edad, el ámbito de residencia de la población
(rural/urbano). En referencia al nivel inicial, por ejemplo, la conformación de la oferta mediante
salas anexas a la escuela primaria, y no de instituciones específicas del nivel, es destacada como
“una profunda desigualdad en lo que el Estado brinda a los/as niños/as en edad de asistir al
jardín. (…) La desigualdad se agudiza en los casos de las jurisdicciones que atienden a la
población rural en primer grado o con maestras itinerantes ya que asisten alternadamente”
(CTERA-IIEMV, 2008).
Como una condición determinante de la desigualdad educativa, vinculada al acceso a la
educación, se destaca la consideración de las disparidades de la oferta educativa desde la
perspectiva de la “cobertura” que logra en la satisfacción de las necesidades educativas de la
población (CTERA, 2006).
De este modo, para el Movimiento Campesino de Santiago del Estero- MoCaSe la desigualdad
en las oportunidades de asistencia al sistema educativo en las áreas rurales fruto de las
deficiencias de la oferta constituye un aspecto clave en la producción de desigualdad educativa.
En sus palabras: “la ley dice que tiene que haber una escuela cada 10 kilómetros y lo concreto
es que no la hay. Por lo tanto para la gran mayoría de los niños es un logro, fruto del esfuerzo
familiar, poder ir a la escuela. Ni que hablar de la escuela secundaria, eso sólo en los pueblos.
41
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
(…) ya partimos del difícil acceso. A eso le podemos sumar, por ejemplo, que viene un
terrateniente y alambra una ruta provincial y entonces no pueden pasar más los niños que tenían
la escuela derechito a 5 km. y ahora tienen que hacer 25 km, porque tienen que dar toda una
vuelta” (MoCaSe, 2007).
La producción de desigualdad educativa, desde la perspectiva de la diferenciación territorial de
la oferta, aunque más aguda en el ámbito rural, no se restringe a él. También es señalada por
organizaciones y representantes del ámbito urbano, aludiendo a la escasez de vacantes para
cubrir la demanda de educación de la zona o a los déficits de la infraestructura escolar. Esta
cuestión es señalada, por ejemplo, por la Comisión Especial de Políticas Públicas para la
Ciudadanía Plena de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuando denuncia
“la situación de hacinamiento y sobrepoblación de muchos establecimientos. (…) la demanda se
concentra y satura en los distritos del sur de la Ciudad, (generando) condiciones de desigualdad
que en la actualidad atraviesan al sistema educativo (y que producen) una importante
desigualdad territorial: las escuelas faltan principalmente en la zona sur de la Ciudad, siendo los
sectores más vulnerables los principales afectados. (CEPPCP, 2008)
Las disparidades que evidencia el acceso al sistema escolar desde la perspectiva de la asistencia
diferencial a los distintos niveles educativos constituye uno de los indicadores que
organizaciones y movimientos sociales privilegian en el análisis de la desigualdad educativa. En
efecto, el IIPMV al analizar la asistencia al nivel inicial alude a una “marcada desigualdad”
regional y ve en las agudas diferencias jurisdiccionales “los puntos extremos de un ‘mapa de la
desigualdad’” (CTERA-IIPMV, 2008). La misma institución, en un estudio referido a la
escolarización en el nivel secundario, analiza “cómo se despliega el ‘mapa de la desigualdad
educativa’, considerando la asistencia de los adolescentes y jóvenes a la escuela. Este mapa
muestra los diversos niveles de exclusión y desigualdad educativa que los mismos sufren”. En
el marco de este trabajo se afirma la fuerte incidencia de “las dos variables (regiones y pobreza)
(…) en el aumento de las desigualdades” (CTERA-IIPMV, 2006).
Sin embargo, la desigualdad educativa no se reduce, en el horizonte de los grupos considerados,
al problema de la asistencia o el acceso a la escuela. Ésta también se asocia en los documentos a
las disparidades en las oportunidades de permanencia y egreso de los niveles educativos y de
cumplimiento de la obligatoriedad escolar establecida jurídicamente. Al respecto, el
Movimiento Evita reclama la garantía estatal en el “ejercicio del derecho social a la educación
brindando oportunidades de igualdad en las condiciones para el acceso, la permanencia y el
egreso de cada ciclo del sistema educativo” (Movimiento Evita, 2006). Al respecto, nuevamente
42
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
el IIPMV acuña la expresión “extremo de la desigualdad” para aludir a la situación de quienes
no acceden o no completan el nivel primario de escolaridad” (CTERA-IIPMV, 2004).
En un documento que señala las prioridades que debía acometer la política educativa nacional,
producido en el año 2004, la CTERA establece como propósito central para las políticas
públicas “la lucha contra la desigualdad y la exclusión educativa”, cuya profundización se
manifestaría de manera más acuciante en los déficits de cobertura del nivel inicial, en la no
terminalidad del nivel primario, en la expulsión de los adolescentes y jóvenes de la educación
secundaria y en “la persistencia de injustas desigualdades regionales en la concreción del
derecho a una educación básica” (CTERA- IIPMV, 2004).
- La desigual distribución del conocimiento socialmente disponible
La desigualdad educativa, en el marco de los documentos analizados, se concibe también como
“desigualdad en las posibilidades de apropiación del conocimiento” (CTERA, 2006). Desde
esta perspectiva, se señala explícitamente que la distribución del conocimiento sigue la pauta
distributiva correspondiente al conjunto de los bienes sociales, en tanto se postula que “la
distribución de la riqueza es inescindible de la distribución del conocimiento” (Yasky, 2006).
En la misma línea, se considera el “incremento de la desigualdad educativa como parte de
políticas que reproducen la desigualdad en la apropiación del conocimiento, la riqueza y el
poder”. (Docentes en marcha, 2006) Y para quienes advierten sobre la disparidad en el acceso
al conocimiento socialmente disponible, ésta no se reduce solamente a la extensión y
profundidad de los saberes que se abordan sino también “al tipo de conocimientos que se
enseñan, el sentido político-pedagógico de los mismos, su significatividad para los sujetos, etc.”
(IIPMV, prioridades 2004)
- La desigualdad educativa evidenciada en la fragmentación de la oferta
La problemática de la profundización de las diferencias entre escuelas y circuitos escolares en
función del sector social que atienden y de los territorios en los que se localizan constituye una
de las cuestiones más abordadas y que genera amplias coincidencias entre los actores sociales
ligados a la educación. A esta dimensión de la desigualdad educativa se alude mayoritariamente
en términos de un proceso de fragmentación del sistema educativo asociado y homólogo al
proceso de fragmentación social derivado de la distribución regresiva del ingreso y su impacto
en la estructura social profundizado en la década de 1990 (Pagano, Finnegan, 2006).
43
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Desde el ámbito de las organizaciones de los trabajadores de la educación, el IIPMV de la
CTERA concibe la fragmentación como un “proceso de desintegración de todo colectivo
social, que en nombre del principio neoliberal de libertad, hace del individuo no sólo la base de
la sociedad sino su única expresión legítima. A nivel de las instituciones, la fragmentación es el
proceso que acompaña, desde las políticas, la reducción de las respuestas universales y comunes
a respuestas adaptadas a las –supuestamente naturales– necesidades individuales” (Vázquez,
Maldonado, 2004).
La agudización de las disparidades que se evidencian entre los diversos sistemas educativos
provinciales expresa, de esta forma, una de las manifestaciones de la desigualdad educativa más
referida por las organizaciones y movimientos sociales. Desde la visión de los colectivos
sindicales de educadores, y tomando un aporte de la Asociación del Magisterio de la Provincia
de Santa Fe, se alude a ella en términos de una “desarticulación del sistema educativo,
particularmente por la implementación del Tercer Ciclo20, creando 24 sistemas educativos en el
país, uno por provincia, profundizando la desigualdad y la fragmentación (AMSAFé, 2006). A
la vez, se identifican procesos de “fragmentación y desigualdad que se pretende naturalizar
como una ‘lógica’ consecuencia de la condición económica de cada provincia” y en cuyo
contexto “la escuela ya no constituye una herramienta para reducir las desigualdades. Por el
contrario, las reproduce, vaciándose de todo sentido democrático e integrador. (…) Estas
intolerables distancias convierten en letra muerta el precepto constitucional de la igualdad de
oportunidades y posibilidades en el acceso al derecho social a la educación. La ausencia del
Estado Nacional estimula un mecanismo perverso de la injusticia.” (Yasky, 2006)
En consonancia con estos aportes, en la órbita de los movimientos sociales también se denuncia
la consolidación de “circuitos educativos claramente diferenciados según el nivel social y la
provincia de que se trate. Esto es: escuelas para pobres y escuelas para ricos/(as); escuelas de
provincias pobres y escuelas de provincias ricas” (MEPP, 2006) y se alerta respecto de la
emergencia de una, hasta hace una década, inédita “proliferación de una educación de élites en
territorios exclusivos” (Movimiento por la Educación Nacional y Popular, 2009).
20
Se refiere el Tercer Ciclo de la Educación General Básica, introducido en la estructura académica
establecida por la Ley Federal de Educación (1994). Comprendía los años de estudio 7º, 8º y 9, un tramo
particularmente expulsivo del sistema educativo por su condición de articulador entre la educación
primaria y la educación secundaria. Constituye una de las iniciativas de la Reforma Educativa emprendida
en los ’90 más analizadas, en función de la precariedad e irracionalidad de las condiciones y modalidades
implementadas y de las nefastas consecuencias en términos de vulneración del derecho a la educación que
acarreó su puesta en marcha.
44
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Desde la perspectiva de las organizaciones no gubernamentales, existe coincidencia en dar
cuenta de cómo “la diferencia de recursos con los que cuentan las escuelas para brindar una
educación de calidad a los jóvenes de los sectores populares viene a reforzar esta
heterogeneidad, conformando “un circuito expulsivo”, que condena a los y las jóvenes con
menores oportunidades a la deserción o a la repitencia (configurando) la diversidad de factores
que refuerzan el circuito de la desigualdad” (SES, 2006). En estos procesos de diferenciación se
reconoce un rasgo común a los sistemas educativos latinoamericanos, ya que, se afirma, “se
estructuran con una significativa segmentación y efectos de discriminación educativa, por lo
cual las escuelas que atienden a sectores sociales en situación de mayor vulnerabilidad,
presentan una oferta pedagógica de menor calidad (propuesta curricular, tiempo y condiciones
de trabajo docente, infraestructura edilicia y materiales didácticos, entre otros), que
instituciones educativas que atienden a otras capas mas favorecidas de la estructura social. En
este sentido, desde los Sistemas Educativos no se ofrecería a los alumnos un entorno óptimo de
aprendizaje, lo que perjudica la educación ciudadana, ya que pierde su capacidad de ofrecer una
experiencia igualitaria de base que refuerce la igualdad de los ciudadanos y sirva de referente a
la universalidad de lo estatal. (Huidobro. G; 2004)” (CADE, 2007)
- La igualdad educativa y las políticas socioeducativas
Una cuestión polémica, abordada en gran parte de los documentos de movimientos y
organizaciones sociales que tratan la desigualdad educativa, es la discusión referida a las
iniciativas de política pública destinadas a favorecer las condiciones de escolarización de los
sectores sociales subalternos. Al respecto, se formulan severas críticas al principio de
focalización de las intervenciones de política educativa y a los efectos que produjeron en la
producción y reproducción de las desigualdades. Desde esta óptica, se afirma que “se tendió a
concebir a las escuelas como espacios de contención social a través de la aplicación de políticas
focalizadas que significaron un camino de desigualdad marcada. En todo el país se consolidaron
las ‘escuelas para pobres” (AMSaFe, 2006). En el mismo sentido, se expresan demandas en
relación con la necesidad de superar “la concepción neoliberal de intervenciones focalizadas, en
muchas de las cuales el Estado evade su responsabilidad y delega el abordaje de los más
profundos problemas educativos a fundaciones privadas o se restringe a micro experiencias sin
atender a los grandes sectores sociales que demandan educación” (MEPP, 2009).
Pero, al mismo tiempo, diversas organizaciones plantean el valor estratégico que asume el
desarrollo y la expansión de iniciativas destinadas a apoyar la continuidad de los procesos de
45
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
escolarización. Desde esta perspectiva, se postula que “la igualdad de oportunidades y
posibilidades para todos/as en el acceso, permanencia y egreso a la educación debe estar
sostenida por políticas sociales concurrentes” (CTERA, 2006). En efecto, si una desigualdad
social percibida como “abismal” constituye un factor clave en la producción de desigualdad
educativa, entonces resultaría “imposible igualar en oportunidades exclusivamente desde la
escuela”, de modo que ineludiblemente se requeriría proveer “elementos para paliar esta
situación (becas, subsidios, apoyo pedagógico, premios etc.)” (Asociación de Trabajadores de la
Educación del Chubut, 2006). Otras organizaciones definen esta cuestión en términos de
“accesibilidad en cuestiones sociales (…) recursos necesarios para poder acceder a la
educación, teniendo en cuenta que no cuentan con un ingreso fijo. (…) un pase para el viático,
alimentos y becas (…) porque la subsistencia está en juego” (LCABA- CEPPCP, 2008).
- Igualdad educativa y reconocimiento de las diferencias
El abordaje de la desigualdad educativa por parte de estos actores sociales incluye el registro de
que la igualdad como tal constituiría un principio que en sí mismo debería contemplar el
reconocimiento de las diferencias, en un sentido amplio, de las cuales se derivan particulares
demandas a los procesos pedagógicos. Esta cuestión se plantea en términos de la
implementación de “políticas universales que garanticen la educación común y el respeto a las
diferencias” (MEPP, 2009).
La CTERA refiere a esta problemática cuando advierte que “un sistema centrado en dar
respuestas educativas frente a las necesidades de todos los sujetos, con respeto por todos sus
derechos, requiere de una profunda articulación entre los niveles, modalidades y orientaciones;
ya que el derecho a la educación es igual para todos aunque los contenidos, procesos y formatos
educativos que los sujetos necesitan y requieren pueden no ser los mismos, teniendo en cuenta
lo regional, lo multicultural, las poblaciones migrantes, las personas con discapacidades, las
personas privadas de la libertad, etc.”. Desde esta visión, consolidar una educación igualitaria
que contemple “el diseño de iniciativas pedagógicas sólidas, que atiendan la diversidad de
situaciones de los sujetos, sin caer en ofertas de una educación devaluada o segmentadora
constituye una herramienta fundamental. Implica romper la matriz homogeneizante y
normalizadora inscripta en la tradición liberal positivista de nuestro sistema educativo; y a la
vez dar un salto cualitativo en la atención de la diferencia desde la igualdad y no desde la
discriminación y/o subordinación del distinto. Y diseñar formatos educativos tales como:
jornadas completas, hogares-escuelas, escuelas itinerantes, de alternancia, programas de
46
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
articulación para sujetos de atención temporal domiciliaria, hospitalaria o penitenciaria”
(CTERA, 2006).
En esta línea de impugnación de la tradición pedagógica de inspiración liberal, el foro
estudiantil Encuentro Nacional de Estudiantes de Organizaciones de Base- ENEOB señala la
supervivencia de “profundas desigualdades en el sistema educativo tradicional, que ha dejado
de lado en pos de un modelo de pretensión universal la sombra de la historia, la de nuestros
pueblos y sus culturas particulares, que ha segregado a la mujer y ha reproducido las relaciones
sociales de un sistema de explotación. (en contraste con un) proyecto educativo:
latinoamericanista, con perspectiva de géneros y centrado en las necesidades, deseos y
voluntades de las clases subalternas” (ENEOB, 2009).
La desigualdad educativa en términos del desconocimiento de las particularidades de los grupos
sociales se manifiesta en el limitado alcance que adopta el trabajo con la diversidad cultural en
las prácticas al interior del sistema educativo. Frente a esta situación, se reclama el desarrollo de
“modos de incorporar en pie de igualdad las culturas que coexisten en el territorio argentino,
valorando sus cosmovisiones, aportes filosóficos, saberes, prácticas y propuestas como parte del
currículum, de la dinámica institucional y de las prácticas pedagógicas” (AMSAFÉ, 2006).
Al respecto, el todavía débil reconocimiento y valoración en el ámbito educativo de las
particularidades y tradiciones culturales de los pueblos originarios constituye uno de los
factores de reproducción de la desigualdad. A esta cuestión alude el Movimiento Nacional
Campesino Indígena cuando reclama el efectivo “acceso a una educación basada en los valores
de las comunidades, arraigo cultural, diversidad” (MNCI, 2006), o el MoCaSe, toda vez que
denuncia la existencia de “un sistema de educación que no tiene que ver con la cultura
campesina indígena, que no respeta esa cultura, (…) sufrimos la discriminación de los niños
campesinos y del MOCASE por parte de los maestros. (…) Otro problema es el de las escuelas
bilingües, porque no hay maestros que sepan quichua. Nosotros decimos que el idioma no se
debe perder” (MOCASE, 2007).
En este marco, el rechazo de la cultura de los sectores sociales subalternos en el ámbito escolar
es identificado como un factor asociado a la desigualdad educativa. La Red de Apoyo Escolar
designa en términos de “violencia escolar” a estos mecanismos de “marginación” y
“discriminación”. Para los niños de estos sectores, desde la óptica de la Red, “la misma
actividad educativa cotidiana en las aulas está marcada por la realización de tareas que
desconocen o desprecian su cultura, sus saberes o que terminan haciéndolos responsables,
47
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
injustamente, de su fracaso escolar, trasladándoles la culpa de aquello que, por otra parte, los
expulsa y los margina” (Red de Apoyo Escolar, 2009)
En otros casos, se advierte que la agudización de la exclusión social, tensiona la necesidad de
“replantear constantemente las estrategias de enseñanza. Sin embargo, ni los planes de estudio,
ni la infraestructura, ni el presupuesto, ni las líneas pedagógicas que se siguen, están preparados
para enfrentar problemas sociales tan graves. Ni los docentes con años de experiencia, ni los
recientemente recibidos están realmente capacitados para afrontar la situación actual, y tampoco
existen espacios de contención a los que puedan recurrir.” En este contexto se visualizan las
dificultades que se plantean para incorporar a la labor de la escuela propuestas del trabajo
educativo “no formal”, y que contemplan la vinculación y el acompañamiento de “otros
colectivos sociales”. La imposibilidad de la escuela de dar cuenta en términos pedagógicos de la
complejidad de las problemáticas sociales que se le presentan, sería un factor que agudizaría la
mayor rotación de maestros y también la dificultad para cubrir las vacantes de los cargos
docentes, en las instituciones que atienden a sectores sociales vulnerables (LCABA-CEPPCP,
2008).
También se destaca como una dimensión ligada a la superación de la desigualdad educativa, la
garantía de “la igualdad en el acceso y permanencia a personas con necesidades especiales, (…)
al sistema educativo, a la vida de la escuela y a una modalidad que debe tomar en cuenta no
sólo las llamadas “necesidades especiales”, sino su singularidad como sujeto. (Movimiento
Evita, 2006) Al respecto, refiriendo al caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se plantea
que “el bajo nivel de capacitación en las personas con discapacidad tiene sus raíces en la
desigualdad educativa. (…) otra de las causas de la desigualdad educativa es la falta del planteo
de la temática respecto de las personas con discapacidad en las currículas de los diferentes
niveles de educación. En efecto, los docentes no reciben capacitación relacionada con esta
temática como así tampoco respecto de los modelos integradores. Son sólo los docentes
egresados del programa de educación especial los que reciben la formación para brindar clases a
chicos con discapacidad” (LCABA-CEPPCP, 2008).
En síntesis, una mirada a los textos que organizaciones y movimientos sociales producen para
dar cuenta de las problemáticas educativas permitiría señalar la poca frecuencia con que es
utilizada la categoría desigualdad educativa así nominada, a la vez que se verifica una mayor
intensidad en el uso del concepto de exclusión educativa. Mientras que la referencia a la
desigualdad mayormente se liga a la designación de procesos y estructuras de diferenciación de
oportunidades entre sectores sociales, el término exclusión educativa parece condensar,
asumiendo una gran amplitud de sentidos, la manifestación de la desigualdad social en relación
48
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
con el cumplimiento del derecho a la educación mediante la participación en el sistema
educativo. Esta idea se hace presente, por ejemplo, cuando se afirma que “los procesos de
exclusión educativa se encuentran muy vinculados con la dinámica de desigualdad social
existente en la región” (CADE, 2007). Es decir, la desigualdad parece postularse de manera
predominante como una categoría más propia de lo social, y sólo en menor medida, la
diferenciación educativa es aludida como desigualdad educativa.
A su vez, en las pocas ocasiones en las que los textos establecen diferencias conceptuales entre
desigualdad y exclusión educativa, tiende a reservarse para esta última un sentido
principalmente vinculado con las posibilidades de acceso y permanencia en el sistema
educativo, pero estrechamente relacionado con el lugar que se ocupa en referencia a éste –se
está afuera, sea que nunca se ingresó o que ya no se asiste, o se está adentro-. La desigualdad
educativa, en contraste, parece designar aquellas situaciones en las que se verifica una
participación en el sistema educativo, pero signada por un tránsito diferencial, principalmente
ligado al lugar que ocupan en la estructura social y estrechamente vinculado a los mecanismos
de diferenciación producidos por el propio sistema escolar y presentes en las políticas y normas
que lo regulan. De este modo, la desigualdad tomaría la forma de un acceso a circuitos
educativos descalificados en contraste con los ofrecidos a los sectores sociales que cuentan con
un mayor poder relativo.
3.3. Algunos indicadores disponibles para dar cuenta de la problemática de la
desigualdad educativa
- El sistema educativo argentino
En la Argentina, cuyo gobierno adopta la forma representativa republicana federal
(Constitución de la Nación Argentina, 1994) y tal como lo establece la Ley de Educación
Nacional Nº26.206 sancionada en el año 2006 (art. 12) la “planificación, organización,
supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional” son responsabilidad concertada y
concurrente del Estado Nacional, de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Este sistema es definido en la LEN, como “el conjunto organizado de servicios y acciones
educativas reguladas por el Estado que posibilitan el ejercicio del derecho a la educación. Lo
integran los servicios educativos de gestión estatal y privada, gestión cooperativa y gestión
social de todas las jurisdicciones del país” (LEN art. 14), y comprende como niveles educativos
a la educación inicial, a la educación primaria, a la educación secundaria y a la educación
49
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
superior. A su vez, los servicios educativos se organizan en ocho modalidades, a saber:
Educación Técnico Profesional, Educación Artística, Educación Especial, Educación
Permanente de Jóvenes y Adultos, Educación Rural, Educación Intercultural Bilingüe,
Educación en Contextos de Privación de Libertad y Educación Domiciliaria y Hospitalaria. La
educación es obligatoria desde los cinco años de edad hasta completar el nivel secundario,
abarcando trece años de escolarización.
A continuación, se presentan algunos datos que permiten construir un panorama referido a la
magnitud que alcanza el sistema educativo argentino, siguiendo información censal
proporcionada por el Relevamiento Anual (RA) de la Dirección Nacional de Información y
Evaluación de la Calidad Educativa (DiNIECE) del Ministerio de Educación de la Nación.
Según esta fuente, el sistema educativo argentino contó en el año 200721 con una matrícula total
de 10.793.945 alumnos, inscriptos en 44.856 establecimientos educativos y con un total de
611.936 cargos docentes y 6.267.169 horas-cátedra (incluyendo módulos docentes). Si se
considera la distribución de los estudiantes según el tipo y modalidad de educación a la que
asistían, se observa que 10.016.052 alumnos se encontraban matriculados en ofertas de
educación común, 661.143 en la modalidad de educación de personas jóvenes y adultas, 79.872
en educación especial y 36.878 en educación artística. Por su parte, la educación de gestión
estatal concentraba un 74% del total de estudiantes y un 78% de los cargos docentes. Respecto
de la distribución aproximada22 de los alumnos en los niveles educativos, considerando la
misma fuente de información, del total de estudiantes matriculados en 2007, un 14% asistía al
nivel inicial; 46%, al nivel primario; 21% cursaba el ciclo básico del nivel secundario y otro
14%, el ciclo orientado de este nivel, en tanto un 6% cursaba estudios en el nivel superior no
universitario.
- Acceso, permanencia y progreso en el sistema educativo
Un indicador habitualmente utilizado para dimensionar la desigualdad educativa, es el que
refiere a las oportunidades diferenciales para el acceso al sistema educativo. Desde esta
perspectiva, cuando se analizan las tasas brutas de escolarización de los diversos grupos de edad
21
Datos definitivos más actualizados.
La etapa de transición en la que se encuentra el sistema educativo nacional en relación con las
decisiones que están adoptando las jurisdicciones educativas respecto de la ubicación del 7º año de
estudio para atender a la modificación de la estructura académica del sistema educativo establecida por la
Ley de Educación Nacional 26.206/ 2006 ha forzado a producir adecuaciones recientes en la estadística
educativa. De esta forma, el Relevamiento Anual 2007 adopta para referirse a los nuevos niveles
educativos las categorías “primaria”, “secundaria básica” y “secundaria orientada”.
22
50
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
teniendo en cuenta el quintil de ingreso de los hogares, según información construida por la
Encuesta Permanente de Hogares23 (EPH) del Instituto Nacional de Estadística y Censos
(INDEC) en el segundo semestre del 2006, se verifica que existe una fuerte disparidad entre
ellas, más aguda en el grupos de edad de 3 a 5 años y de 18 a 23 años. En el primero, en el
marco de una tasa promedio de asistencia escolar del 62%, la población ubicada en el quintil de
menores ingresos alcanza una tasa del 47% frente a un 79% en el quintil de ingresos más
elevados. Y en el grupo de jóvenes de 18 a 23 años, por su parte, la tasa promedio de asistencia
escolar alcanza al 47% y la brecha entre las tasas del primer y el quinto quintil asciende a 40
puntos (30% y 70%, respectivamente). Finalmente, entre los niños y niñas que tienen entre 6 y
12 años la tasa adquiere idéntico valor para ambos quintiles, y en el grupo de 13 a 17 años la
brecha es menor que en los dos primeros grupos: una tasa bruta promedio de escolarización de
91%, con un valor de 84% para los adolescentes del quintil más pobre y de 98% para los del
más rico.
Al analizar las tasas netas de escolarización, es decir la consideración de la población que asiste
al nivel educativo contando con la edad teórica establecida normativamente para hacerlo, la
incidencia del nivel de ingresos sobre las oportunidades educativas también se hace evidente y,
en este caso, se agudiza a medida que se avanza en el nivel educativo considerado. En efecto,
mientras que cuando se considera la asistencia al nivel primario las tasas correspondientes a los
dos quintiles de ingreso extremos coinciden con el promedio, cuando se observa el nivel
secundario éstas se diferencian notablemente, ascendiendo a un 68% para el quintil de los que
perciben menores ingresos frente al 96% de los que acceden a los mayores ingresos.
Una mirada a la asistencia escolar desde la perspectiva del género de la población, indica que,
siempre siguiendo la EPH (Encuesta Permanente de Hogares) 2006- 2° Semestre, no se
plantean diferencias en los niveles de escolarización de varones y mujeres hasta la edad de 12
años. Sin embargo, en los grupos de edad que comprenden a los jóvenes que tienen de 13 a 17
años y de 18 a 23 años, las mujeres aventajan en asistencia escolar a los varones. En efecto, en
el primer grupo la tasa bruta de escolarización de las mujeres alcanza al 92%, frente a un 89%
en el caso de los varones; y en el grupo de edad más avanzada, la brecha es aun mayor: 52% y
44%, respectivamente. Todo indica que, en este nivel de agregación de la información, la
permanencia de mujeres y varones en la escolaridad resulta dispar.
23
La EPH del INDEC cubre 28 aglomerados urbanos localizados en las regiones geográficas Gran
Buenos Aires (incluye la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) , Cuyo, Noreste, Noroeste, Pampeana y
Patagónica
51
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Si, desde otra perspectiva, se valora la desigualdad educativa en términos de los años de
escolarización efectivamente alcanzados y se consideran las personas de 25 a 65 años de edad
según su nivel de ingresos, la información proporcionada por la EPH correspondiente al primer
semestre de 2005 permite concluir que se observa una evidente relación entre los ingresos
percibidos y los años de estudio efectivamente acumulados, con un promedio de 10,5 años de
estudio para el universo completo. En efecto, a medida que se asciende hacia una situación de
mayores ingresos, el total de años de estudio cursados también aumenta, según la siguiente
progresión, desde el quintil más bajo al más alto: 8,0; 8,6; 9,8; 10,9 y 13,5 años de estudio
acumulados.
De esta forma, la información presentada permite visualizar la medida en que el acceso, la
permanencia y el progreso en el sistema educativo se encuentran condicionados por la posición
que se ocupa en la estructura social, de modo tal que la desigualdad educativa, aunque
constituye un fenómeno no reductible a la desigualdad social, en tanto evidencia sus
particulares procesos de producción, reproducción y legitimación, se correlaciona de manera
estrecha con ella.
- La escolarización en el nivel inicial
Aunque la cobertura del nivel inicial en Argentina adopta valores aceptables, cuando se
contrasta con la situación de otros países de la región, constituye uno de los niveles educativos
en el que se registran las mayores desigualdades en términos de acceso a la oferta educativa,
vinculadas con la situación de ingresos de los hogares en los que viven los chicos y chicas. Al
respecto, una Encuesta realizada en 2007 y 2008 cuyos resultados se informan en el Barómetro
de la Deuda Social24, detectó que “la mitad de la infancia entre 2 y 4 años se encuentra fuera de
los procesos de escolarización a través de jardines de infantes u otros espacios educativos. La
24
Los datos forman parte del informe del “Barómetro de la Deuda Social de la Infancia 2007-2008:
Condiciones de Vida de la Niñez y Adolescencia”, programa de investigación desarrollado por el
Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina y la Fundación Arcor. La
Encuesta de la Deuda Social Argentina (EDSA) cubrió 2.520 hogares con población adulta de 18 años y más,
estratificada por estrato socioeducativo de los radios residenciales urbanos relevados. La muestra s
representativa de dos tipos de centros urbanos: 1) El Gran Buenos Aires: Ciudad de Buenos Aires y 24
partidos del conurbano (GBA), y 2) Grandes Centros Urbanos del Interior del país con más de 200 mil
habitantes: Gran Córdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran Salta, Gran Resistencia, Gran Paraná
Neuquén, Plottier y Bahía Blanca. El módulo infancia fue realizado al adulto padre, madre o tutor/a del niño o
niña de 0 a 17 años de edad residente en el hogar. El diagnóstico que aquí se presenta sobre las condiciones y
percepciones en torno a los procesos de formación y escolarización, corresponden al periodo 2007-2008. En
las mediciones 2007 y 2008, se aplicó la misma estructura de encuesta y se mantuvo la misma formulación en
las preguntas, lo cual permitió considerar los datos recabados de manera conjunta, con base en una muestra
acumulada de 4.527 casos, con un margen de error de +/-1,62% (con un intervalo de confianza del 95%).
52
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
inclusión temprana guarda estrecha correlación con la estratificación socio-económica de los
hogares. Mientras un niño o niña en el 25% más pobre tiene una propensión a no concurrir a un
jardín infantil de un 68%, un par en el 25% más rico, registra una propensión del 30%”
(Barómetro, 2009), según lo ilustra el gráfico que sigue.
Gráfico No 1. Inclusión temprana en el nivel Inicial
Por su parte, también la DiNIECE analizó la asistencia al nivel inicial de la población según el
quintil de ingresos familiares, utilizando información provista por la EPH del Primer Semestre
de 2005. Se obtuvieron resultados coincidentes, al verificar que la brecha en las tasas de
asistencia de niños de hogares ricos y pobres tiende a reducirse en la medida en que se progresa
en el nivel, es decir, que si a la sala de 5 años “asiste el 88% de los niños residentes en los
hogares de menores ingresos y el 97% de los niños residentes en los hogares más ricos, siendo
la brecha sólo de 9 puntos porcentuales. (…) en el otro extremo, en la sala de 3 años, sólo asiste
el 25% de los niños pertenecientes a los hogares más pobres, mientras que el porcentaje se eleva
al 47% en el universo de los hogares más ricos (22 puntos porcentuales de brecha). La
asistencia a la sala de 4 años presenta una brecha algo menor, de 20 puntos” (DiNIECE, 2007).
A la vez, si se analiza la distribución de la oferta educativa atendiendo al sector de gestión en el
que se ubican los establecimientos, se advierte que la incidencia del sector estatal aumenta a
medida que se avanza en el nivel. En efecto, según datos del Relevamiento Anual 2007 sólo un
58,03% de los niños y niñas que asisten al primer ciclo del nivel inicial lo hacen en
establecimientos del sector estatal, frente a un 67,34% del segundo nivel y un 73,70% en el
tercer nivel. El ya citado estudio del IIPMV de la CTERA afirma al respecto que “cuando no
53
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
hay servicios estatales la población recurre a servicios privados, situación que perjudica a los
grupos sociales que carecen de los recursos para acceder a la educación privada y a los cuales el
Estado no les garantiza el derecho a una escolaridad temprana, a pesar de reconocer sus
beneficios” (CTERA-IIPMV, 2008). Y si a esto se agrega que, según la misma fuente, del total
de 6.607 unidades educativas que ofrecen nivel inicial localizadas en el ámbito rural sólo 107 de
ellas (1,61%) son de gestión privada, esto parece señalar la menor posibilidad de acceder a la
educación inicial que tendrán los niños pequeños de hogares rurales de menores ingresos allí
donde no se cuente con una oferta gratuita. Finalmente, el mismo estudio alerta respecto de la
existencia de una porción de la oferta educativa en el nivel inicial que se desarrolla en secciones
multinivel, definidas como “secciones de Inicial y Primaria”: según datos del RA 2007, se
encontraba en esa situación un 22,2% de las secciones del nivel en Corrientes, 18% en Salta,
19,2% en Entre Ríos, 12,8% en Córdoba, 10,5% en Misiones (CTERA-IIPMV, 2008).
- La desigual escolarización de los adolescentes y jóvenes
En el estudio realizado por FLAPE en el 2006, antes citado, se analiza la situación de los
jóvenes como un caso paradigmático de vulneración del derecho a la educación. Al respecto, se
señala que la exclusión educativa se plasma de manera extrema en la situación de los jóvenes de
sectores populares que no asisten al sistema escolar, condición que evidencia fuertes
desigualdades en función de los territorios que se habitan y que una vez más pone atención
sobre las fuertes desventajas que viene padeciendo de manera acuciante este grupo de
población. Tomando la información que provee el último Censo Nacional de Población,
Hogares y Viviendas realizado en el año 2001, “se encontraba en esa situación uno de cada
cuatro jóvenes de 15 a 18 años y dos de cada tres jóvenes de 19 a 24 años. (…) los peores
guarismos coincidían con las jurisdicciones en las cuales residía, y aún reside, la población más
pobre25: en Santiago del Estero el 44,9% del primer grupo y el 78,3% del segundo grupo no
25
Es importante destacar que, evidenciando un patrón distributivo típico de la Argentina, la pobreza al
interior de las provincias no se distribuye de manera homogénea. Un estudio realizado por el CIPPEC
indica que “con respecto a la brecha de ingresos, entre las provincias con menores desigualdades se
encuentran casos que presentaban una favorable situación de pobreza como Santa Cruz y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, con una brecha de 11 y 15 respectivamente, y algunos casos de extrema
pobreza o pobreza, como Jujuy (14,2) y San Juan (17,1). En el otro extremo, las jurisdicciones con altas
brechas de ingresos son en general aquellas con mayores niveles de pobreza, como Formosa (52,7), Entre
Ríos (32,3), Chaco (28,6) y Salta (25,9). Cabe destacar en este grupo a la Provincia de Buenos Aires que
si bien en los indicadores de pobreza no se destaca por su situación de pobreza extrema (es un caso
intermedio), es una de las cuatro provincias con mayor brecha de ingresos. Por último, Formosa vuelve a
presentarse como un caso preocupante, ya que los ingresos del quinto quintil superan por cincuenta y dos
veces a los ingresos del quintil más pobre de la población. (Centro de Implementación de Políticas
54
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
asistía a ningún establecimiento educativo; en Tucumán, el 40% y el 70%, respectivamente; en
Misiones, el 39,4% y el 75,8% y en Chaco, el 38,4% y el 73,1%. En cuanto a los adolescentes
de 12 a 14 años, el 4,5% de la población de este grupo de edad no cursaba estudios, y en cuatro
provincias el porcentaje oscilaba entre el 10% y el 14%.” (Finnegan, Pagano, 2006)
Al respecto, el cuadro que sigue plantea el panorama de la drástica desigualdad en el acceso al
sistema educativo que padecen los jóvenes de la Provincia de Buenos Aires, una jurisdicción
educativa de gran peso en el país, tal como fue señalado anteriormente en este informe. La
referencia a los deciles de ingreso familiar per cápita permite notar, a la vez que las diferencias
en las tasas brutas de escolarización de los adolescentes de los aglomerados urbanos de la
provincia incluidos en la EPH, la progresiva disminución de esa brecha: es más marcada en la
segunda mitad de la década del ’90 y con cierta tendencia a estabilizarse a partir del 2002 en los
grupos sin ingresos y deciles 1 a 8, en tanto el acortamiento de la diferencia en el último año
con los jóvenes de los dos deciles más ricos parece obedecer a una caída en la tasa de
escolarización de estos últimos.
Gráfico No 2. Tasas brutas de escolarización de la población de 15 a 18 años según deciles de ingreso
familiar per cápita. Total aglomerados Provincia de Buenos Aires. Años 1995- 2006
Fuente: Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, Dir. Gral. de Cultura y Educación. Dir. Provincial de
Información y Planeamiento Educativo. Dirección de Información educativa
Públicas para la Equidad y el Crecimiento- CIPPEC- Área de Política Educativa (2004), “Los Estados
provinciales frente a las brechas socio-educativas. Una sociología política de las desigualdades educativas
en las provincias argentinas. Informe Final”, Fondo de Investigaciones Educativas- PREAL) La brecha de
ingresos es el cociente entre el promedio de ingresos del quintil 5 (de más altos ingresos) y del primer
quintil (de más bajos ingresos). Los datos corresponden al 2002.
55
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
De modo coincidente, la Encuesta de la Deuda Social analiza la escolarización en el nivel
secundario de los adolescentes de 13 a 17 años de edad y concluye que “un adolescente de entre
13 y 17 años perteneciente al 25% más pobre tiene 9,5 veces más ‘chance’ de no asistir al
colegio que otro joven en el 25% más rico” (Barómetro, 2009).
- Desigualdad en las oportunidades de acceso al nivel secundario
Un nivel educativo que concentra agudas desigualdades desde la perspectiva de la oferta del
sistema escolar, es el nivel secundario, cuya crisis se encuentra en el foco de los debates de
política educativa vigentes, en los cuales se plantean coincidencias referidas al carácter
estructural de los problemas que evidencia el nivel. Ya hemos afirmado en un estudio previo de
FLAPE que el mandato de universalización del nivel medio que fija la Ley de Educación
Nacional (2006) convive con la vigencia de “muchos dispositivos que tenían su justificación en
la vieja lógica de la función selectiva (…) que entran en crisis cuando cambia el sentido y la
morfología social del secundario” (Tenti Fanfani, 2004, en Finnegan, Pagano, 2006). “Los
síntomas manifiestos y estridentes son la exclusión y el fracaso escolar, el malestar, el conflicto
y el desorden, la violencia y las dificultades de la integración en las instituciones, y sobre todo
la ausencia de sentido de la experiencia escolar para proporciones significativas de adolescentes
y jóvenes latinoamericanos (en especial aquellos que provienen de los grupos sociales más
excluidos y subordinados), con dificultades para ingresar, progresar y desarrollarse en
instituciones que no han sido hechas para ellos” (Tenti Fanfani, 2000, en Finnegan, Pagano,
2006).
Desde esta perspectiva, los desajustes que presenta la escuela secundaria para proponer a
jóvenes y adolescentes una experiencia educativa significativa se tornan particularmente
expulsivos para la población de los sectores populares. Pero, para ellos, el problema del acceso,
es decir el de la posibilidad efectiva de escolarizarse en el nivel secundario, constituye un
primer obstáculo y una de las cuestiones que pone en tensión el mandato legal.
Un estudio encarado por el IIPMV realiza una estimación de las vacantes, secciones y unidades
educativas26 demandadas para el cumplimiento de la obligatoriedad del nivel secundario,
26
El criterio metodológico adoptado calcula la demanda de vacantes y de allí deduce la de secciones y
unidades educativas partiendo de “la diferencia entre la matrícula que existe en el ‘nivel primario’ y la
que existe en el ‘nivel secundario’, ya que al encontrarse universalizado el primario consideramos, en
términos generales, que la obligatoriedad del secundario supondría alcanzar una matrícula similar a la
56
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
tomando datos del año 2006. Al respecto, realiza observaciones respecto de “la proporción que
representan las vacantes faltantes en relación a la matrícula existente en cada jurisdicción. En
las provincias de Misiones y Santiago del Estero la proporción de las vacantes necesarias llega a
representar casi un 100% de la matrícula existente; en Corrientes, casi un 70%, mientras que en
las provincias de San Juan, San Luis, Formosa y Chaco este dato llega a ser más del 50% de la
matrícula actual” (CTERA-IIPMV, 2008).
- Analfabetismo
Es relevante resaltar que en la Argentina aún subsisten ciudadanos y ciudadanas cuyos derechos
resultan vulnerados de la forma más drástica, en tanto se les niega de plano la oportunidad de
ingresar al sistema educativo. En efecto, según el Censo 2001, 74.522 chicos y adolescentes de
6 a 18 años de edad declararon que nunca habían ido a la escuela, lo cual representa
aproximadamente 1 de cada 10 integrantes de ese grupo de edad. Es de destacar que el 46% de
esos niños y adolescentes habitaban en las provincias del Noreste (Corrientes, Misiones, Chaco
y Formosa) y Noroeste (Jujuy, Salta, Tucumán y Santiago del Estero) del país, las que
concentran un alto nivel de población en situación de pobreza e indigencia y de integrantes de
los pueblos originarios. Para completar, se puede agregar que un total de 829.900 miembros de
este grupo de edad informaron que no se encontraban escolarizados al momento de la
realización del Censo, en el 2001.
Y, si bien se acepta que la situación del analfabetismo en la Argentina no constituye un
problema estructural, en contraste con los índices que adopta en la región, y que manifestó hasta
el último Censo una tendencia decreciente al alcanzar al 2,61% del total de la población de diez
y más años, sigue constituyendo una manifestación de la diferenciación social: nuevamente, el
mayor analfabetismo se concentra en la región Noroeste, con un guarismo del 6,6% (Chaco,
Corrientes, Misiones y Formosa, alcanzan respectivamente el 8%, 6,5%, 6,2% y 6 %). De esta
forma, los datos más agregados, que refieren al conjunto del país o incluso de una provincia,
tienden a ocultar las desigualdades asociadas a la posición que se ocupa en la estructura social.
En efecto, si se pasa revista a los datos de analfabetismo considerando aquellas localidades del
existente en la primaria”. El estudio delimita un “nivel primario” y un “nivel secundario” de seis años de
estudio respectivamente. A la vez, define “como unidad de análisis la ‘unidad educativa’, considerando
que cada una refiera a un proyecto educativo organizado en un establecimiento, con un máximo de 500
estudiantes, 20 secciones y 25 estudiantes por sección”. CTERA- IIPMV, “Condiciones para
democratizar el acceso a la escuela secundaria obligatoria”, Informes y estudios sobre la situación
educativa Nº 7 Buenos Aires, Agosto 2008
57
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
país históricamente relegadas al interior de una jurisdicción educativa, se observa por ejemplo
que en 2001 “en el departamento Ramón Lista de la provincia de Formosa el analfabetismo
llegaba al 23%; al 17%, en General Güemes, Chaco y al 15% en Santa Catalina, en Jujuy
(Aldini, Rodríguez, 2005 en Finnegan, Pagano, 2006).
- Las desigualdades en el tránsito por el sistema educativo desde la
perspectiva de los indicadores de proceso
Los indicadores denominados “de eficiencia interna” del sistema educativo, la repitencia, la
promoción y el abandono interanual, más allá de no resultar autosuficientes para agotar el
análisis de la cuestión de la desigualdad educativa, permiten construir información censal para
el conjunto del país, a la vez que captar algunos aspectos referidos a las trayectorias de los
estudiantes.
Para analizar el comportamiento de estos indicadores en la educación común (es decir,
excluyendo a la educación especial y a la modalidad educativa para personas jóvenes y adultas)
se han tomado como referencia los datos correspondientes a los tres indicadores contemplados
en los Relevamientos Anuales 2001/2002, contrastándolos con los del 2006/2007 (último dato
disponible), por tratarse de un período cuyo inicio coincide con el pico de la agudización de la
pobreza, la indigencia y el desempleo en nuestro país.
Si se considera la tasa de repitencia27, se observa que ésta se incrementa en todos los niveles
educativos en el período considerado: trepa de 4,83% a 6,13% en primaria (años de estudio 1 a
6), de 7,61% a 12,82% en secundaria básica (años de estudio 7, 8 y 9) y de 4,83% a 8,09% en
secundaria orientada (años 10 a 12, 13 o 14, según el plan de estudios cursado). Los valores
correspondientes a las jurisdicciones para el corte 2006/2007 presentan una dispersión
significativa, con una variación entre ellas de casi 13 puntos para el nivel primario, aproximada
a los 16 puntos en el caso de la secundaria básica y de 8 puntos en el de la secundaria orientada.
Los valores más altos de repitencia se alcanzan en el nivel primario en Corrientes, Santa Cruz,
Santiago del Estero y Formosa; en secundaria básica en Santa Cruz, Tierra del Fuego y
Neuquén y en secundaria orientada en todas las provincias de la región patagónica, a excepción
de Tierra del Fuego.
27
Tasa de Repitencia: Porcentaje de alumnos que se matriculan como alumnos repitientes en el año
lectivo siguiente. DiNIECE, ME
58
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Cuando se aborda el abandono escolar en base a la tasa de abandono interanual28 éste disminuye
si se considera el nivel primario de 2,19% en 2001/2002 a 1,60% en 2006/2007, pero se
incrementa en el nivel secundario: trepa de 7,78% a 9,92% en secundaria básica y de 14,13% a
18,63% en la orientada. En el nivel primario, en 2006/2007 las provincias que presentan la
mayor tasa de abandono interanual son las del Noreste y Santiago del Estero (oscilan entre
4,31% Chaco y 3,05% Formosa) con un rango de variación entre jurisdicciones que se aproxima
a los 6 puntos. En la secundaria básica, Santiago del Estero evidencia el valor más alto
(17,35%), seguida por San Juan, Entre Ríos, Río Negro, y Misiones, cuyas tasas oscilan entre
13,43% y 12,99%. Finalmente, la provincia de Buenos Aires presenta la tasa más alta de
abandono interanual en la secundaria orientada, alcanzando un valor de 22,89, en tanto Santa Fe
y Chubut superan los 20 puntos de tasa, con un rango de variación que alcanza los 11 puntos.
Es interesante remarcar que, si se considera la Provincia de Buenos Aires y se pasa revista a la
tasa de abandono ya no interanual sino anual29 para el año 2007, cuando se contrastan los datos
correspondientes a la educación común con los de la Educación de Jóvenes y Adultos, se
verifica que el porcentaje de abandono anual para el conjunto de la provincia en el nivel
primario de adultos alcanza al 9,2%, comparado con el 1,4% de la educación que se brinda a
niños y niñas; y en el nivel secundario, mientras el abandono anual en la escolaridad destinada a
adolescentes alcanza un 4,2% y un 8,4% en la secundaria básica y en la orientada (Polimodal),
la tasa correspondiente al Bachillerato para Adultos asciende a un 21,7% y la de los Centros
Educativos de Nivel Secundario, una oferta educativa sólo existente en el ámbito estatal, trepa
al 31,4%. Estos datos permiten reflexionar acerca de las condiciones adversas que enfrentan
quienes, impedidos de completar la escolaridad obligatoria en las edades teóricas establecidas,
buscan alternativas de continuidad de sus estudios en ofertas educativas para jóvenes y adultos,
que en muchos casos constituyen un circuito educativo de escasa visibilidad para las
autoridades y presentan serios déficits.
Por último, la promoción efectiva30 aumenta durante el período analizado en el nivel primario y,
en contraste, desciende el nivel secundario. En el primer caso, trepa de 91,65% a 92,27% y en el
28
Tasa de Abandono Interanual: porcentaje de alumnos que no se matriculan en el año lectivo siguiente.
DiNIECE, ME
29
“Tasa de abandono anual: hace referencia a la cantidad de alumnos, en términos relativos, que dejan la
escuela durante un año lectivo. Se asocia, operativamente, al porcentaje de alumnos matriculados en un
año de estudio de un nivel de enseñanza en particular, que dejan de asistir durante el año lectivo.”
Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires Dirección Provincial de
Planeamiento Dirección de Información y Estadística, octubre de 2008
30
Tasa de Promoción Efectiva porcentaje de alumnos que al año lectivo siguiente se matriculan en el año
de estudio siguiente. DiNIECE, ME
59
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
segundo, desciende de 84,71% a 77,26% cuando se considera la secundaria básica y de 81,05%
a 73,28% para la secundaria orientada. La provincia de Corrientes posee la tasa de promoción
efectiva más baja del universo de jurisdicciones educativas y es además, junto con Tierra del
Fuego, una de las dos jurisdicciones cuya tasa desciende en lugar de incrementarse. Las tasas
más bajas de promoción en la secundaria básica corresponden a las provincias de Santa Cruz
(67,78%), cuya tasa es casi diez puntos inferior a la del total del país, seguida por Santiago del
Estero, Río Negro y Neuquén, provincia en la cual alcanza un 71,60%. De este modo, se
verifica una dispersión entre provincias de más de 16 puntos y se detecta una única jurisdicción,
San Luis, en la cual la promoción crece en el período estudiado. Por último, el desempeño de la
promoción efectiva en la secundaria orientada registra también un descenso entre 2001/2002 y
2006/2007 y evidencia un rango de variación entre provincias que supera los 14 puntos. Las
provincias de Chubut y Buenos Aires presentan las tasas más bajas (67,65% y 68,27%,
respectivamente), en tanto Ciudad de Buenos Aires, Corrientes, Entre Ríos, Formosa y La Rioja
registran tasas superiores a 80%.
Si, en lugar de considerar las diferencias jurisdiccionales en los valores que adquieren los
indicadores de eficiencia interna del sistema educativo, se analizan las diferencias en las
trayectorias educativas considerando el nivel de ingresos del hogar, a la vez que el nivel
educativo que se cursa, nuevamente se constata la asociación entre desigualdad social y
desigualdad educativa. El ya citado estudio del Observatorio de la Deuda Social Argentina
concluye que “los/as niños/as en el 10% de los hogares más pobres tienen casi siete veces más
‘chances’ de atrasarse en su trayectoria educativa que sus pares en el 10% de los hogares más
ricos”. Esta diferencia se agudiza severamente cuando se toma en cuenta el nivel secundario:
“en los primeros años del secundario el déficit educativo alcanza a un 20,3% de los
adolescentes en el estrato socioeconómico muy bajo, 18% en el bajo, 11,5% en el medio y 7,4%
en el medio alto. Los adolescentes en el 10% de los hogares mas pobres registran casi 9 veces
mas ‘chances’ de no asistir a la escuela o estar atrasado respecto de su edad que sus pares en el
10% de los hogares mas ricos. Esta situación de desigualdad es aun mayor en los últimos años
del secundario donde también la situación de los adolescentes varones es inferior que la de las
mujeres (43,3% y 35,1%, respectivamente); sino que entre estratos socioeconómicos las brechas
son aun más significativas. En efecto, en el estrato muy bajo el 56,7% de los adolescentes se
encuentra en situación educativa deficitaria, frente a un 43,6% en el estrato bajo, 26% en el
medio y 15% en el medio alto. Es decir, que los adolescentes en el 10% de los hogares mas
pobres registran 25 veces mas ‘chances’ de estar fuera de la escuela o atrasados respecto de su
edad que sus pares en el 10% de los hogares más ricos” (Barómetro 2007/2008).
60
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Por su parte, un estudio recientemente realizado por el Centro de Estudios Distributivos,
Laborales y Sociales- CEDLAS de la Universidad Nacional de La Plata, confirma que “las
variables de fracaso escolar tienen efectos sobre la probabilidad de estar ocupado y sobre las
características del primer empleo. (…) En cuanto a las razones percibidas por los jóvenes como
principal motivo para abandonar la escuela media, se destaca la necesidad de trabajar (49%),
particularmente para los varones (62.6%) y en los Partidos (del GBA) (52.8%). Para las mujeres
otras razones de importancia son embarazo, maternidad o casamiento (14%) y fracaso escolar
(10.5%)” (CEDLAS, 2007). Finalmente, quienes nunca asistieron al nivel medio, explican que
ésta imposibilidad se basa en la necesidad de trabajar y, en segundo término, en haber transitado
por situaciones de “fracaso escolar”.
- Las desiguales condiciones de vida para la participación en el sistema
escolar
Una mirada sobre las desigualdades educativas no puede obviar las dispares condiciones de
vida en el marco de las cuales chicos, chicas y adolescentes transitan sus procesos de
escolarización, principalmente las asociadas al estrato socioeconómico de pertenencia. Dentro
de estas condiciones desventajosas se abordan aquí las relativas a la atención sanitaria, a la
disponibilidad de una vivienda que cumpla mínimos requisitos de habitabilidad y al desarrollo
de actividades laborales por parte de los alumnos, en función de su relevancia en relación con
los requerimientos habituales de la educación escolar.
En relación con el cuidado de la salud, la Encuesta de la Deuda Social da cuenta de que en el
25% de los hogares más pobres, el 50,9% de los/as niñas/as entre 6 y 12 había dejado de atender
sus salud por razones económicas en el año previo a la administración de la encuesta y un
64,4% no disponía de cobertura de salud, frente a un 9,2% y 8,7%, respectivamente, en el
cuartil medio- alto de ingresos. En el caso de los adolescentes de entre 13 y 17 años, las
diferencias entre los polos de la escala social en cuanto al acceso a la atención de la salud
también se mostraban significativas: los chicos de cuartil de menores ingresos tenían 5 veces
más posibilidades de no haber recibido la atención médica necesaria que sus pares del cuartil de
mayores ingresos y un 73,3% de los primeros no contaba con cobertura de salud, frente a un
15,4% de estos últimos.
Gráfico No 3. Déficit en las condiciones materiales de vida según estrato
socioeconómico. Niños y niñas entre 6 y 12 años de edad
61
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Gráfico No 4. Déficit en las condiciones materiales de vida según estrato
socioeconómico. Adolescentes entre 13 y 17 años de edad
Fuente: “Barómetro de la Deuda Social de la Infancia 2007-2008: Condiciones de Vida de la
Niñez y Adolescencia”, Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica
Argentina y la Fundación Arcor
Por su parte, un estudio del perfil sociodemográfico de la población de estudiantes que en el año
2006 percibían becas proporcionadas por el Programa Nacional de Becas Estudiantiles
desarrollado por el Ministerio de Educación de la Nación mostraba que, “comparada con los
datos de la ECV realizada en el 2001, la proporción de los becarios que contaban con cobertura
de salud (18,3%) era muy inferior comparada con el total de población de 13 a 15 años que vive
bajo la línea de pobreza y dispone de esta cobertura (34,1%) y muy menor al de los
adolescentes de esta edad, independientemente de su condición (53,5%). El 81,7% de los
becarios no se encontraba adherido a sistemas de obra social, planes prepagos, mutuales,
servicios de emergencias médicas u otros que les proporcionaran prevención y atención médica
62
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
y odontológica. Simultáneamente, casi uno de cada cinco becarios con antecedentes de
repitencia afirmaba haber repetido algún año o grado escolar antes de su ingreso al Programa
debido a problemas de salud, de él o de sus familiares, y uno de cada cuatro de los que había
abandonado la escolaridad, lo atribuía a esos mismos factores.” El estudio concluía que “la
insuficiente prevención y atención de la salud de los estudiantes constituye un obstáculo de peso
para las trayectorias educativas de los alumnos en situación de pobreza, obstáculo no siempre
ponderado adecuadamente en las políticas educativas públicas destinadas a esta población. Al
mismo tiempo, el sostenimiento de estrategias intersectoriales, imprescindibles para atender esta
problemática, resulta complejo por su naturaleza, más aún en un contexto en el cual el sistema
de salud pública aparece relativamente desbordado y el empleo asalariado con sus protecciones
sociales ha perdido su masividad histórica” (DiNIECE, 2006).
La Encuesta de la Deuda Social, efectuada en el marco del Barómetro, indaga también acerca
de las condiciones en que se encuentra la vivienda31 en la que habitan los chicos, chicas y
adolescentes de los diferentes estratos sociales. Al respecto, concluye que “los/as niños/as en el
10% de los hogares más pobres tienen casi 8 veces más ‘chances’ de vivir en hogares con
problemas de habitabilidad que sus pares en el 10% de los hogares más ricos” (Barómetro,
2007/2008) y, entre los adolescentes, esa proporción disminuye a 4 veces. En coincidencia, el
estudio de la DiNIECE antes referido concluye que el 42,9% del total de los becarios 2006 del
PNBE 2006 “residía al momento de ingresar al Programa en una vivienda precaria y, en algunas
provincias, en altas proporciones, en condiciones de hacinamiento (en Salta, Formosa y Jujuy,
uno de cada tres becarios vivía en una vivienda que disponía de una habitación cada cuatro
personas o más). Estas condiciones, además de otras muchas consideraciones que podrían
realizarse, se contraponen con los requerimientos que formula la escuela en cuanto a la
disponibilidad de espacios adecuados para el estudio en el contexto doméstico” (DiNIECE,
2006).
Por último, la ocupación en el ámbito doméstico y la vinculación laboral temprana de los niños,
niñas y adolescentes constituye una condición desfavorable para el desarrollo de una trayectoria
escolar en las condiciones habitualmente exigidas en el marco del régimen académico
dominante en la educación escolar. Al respecto, la Encuesta de la Deuda Social permite
ponderar la medida en que la propensión al trabajo doméstico en los adolescentes se agudiza en
31
En el estudio citado, las condiciones de habitabilidad se evalúan y describen en términos: del espacio
físico; las características materiales de la vivienda; las condiciones básicas sanitarias; el equipamiento
mínimo; y el tipo de tenencia de la vivienda
63
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
los hogares de bajos y muy bajos ingresos y en el caso de las mujeres, tal como lo ilustra el
gráfico No 5:
Gráfico No 5. Propensión al trabajo doméstico en adolescentes
Por su parte, el estudio antes citado desarrollado por el CEDLAS da cuenta de la relación
existente entre la edad de la primera inserción laboral y el compromiso educativo, cuando
concluye que “los jóvenes que completaron el nivel medio tenían en promedio 18 años cuando
comenzaron a trabajar (edad teórica de finalización de ese nivel). Los que asistieron pero no
completaron el nivel medio se insertaron antes en el mercado laboral, a una edad promedio de
16 años, y los que nunca asistieron tenían en promedio 14 años cuando entraron a su primer
empleo” (CEDLAS, 2007).
- Las disparidades de la oferta educativa
•
La relación alumnos / sección
Un indicador que aporta al análisis de la desigualdad educativa en términos de la educación
ofrecida a diversas poblaciones es la cantidad de alumnos que integran la sección escolar32, que
resulta generalmente coincidente con el total de estudiantes que componen el grupo con el cual
el docente gestiona la enseñanza. Este indicador resulta particularmente atendible cuando se
32
Relación alumnos/sección: “se define como el cociente entre la cantidad total de alumnos y la de
secciones. Muestra el tamaño promedio de una sección, medido en términos del número de alumnos. Se
suele usar este indicador como proxy para medir la cantidad de alumnos por docente – pensando en un
docente por sección - cuando no se dispone de información para la construcción de esa relación,
brindando una idea de la carga de trabajo del docente, expresada en cantidad de alumnos a cargo”.
(DiNIECE, 2007)
64
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
trata de la educación de gestión estatal y de la educación privada de bajos aranceles, a la cual
asisten mayoritariamente los niños y jóvenes de sectores populares y cuya planta orgánicofuncional tiende a incluir los cargos básicos para hacer frente a la tarea pedagógica.
Al respecto, se deben realizar algunos señalamientos. Por un lado, en términos generales, las
secciones más pobladas se encuentran en los establecimientos situados en territorios en donde
reside población en situación de vulnerabilidad social. En este sentido, la presencia de secciones
superpobladas indicaría un déficit de la oferta educativa en términos de la carencia de secciones
suficientes para albergar a la población demandante. Pero, por otro lado, también se juegan en
relación con este indicador las preferencias de las familias, por ejemplo la elección de algunas
escuelas en desmedro de otras, así como las disparidades en referencia a la cantidad máxima de
alumnos por sección establecidos en las normativas provinciales y la manera como estas
regulaciones son interpretadas y observadas; y hasta la dinámica de trabajo de cada
establecimiento educativo. En muchos casos, frente a la falta de vacantes suficientes para
resolver la asistencia escolar de la población, las instituciones educativas son colocadas frente a
la disyuntiva de respetar los techos de inscripción permitida, conociendo las implicancias que
esto tiene para quienes no podrán acceder a la escolaridad, o forzar esos límites e incorporar
más matrícula que la permitida, sabiendo de las condiciones adversas que esta decisión genera
para el desarrollo de la labor pedagógica.
De esta forma, como sucede con la mayor parte de los indicadores considerados, la cantidad de
estudiantes por sección constituye un parámetro para apreciar la desigualdad educativa en tanto
no se lo considere aisladamente de otros factores con los cuales se correlaciona. Por ejemplo,
una mayor cantidad de alumnos por sección en el sector de gestión privada podría estar o no
acompañada por una mayor dotación de cargos docentes y auxiliares no estipulados para
gestión estatal, o viceversa.
Dicho esto, se destaca que -aunque el promedio de matriculados por sección correspondiente a
la educación común de nuestro país se ubica en una situación intermedia cuando se contrasta
con los valores de la región (Chile y Brasil, -exceptuando en este último el nivel primario- y
Bolivia, Uruguay y Paraguay, representan los extremos en la relación alumnos / sección)-, en el
año 2005, “un poco más de 3.600.000 de niños y jóvenes cursan sus estudios en secciones con
más de 30 alumnos, lo que representa el 41% del total de la matrícula de Educación Común y,
aun, 370.000 (4% del total matricular) lo hacen en secciones que superan los 40 alumnos cada
una (DiNIECE, 2007).
65
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
A medida que se desagregan los datos y se establece algún tipo de relación con el nivel
socioeconómico de la población escolar atendida, se observa cómo la superpoblación de las
aulas se constituye en un fenómeno con mayor incidencia en los distritos escolares que
concentran situaciones de pobreza e indigencia. El cuadro que sigue, que brinda información
correspondiente a la Provincia de Buenos Aires, ilustra esta afirmación.
Cuadro No 1. Cantidad de alumnos matriculados por sección. Provincia de Buenos Aires.
Nivel inicial y educación polimodal. Sector Estatal. Año 2007
Localidad
José C. Paz
Florencia Varela
San Miguel
Provincia de
Buenos Aires
San Martín
Vicente López
Pergamino
N. INICIAL
Ciclo Jardín de
Infantes
29,33
29,87
28,47
EDUCACIÓN
POLIMODAL
(secundaria superior)
28,43
28,88
29,28
25,51
25,89
23,24
23,09
25,59
25,27
22,15
25,54
Fuente: Elaboración propia en base al Relevamiento Anual 2007.
Ministerio de Educación, DiNIECE
Como puede verse en el cuadro No 1, los distritos que superan la media provincial de alumnos /
sección coinciden con aquellos territorios en donde reside una mayor proporción de población
de sectores populares. Seguramente, una mirada más desagregada indicaría que, al interior de
los distritos seleccionados, las escuelas que atienden a la población más pobre presentan, a su
vez, las secciones más numerosas en términos comparativos.
De manera coincidente, un estudio efectuado por el IIPMV de la CTERA, referido a las
desigualdades educativas presentes en el acceso a la sala que atiende chicos y chicas de 5 años
en el nivel inicial, alerta respecto de la existencia de jurisdicciones educativas “con aulas
superpobladas. Por ejemplo, en la Provincia de Buenos Aires se registran secciones con más de
30 niños/as que no se desdoblan a pesar de que las directoras lo solicitan, y en San Luis, los
docentes han logrado que el número de niños/as por sala se reduzca a 35 porque aún es
frecuente que superen esa cantidad. (…) También son habituales las ‘listas de espera’, aun en la
sala de cinco que es obligatoria; hay ejemplos en San Juan y en la provincia de Buenos Aires
(en 2003 se registraron 5414 niños/as en esas listas)” (CTERA-IIPMV, 2008).
66
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Se trata una situación en la cual el sistema educativo reproduce la desventaja social, a la vez que
se desconoce de esta forma la mayor complejidad que supone el trabajo pedagógico con chicos,
adolescentes y jóvenes cuyas condiciones de vida dificultan sus trayectorias educativas y su
permanencia en la escuela.
• La infraestructura escolar
En nuestro país, la información centralizada a nivel nacional disponible para dar cuenta de las
desiguales condiciones de acceso a una infraestructura escolar adecuada para el desarrollo de la
labor pedagógica resulta en general escasa y poco actualizada. En efecto, el último Censo
Nacional de Infraestructura Escolar- CENIE fue efectuado por el Ministerio de Educación de la
Nación en 199833. En el presente, este organismo se encuentra desarrollando un nuevo censo
que permitirá, combinado con los datos que arroje el Relevamiento de Escuelas Rurales,
también en proceso de realización, contar con información más actualizada.
En ámbito de la DiNIECE, fue construido un Índice de Calidad Edilicia (ICE)34 con el objeto de
analizar la información proporcionada por el Censo. Según este indicador, el estado de
conservación y funcionalidad general de los edificios escolares de educación de gestión pública
y privada relevados35 sólo alcanza la categoría de “aceptable para el adecuado desarrollo de la
tarea educativa (62 puntos de ICE, en una escala de 0 a 100 puntos). En efecto, “más de una
tercera parte de los edificios escolares del país presenta malas o regulares condiciones
constructivas y funcionales, valor que se eleva a más del 50% en algunas provincias del norte
argentino” (DiNIECE, 2006). Tal como se observa en el cuadro que sigue, el 58,2% de los
edificios escolares de la región Noreste y el 55% del Noroeste, no alcanza un ICE de 60 puntos.
33
En el curso de los once años transcurridos desde el momento de la realización del CENIE hasta el
presente sin lugar a dudas se llevaron a cabo obras nuevas e intervenciones sobre la infraestructura
edilicia existente, en el marco de los programas de expansión de la oferta escolar. Este período también
coincide con la etapa en la que las jurisdicciones educativas debieron afrontar el mantenimiento de los
edificios escolares recibidos por la Ley Nº 24.049 de Transferencia de Establecimientos de Nivel Medio
y Superior No Universitario, que ordenó el traspaso de las responsabilidades administrativas y financieras
del conjunto de los establecimientos hasta entonces a cargo del estado nacional a las provincias y a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Si bien la Ley data de 1991, los convenios bilaterales que la
operativizaron terminaron de suscribirse en 1994, cuatro años antes de la administración del CENIE ’98.
Por último, el decenio atraviesa una etapa de aguda crisis socioeconómica e institucional, con secuelas en
el desfinanciamiento del sistema educativo.
34
El Índice de Calidad Edilicia (ICE) está integrado por 19 indicadores, desagregados en casi 200
categorías.
35
El universo censal del CENIE ‘98 comprendió “los establecimientos educativos, de gestión estatal y
privada, que imparten enseñanza en todos los niveles de enseñanza en todo el país, con la única
excepción del nivel superior universitario” (ME, DiNIECE, CENIE ’98).
67
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Cuadro No2. Total de edificios escolares por rangos del índice de calidad edilicia, según
regiones. 1998
Si se enfocan las condiciones referidas a la disponibilidad de energía eléctrica en la
construcción escolar, a nivel nacional “el 94% de las construcciones están provistas de energía
eléctrica por ‘red pública’ (90%) o poseen ‘grupo electrógeno’ (3.0%) o recurren a energías
alternativas. El 6% restante (2000 edificios), no tiene energía eléctrica”. Nuevamente, en las
jurisdicciones del norte del país, que concentran población con alto nivel de NBI36, la carencia
de energía eléctrica alcanza en 1998 niveles alarmantes: se encuentra en esa situación el 48% de
los edificios escolares de Misiones, el 41% de los de Chaco, el 39% de las escuelas de Formosa
y de Corrientes, el 36% de las de Santiago del Estero y casi uno de cada cuatro edificios
escolares de Salta.
En relación con la disponibilidad de agua, un 15,53%37 de las construcciones escolares del país
(4747 construcciones) no era abastecida por “red pública” ni por “bomba automática de
extracción”; de modo que obtenía el agua accionando una “bomba manual”, la recibía por
“provisión externa mediante camiones” o la extraía de “manantial o vertiente”. Esa situación,
nuevamente, se agrava en las provincias del norte argentino, evidenciando la precariedad de las
condiciones en las que tienen lugar los procesos de escolarización de la población de más bajos
36
37
Necesidades Básicas Insatisfechas
No se consideran los casos que no respondieron al item
68
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
ingresos y que, es este caso, se asocia a la ruralidad. A modo de ilustración, seis de cada diez
escuelas ubicadas en las provincias de Santiago del Estero y Formosa deben proveerse de agua
aplicando estos últimos procedimientos.
Por su parte, la CTERA realizó en el año 2001 una Consulta Nacional Docente en todo el país,
cuyos datos indicaban que el 46,6 % de los docentes trabajaba en edificios escolares cuyas
características los convertían en ámbitos no recomendados por la OIT y la UNESCO, en virtud
de las deficitarias condiciones y medio ambiente de trabajo (CTERA/ IIPMV, 2008).
Al respecto, un estudio realizado por el CIPPEC, que opta por relacionar los datos de la
Encuesta de Factores asociados administrada en ocasión del Operativo Nacional de Evaluación
2000, de carácter censal, y el CENIE ’98, afirma que “no sólo las provincias más pobres tienen
en promedio escuelas en peor estado edilicio, sino que, en la gran mayoría de las jurisdicciones,
los alumnos de más bajo nivel socioeconómico aprenden en escuelas de más baja calidad
edilicia” (CIPPEC, 2004). Un análisis de los factores relacionados con esta situación, sobre la
base de las entrevistas realizadas en el marco del estudio referido, indica que se habrían
combinado criterios regresivos en términos de la distribución de los recursos públicos
destinados a intervenciones de infraestructura escolar en los ’90 con la incidencia de la
ausencia, en la mayor parte de las jurisdicciones educativas, de partidas presupuestarias para el
mantenimiento de los edificios escolares, o de fondos suficientes cuando éstas cuotas existen, y
una depositación de esta responsabilidad en las cooperadoras escolares. El estudio concluye que
“los estudios demuestran que tanto el poder adquisitivo como la capacidad de movilización de
las cooperadoras (para exigir reparaciones mayores ante las autoridades educativas, por
ejemplo) se encuentran estrechamente asociados al nivel socioeconómico de la población que
atraen las escuelas. En consecuencia, estas organizaciones, inicialmente pensadas para
colaborar con gastos menores ligados al funcionamiento cotidiano de las escuelas, constituirían
un factor clave de reproducción de las desigualdades sociales. (…) la segmentación social
existente entre las escuelas públicas emerge entonces como una de las claves para comprender
no sólo la desigual distribución de la calidad edilicia” (CIPPEC, 2004).
Finalmente, la Encuesta de la Deuda Social del Barómetro, también aborda la infraestructura
escolar al relevar el grado de satisfacción de los padres de los alumnos de nivel primario
respecto de las condiciones en que se encuentran los edificios escolares a los que asisten sus
hijos. El estudio concluye que “los/as niños/as más afectados por esta situación de déficit son
claramente los (…) más pobres (30,9% en el estrato social muy bajo, 21,8% en el bajo, 10,4 en
el medio y 12,8% en el medio alto) y/o que asisten a establecimientos públicos (26,4%, frente a
9,8% en parroquiales o religiosos y 5,8% en privados laicos). Los/as niños/as en el 10% de los
69
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
hogares más pobres registran 4 veces más ‘chances’ de asistir a un establecimiento en malas
condiciones edilicias que sus pares en el 10% de los hogares más ricos” (Barómetro,
2007/2008).
• Indicadores derivados de las exigencias planteadas en la normativa
reciente: extensión de la jornada escolar, acceso a las nuevas
tecnologías y al aprendizaje de lenguas extranjeras
En los últimos años, algunos de los indicadores que con mayor frecuencia se seleccionan con el
objeto de dar cuenta de las disparidades en la calidad de la oferta del sistema educativo son
aquellos que se derivan de las nuevas leyes nacionales aprobadas en los últimos años,
particularmente la de Educación Nacional Nº 26.206 (LEN), sancionada en el año 2006 y la de
Financiamiento Educativo Nº 26.075 (LFE), promulgada en diciembre de 2005. Se observa que
los estudios que se proponen analizar las desigualdades educativa desde la perspectiva de los
contenidos a los que acceden los chicos, adolescentes y jóvenes, en función del sector social al
cual pertenecen y del territorio que habitan, consideran principalmente como indicadores de la
calidad de la oferta escolar la duración de la jornada escolar, el acceso a las nuevas tecnologías
y al aprendizaje de una lengua extranjera. De esta forma, diversos actores gubernamentales y no
gubernamentales ponderan los niveles de desigualdad educativa identificables en el sistema
educativo tomado como parámetro la información referida a estas obligaciones asociadas a la
garantía del derecho a la educación.
Al respecto, la LEN establece como uno de los objetivos de la política nacional el de
“desarrollar las competencias necesarias para el manejo de los nuevos lenguajes producidos por
las tecnologías de la información y la comunicación” (LEN, art. 11, inciso m), y establece entre
los propósitos asignados a la educación primaria el de “generar las condiciones pedagógicas
para el manejo de estos lenguajes” (LEN, art. 24, inciso d). A la vez, regula la enseñanza de las
lenguas extranjeras en términos de la oferta de “oportunidades equitativas a todos/as los/as
niños/as para el aprendizaje de saberes significativos en los diversos campos del conocimiento”
(LEN. Art. 27, inciso c) en la escuela primaria y del desarrollo de “las competencias
lingüísticas, orales y escritas (para) comprender y expresarse en una lengua extranjera” (LEN,
art. 30, inciso f), en el nivel secundario. En relación con la extensión de la jornada escolar, la
LEN explícitamente establece que “las escuelas primarias serán de jornada extendida o
completa con la finalidad de asegurar el logro de los objetivos fijados para este nivel” (LEN,
art. 28). Por su parte, la LFE, que determina el incremento progresivo de la inversión en
educación, ciencia y tecnología del Estado nacional y de los Estados provinciales y de la Ciudad
70
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Autónoma de Buenos Aires en el período 2006-2010, establece, entre otras obligaciones a las
cuales debe asignarse el incremento de la inversión, el logro de al menos un 30% de los
alumnos de educación básica cursando en escuelas de jornada extendida o completa,
priorizando los sectores sociales más desfavorecidos (LFE, art. 2, inciso d). De este modo, se
tiende a aceptar que una jornada escolar más extendida compensa, en los sectores sociales de
menores ingresos, el acceso a una variedad de oportunidades educativas extraescolares que se
verifica en los sectores de mayores ingresos. Finalmente, la LFE determina el objetivo de
“expandir la incorporación de las tecnologías de la información y de la comunicación en los
establecimientos educativos y extender la enseñanza de una segunda lengua” (LFE, art. 2, inciso
g).
La encuesta realizada por el Barómetro de la Deuda Social, ya aludida, construye un “índice de
calidad de la oferta educativa” para los niños y adolescentes que cursan los niveles primario y
secundario, tomando en consideración las tres variables antes mencionadas. El análisis del
comportamiento de cada uno de estos aspectos de la oferta educativa que componen el índice en
relación con el estrato social al que pertenece la población escolar, indica que en el nivel
primario, “un niño del 25% más rico tiene 8,5 más ‘chances’ de asistir a una escuela de doble
jornada que un par en el 25% más pobre. La brecha de desigualdad es de 2,6 veces en el acceso
a la enseñanza de computación; y de 2 veces en el acceso al conocimiento de un idioma
extranjero” (Barómetro, 2009). La brecha continua siendo significativa, aunque se atenúa,
cuando se considera el nivel secundario, ya que las posibilidades de los adolescentes del cuartil
más rico son 8,3 mayores en el primer caso y las diferencias en el acceso al la enseñanza de la
informática y de una lengua extranjera a favor de éstos alcanzan a 2 veces y una vez,
respectivamente.
Gráfico No 6. Índice de calidad de la oferta educativa en el nivel primario
71
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Gráfico No 7. Índice de calidad de la oferta educativa en el nivel secundario
Fuente: Encuesta de la Deuda Social 2007/2008
Finalmente, cuando el estudio analiza los valores diferenciales que adquiere el “índice de
calidad de la oferta educativa” en relación con el ingreso familiar per cápita, concluye que
“mientras que la oferta educativa a la que accede los/as niños/as en el 10% de los hogares más
pobres alcanza una calificación promedio de 2,6 puntos, sus pares en el 10% de los hogares más
ricos alcanzan una calificación promedio de 6,9 puntos”. Y entre los adolescentes que asisten al
nivel secundario, por su parte, los valores son del 6,1 para los grupos de menores ingresos y del
8,2 para el sector de mayores ingresos.
En relación con el panorama general de la duración de la jornada escolar en el nivel primario
común, siguiendo datos del RA 2007, asistía en ese año a ofertas de jornada completa un
93,19% del total de los alumnos matriculados, un 5,44% cursaba en el régimen de jornada
72
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
completa y otro 1,36%, en variantes de la jornada extendida. Las disparidades entre las
jurisdicciones educativas resultaban notables: mientras en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires un 34,91% de los alumnos asistían a jornada extendida o completa, en el otro extremo,
por ejemplo, en San Juan accedía un 2,38%, en Santa Cruz, un 3,88%, en Misiones, un 4,32%.
Un análisis detallado de esta información supone considerar la incidencia diferencial de las
jornadas extendida y doble en la educación rural, en función del formato de atención educativa
requerido en este ámbito
Por su parte, el estudio ya referido elaborado por el CIPPEC (2004) sobre la base de
información correspondiente al CENIE 98’ y al ONE 2000, concluye que “en todas las
provincias que tienen una escasa oferta de escuelas de jornada completa en el sector público
existe una muy baja correlación con el nivel socioeconómico de los alumnos. (…) en las
provincias donde existe un mínimo del 20% de las escuelas públicas con jornada completa, esta
oferta tiene destinatarios muy distintos según jurisdicciones”. Y al poner en relación los datos
de la dotación de equipamiento informático de que disponen las escuelas con el nivel
socioeconómico de los alumnos que asisten a ellas, los resultados de la investigación efectuada
por el CIPPEC arrojan que “en el indicador de la oferta de computadoras, son las provincias
más pobres las que manifiestan una mayor reproducción de las desigualdades sociales de origen
de los alumnos” (CIPPEC, 2004).
Respecto de la provisión de equipamiento informático, un estudio realizado por la DiNIECE en
base a datos proporcionados por el Relevamiento Anual 2005 registra una fuerte segmentación
en la disponibilidad de equipamiento informático según el ámbito en que están localizadas las
escuelas y según el sector de gestión de las mismas. En efecto “mientras que el 75,7% de los
establecimientos urbanos de educación común3 tienen por lo menos una computadora, esa cifra
se reduce a casi la mitad (40,7%) en el ámbito rural. Esto implica que el 81% de los alumnos
del ámbito urbano y el 54% de los del ámbito rural asisten a escuelas en las que hay
computadoras” (DiNIECE, 2006b). Las diferencias detectadas en cuanto al promedio de
computadoras disponibles en los ámbitos de la enseñanza estatal y privada, por su parte, indican
que el promedio de estudiantes por computadora en el ámbito estatal, 80, casi triplica al
promedio de la educación privada, que desciende a un valor de 26, diferencia que se vincularía
no sólo a la dotación existente en cada caso sino a un más bajo promedio de alumnos
matriculados en las escuelas privadas. De manera concomitante, la posibilidad de asistir a un
establecimiento que cuente con laboratorio de informática se acrecienta en la educación de
gestión privada (75,2%) y es menor en la estatal (42,5%).
73
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
- Algunas reflexiones sobre la construcción de conocimientos acerca de la
desigualdad educativa en la Argentina
Tal como se desprende del panorama presentado, la información cuantitativa proveniente de la
estadística educativa, si bien realiza un aporte a la construcción de conocimientos acerca de
estos procesos, construye un dimensionamiento acotado de la desigualdad educativa. Los
indicadores que tienden a ser considerados en los estudios que se proponen abordar la
desigualdad educativa con los instrumentos que provee la estadística educativa son,
principalmente, los que refieren a la evolución de la matrícula y los ya presentados indicadores
denominados “de eficiencia interna” o “de rendimiento” del sistema educativo –tasas de
repitencia, abandono/deserción/salidos sin pase, promoción y sobreedad, y sus variantes
dependiendo de la agencia productora de la información. Ante todo, se debe insistir en el hecho
de que estos indicadores no fueron construidos con el objetivo primordial de informar acerca de
la desigualdad educativa. A la vez, constituyen principalmente fuentes de información global y
significativa en el largo plazo de una serie, es decir que tienen la ventaja de construir panoramas
y perspectivas históricas que consideran el conjunto del sistema educativo nacional o de los
sistemas jurisdiccionales. Complementariamente, su confiabilidad disminuye a medida que los
datos son desagregados en unidades de análisis menores y presentan fluctuaciones interanuales
que suelen reflejar los propios límites de los dispositivos de captación.
Si bien cabe realizar un análisis crítico de los indicadores en sí mismos, que ponga en cuestión
los marcos epistemológicos sobre los cuales se asientan, su coherencia con los principios
educativos consagrados en la legislación democrática, los sentidos que construyen, lo cual no es
objeto del presente estudio, sí se señala que éstos proveen un tipo de información que permite
identificar sólo algunas de las disparidades que evidencia el sistema educativo. El problema de
la interpretación de los datos no es menor, toda vez que no corresponde hacer un uso
autosuficiente de éstos, al tiempo que se requieren decisiones metodológicas específicas para
ponerlos en relación con otras fuentes de información sociodemográfica, que frecuentemente
son los datos que proporcionan los censos nacionales de población y la Encuesta Permanente de
Hogares. La disponibilidad de información durante el período intercensal, el alcance de la
representatividad de las EPH, limitada al ámbito urbano, y los problemas para la construcción
de series históricas en base a estas últimas, constituyen complejidades adicionales.
Se puede aceptar que, como una de las manifestaciones de la diferenciación educativa, los
procesos de fragmentación de la oferta según jurisdicciones, territorios, niveles educativos,
grupos de edad pueden ser preliminarmente abordados con los datos que proveen los
mencionados indicadores. Los datos que refieren a la existencia o no de oferta educativa
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
suficiente para atender las demandas de escolarización, por ejemplo, resultan por sí mismos
concluyentes para verificar la presencia de condiciones diferenciales para el acceso. Pero, los
registros estadísticos existentes han demostrado escasa sensibilidad para captar tanto las
determinaciones sobre la realidad educativa de la agudización y de la complejización de la
desigualdad, a la vez que este tipo de instrumento no informa –no fue diseñado para ese finsobre los dispositivos de producción y legitimación de la misma generados en el marco de los
procesos de escolarización y las lógicas que los sostienen, sobre los cuales es posible construir
conocimientos a través de abordajes metodológicos cualitativos.
Al mismo tiempo, derivados de las regulaciones normativas de reciente aprobación, se instalan
en el escenario de los estudios referidos a la desigualdad educativa una serie de nuevos
“indicadores”: duración de la jornada escolar, acceso a las tecnologías de la información y la
comunicación, antigüedad, formación, experiencia previa y otros aspectos del perfil del plantel
docente, son algunos de ellos. Sobre esto, resulta necesario plantear un debate que defina con
precisión sus alcances, partiendo de problematizar las implicancias de considerar a éstas
cuestiones como indicadores de igualdad / desigualdad educativa y garantizando claridad en
cuanto a los sentidos que se ponen en juego cuando se dimensiona la desigualdad educativa a
partir de estos datos.
Diversas propuestas avanzan sobre la urgencia de construir información sobre una multiplicidad
de cuestiones que permitan conocer cómo se configura la desigualdad educativa en nuestro país.
Al respecto, I. Dussel propone abordar, entre otros, “los efectos de la crisis en el
comportamiento de la matrícula escolar (tasas de retención y abandono, promoción interanual,
corrimiento de matrícula del sector privado al sector público, gastos en salarios y otros rubros,
entre otros) (…) los “contornos” más generales de la desigualdad educativa: la distribución por
provincias y regiones, por localidades, nivel de ingresos, clima educativo familiar, género,
etnia, modalidad educativa (…) los efectos de los programas que ya se llevaron a cabo o se
están llevando a cabo, tanto a nivel nacional como de las jurisdicciones, para paliar la
desigualdad social (…) determinar medidas del progreso de los estudiantes, que evalúan los
cambios en el desempeño de los estudiantes entre dos puntos, esto es, a logros obtenidos en un
tiempo delimitado y vinculado a la acción de la escuela y del trabajo en el aula, (…) los efectos
del curriculum escolar en la producción de desigualdades sociales y escolares.” (Dussel, 2005)
El Sistema de Información sobre Tendencias Educativas en América Latina- SITEAL, por su
parte, aporta una propuesta tentativa para el diseño de indicadores orientados a la medición de
las desigualdades educativas que emplea como fuente las encuestas de hogares y que considera
“tres fases diferenciadas del proceso educativo: el acceso, el output (estructura de
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
cualificaciones que genera el sistema educativo) y el resultado externo del sistema educativo
(específicamente, el resultado que provoca el sistema educativo después de interactuar con el
mercado de trabajo)” (SITEAL,2006). Los datos son correlacionados con variables clásicas:
quintiles de ingreso, pobreza, clase social, sexo, área geográfica y situación de precariedad
laboral; y se propone como indicador el “índice de concentración”, que valora la dependencia
de la desigualdad educativa de los ingresos de los hogares o la clase social.
Desde un abordaje diferente, centrado en la noción de equidad y enfocado en las áreas de
intervención de la política educativa, el CIPPEC propone la creación de un sistema de medición
de la equidad educativa, basado en el relevamiento de información acerca del nivel
socioeconómico (de los alumnos) por escuela, turno y sección, tanto para el sector público
como privado. El sistema proporcionaría datos para la toma de decisiones “en la distribución
micro de los recursos y políticas” con el propósito de remediar la situación por la cual “las
escuelas donde asisten los chicos más pobres tienen peor calidad edilicia y muchas veces no son
correctas destinatarias de las políticas compensatorias. (…) Este dato se relacionaría con datos
clave de la oferta educativa que cada alumno/a recibe: (a) Calidad edilicia de la escuela, (b)
Materiales y equipamiento disponible en la escuela, (c) Libros de texto y otros materiales
disponibles por alumno, (d) Becas y ayudas entregadas por el Estado por alumno, (e) Servicios
alimentarios por alumno, (f) Características de los docentes por sección y por escuela (edad,
formación, capacitación, etc.). La correlación de estos datos con el nivel socioeconómico de las
escuelas, turnos y secciones serviría para evidenciar los niveles de equidad en la oferta estatal
de las condiciones educativas del sector público principalmente (aunque extensivo al sector
privado).” (CIPPEC, 2005)
Al mismo tiempo, se retoman los aportes de E. Achilli (1996) e I. Dussel (2005) ya referidos en
el punto 3.2. de este trabajo, que señalan tanto los límites que evidencia el tipo de información
cuantitativa disponible destinada a mapear la realidad de la desigualdad educativa, como la
relevancia de incorporar abordajes de tipo cualitativo orientados a analizar el conjunto de
situaciones, trayectorias e interacciones que se ponen en juego en los procesos de escolarización
y a proporcionar “datos blandos” referidos a los procesos que tienen lugar en el sistema
educativo. En una línea coincidente, el Instituto de Investigaciones Pedagógicas Marina Vilte,
de la CTERA postula la importancia de combinar los indicadores habituales que dan cuenta de
ciertos aspectos del acceso, tránsito y egreso del sistema escolar, con una indagación acerca de
los saberes que allí se enseñan, el “sentido político-pedagógico” que adoptan, “su
significatividad para los sujetos”, entre otras cuestiones (IIPMV, Prioridades, 2004).
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Resulta relevante insistir en que la construcción de conocimientos destinados a dimensionar la
desigualdad educativa en la Argentina requiere de un primer reconocimiento del modo en que
este fenómeno se ha tornado crecientemente más complejo y, por lo mismo, menos legible. En
relación con la información sociodemográfica de carácter cuantitativo con la cual se pone en
relación a la estadística educativa en los estudios que consideran intervalos de ingreso familiar,
se trata en general de información correspondiente a las categorías construidas en los
relevamientos sociodemográficos (censos, encuestas de hogares) pero que no permite acceder a
los procesos de diferenciación intracategorial.
Al mismo tiempo, la consideración del nivel de ingreso de los alumnos como dato central para
dimensionar la desigualdad educativa admite al menos un alerta: los procesos de diferenciación,
tal como se señaló anteriormente, atraviesan también otras categorías sociales, entre otras el
género, la edad, el país de origen, el lugar de residencia, la etnia. Y, más allá de otras
consideraciones, se señala que la construcción de información que permita analizar y valorar la
producción y reproducción de la desigualdad educativa, captada en su complejidad, constituye
una cuestión de un orden totalmente diferente y que no puede confundirse con el relevamiento y
puesta en relación de datos destinados a garantizar la equidad de las intervenciones
gubernamentales en clave compensatoria y de focalización.
Por otro lado, los indicadores educativos disponibles y más frecuentemente utilizados en los
estudios, las conocidas “tasas de eficiencia interna del sistema educativo” constituyen una
fuente que proporciona información válida sobre todo en los mayores niveles de agregación, a
la vez que resultan potentes en su combinación con otras fuentes de información, cuestión
metodológicamente siempre compleja.
Finalmente, cada vez más se plantea la relevancia de contar con estudios que favorezcan el
análisis de procesos locales de producción de desigualdades educativas que tienen lugar en las
escuelas a través del desarrollo de abordajes cualitativos que entren en diálogo con la
información proporcionada por la estadística educativa y con otros estudios de base
cuantitativa.
4. CONSIDERACIONES FINALES
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Para analizar las problemáticas vinculadas con la desigualdad educativa, y como parte de la
dinámica excluyente de los modos a partir de los cuales en las últimas décadas el modelo de
dominación neoliberal se asentó en nuestras sociedades, es necesario concentrar esfuerzos que
permitan realizar una caracterización precisa y densa sobre las formas en que estas asimetrías se
manifiestan en el diseño de políticas educativas, en las instituciones y en las trayectorias de los
sujetos. Es que la celeridad e intensidad de los cambios ya delineados requiere de perspectivas
más completas y complejas que permitan captar este conjunto de fenómenos ocurridos
recientemente. Como hemos visto, en las desigualdades sociales y educativas se articulan
diferentes procesos, algunos simultáneos, otros discontinuos, fruto, también, de la
yuxtaposición de asimetrías recientes e históricas.
Ahora bien, debe notarse que algunos usos que diversos actores sociales realizan de la noción
de desigualdad conspiran contra esta tarea destinada a captar sus principales cualidades. De
manera general, y en distinta medida, agencias estatales, organizaciones sociales, fundaciones
empresariales, instituciones eclesiales, utilizan visiones esquemáticas de esta realidad, al punto
tal que, y a nuestro juicio, en algunos casos llegan a simplificar el problema de la desigualdad,
de sus contenidos, causas y posibles soluciones.
De este modo, se observa que en ocasiones se asimila la desigualdad al problema de la pobreza
y/o se la homologa con la equidad. Se trata de una tendencia discursiva que, colocada en manos
de actores que poseen una cuota de poder significativa y que delinean propuestas, omite una
serie de dimensiones inscriptas en esta realidad y, consecuentemente, aleja las posibilidades de
revertir las asimetrías vigentes.
Ahora bien, como el nuevo modelo de dominación se ancló en las representaciones de
diferentes sectores sociales, se puede advertir que algunos de los grupos que han sido
perjudicados por la dinámica excluyente de la actual estructura social y, más específicamente,
por las acciones de las instituciones arriba mencionadas, se encuentran, en cierta medida,
dependientes de estas argumentaciones esgrimidas para calificar situaciones y considerar las
posibilidades de los cursos de acción a seguir. En estos casos, se pone al descubierto cómo una
parte de estos sectores sociales advierten de modos confusos y contradictorios los efectos y
significados de las medidas e intervenciones planteadas y, así, consienten las justificaciones
elaboradas para fundamentar las decisiones políticas adoptadas por estos los grupos dominantes.
Y es que, en nuestra historia reciente, se ha modificado la “medida”, el umbral que fija y
legitima la cantidad y calidad de los bienes que a cada grupo social le corresponde, de aquello
que deben y pueden apropiarse. Nuevos marcos sociales y culturales modelan comportamientos
sociales y, así, bajo la forma de aspiraciones, de lo probable o improbable se traman los modos
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
a partir de los cuales cada sujeto representa su destino social. Se trata de una naturalización que
estructura la vida cotidiana, las interacciones, las rutinas y creencias que sostienen a las
prácticas de personas, grupos e instituciones.
De manera más específica, el uso que organizaciones y movimientos sociales hacen de la
categoría desigualdad educativa, así nominada, es poco frecuente, a la vez que se verifica una
mayor intensidad en la apelación a la noción de exclusión educativa. Y si la referencia a la
desigualdad mayormente se liga a la designación de procesos y estructuras de diferenciación de
oportunidades entre sectores sociales, el término exclusión educativa parece condensar,
asumiendo una gran amplitud de sentidos, la manifestación de la desigualdad social en relación
con el cumplimiento del derecho a la educación mediante la participación en el sistema
educativo principalmente concebida como posibilidad de encontrarse efectivamente
escolarizado en el sistema educativo. Al tiempo que la desigualdad parece postularse de manera
predominante como una categoría más propia de lo social, y sólo en menor medida, la
diferenciación educativa es aludida como desigualdad educativa, el alcance de la noción de
exclusión educativa resulta poco preciso en términos de los procesos que designa y los sentidos
que adopta son, con gran frecuencia, ambiguos y contradictorios.
Es posible pensar en la necesidad de precisar términos y problemas, en elaborar y recrear
discursos que permitan nombrar los fenómenos asociados con la desigualdad de una manera
más ajustada, que dé cuenta de su densidad y complejidad. De este modo, los actores
comprometidos con esta problemática pueden también comprender y ubicar de manera más
nítida las dimensiones que forman parte de esta cuestión social y aproximarse a procesos de
análisis que colaboren en revertir confusiones y naturalizaciones de esta realidad.
En cuanto a la producción de conocimiento, si bien es notorio que la envergadura de esta gran
mutación trajo consigo cambios significativos en las trayectorias efectivas de los sujetos y en
sus oportunidades de vida, sin embargo, es notable observar cómo las mediciones estadísticas se
hallan lejos de captar la densidad de las condiciones de vida presentes en esta nueva estructura
social y las asimetrías, actuales e históricas, entre los diferentes sectores sociales. Así, y a modo
de ejemplo, el uso de categorías sociales homogéneas para calificar situaciones y las
justificaciones técnicas que acompañan los modos a partir de los cuales se mapea dicha realidad
conspiran, a nuestro juicio, en la legibilidad y comprensión de este fenómeno.
En este sentido, los indicadores que surgen de la estadística educativa más frecuentemente
utilizados en los estudios, si bien constituyen una fuente que proporciona información válida,
proveen un tipo de información que permite señalar sólo algunas de las disparidades que
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
evidencia el sistema educativo. Más allá de la revisión crítica que se reclama a los marcos
epistemológicos en los que sustentan estas aproximaciones metodológicas, cuestión que excede
las posibilidades del presente estudio, se puede afirmar que los registros estadísticos disponibles
han demostrado escasa sensibilidad para captar tanto las determinaciones sobre la realidad
educativa de la agudización y de la complejización de la desigualdad. A la vez, estos
instrumentos no informan sobre los dispositivos de producción y legitimación de desigualdades
educativas en el marco de los procesos de escolarización y sobre las lógicas que los sostienen y
reproducen, lo que reclama construir conocimientos incorporando de manera sistemática
abordajes de indagación de corte cualitativo, que puedan dialogar con la información
proporcionada por la estadística educativa y con otros estudios de base cuantitativa para un
tratamiento de la desigualdad acorde a la densidad y a la complejidad de estos fenómenos.
En este marco, se observa que se están instalando nuevas variables como indicadores que
predican acerca de las posibilidades diferenciales de escolarización que se ofrecen a diferentes
sectores y grupos sociales, derivadas de las normativas educativas de reciente aprobación. En
tanto tienden a referir a cuestiones pedagógicas cuya consideración resulta compleja, como la
duración de la jornada escolar o la selección de perfiles docentes en función de los sectores
sociales atendidos, resulta evidente la necesidad de detenerse en un debate que defina con
precisión sus alcances, partiendo de problematizar tanto las implicancias de considerarlas a
estas variables como indicadores de desigualdad educativa, como las concepciones políticopedagógicas sustentadas.
Sobre este trasfondo, también se hizo hincapié en que las formas que adoptó la desigualdad
educativa fundó nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad y que esas nuevas relaciones
generaron nuevas instituciones que, por sobre todo y en este caso, se hallan encarnadas en la
implementación de programas focalizados. Entonces, es necesario revisar y revertir este tipo de
institucionalidad vinculada con la focalización en el campo educativo, en tanto no hace más que
consolidar las formas de desigualdad educativa. Al tiempo, se torna indispensable afirmar que
no existe igualdad educativa posible sin la presencia de instituciones que acompañen la retórica
discursiva expresada tanto por los responsables de las políticas públicas como en los
lineamientos trazados en la legislación vigente. Son los arreglos institucionales, materiales y
simbólicos, los que deben asegurar derechos e igualdad a todos/as los/as niños/as y adolescentes
de nuestro país, sobre todo si tenemos en cuenta la presencia, fundamentalmente en los sectores
populares aunque no exclusivamente, de sujetos que requieren de nuevos formatos
institucionales para realizar sus trayectorias educativas.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
Y estos arreglos institucionales tienen que estar acompañados por propuestas pedagógicas
consistentes que reviertan aquellas prácticas educativas cuya precariedad de enunciados,
fundamentos y recursos refuerzan las asimetrías existentes. Es uno de los problemas de las
políticas públicas en educación garantizar el armado de bases pedagógicas que cuenten con
respaldos conceptuales y recursos suficientes para asegurar procesos formativos en dirección a
fortalecer la educación universal de todos y todas. Al respecto, resulta imperioso cuestionar la
situación de precariedad institucional evidente en muchos de los ámbitos educativos y sociales
que abordan esta problemática y, principalmente, la medida en que se tolera y se ha
naturalizado instalar dispositivos acotados, poco profesionalizados y deficitariamente provistos
para llevar a cabo intervenciones complejas, dispositivos que finalmente depositan en los
actores institucionales la responsabilidad de compensar aquello que el dispositivo no provee.
Al tiempo, los cambios en la estructura social a los que se aludió en este trabajo hicieron visible
el cruce de diferentes problemáticas que son las que permiten caracterizar las consecuencias que
en los sujetos y en las instituciones trajeron las nuevas formas de desigualdad. Y es desde esta
perspectiva que es necesario pensar en políticas integrales para los/as niños/as y adolescentes,
que no sólo atiendan el plano educativo sino también la salud, la vivienda, la alimentación. Y,
sobre este trasfondo, son diversas las disciplinas y las profesiones que deben ocuparse de
atender las distintas situaciones y sujetos que se hallan inmersos en esta realidad.
Finalmente, a nuestro juicio, es la práctica política y las formas que adoptaron las actuales
democracias las que deben ser puestas en el foco de interés de estas discusiones. Hemos visto
que se suceden debates y análisis críticos respecto del modelo de dominación neoliberal, sobre
todo en aspectos referidos a la dinámica social, educativa y económica. Resulta también
necesario enfatizar que la hegemonía neoliberal también penetró en los tipos de democracia
vigentes, en su intensidad, en sus formas de concebir la participación ciudadana. Y es que, a
nuestro modo de ver, para revertir los procesos de desigualdad educativa y social es necesario
también interpelar a la política. Poner en cuestión las formas del actual régimen político, sus
modos de representación, los tipos de participación ciudadana predominantes y la distribución
del poder político de
actores y sectores sociales. Ciertamente, ya dimos cuenta de las
contradicciones presentes en la actual configuración social entre el reconocimiento formal de
los derechos y un contexto político que, paradojalmente, marca una tendencia hacia la escisión
social. Pero los vaivenes de la política permiten hacer visible procesos de disputa en los que la
desigualdad no queda cristaliza, como si estuviera al margen de las acciones e interpretaciones
de los sujetos. Tanto la impugnación a los procesos de distribución de los bienes sociales como
los debates que procuran caracterizar esta realidad social expresan posibilidades de
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
deslegitimación y modificación de la actual configuración social. Es en definitiva en la arena de
la política donde estas disputas pueden direccionarse y transformar la distribución del poder
social de los/as ciudadanos/as de nuestro país.
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Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
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90
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
ANEXO: Movimientos, organizaciones, redes, foros y otros colectivos consultados
ƒ
Movimientos sociales
ƒ
Movimiento Barrios de Pie
ƒ
Movimiento Evita
ƒ
Movimiento Libres del Sur
ƒ
Movimiento de Trabajadores Desocupados MTD- La matanza
ƒ
Centro para la Educación y Formación de Cultura Comunitaria (CEFOCC) Barrio La
Juanita – MTD La Matanza
ƒ
Cooperativa de Educadores e Investigadores Populares CEIP – Bachilleratos Populares
ƒ
Movimiento de Chicos del Pueblo- CTA
ƒ
Frente Darío Santillán
ƒ
Movimiento por la Educación Nacional y Popular
ƒ
Movimiento por una Educación Pública Popular
ƒ
Docentes en Marcha
ƒ
Instituto de Estudios y Formación – IDEF
ƒ
Central de Trabajadores de la Argentina, CTA
ƒ
Confederación de trabajadores de la Educación de la República Argentina- CTERA
ƒ
Instituto de Investigaciones Pedagógicas Marina Vilte- IIPMV (CTERA)
ƒ
Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación de la Provincia de Buenos Aires –
SUTEBA
ƒ
Confederación de Educadores Argentinos – CEA
ƒ
Asociación de Trabajadores de la Educación del Chubut- ATECH
ƒ
Asociación del Magisterio de la Provincia de Santa Fe- AMSAFE
ƒ
Federación Universitaria Argentina- FUA
ƒ
Encuentro Nacional de Estudiantes de Organizaciones de Base – ENEOB
ƒ
Red de apoyo escolar y educación complementaria zona norte Bs As RAE
ƒ
Fe y Alegría
ƒ
Universidad trashumante
ƒ
Centro Nueva Tierra
91
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
ƒ
Pañuelos en Rebeldía
ƒ
Inter-redes
ƒ
Instituto de Cultura Popular- INCUPO
ƒ
Centro de Estudios Legales y Sociales- CELS
ƒ
Asamblea Permanente por los Derechos del Hombre- APDH
ƒ
Madres de Plaza de Mayo – Universidad de las Madres
ƒ
Colectivo de derechos de infancia y adolescencia
ƒ
Comité Argentino de Seguimiento y Aplicación de la Convención Internacional sobre
los Derechos del Niño- CASASIDN
ƒ
Campaña Argentina por el Derecho a la Educación – CADE. Mesa Promotora integrada
por las organizaciones CIPPEC, Fe y Alegría, Fundación SES, FLACSO, Fundación
Escolares, Laboratorio de Políticas Públicas y Save The Children.
ƒ
Foro por los Derechos de la Niñez, la Adolescencia y la Juventud de la Provincia de
Buenos Aires
ƒ
Comisión Especial de Políticas Públicas para la Ciudadanía Plena- Legislatura de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Integrada por: Acceso YA!, Asesoría General
Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires, Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos
Aires, Fundación Rumbos, Fundación T.E.M.A.S., Centro de Estudios de Educación y
Sociedad, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), ProyectARG,
AdeCOOP, Docentes del Centro Educativo Isauro Arancibia, U.T.E., CTERA, Además,
Secretaría de Género - CTA Nacional, Centro Cultural de la Cooperación, APDH,
Iglesia Santa Cruz, Asociación Civil "Educación para Todos", Referente Bajo Flores
1.11.14, coordinaciones de programas gubernamentales (ZAP, Programa Puentes
Escolares, Club de Jóvenes), Instituto de Investigaciones en Ciencia de la EducaciónUniversidad de Buenos Aires, Escuela N° 4 D.E. 19 "Homero Manzi", Escuela N° 2
D.E. 20, Junta 1 Media UTE, Madres del Colegio Mariano Acosta y asesores y asesoras
de los legisladores integrantes de la Comisión Especial.
ƒ
Red Puna
ƒ
Movimiento campesino de Formosa -MOCAFOR
ƒ
Movimiento campesino de Misiones
ƒ
Movimiento campesino de Santiago del Estero -MOCASE
ƒ
Movimiento campesino de Córdoba
ƒ
Movimiento Nacional Campesino e Indígena de Argentina- Vía Campesina
ƒ
Fundación Arcor
ƒ
Fundación de Organización Comunitaria FOC
92
Desigualdades educativas en la Argentina: transformaciones recientes y
desafíos para las políticas públicas
ƒ
Fundación SES – Sustentabilidad- Educación- Solidaridad
ƒ
Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el CrecimientoCIPPEC
ƒ
Fundación Cimientos
ƒ
Del Viso
ƒ
Periodismo Social
ƒ
Prensa del Frente
93