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Pobreza mul,dimensional Ejercicios de medición y aplicación a polí,cas sociales en Uruguay Agosto 2015 1 La valoración de los problemas sociales •  Las sociedades son en2dades complejas y naturalmente mul2dimensionales •  Los problemas del bienestar y los problemas del desarrollo son también mul2dimensionales y complejos •  La distribución del acceso al bienestar no puede ser menos que ello y la pobreza es un fenómeno fuertemente asociado con el resultado de esa distribución del bienestar y/o del producto social que lo produce •  Las acciones para superar la pobreza, como no puede ser de otra manera, deben ser mul2dimensionales y ello implica un despliegue de muchas inicia2vas programá2cas que cons2tuyen una “polí2ca” •  Esa polí2ca es el producto de una decisión inspirada por valoraciones ideológicas que cons2tuyen en si “la Polí2ca” •  Tanto la Polí2ca como las polí2cas se valoran por construcciones conceptuales que u2lizan instrumentos de medición comúnmente denominados indicadores sociales, los cuales deben tener ciertos atributos deseables desde un punto de vista técnico y otros atributos deseables desde un punto de vista polí2co •  En este marco se inscribe la discusión sobre la pobreza mul2dimensional 2 •  El valor de los instrumentos mul,dimensionales en la construcción de Polí,cas públicas •  En Uruguay la pobreza ha disminuido de forma sustan,va en la úl,ma década ( de 39,9 en 2004 a 9,7% en 2014)… • 
La indigencia a disminuido de 4,9 a 0,5 en el mismo período 39,9 9,7 … pero ¿las carencias de los hogares han disminuido al mismo ritmo? Enfoque CONEVAL adaptado a Uruguay +
vulnerabilidad -­‐
vulnerabilidad La pobreza monetaria ha bajado sustan2vamente, pero ciertas carencias sociales se man,enen. Es razonable en contextos de gran crecimiento económico. Hay necesidad de contar con otras herramientas además de la pobreza monetaria, para el diseño, ges,ón y evaluación de las polí,cas sociales. La dimensión polí,ca de la medición Opciones opera,vas Decisiones Polí,cas que se considera pobreza mul,dimensional 6 La dimensión técnica de la medición Para la medición de la pobreza mul,dimensional es necesario resolver una serie de cues,ones: –  ¿Indicador agregado o múl2ples indicadores? –  ¿Cuál es la unidad de análisis? ¿el hogar? ¿la persona? –  Definir: •  dimensiones, indicadores y umbrales •  criterios de agregación dentro de cada dimensión •  ponderaciones •  umbral de corte en el espacio mul2dimensional –  Definir la fuente de información a u2lizar Ejercicios de medición mul,dimensional (Uruguay) Obje%vo: medir la pobreza mul,dimensional con diferentes metodologías, analizando implicancias en la u,lización de cada una 1) Metodología CONEVAL 2) Metodología Alkire y Foster con enfoque CONEVAL solo derechos sociales CONEVAL derechos sociales e ingresos 3) Análisis de sensibilidad metodología AF con enfoque CONEVAL cambios en los indicadores de privación 4) Análisis de sensibilidad con metodología CEPAL (2014) 8 Adaptación de la metodología CONEVAL •  Derechos sociales considerados: 1. 
2. 
3. 
4. 
Vivienda y servicios Educación Salud Seguridad social •  Una persona es carente en la dimensión de derechos si presenta al menos un derecho vulnerado Índice de privación de derechos sociales =
carencia en educación + carencia en salud + carencia en seguridad social + carencia en vivienda
Carencia en derechos = I(índice de privación>=1)
Adaptación de la metodología CONEVAL Pobreza monetaria No No Carencia en derechos Sí Pobres monetarios: 11,5% Sí No pobres Vulnerados en 47,1 % ingresos 1,0% Vulnerados según derechos 41,4 % Pobres mul, dimensionales Pobres mul,dimensionales 10,5 % Carencias en derechos: sociales: 51,9% !
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Adaptación de la metodología CONEVAL !
Diferencias significa,vas por edad !
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menores de 18 mayor pobreza mul2dimensional !
36%#
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Pobres#mul9dimensionales#
Vulnerados#según#derechos#sociales#
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42%#
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30#a#64#
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0%#
65#y#más#
!
Metodología de Alkire y Foster para las mismas dimensiones Incidencia de la pobreza mul,dimensional 1 2 3 4 Solo derechos sociales 51,9% 18,6% 5,3% 0,3% Derechos sociales e ingresos 52,9% 23,7% 8,3% 2,6% k M0 derechos sociales e ingresos 18 a 29 ,enen la mayor pobreza mul,dimensional Disminuye la pobreza de los menores de 18 en relación a CONVEVAL pues pierde peso el Ingreso 25,0% 20,0% 15,0% 0 a 17 10,0% 18 a 29 30 a 64 5,0% 65 y más 0,0% 1 2 3 k 4 5 Metodología de Alkire y Foster para las mismas dimensiones El problema de la representación de las dimensiones: análisis de sensibilidad del índice pobreza por tramos de edad Variación del ordenamiento por edad al agregar el contexto (clima educa,vo bajo) como privación educa2va Ordenamiento por tramo de edad no es robusto a los indicadores 13 Múl,ples combinaciones de dimensiones, pesos, y umbral de corte mul,dimensional reflejan decisiones diferentes acerca de lo que se considera como pobreza mul,dimensional. 14 Diferencias entre metodologías ORIENTACIÓN NORMATIVA DE LAS DIMENSIONES, PESOS Y PUNTO DE CORTE CONEVAL plantea como orientación para las dimensiones el marco norma2vo, y propone un esquema de ponderaciones y un punto de corte mul2dimensional AF no plantea una orientación norma2va. Medidas de pobreza mul2dimensional no robustas a estas cues2ones. ÍNDICES AGREGADOS DE POBREZA CONEVAL no plantea un enfoque axiomá2co. Medida de pobreza mul2dimensional refleja solo su incidencia AF plantea un enfoque axiomá2co. Medidas de pobreza reflejan incidencia e intensidad, permiten su descomposición por dimensiones. 15 Diferencias entre metodologías UNIDAD DE ANÁLISIS En CONEVAL la unidad debería ser la persona por una valoración norma2va AF no plantea una definición, pudiendo ser el hogar o la persona afecta los resultados de la medida Ejemplo: comparación de indicadores CONEVAL con metodología CEPAL (2014) CEPAL (2014) CONEVAL -  unidad de análisis es el hogar -  no permite iden2ficar diferentes grados de privación en seguridad social por tramo de edad -  unidad de análisis es la persona -  se iden2ficaron fuertes carencias en seguridad social en los tramos de edad intermedios 16 Polí,cas diferentes para resultados similares Ejemplo: comparación de indicadores CONEVAL con metodología CEPAL (2014) Incidencia de la pobreza CEPAL (2014) CONEVAL 11,8% 10,5% Similar incidencia de la pobreza, pero los pobres iden,ficados por ambas metodologías no coinciden CEPAL CONEVAL 55% de las personas pobres mul,dimensionales según CONEVAL no son pobres según metodología CEPAL Combinación de CONEVAL y Alkire y Foster Ambas metodologías aportan elementos relevantes para la discusión de la pobreza mul,dimensional ¿ES POSIBLE UNA COMBINACIÓN DE AMBAS? indicadores y umbrales desde el enfoque CONEVAL metodología AF con una ponderación y umbral de corte determinado Igual definición de pobreza mul,dimensionales por ambas metodologías Igual incidencia de la pobreza por ambas metodologías POBREZA CONEVAL A PARTIR DE METODOLOGÍA ALKIRE Y FOSTER Armonización de las decisiones norma,vas propuestas por CONEVAL con índices de pobreza mul,dimensional AF, que cumplen con propiedades deseables y proveen más información para la caracterización del fenómeno. POBREZA CONEVAL A PARTIR DE METODOLOGÍA ALKIRE Y FOSTER Metodología CONEVAL puede ser representada con AF siempre que se cumplan las siguentes inecuaciones: Infinitas combinaciones teóricas de números reales de k y wD que permiten obtener una iden2ficación de la pobreza análoga a CONEVAL POBREZA CONEVAL A PARTIR DE METODOLOGÍA ALKIRE Y FOSTER Definición de pobreza Incidencia de la pobreza Privación en al menos un derecho y en ingresos 10,5% CONEVAL Privación en un derecho o en un ingreso 52,9% AF con pesos equita,vos y k=1 Privación en dos derechos o en un ingreso y un derecho 23,7% AF con pesos equita,vos y k=2 ¿Cuál es la definición de pobreza que se quiere considerar? ¿El ingreso podría ser considerado como un derecho más? Reflexiones intermedias •  ¿Las medidas de pobreza mul,dimensional deben incluir al ingreso en su set de variables? •  En caso de incluir al ingreso: •  ¿esto se fundamenta como derecho en sí mismo o por su valor como medio para acceder a otros derechos? •  ¿qué ponderación debería tener? •  ¿qué precauciones deberían tomarse con respecto a la mone2zación de servicios públicos en las líneas de pobreza? •  ¿Se debería contar con una única medida de pobreza o con un set de indicadores de pobreza? •  ¿Cómo superar las limitaciones que devienen de la necesidad de u,lizar una única fuente de información para elaborar estas medidas? Reflexiones intermedias Quizá la respuesta no esté dentro de la pregunta: Es posible valorar el papel del ingreso sin considerar cómo es la provisión de bienestar en la sociedad ¿Qué papel juegan el Estado y el mercado en la provisión de bienestar? ¿Es posible arribar a una respuesta concluyente desde la técnica o es una valoración esencialmente polí2ca? Ensayo de una respuesta para hacer de ella una línea de inves2gación: En las sociedades la2noamericanas la provisión de bienestar es incompleta y muy estra2ficada, la provisión del Estado es muy heterogénea y existe una profunda fragmentación socio – espacial. Todo ello construye una sensación de incer2dumbre que valoriza en cierta medida la capacidad de conversión del ingreso en sa2sfactores de necesidades no siempre atendidas y quizá le da una dimensión que teóricamente no tendría porqué tener. 25 El uso de instrumentos de focalización en programas sociales en Uruguay 26 El uso de instrumentos de focalización en programas sociales •  En Uruguay, como en el resto de América La2na, se ha desarrollado un esquema dual de protección social, coexisten dos 2pos de polí2cas: –  Universales –  Focalizadas •  Las polí2cas sociales se focalizan u2lizando un conjunto de instrumentos de naturaleza mul2dimensional •  El principal de ellos es el “Índice de Carencias Crí,cas (ICC)” 27 ¿cómo surge el ICC? •  Ley de creación de las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (Ley 18.227) establece como beneficiarios a aquellos menores de edad que integren hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica. •  Según esta ley, la determinación de dicha vulnerabilidad se debe realizar “conforme a criterios estadís3cos, teniéndose en cuenta, entre otros, los siguientes factores: ingresos del hogar, condiciones habitacionales y del entorno, composición del hogar, caracterís3cas de sus integrantes y situación sanitaria.” (Art. 2). Metodología de construcción del ICC Se es2ma un modelo estadís2co que permite predecir la probabilidad de que un hogar pertenezca al primer quin,l de ingresos 16000 Ingreso per cápita 14000 12000 20% de las personas 10000 8000 6000 4000 2000 1º quin,l 0 Hogar con menor ingreso 2º quin,l 3º quin,l 4º quin,l 5º quin,l Hogares Hogar con mayor ingreso Caracterís,cas de las variables del ICC Se es2ma un modelo estadís2co en base a variables que cumplan la triple condición de: 1)  reflejar dimensiones del bienestar de corte estructural 2)  ser fácilmente observables y divciles de manipular 3)  tener una alta correlación con la pertenencia al primer quin,l de ingresos Información de un hogar relevada en el formulario AFAM ICC puntaje entre 0 y 1 que indica la probabilidad de pertenecer al 1º quin2l de ingresos Dimensiones y variables del ICC 2po de propiedad materiales de construcción de techo y piso EDUCACIÓN VIVIENDA hacinamiento saneamiento COMPOSICIÓN DEL HOGAR promedio de años de educación de los adultos del hogar can2dad de integrantes del hogar CONFORT Índice en base a tenencia de calefón, TV cable, teléfono fijo, video o dvd, lavarropas, microondas, computadora (no P. Ceibal), y automóvil Umbrales del ICC •  Junto con la es2mación del ICC, se determinan puntos de cortes (umbrales), que permiten dis2nguir entre los hogares que según la predicción del modelo pertenecen a la población elegible, y el resto. ICC 1
30 mil hogares Umbral TUS doble 60 mil hogares Umbral TUS 200 mil hogares Umbral AFAM-­‐PE 0
No vulnerables Consideraciones importantes sobre el ICC •  No es una medida de pobreza, ¿por qué? No determina quiénes son pobres y quiénes no, sino que es una medida de vulnerabilidad que ordena a los hogares según la probabilidad de pertenecer al primer quin2l de ingresos. •  Presenta discrepancias importantes con la medida de pobreza monetaria (metodología oficial) No todos los hogares población elegible de AFAM-­‐PE son pobres monetarios. Índice de Carencias Crí,cas vs Línea de Pobreza 34 Desempeño del ICC según carencias sociales Población elegible programas MIDES (escalones de vulnerabilidad) vulnerabilidad TUS doble TUS simple AFAM-­‐PE No elegible Clima educa,vo Jóvenes no estudian ni trabajan Hacinamiento 6,0 6,5 6,8 9,7 43% 34% 26% 10% 87% 68% 27% 2% Techo precario 69% 46% 25% 3% Piso precario 83% 68% 43% 8% Tasa de desempleo 16% 15% 10% 5% Informalidad 63% 53% 41% 19% Índice de Carencias Crí,cas vs pobreza mul,dimensional 36 Programa que U,lizan el ICC como instrumento de focalización •  Los programas de transferencias no contribu2vas: §  Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (junto con Ingreso anualizado) §  Tarjeta Uruguay Social (TUS) §  Subsidios en servicios públicos de agua y luz §  También es u2lizado, junto con otros indicadores, para focalizar otros programas sociales: §  Programa de acompañamiento a familias en pobreza extrema §  Programas de inserción sociolaboral §  Programas de revinculación o sostenibilidad educa,va ICC y otros indicadores: población elegible de programas MIDES •  El ICC es una herramienta que aproxima a la población perteneciente al primer quin2l de ingresos, pero no necesariamente a dimensiones específicas que puede querer contemplar un programa social •  Varios de programas del MIDES combinan el ICC con otros indicadores •  Un ejemplo de esto es el Índice de Riesgo Social: –  indicador complementario para determinar población obje2vo –  su obje2vo es aproximarse a la magnitud de carencias que ,enen los hogares en un conjunto de dimensiones par,culares no contenidas en ECH y/ o censos –  se construye con el complemento del formulario que se usa para es2mar el ICC ICC y otros indicadores: población elegible de programas MIDES •  Indicadores del Índice de Riesgo Social –  Menores de entre 3 y 14 que no estudian –  Menores de 4 años con can2dad inadecuada de controles de salud –  Personas con discapacidad –  Situaciones de violencia domés,ca –  Situaciones de consumo de sustancias psicoac2vas –  Condiciones de habitabilidad (hacinamiento y/o colecho) –  Hogares en posible situación de riesgo alimentario –  Jóvenes de entre 14 y 24 que no estudian ni trabajan –  Emergencia habitacional según condiciones de la vivienda (piso, techo y/o baño) Índice de Riesgo Social: suma simple de los indicadores Ejemplo de uso de ICC e IRS para determinar y priorizar PO en programas de proximidad Los programas de proximidad 2enen una estrategia integrada de selección de su PO, combinando vulnerabilidad socioeconómica (ICC) + IRS 3 4 1 2 40 La construcción conceptual de focalización de programas sociales 1
Hay al menos tres saltos conceptuales en la construcción de una acción programá,ca y un cuarto salto que es la validación del criterio de focalización +
2
-­‐
vulnerabilidad 3
4
vulnerabilidad El futuro de las medidas de bienestar • 
El desarrollo tecnológico en la era de la información avanza hacia los registros administra2vos como fuente principal de valoración de los logros sociales, en ese sen2do se destacan las siguientes tendencias: • 
Bases de datos en permanente actualización y crecimiento • 
Can2dad creciente de organismos que construyen información • 
Can2dad creciente de programas con sistemas de registro • 
Can2dad creciente de personas sobre las cuales se 2ene información por registros administra2vos. • 
Posibilidad de seguimiento longitudinal de información de personas, hogares y otras unidades de análisis • 
Posibilidad de realizar cruces de información mul2sectorial y construcción de grupos de interés para las polí2cas (Conec2vidad Interins2tucional) • 
Nuevas posibilidades de análisis que complementan y superan a las fuentes estadís2cas 42 NIVEL DE VULNERABILIDAD (ICC), CENSO 2011 NIVEL DE VULNERABILIDAD (ICC), VISITAS MIDES Gracias! 45