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FINANCIAMIENTO ESTATAL:
FONDOS PÚBLICOS PARA LAS
OSCs
Marco legal Chile y comparativo
Proyecto Nacional
Mecanismos innovadores de
sustentabilidad OSCs - Chile:
Estudio Legislación
comparada acceso a fondos
por parte de la sociedad civil
Felipe Viveros
ACCIÓN A.G.
Abril 2014
Debate sobre financiamiento
público de las OSCs


No es un tema prioritario ni evidente
Fundamentos/argumentos:
– Todo lo que se ha dicho y avanzado a favor de las
ventajas de las OSCs desde la década de los ’80s hasta
ahora
– Sustentabilidad de la democracia
– Participación en las políticas públicas (“en la gestión
pública”): ejecución e innovación, acción local y
promoción no estandarizada
 El financiamiento público no ha de ser para las OSCs única
fuente ni fuente asegurada en el presupuesto fiscal ad
eternum
 No solo fondos concursables y subvenciones, sino
donaciones de contribuyentes que implican renuncia fiscal.
Eventualmente, otras formas de innovación y alianzas
 Debates sociales y académicos en México, Brasil, Chile,
Paraguay, Argentina, entre otros.
Derecho financiero y presupuestario
del Estado

Constitución Política: Recursos públicos
para las OSCs es iniciativa legal
exclusiva del Ejecutivo:
– Recaudación e inversión de las rentas públicas
conforme a la ley
– Iniciativa exclusiva de ley en materias de
administración financiera, tributos, creación de
servicios o empleos públicos, sus
remuneraciones, jubilaciones y emolumentos,
empresas del Estado
– Dictación de D.F.L.
– Potestad reglamentaria autónoma y de ejecución
de las leyes
Fuentes legales:





Ley de Administración Financiera del Estado
D.L. 1263 (1975): regula el proceso
presupuestario
LOC de Bases Generales de la
Administración del Estado, Ley 18.575
LOC de la Contraloría General de la
República, ley 10.383
Ley de Atribuciones de la Dirección de
Presupuestos, D.F.L. 106, Ministerio de
Hacienda
Ley 19.862 Registros PJ receptoras fondos
públicos
Gastos públicos
En el presupuesto del sector público:


Rentables
No rentables:
 De operación o explotación
 De transferencia:
 Directas en dinero (pagos)
 Servicio de la deuda pública
 Subvenciones:
 Administrativas
 Económicas
 Sociales
Forma de las transferencias:

A fondo perdido:
– Con contraprestación: compra de servicios,
externalización (no son técnicamente transferencias)
– Sin contraprestación: subvenciones

Ejecución de programas públicos:
– Asignación directa
– Asignación vía licitación o concurso (depende del
monto)

Renuncia fiscal:
– Créditos o deducciones contra impuestos, que asocian
un contribuyente donante a una OSC donataria
Autoridad con atribuciones para decidir
asignaciones:

Asignaciones del Legislativo:
– Glosas o ítems del presupuesto fiscal destinadas directamente a
“GONGs” y otras entidades de derecho privado que forman parte
de la “administración invisible del Estado (INTEGRA, Prodemu,
Fundación Chile, Corp. Teatro Municipal, GAM, Fund. Nacional
Superación de la Pobreza, etc.)

Asignaciones del Ejecutivo:
– Ejecución de ítems del presupuesto (Chile Solidario, Bonos,
– Fondos regulados por ley (subsidio habitacional, subvenciones
educacionales y de infancia, Fondecyt, Fosis, Fondart, etc.)
– Implementación de programas sociales
– Fondos de uso discrecional o de libre disposición (“fondos
reservados”)

Asignaciones de los Gobiernos Regionales y de las
Municipalidades y de las demás instituciones autónomas
Forma de las asignaciones:

Trato directo (excepcional)

Asignación mediante licitación o propuesta pública
La regla general es la modalidad competitiva, que busca
asegurar igualdad de los concurrentes, transparencia y
cumplimiento de la finalidad pública implicada en la
transferencia
Generalmente la modalidad depende de la cuantía.
Ejemplos:
- Ley 19.886 de Contratación pública (“Compras Públicas”)
exige licitación pública para operaciones superiores a 1000
UTM.
- Ley 18.695 LOC de Municipalidades: exige licitación pública
en los contratos y concesiones municipales si exceden de 200
UTM.
Hay FONDOS
y… fondos

Es decir, hay entidades, instituciones o servicios públicos creados por
ley que se denominan Fondos, estructurados en torno a recursos
disponibles de modo permanente o periódico para el financiamiento
de servicios, programas, proyectos actividades, obras, etc. destinados
a o realizados por personas, OSCs y/o empresas (FONASA, FOSIS,
Fondecyt, ex-FONADIS, etc.).

Y también hay programas creados o autorizados por ley, radicados en
Ministerios sectoriales (Educación, Salud, Vivienda, MDS, Segegob,
Interior, MOP, SERNAM, Instituto Nacional de Deportes y otros
organismos públicos (CORFO, INDAP, INJUV, SERNAC, Consejo
Nacional de Televisión, etc.) y estabelcisos mediante simples ítems
presupuestarios. Su estabilidad jurídica y financiera es más
contingente.

También hay fondos radicados en municipios (Fondeves, fondos de
inversión para el desarrollo local, fondos de iniciativas locales, fondos
de innovación y fomento productivo, etc.). Dependen de la aprobación
del presupuesto municipal, variable en cada comuna y en cada
ejercicio.
No tenemos que considerar en estos
listados, entre otros:
Mecanismos intraestatales de carácter
compensatorio, con fines de equidad y eficiencia
territorial y de redistribución solidaria:


Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)
Fondo Común Municipal
Tampoco:

Fondo Nacional de Salud (FONASA) y los recursos en dinero
de programas de ayuda o subsidio directo a las personas
(bonos, pensiones asistenciales, subsidio habitacional, de
agua potable, aporte estatal del subsidio de cesantía, ayudas
técnicas del SENADIS, fondos de asistencia social o de
emergencias.
En estos programas no hay transferencias de intermediación
como son las que ejecutan OSCs, consultoras o empresas
Categorización teórica necesaria para el estudio sobre
“Fondos públicos para las OSCs”:
Finalidad u objetivos de las
transferencias:

Para la ejecución de políticas públicas
sectoriales
Las OSCs como simples instrumentos ejecutores de
diversos programas

Para promover el desarrollo de la sociedad civil
Entendiendo por esto la sustentabilidad
organizacional y expansión de las OSCs, en tanto
objetivo específico y en sí mismo de política pública:
- ya sea directa o
- indirectamente
Algunos hitos:
Evolución histórica de fondos públicos
para las OSCs en Chile







FONDECYT (D.F.L. Nº 33, de 1981)
FOSIS (Ley Nº 19.989, de 1990)
Fondo de Capacitación y Formación Sindical (Ley Nº
19.214, de 1993)
Fondo mixto de apoyo social (Ley Nº 19.885, de 2003
sobre el buen uso de las donaciones, y las extiende a
fines sociales y públicos)
Creación del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes,
Ley Nº 19.891, de 2003)
Creación del Servicio Nacional de la Discapacidad,
SENADIS, Ley Nº 20.422, de 2010
Fondo de fortalecimiento de las organizaciones de interés
público (Ley Nº 20.500, de 2011, sobre Asociaciones y
Participación Ciudadana en la Gestión Pública)
Breve explicación de la evolución señalada en
lámina anterior:

Fondecyt (1981): Inicia la “era de los fondos públicos”. Busca financiar
proyectos de universidades mediante una forma de apoyo estatal
indirecto, competitivo y coherente con la economía de mercado. Es una
estructura estatal sin PJ, funcionalmente autónoma, su dirección superior
es un consejo de ministros. Se administra por una comisión nacional de
investigación (CONICYT) y sus respectivos consejos de ciencia y de
tecnología, con participación de los estamentos involucrados.

FOSIS (1990): Arribado el régimen democrático, establece un servicio
público con PJ y patrimonio propio (por tanto, con relativa autonomía)
para desarrollar y ejecutar una política estatal de superación de la
pobreza y situaciones de marginalidad. Administra diversas líneas de
acción en la que pueden participar OSCs y otros agentes. Cuenta con un
consejo directivo en el que se integran representantes del Ejecutivo y de
universidad, trabajadores y empresarios, designados por el Presidente
de la República.

Fondo de capacitación sindical (1993): Ya no existe. Términos del
debate: existencia temporal del fondo (cuatro años), inclusión de
entidades de educación superior como agentes intermediarios que
prestan servicios de capacitación.
Continuación evolución fondos:

Fondo mixto de apoyo social (2003). Destinado a corporaciones y
fundaciones que tengan objetivos de ayuda directa a pobreza discapacidad
y adicciones (agregado en 2009). Se integra por porcentaje de recursos de
donaciones de contribuyentes empresas. No hay aporte fiscal.
 Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (2003). Órgano rector de las
políticas culturales. Su presidente es designado por el P.de la Rep. con
rango de ministro. Administra diversos fondos (del Libro y la Lectura, de
desarrollo cultural y diversos programa similares). Se integra con un
directorio con representantes del Ejecutivo y de organizaciones y personas
ligadas a la cultura en proporción de 3:8. De estos últimos, 3 son
designados por el Pdte. de la Rep. Proporción final: 6:5.
 Servicio Nacional de la Discapacidad, SENADIS (2010). Continuador del
FONADIS, creado en 1994 como un “Fondo”. Aumenta sus atribuciones y
recursos, posee líneas de acción hacia OSCs, cuenta con un consejo
consultivo nacional y consejos consultivos regionales. En el primero nueve
de diez integrantes son OSCs, incluyendo una del sector empresarial.
SENADIS refleja la evolución de un Fondo a un servicio público más
consolidado (¡pero relativamente: sus funcionarios se rigen por el Códsigo
del Trabajo!).
 Fondo de fortalecimiento de las organizaciones de interés público
(2011): Refleja la concreción de una demanda específica de las OSC. Su
finalidad es el desarrollo de las OSCs, más allá de las líneas temáticas o
sectoriales que franquean su financiamiento. No tiene PJ, depende de la
SEGEGOB y los recursos disponibles son bajos. Cuenta con un consejo
nacional y consejos regionales descentralizados que definen programas y
concursos.
Experiencia comparada:
Legislación Brasil


Ley 9.608, de 1998, de Voluntariado
Ley 9.790, de 1999, sobre organizaciones de la
sociedad civil de interés público (OSCIP) y “termos
de parceria”
 Sistema de gestión de convenios y contratos de
repasse (Siconv), por Decreto de 2007 y Porteria
de 2011
 Leyes orgánicas de Secretarias (ministerios) de
asuntos sociales
 Plan Plurianual (PPA) 2012-2015
 Ley de Presupuesto Federal Anual
 Decreto presidencial de 2011 (Dilma): suspende
convenios con OSCs por 30 días para evaluar
irregularidades
Brasil
Algunos órganos del Estado con
regulaciones y políticas de participación y
colaboración con las OSC:








Secretaria de Promoción de Igualdad Racial
– Ley 12.288 de 2010 Estatuto Igualdad Racial
Secretaria Especial de Políticas para las Mujeres
– Consejo
Secretaria de Derechos Humanos (SDH) – Promoción
de los Derechos de Niños y Adolescentes:
– Fondos del Estatuto da Criança e do Adolescente
Ministerio de la Cultura (MINC)
Departamento de DST, AIDS y Hepatitis Viral
Fondo Nacional de Salud
Fondo Nacional de Medio Ambiente
Fondo Nacional de Asistencia Social
Brasil
Principales instrumentos:


Múltiples (y dispersos) programas de fondos
concursables
Convenios y contratos de repasse:
Instrumento que formaliza transferencias voluntarias entre
un órgano de la Administración Pública Federal y estados,
municipios, DF y entidades privadas sin fines de lucro

Termos de parceria
Creado por la Ley de OSCIP y aplicable solo a estas:
Convenios desformalizados en cuanto a sus exigencias
administrativas, permite acceso a concursos en forma más
expedita simplifica rendición de cuentas y
Principales problemas detectados:
(Referencia: “Acesso das organizações de defesa de
direitos e bens comuns aos Fundos Públicos Federais”,
ABONG 2012)

Legislación dispersa, anticuada, compleja,
burocrática: hace difícl la postulación,
asignación de recursos, rendición de
cuentas, sobre todo de OSCs pequeñas
 Cuellos de botella en el financiamiento
 Sospecha y desconfianza pública,
desprestigio a causa de casos de
corrupción
Experiencia
Legislación México:

Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por
las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFOSC),
2004
– Comisión de Fomento:
Coordina el diseño, ejecución, seguimiento y
evaluación de acciones y medidas para el
fomento de las actividades que realizan las
organizaciones de la sociedad civil (OSC),
señaladas en la LFOSC, así como la definición de
mecanismos para la participación de las OSC en
las políticas públicas.
– Consejo Técnico Consultivo
– Ejes:
• Transparencia
• Rendición de cuentas
• Corresponsabilidad
Ley Federal de Fomento actividades
de las OSCs, México:

Derechos de las OSCs:
–
–
–
–
Incidir en las políticas públicas
Participar en consultas
Respeto de su autonomía interna
Apoyos y estímulos:
•
•
•
•
•
•
•
Económicos o financieros
En especie
Capacitación presencial o a distancia
Asesoría
Servicios
Difusión
Concertación y coordinación
Acciones de Fomento según la
LFOSCs, México:








Apoyos y estímulos para los fines de fomento que
correspondan, conforme a lo previsto por la ley.
Promoción de la participación de las organizaciones en los
órganos, instrumentos y mecanismos de consulta, para la
planeación, ejecución y seguimiento de políticas públicas.
Medidas, instrumentos de información, incentivos y apoyos en
favor de las organizaciones.
Concertación y coordinación con organizaciones para
impulsar sus actividades.
Diseño y ejecución de instrumentos y mecanismos que
contribuyan a que las OSCs accedan al ejercicio pleno de sus
derechos y cumplan con sus obligaciones.
Realización de estudios e investigaciones que permitan
apoyar a las OSCs en el desarrollo de sus actividades.
Celebración de convenios de coordinación entre ámbitos de
gobierno, a efecto de que éstos contribuyan al fomento de las
actividades objeto de esta ley
Otorgamiento de los incentivos fiscales previstos en las leyes
de la materia.
México:
Informe anual de acciones de fomento
y apoyos y estímulos a las OSCs

De acuerdo con la LFOSC, la Comisión de Fomento, en
coordinación con las dependencias y entidades de la
administración pública federal, debe elaborar y publicar
un Informe Anual de las acciones de fomento y de los
apoyos y estímulos otorgados a favor de OSCs que se
acojan a esta ley.

El informe respectivo, consolidado por la Secretaría de
Hacienda, se incluirá como un apartado específico del
Informe Anual que rinde el Ejecutivo al Congreso de
la Unión y de la Cuenta Pública, con base en las leyes
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, de
Transparencia y Acceso a la Información, de
Fiscalización Superior de la Federación y demás leyes
aplicables.
México Actividades objeto de
fomento (LFOSCI) I:
Asistencia social; Apoyo a la alimentación popular;
Cívicas, enfocadas a promover la participación ciudadana en
asuntos de interés público;
Asistencia jurídica;
Apoyo para el desarrollo de los pueblos y comunidades
indígenas; Promoción de la equidad de género; Aportación de
servicios para la atención a grupos sociales con discapacidad;
Cooperación para el desarrollo comunitario en el entorno
urbano o rural;
Apoyo en la defensa y promoción de los derechos humanos;
Promoción del deporte;
Promoción y aportación de servicios para la atención de la
salud y cuestiones sanitarias;
Apoyo en el aprovechamiento de los recursos naturales, la
protección del ambiente, la flora y la fauna, la preservación y
restauración del equilibrio ecológico, así como la promoción
del desarrollo sustentable a nivel regional y comunitario, de
las zonas urbanas y rurales;
México
Actividades objeto de fomento, II:
Promoción y fomento educativo, cultural, artístico,
científico y tecnológico;
Fomento de acciones para mejorar la economía
popular;
Participación en acciones de protección civil;
Servicios de apoyo a la creación y fortalecimiento
de organizaciones que realicen actividades objeto
de fomento por esta ley;
Promoción y defensa de los derechos de los
consumidores;
Acciones que promuevan el fortalecimiento del
tejido social y la seguridad ciudadana, y
Las que determinen otras leyes.
Experiencia Legislación España:

Ley Nº 38, de 2003, General de Subvenciones
– Principios de estabilidad presupuestaria y transparencia
– Atribución constitucional de las Administraciones Públicas
central y descentralizadas
– Diferenciación de competencias centrales, autonomías,
municipios
– Definición de un Plan estratégico de subvenciones y de un
sistema de seguimiento
– Las subvenciones son concebidas como colaboración
entre la Administración Pública y los particulares
– Relación jurídica subvencional: está afecta a objetivos, a
procedimientos, a control y evaluación
– Régimen general de concurrencia competitiva: Selección
bajo condiciones de igualdad, publicidad y objetividad
– Obligaciones financiero contables y de registro
– Regulación y límites del gasto subvencionable
– Tipificación y sanción de infracciones
– Esta ley no distingue esta ley entre organizaciones sin
fines de lucro y entidades lucrativas
Ejemplo: acción del Ministerio de
Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad:



Entidades que pueden postular a subvenciones:
orgs. sin fines de lucro del tercer sector
colaboradoras de la administración del Estado,
ONGs (de cooperación internacional), Cruz Roja
Española, y agrupaciones de OSCs sin PJ
Financia programas de interés general que
correspondan a la administración central del Estado
o con requisito de supraterritorialidad (en cada
autonomía puede haber regulación legal específica
de subvenciones)
Orientados a medidas para la ordenación básica del
sector o que aseguren iguales posibilidades para
sus potenciales destinatarios en todo el territorio
nacional
14 ejes de actuación:
Fuente: Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad
- Infancia y familia
- Jóvenes
- Mujeres
- Personas mayores
- Personas con discapacidad
- Personas con problemas de drogodependencia
- Pueblo gitano
- Personas inmigrantes
- Personas afectadas por VIH/SIDA
- Personas reclusas y ex-reclusas
- Atención a situaciones de urgencia
- Atención a la inclusión social
- Intervención directa del voluntariado
- Igualdad de trato y no discriminación
Volviendo a Chile:
Tres modelos:

Fondo mixto de apoyo social, de la Ley
19.885 sobre Donaciones con Fines
Sociales
 Fondo de fortalecimiento de las
organizaciones de la sociedad civil, de la
Ley 20.500 sobre Asociaciones y
Participación Ciudadana en la Gestión
Pública
 FOSIS / SENADIS / Consejo Nacional de la
Cultura y las Artes
Fondo mixto de Apoyo Social:
Ley 19.885 (2003) modificada por la ley 20.316 (2009)
Estructura:
Administrado por un Consejo:
 Ministro del MDS o su representante (lo preside)
 Secretario Ejecutivo FONADIS
 Subsecretario SEGEGOB
 Presidente de la Confederación de la Producción y
el Comercio
 Un representante de las organizaciones
comunitarias territoriales y funcionales
 Cuatro personalidades destacadas en atención a
personas de escasos recursos o discapacitados,
elegidos por las corporaciones y fundaciones
incorporadas al registro que establece la ley.
Fondo mixto de apoyo social
Conformación de los recursos:

Donaciones directas de contribuyentes al Fondo:
– El donante puede proponer áreas de proyectos o
programas



En las donaciones a OSCs que atiendan personas
de escasos recursos o con discapacidad que
excedan de 1.000 UF, el 33% de la donación.
En las donaciones a OSCs para prevención y
rehabilitación de adicciones al alcohol o drogas que
excedan 1.000 UF
No contempla asignaciones del presupuesto público
FONDO DE FORTALECIMIENTO DE
LAS ORGANIZACIONES DE INTERÉS
PÚBLICO (artículos 21 a 31 ley 20.500):




Objeto: contribuir al fortalecimiento de las
organizaciones de interés público incorporadas al
Catastro
• A través del financiamiento de proyectos y
programas de esas organizaciones, que
cumplan con los requisitos de la ley
Integración Consejo Nacional: 11 consejeros.
Provenientes de:
- Sociedad civil: 6 integrantes
- Estado: 5 integrantes (3 elegidos por el
Ejecutivo y 2 con acuerdo de las ramas del
Congreso)
Secretario ejecutivo y coordinadores regionales
El Fondo es una sección orgánica dependiente de la
SEGEGOB, no goza de plena autonomía funcional
DEFICIENCIAS DEL FONDO DE
FORTALECIMIENTO:





La ley crea un dispositivo y un organismo de
financiamiento, pero no instala seriamente la necesidad
de una política pública de fortalecimiento de la sociedad
civil, con participación de la sociedad civil organizada
El Fondo no tiene una función rectora, sino solo la de
administrar ciertos recursos: “No es más que un Fondo”,
de relativa menor significación que otros existentes
Estructuralmente no tiene jerarquía suficiente dentro de
la administración pública ni goza de autonomía: no tiene
personalidad jurídica de derecho público ni patrimonio
propio
Sujeto a la “lógica de proyectos”, que no asegura
sustentabilidad a las organizaciones
Políticamente secundario: se demuestra en su escasa
dotación financiera (es un “fondo de pequeños
proyectos”)
Elementos para el diseño organizacional
de fondos de desarrollo de la sociedad
civil:






Jerarquía institucional: un servicio público con PJ y
patrimonio propio
Atribución de definir líneas de proyectos, asignar
recursos y evaluarlos, pero también una función rectora
de la política de desarrollo y fortalecimiento de la
sociedad civil, que ha de ser parte de la política y
administración del Estado democrático
Asignación financiera relevante en el presupuesto público
Que cuente con un cuerpo resolutivo integrado en forma
plural, paritaria e intersectorial, que garantice autonomía
respecto del gobierno
Categorías de líneas de acción, concursos,
subvenciones, destinatarios que aseguren igualdad de
trato y de oportunidades
Líneas de acción que aseguren libertad o flexibilidad de
propuesta y capacidad de innovación
Propuesta de un modelo óptimo:
(Tomando como referencia FOSIS, SENADIS, Consejo
Nacional de la Cultura y las Artes, Fondeporte): una mixtura
que puede ser concebida y descrita por sus virtudes:





Se estructura como un servicio público de alto nivel, con
PJ y patrimonio propio. Un ente orientado
específicamente al desarrollo de las OSCs, cuya cabeza
puede tener rango de ministro de Estado
Atribuciones: dotado legalmente de función rectora de
definición de políticas públicas en su área específica y
colaborador directo del Presidente de la República
Se integra colegiadamente con representantes del
Ejecutivo y representantes de organizaciones del área
sectorial involucrada. Con mayoría de OSCs
Despliega diversas líneas de acción mediante concursos
competitivos y otras formas de promoción y asignación
objetivas
Cuenta con un presupuesto consolidado en el
presupuesto fiscal, cuya legitimidad y beneficio social es
reconocido por los actores políticos