Download Los significados de la Participación

Trabajo
de
Investigación
Los
Significados
de
la
Participación
Melissa
Pomeroy
Director:
Dr.
Joaquim
Brugué
i
Torruella
UNIVERSIDAD
AUTÓNOMA
DE
BARCELONA
DEPARTAMENTO
DE
CIENCIA
POLÍTICA
Y
DERECHO
PÚBLICO
DOCTORADO
EN
CIENCIAS
POLÍTICAS
Y
DE
LA
ADMINISTRACIÓN:
PENSAR
Y
GOBERNAR
LAS
SOCIEDADES
COMPLEJAS
Julio
2009
1
ÍNDICE
Resumen........................................................................................................................................ 5
1. Participación ciudadana: Una mirada crítica ......................................................................... 7
1.1 Una práctica en expansión..................................................................................................................7
1.2 Una aproximación discursiva ............................................................................................................10
2. El abordaje discursivo y la interdisciplinariedad ................................................................ 14
2.1 Puntos de inflexión teóricos en el desarrollo de los análisis discursivos ..........................................15
2.2 Las aportaciones de los análisis discursivos en la Ciencia Política ..................................................20
2.2.1 El Análisis Critico de Discursos.............................................................................................................. 21
2.2.2 El Análisis del Discurso de los Procesos Políticos (Policy Discourse Analysis) .................................... 24
2.2.3 La Teoría Discursiva .............................................................................................................................. 27
2.3 Un análisis discursivo de la participación ciudadana ........................................................................33
2.3.1 Hipótesis y estrategia de investigación .................................................................................................. 34
2.3.2 Los casos seleccionados ....................................................................................................................... 37
3. La Organización de las Naciones Unidas............................................................................. 39
3.1 La Organización de las Naciones Unidas – Desarrollos ideológicos y contextuales ........................39
3.2 La participación y la Organización de las Naciones Unidas..............................................................42
3.2.1 Participación Interna en la estructura de la ONU................................................................................... 44
3.2.2 Las Grandes Conferencias .................................................................................................................... 53
3.2.3 Participación como recomendación de las Naciones Unidas ................................................................ 55
3.3 El análisis del discurso de participación de la ONU ..........................................................................56
3.3.1 Participación sí, ¿pero qué participación es legítima?........................................................................... 56
3.3.2 Una concepción amplia sobre la participación....................................................................................... 57
3.3.3 Legitimidad, apoyo público y respuesta a los desafíos de la globalización ........................................... 59
3.4 Reflexiones .......................................................................................................................................61
4. Las instituciones del Sistema de Bretton Woods................................................................ 65
4.1 Las Instituciones del Sistema Bretton Woods –algunos desarrollos ideológicos y
contextuales.....................................................................................................................................65
4.2 La participación en las instituciones de Bretton Woods ....................................................................69
4.3 La participación y el Banco Mundial..................................................................................................71
4.3.1 Stakeholders y Sociedad Civil................................................................................................................ 73
4.3.2 La participación explicada desde la lógica del mercado ........................................................................ 78
4.3.3 La participación y la mejora de la gestión .............................................................................................. 84
4.3.4 La participación en el Banco Mundial, una estrategia periférica de continuidad y
mejoramiento de imagen pública ......................................................................................................... 85
4.4 La participación y el FMI ...................................................................................................................88
2
4.4.1 La participación como colaboración....................................................................................................... 89
4.4.2 El FMI y la discrecionalidad de los procedimientos ............................................................................... 90
4.4.3 La participación y la eficacia de las operaciones ................................................................................... 93
4.5 Reflexiones .......................................................................................................................................94
5. El Foro Social Mundial ........................................................................................................... 98
5.1 Desarrollos ideológicos y contextuales ...........................................................................................102
5.1.1 Los actores del FSM y su comprensión sobre los sujetos de la participación ..................................... 108
5.1.2 El reclamo del derecho a la participación no restringida...................................................................... 110
5.1.3 Menos formatos y más valores ............................................................................................................ 111
5.1.4 ¿Participación para qué? El rescate de los derechos ciudadanos. ..................................................... 113
5.1.5 Una respuesta desde la democracia.................................................................................................... 114
5.2 Una aproximación a las concepciones de participación a través de las prácticas..........................116
5.2.1 El FSM como proceso.......................................................................................................................... 116
5.2.2 El presupuesto participativo ................................................................................................................. 119
5.2.3 Sistematizando algunos mínimos comunes sobre la participación desde la perspectiva
Foro Social Mundial ........................................................................................................................... 124
5.3 Reflexiones .....................................................................................................................................125
6. Conclusiones ........................................................................................................................ 128
6.1 Sistematización de resultados.........................................................................................................128
6.1.1 Los diferentes significados de la participación ciudadana ................................................................... 128
6.1.2 Los factores explicativos ...................................................................................................................... 136
6.2 Movimientos discursivos y la disputa sobre los significados...........................................................142
6.3 Perspectivas para la tesis ...............................................................................................................145
Bibliografía ................................................................................................................................ 147
Fuentes Primarias .................................................................................................................................153
Organización de las Naciones Unidas .......................................................................................................... 153
Bretton Woods .............................................................................................................................................. 155
Foro Social Mundial ...................................................................................................................................... 157
3
TABLAS
Tabla 1. Operacionalización de las variables .............................................................................................. 36
Tabla 2. Estructura simplificada de los principales órganos de la ONU y sus órganos
subsidiarios.................................................................................................................................... 44
Tabla 3. Principales aspectos de la participación en los programas y fondos dependientes de la
AG ................................................................................................................................................. 48
Tabla 4. Principales aspectos de la participación en el ECOSOC .............................................................. 51
Tabla 5. La participación y las estructuras de la ONU ................................................................................ 58
Tabla 6. Resumen de argumentos sobre cambios provocados por la globalización y que
influyen la gobernanza global........................................................................................................ 61
Tabla 7. Principales atribuciones de las instituciones de Bretton Woods. .................................................. 66
Tabla 8. Concepciones sobre las funciones de la Sociedad Civil ............................................................... 75
Tabla 9. Argumentación del Banco Mundial sobre las protesta y manifestaciones de la sociedad
civil................................................................................................................................................. 76
Tabla 10. Categorías de actividades participativas del Banco Mundial ...................................................... 79
Tabla 11. Categorías y Actividades relacionadas a la participación de la Sociedad Civil........................... 80
Tabla 12. Objetivos de la Participación en la agenda del BM ..................................................................... 84
Tabla 13. Trayectoria histórica de la relación entre sociedad civil y FMI .................................................... 89
Tabla 14. Modalidades de Participación en el FMI...................................................................................... 91
Tabla 15: Visiones de las partes sobre la relación Sociedad Civil – FMI .................................................... 92
Tabla 16: Objetivos del FMI al promover la relación con la sociedad civil .................................................. 93
Tabla 17. Las fases de las políticas y la participación del BM y del FMI..................................................... 94
Tabla 18. Principales características de las prácticas participativas relacionadas al FSM ....................... 124
Tabla 19. Sistematización general de significados de participación ......................................................... 129
Tabla 20. Conceptualizaciones sobre la Sociedad Civil ............................................................................ 130
Tabla 21. Participación como medio o fin.................................................................................................. 134
Tabla 22. Relación entre Contexto Percibido y Modelo de Participación.................................................. 138
Tabla 23. Tipología de los modelos analizados ........................................................................................ 141
Tabla 24: Esquematización de las perspectivas para la tesis ................................................................... 146
Foto Portada: Angela Ustulim
4
Resumen
La Participación Ciudadana es un tema clásico de la teoría democrática y es un concepto que
viene ganando importancia en la agenda de los movimientos sociales y de los responsables de
las políticas públicas. Sin embargo, los actores presentan diferentes entendimientos sobre el
tema, y al concepto de participación se vinculan significados ideológicos particulares. Estos
significados provienen de construcciones socio políticas diversas y, finalmente, se refieren a un
amplio abanico de prácticas.
Esta investigación pretende proporcionar nuevas herramientas analíticas para comprender esta
creciente realidad participativa, desde una perspectiva discursiva. La investigación se basa en
un trabajo empírico que mantuvo el diálogo entre las agendas participativas de los nuevos
movimientos globales y dos instituciones intergubernamentales. Guiada por la amplia e
interdisciplinaria influencia de las críticas postpositivistas, la investigación intenta comprender la
incorporación del significante “participación” en el discurso de las instituciones, relacionándola
con hechos y demandas históricas que les presionaron a actuar sobre una materia no inherente
en su constitución.
Una vez su legitimidad se encontró bajo el escrutinio público, estas instituciones se encontraron
expuestas a un nuevo contexto que les llevo a incorporar partes de un discurso y una práctica
generados fuera de sus marcos ideológicos. Sin embargo, el análisis combinado de las cadenas
de articulación alrededor del significante participación, nos enseña que esta incorporación no ha
provocado una transformación real de las prácticas de las instituciones. Al ser incorporada a los
marcos preexistentes, la participación cobra nuevos sentidos, que acaban moldeando las
prácticas. No obstante, este movimiento discursivo tiene un gran potencial para neutralizar
críticas y generar nuevas alianzas sociales.
1
Citizen participation is a classical subject of democracy theory, and it is a concept that has been
gaining importance in the political agenda of social movements and public policy responsibles.
Nevertheless, actors present different understandings over the subject, engaging particular
conceptual and ideological meanings to it, coming from diverse socio political constructions and,
finally, referring to a wide range of practices.
This research aims to provide new conceptual tools to understand this extending participatory
reality, from a discursive perspective. The research is based on an in-depth empirical research
that maintained a dialogue between the participation articulations found on new global
movements and the participation agenda of two prominent intergovernmental institutions: The
United Nations and Bretton Woods. Guided by a broad and interdisciplinary influence of the postpositivist critic, the research draws upon the history of the incorporation of the participation
signifier on those institutions agenda, relating it with historical facts and demands that have
pushed them to act over a subject that is not inherently of their practical and ideological
constitution.
Once their legitimacy was broadly under public scrutiny, those institutions have been pushed to
adapt themselves to a new context which led them to incorporate parts of a discourse generated
beyond their ideological scaffolding. However, the combined analysis of their institutional
participatory structures and the chains of articulations around the participation signifier, shows
that this had not provoked a real transformation, since once the signifier was incorporated to preexisting frames it had achieved new meanings, which shapes practices. Nevertheless this
discursive movement has a great potential on neutralizing critics and creating new social alliance
6
1. Participación ciudadana: Una mirada crítica
1.1 Una práctica en expansión
La participación ciudadana es un tema clásico de la teoría democrática, y su desarrollo
práctico viene ganando importancia en la agenda política de movimientos sociales,
partidos políticos, responsables y ejecutores de políticas públicas, tanto a nivel local
como internacional. En cada uno de estos contextos, su significado viene determinado
por construcciones sociológicas, políticas e ideológicas y sirve para nombrar un amplio
espectro de diferentes prácticas.
La participación se configura como un concepto estratégico en la actual coyuntura
internacional que conecta distintas realidades y proyectos políticos. Es un término
presente en nuevas y distintas propuestas, y que en un espacio de tiempo
relativamente pequeño ha tenido un desarrollo considerable de formas, prácticas y
entendimientos. En las democracias modernas es una práctica que ha ganado fuerza
en las últimas dos décadas. Al final de los años 90 había una percepción difundida
sobre el desgaste y la incapacidad del actual modelo de democracia representativa
liberal para representar y/o defender los intereses de la diversidad que él pretende
representar (Borón, 2000; Oliveira y Paoli 2000, Santos 2003). Paralelo a eso surge el
reconocimiento del potencial de las nuevas prácticas y experiencias de democratización
de la democracia (Boaventura, 2003) y esto ha dado fuerza al discurso de la
participación en distintas realidades, locales, nacionales e internacionales.
De los presupuestos participativos como ampliación del espacio de disputa de poder y
redistribución de inversiones a la reconstrucción del concepto a través de los
movimientos indígenas y la reivindicación a través de la identidad; de concepciones
basadas en la mejora de la gestión pública a la reivindicación de la democracia
participativa como una forma de “contrapoder”1 en sociedades complejas; el término
participación ciudadana sirve para nombrar innumerables prácticas.
La creciente importancia de políticas con enfoques participativos es indiscutible,
actualmente la participación ciudadana es considerada prácticamente como una
condición sine qua non al elaborar o ejecutar políticas públicas. Podríamos arriesgarnos
1 Wainright (2003) afirma que un fortalecimiento de prácticas participativas tiene un efecto directo en la noción de
poder, que a través de la participación se descentraliza y principalmente se pluraliza, ampliando el canon
democrático.
1
a afirmar que existe actualmente una percepción sobre la obligatoriedad de la
participación.2
Las experiencias proliferan, así como el término participación ciudadana, que va
adquiriendo múltiples significados a través de distintas concreciones. En este abanico
se encuentran desde experiencias locales en distritos o municipios a la promoción de la
participación de la sociedad civil en Organizaciones Internacionales. Entre estos dos
extremos encontramos la participación como principio orientador de experiencias y
leyes, locales, nacionales y regionales, como aglutinadora de redes internacionales de
profesionales, como condicionante en estrategias de cooperación de diversos tipos de
entidades3. El listado es extenso y no es el objetivo de la presente investigación
agotarlo, sino demostrar que estamos delante de un fenómeno actual y creciente.
En resumen, encontramos la palabra participación en una serie de contextos:
institucionales, políticos, burocráticos, de los movimientos sociales y de los académicos.
En cada uno de estos contextos discursivos, el concepto de participación ciudadana
nos remite a significados e interpretaciones distintos y está conectado a una serie de
otros debates que moldean las representaciones particulares sobre participación
ciudadana.
Esta multiplicidad de entendimientos sobre la participación ciudadana es la principal
preocupación de esta investigación. Al analizar, por lo tanto, distintas representaciones/
entendimientos sobre participación este trabajo pretende abordar y explicitar la
diversidad de significados que un mismo término puede adquirir y verificar cuales son
los posibles elementos que condicionan esta variedad.
2 Aunque la participación ciudadana sea, tradicionalmente, defendida por actores de la izquierda, actualmente la
encontramos en la agenda de actores al centro y a la derecha del espectro político. Tania Verde (2007), por
ejemplo, nos proporciona un interesante análisis sobre lo que significa la participación ciudadana para tres partidos
españoles: Izquierda Unida, Partido Socialista y Partido Popular.
3 Para citar algunos ejemplos: a nivel internacional la participación es un condicionante para el otorgamiento de
financiaciones por parte de la Comisión Europea, de la OCDE, del Banco Mundial y de la ONU. Aún, a nivel
internacional, encontramos innumerables redes temáticas de intercambio de experiencias y conocimiento como
Demopart, Logolink, OIDP. A nivel nacional, cada vez se hacen más comunes leyes que obligan a la adopción de
mecanismos como el presupuesto participativo por parte de los municipios (Republica Dominicana, Perú, Bolivia,
Inglaterra). A nivel regional también encontramos el desarrollo de dispositivos legales que favorecen la participación
(como el caso de la Iniciativa Legislativa Ciudadana en Cataluña y la Ley de Participación de la Región Toscana en
Italia). Finalmente, a nivel local también encontramos un amplio desarrollo de la agenda participativa (en el caso de
España, por ejemplo, se hacen cada vez más comunes los reglamentos locales que regulan la obligatoriedad de la
implementación y las condiciones sobre las cuales se deben desarrollar las experiencias).
8
Para llevar este tipo de análisis a cabo, la investigación pretende trabajar desde una
perspectiva discursiva, y con eso aportar nuevas herramientas para comprender esta
creciente realidad participativa. Guiada por la amplia e interdisciplinaria influencia de las
críticas postpositivistas, la investigación buscará comprender cómo se da el proceso a
través del cual un mismo término puede asumir diferentes significados.
En el ámbito académico, la gran mayoría de los estudios realizados sobre participación
ciudadana suelen dividirse en tres perspectivas: la normativa, la metodológica y,
últimamente, vemos un crecimiento de estudios evaluativos de las prácticas. El debate
normativo se extiende desde la importancia y necesidad de la participación, hasta los
resultados que las prácticas de participación ciudadana deberían alcanzar.4 Los
estudios metodológicos5 y evaluativos, a su vez, se guían por criterios en consonancia
con las perspectivas normativas existentes.
Sin embargo, pocos estudios se han dedicado a mirar críticamente la participación
como un fenómeno político en expansión. Esto resulta comprensible si consideramos
que el desarrollo práctico de la participación ciudadana, de modo extendido y no
puntual, es un fenómeno relativamente nuevo, y que ha tenido una expansión notable
principalmente en la última década. Apenas en los últimos años los estudiosos del tema
empezaron a buscar nuevas perspectivas de análisis para el fenómeno. En resumen,
en la literatura sobre la participación ciudadana, se da por descontado que la
participación es buena y necesaria y así como ocurrió con otras políticas, como las
relacionadas al género o el desarrollo sostenible, la participación ciudadana se ha
convertido en una práctica políticamente correcta.
En este sentido, la presente investigación pretende lanzar luces sobre un ámbito aún no
explorado: los distintos significados que el término “participación ciudadana” puede
asumir y los factores que pueden explicar esta diversidad de entendimientos. También
4 Font y Blanco (2005) identifican entre los estudios normativos tres argumentos centrales: la participación como
respuesta a la crisis de legitimidad de la democracia representativa, la participación como estrategia de mejora del
rendimiento de las políticas públicas en un contexto de complejidad, y la participación como componente
indispensable de la democracia y para la creación de capital social.
Cooke y Kothari, editores del libro Participacition: the new tiranny?, nos proporcionan una interesante reflexíon
sobre la trampa teórica de los estudios metodólogicos sobre la participación (se refieren, principalmente la
participación en las políticas de desarrollo local). Los autores afirman que el carácter predominantemente
metodológico de los estudios sobre la participacíon, ha hecho con que los análisis de participación se convirtiesen
en algo poco reflexivo o critico. En el mismo libro, David Moose afirma que, siendo la participación una aspiración
normativa ligada a un conjunto de técnicas, es posible anunciar el éxito de la experiencia sin una verificación
empírica, configurando una teoría que se auto valida y convertiendo el ejercicio de la participación en una serie de
actos ritualísiticos.
5
9
la investigación pretende comprobar que, al analizar los procesos de significación de la
participación ciudadana, podemos encontrar nuevas explicaciones a las diferencias en
el campo de la práctica política, es decir, los distintos formatos que la participación
ciudadana puede adquirir, no son solamente una elección basada en criterios
metodológicos, sino que se encuentran también justificadas por factores políticos
ideológicos.
1.2 Una aproximación discursiva
El análisis discursivo puede ser una herramienta muy útil en los análisis políticos. El
lenguaje como un componente indispensable del estudio político es uno de los
argumentos utilizados por los autores que creen que el foco analítico del mainstream
de la disciplina, basado solamente en los procesos decisorios y en el empirismo, es
insuficiente (Majone, 1989; Fischer y Forrester, 1993, Fischer 2003; Hay 2002, Chilton
2003). No obstante, este tipo de análisis es apenas utilizado por los científicos políticos
para el análisis de fenómenos políticos, como son la democracia y la participación
ciudadana.
Los análisis discursivos son, en las ciencias sociales, un campo de difícil definición. Uno
de los motivos de esta dificultad proviene del hecho que, aunque este tipo de análisis
tenga sus orígenes marcadamente dentro de la teoría lingüística, muchas disciplinas
han incorporado los análisis discursivos como elemento central para la reflexión, como
es el caso la Antropología, la Psicología, la Sociología, la Comunicación y más
recientemente la Ciencia Política. Esta variedad de aplicaciones nos lleva a una serie
de interpretaciones y definiciones sobre el concepto. En general, la vaguedad del
término es el resultado de las diferentes interpretaciones sobre qué se considera
discurso, sus límites y su operacionalización analítica.
Existen, por lo tanto, muchas definiciones para discursos, éstos pueden ser vistos
estrictamente como una articulación de palabras realizada por una persona en un
determinando momento, como una serie de ideas compartidas por un grupo social
homogéneo, o aún, como conjuntos de ideas difusas que permean e influencian nuestra
comprensión sobre los fenómenos sociales. Así como los demás conceptos de las
ciencias sociales, el significado, la amplitud y la aplicación del concepto discurso
dependerá de la perspectiva teórica en la cual el concepto se encuentra incrustado. En
resumen, el concepto discurso se encuentra en medio de una gran controversia a nivel
ontológico, epistemológico y metodológico.
10
En la Ciencia Política, la opción por esta perspectiva analítica conlleva la entrada en un
terreno de controversia por dos motivos principales. Por un lado, como mencionamos,
no se llega siquiera a un consenso mínimo sobre lo que es discurso, con obvias
consecuencias para el debate sobre lo que son los análisis discursivos. Algunos
consideran los abordajes discursivos como una herramienta metodológica de carácter
cualitativo (Moreno del Río, 2005), otros simplemente como un importante elemento
más a ser analizado (Fischer y Forrester, 1993) y finalmente, aquellos que consideran
los análisis discursivos como un campo teórico (Howarth, 2000; Laclau & Mouffe, 1985).
Por otro lado, en la Ciencia Política, la mayor parte de los trabajos que adoptan esa
perspectiva, desde un enfoque más teórico, están genéricamente clasificados bajo el
paraguas de los análisis postmodernistas (Hay, 2002; Fischer & Forester, 1993) que, en
la Ciencia Política, constituyen un campo minado por polémicas ontológicas y
epistemológicas6.
Delante de esta complejidad, nos restringiremos a afirmar que un enfoque discursivo
contribuye críticamente al análisis de la realidad política. Es aclaradora la definición de
Fischer ( 2003:12,13), sobre los análisis postempiricistas.
“Postempiricism is better described as an orientation than as a well
defined philosophy of science. Most generally, the term is used to refer to
an epistemological orientation that seeks to move beyond an objectivist
‘conception’ of reality. (…) In the postempiricist view, there are many
valid forms of explanation, empirical-scientific/causal analysis being only
one of them. Such scholars acknowledge the substantive and
methodological diversity of the sciences, and commit themselves to the
description of social phenomena rather than to methodological
prescriptions”.
Esta definición es particularmente útil porque, como se explicará en el capítulo 2, el tipo
de estudio propuesto por esta investigación no pretende estudiar un fenómeno a partir
de un modelo de análisis previo y cerrado o limitarse a contrastar o enfatizar la
relevancia, utilidad y coherencia de una corriente de pensamiento u otra, pero sí aportar
- a partir de una perspectiva amplia - nuevos elementos al análisis de la participación
ciudadana. En este sentido, podíamos ubicar el análisis propuesto en lo que
actualmente se viene configurando bajo el nombre de análisis crítico, influenciado por
Aunque los autores de estos trabajos no necesariamente yergan la bandera del postmodernismo, la noción de
discurso es comúnmente ligada a esta corriente de pensamiento, muy seguramente debido a la repercusión de los
trabajos de Laclau y Mouffe. La mayoría de los autores que trabajan con el análisis de discursos suelen restringirse
a autodenominarse genéricamente como pospositivistas /postempiristas y básicamente construyen los análisis
desde la máxima ontológica constructivista: “todo es resultado de construcción social”.
6
11
los retos que los análisis provenientes del nuevo institucionalismo, del constructivismo y
del postmodernismo plantean a las tradiciones clásicas.
El nuevo institucionalismo y el constructivismo problematizan las aplicaciones de las
teorías del rational choice, del liberalismo y del realismo, indagando sobre la objetividad
y racionalidad de los intereses de los actores. Es decir, abogan por la incorporación de
la necesidad de interpretar los intereses como un resultado de las percepciones. Esta
premisa implica la introducción, en el análisis político, de la explotación de los medios y
mecanismos utilizados por los actores en el proceso de construcción de estas
percepciones y, consecuentemente, la asunción de que la realidad es una construcción
social y que el político es subjetivo. El análisis de las construcciones discursivas son,
por lo tanto, un posible camino para llegar a la subjetividad del político (Hay, 2002).
El postmodernismo a su vez, ofrece, a partir de una concepción ontológica enraizada en
la diferencia y la rigurosidad normativa, un desafío complejo para el análisis que, así
como a partir del relativismo cultural en la Antropología, tiene el objetivo de comprender
los puntos de vista y las acciones políticas de los distintos agentes desde sus propios
marcos interpretativos y conceptuales.7
Sin profundizar en los méritos o críticas de los distintos paradigmas lo que sí es útil para
ubicar el enfoque adoptado por esta investigación son las contribuciones de las
perspectivas constructivistas y postmodernistas. Primeramente, ambas agregan una
complejidad deseada en el trato de las premisas teóricas y, consecuentemente, en la
lógica de aproximación hacia la realidad. Hay (2002) denomina este proceso de
“parsimony – complexity trade-off”. Según el autor, la adopción de estas perspectivas
nos brinda con ventajas y desventajas. El constructivismo y la etnografía postmoderna
nos alejan de las posibilidades de generalización y simplificación explicativa de la
realidad, pero nos brinda con precisión descriptiva, especificidad histórica, concreción y
plausibilidad.
7 El postmodernismo se plantea desde una postura radical que niega la neutralidad de cualquier construcción
científica, afirmando que ésta siempre estará legitimando el orden hegemónico o que cualquier tipo de construcción
de subversión del orden, no es más que el camino hacia otro tipo de relaciones de dominación. El postmodernismo
es muy criticado por la ausencia de una propuesta normativa, muchas veces acusado de una postura analítica
nihilista y destructiva en el sentido que desconstruye paradigmas de análisis, pero sin proponer alternativas. Eso
porque al afirmar que todo son metanarrativas, incluso la ciencia, el postmodernismo se auto-impide de generar
inputs para analizar una sociedad donde persisten desigualdades materiales y discursivas. Hay (2002: 250)
considera que esta paradoja acaba llevando el posmodernismo a una postura conservadora con relación a la
posibilidad de cambio.
12
En resumen, al alejarse de las perspectivas tradicionales, la presente investigación
pretende acercarse a un importante ámbito dentro del análisis político: la relación entre
el mundo político y el de las ideas de los actores políticos sobre el mundo político. El
énfasis en lo político es fundamental y deliberado. La investigación pretende desde una
perspectiva amplia abordar aspectos como procesos de cambio, conflictos y disputas
que moldean el campo de la Política. En este sentido, podemos afirmar que la
investigación se centra en un objeto de estudio – la participación ciudadana - que
pertenece en gran medida al campo de análisis de la Ciencia Política más tradicional,
pero para generar nuevas reflexiones sobre ello se ha optado por trabajar desde una
perspectiva discursiva, lo que implica elecciones epistemológicas y metodológicas
ajenas a la Ciencia Política tradicional. Esta elección está en consonancia con el
carácter transdisciplinar de los análisis discursivos:
“Transdisciplinary’ (as opposed to merely ‘interdisciplinary’, or indeed
‘postdisciplinary’, Sum & Jessop 2001) implies that the theoretical and
methodological development (the latter including development of
methods of analysis) of discourse analysis, and the disciplines/theories it
is in dialogue with, is informed through that dialogue, a matter of working
with (though not at all simply appropriating) the ‘logic’ and categories of
the other in developing one’s own theory and methodology. The
overriding objective is to give accounts – and more precise accounts
than one tends to find in social research on change - of the ways in
which social changes are changes in discourse, and the relations
between changes in discourse and changes in other, non-discoursal,
elements or ‘moments’ of social life (including therefore the question of
the senses and ways in which discourse ‘(re)constructs’ social life in
processes of social change).” (Fairclough, 2005a:1)
En el próximo capítulo se buscará exponer sucintamente algunos desarrollos en las
diversas disciplinas de las ciencias humanas que proporcionan algunas de las bases
teóricas más importantes para los análisis discursivos.
13
2. El abordaje discursivo y la interdisciplinariedad
Los estudios del discurso en las Ciencias Sociales, como se mencionó anteriormente,
son el resultado de un desarrollo teórico interdisciplinar. En este sentido creemos
interesante recuperar algunas de las principales aportaciones de otras disciplinas,
como la Antropología, la Lingüística, la Sociología y la Filosofía. Estas disciplinas
introducen una serie de elementos considerados tradicionalmente como extra políticos
y que impactan considerablemente en la Ciencia Política.
En este capítulo, primeramente expondremos - desde una perspectiva más general los puntos de inflexión a nivel epistemológico que han contribuido a una valorización de
lo simbólico y lo discursivo dentro de las ciencias humanas y sociales. En un segundo
momento, presentaremos tres perspectivas más aplicadas a los análisis políticos. A
continuación rescataremos los principales conceptos que serán utilizados como base
para el planteamiento de las hipótesis, el diseño de la metodología y como materia
prima teórica para las reflexiones.
Howarth (2000) identifica tres fases principales en este proceso interdisciplinar. Según
este autor, la gran diferencia entre las tres etapas reside en la dicotomía
discursivo/material. Tradicionalmente los análisis discursivos se enfocaban en el estudio
del lenguaje en uso o el lenguaje en contexto. En esta perspectiva, marcadamente
lingüística, el lenguaje es analizado desde un prisma unilateral y no impacta en la
transformación de la realidad social. Discursos y realidad social son campos
completamente diferenciados. En los años 60 y 70, con la creciente importancia de los
análisis estructuralistas en la Lingüística y la Antropología, así como del marxismo
gramsciano, el concepto de discurso se extiende a una amplia gama de prácticas y
fenómenos sociales. Particularmente importantes en este período son los trabajos de
Foucault, para quien los discursos moldean la realidad. Aunque revolucionaria, la visión
de Foucault sigue privilegiando el campo discursivo que se encuentra, analíticamente,
destacado de las relaciones sociales. Finalmente, en la última fase, bajo la influencia de
la teoría de Laclau y Mouffe, los discursos se igualan a las prácticas y a las relaciones
sociales.
Aunque Howarth las presente como fases distintas, en realidad estas fases se
configuran como una acumulación de desarrollos epistemológicos sobre el análisis de
las estructuras y función del lenguaje en las Ciencias Sociales. Para una mejor
comprensión de este proceso es interesante rescatar los puntos de inflexión teóricos
14
que permitieron el desarrollo de estas perspectivas. La descripción que proponemos a
continuación no es exhaustiva pero representa aquellas innovaciones más útiles para el
presente análisis.
2.1 Puntos de inflexión teóricos en el desarrollo de los análisis
discursivos
Un primer desarrollo epistemológico rescatado por los análisis discursivos que creemos
importante resaltar proviene de la Antropología, más específicamente, de la teoría del
relativismo cultural, expresada por Geertz (1978). El antropólogo, a través de la
afirmación sobre la necesidad de interpretar las culturas desde “el punto de vista del
nativo”, llama la atención sobre la necesidad de interpretar los sentidos construidos por
los actores estudiados, lo que implica la adopción de la etnografía y la descripción como
metodología8. En este sentido es importante una aclaración hecha por Geertz, sobre el
trabajo del antropólogo, pero extremamente importante para nuestro análisis: la base
factual del antropólogo es interpretativa. El objeto de la etnografía9 es, por lo tanto, “una
jerarquía estratificada de estructuras significantes en las cuales (los actos sociales) son
producidos, percibidos e interpretados” (1978:17). Esta noción presente en Geertz es la
que da forma a uno de los conceptos principales para el análisis de discurso: el marco
discursivo de los actores (Rein & Schön, 2003), concepto que será mejor explicado en
el apartado 2.2.
Otra aportación esencial a los análisis discursivos proviene de la Lingüística y de la
teoría del signo de Ferdinand de Saussure (1994)10, que introdujo la división del signo
8 En su obra seminal de 1973 “La interpretación de las culturas”, Geertz, a través del famoso caso de la pelea de
gallos, nos proporciona una importante base metodológica para los análisis discursivos. Es lo que Geertz llama de la
etnografía como una “descripción densa” que consiste en la interpretación de los sentidos construidos por los
actores y manifiestos en la acción. Para eso, es extremamente importante la atención al contexto histórico de la
acción. Sin embargo, Geertz nos alerta que ésta es la base para la naturaleza intrínsecamente incompleta y
contestable de los análisis antropológicos. (Geertz, 1978:30) Esto conlleva que el progreso de la ciencia se centre
inevitablemente en el refinamiento del debate, en vez de en la búsqueda de un consenso sobre lo que es la realidad.
Principalmente porque, para Geertz, lo que importa es lo que esta “realidad” significa para las culturas estudiadas.
9
Para un análisis critico sobre la autoridad científica de la interpretación en la etnografia ver James Clifford, 1998.
10Curso
de Lingüística General original de 1916.
15
entre significante (fonema o palabra) y su significado11. Esta sencilla afirmación tiene un
enorme impacto analítico y gran influencia en las Ciencias Sociales.
Primeramente porque su teoría conlleva la noción de arbitrariedad12 en la fijación entre
significante y significado regida por su aspecto relacional y diferencial, es decir, un
significante adquiere significado dentro de un sistema (estructura) de significados 13. En
segundo lugar, porque enfatiza la importancia de los sistemas sociales en la
comprensión del lenguaje. Es decir, los signos para que tengan sentido presuponen (a)
la existencia de una estructura relacional (b) un conjunto de normas compartidas e
internalizadas y eso, según Saussure, puede ser extrapolado a otras prácticas sociales.
En resumen, Saussure abre la puerta a la necesidad de ubicar los símbolos en
contextos que les den significados, y no como fenómenos aislados (Howarth 2000:18).
En tercer lugar Saussure sienta las bases para el llamado estructuralismo porque su
teoría permite un análisis relacional a distintos niveles: el de los fonemas, que forman
palabras, entre palabras que forman sentencias y entre sentencias que forman
discursos.
Claude Lévi-Strauss retoma estas nociones al proponer que las sociedades pueden ser
interpretadas desde lo simbólico. Lévi-Strauss parte de la premisa que debemos buscar
y entender las lógicas estructurantes de la sociedades para poder interpretar sus
prácticas. Según el antropólogo, estas lógicas estructurales se manifiestan a través de
las prácticas más superficiales. A través de su estudio sobre mitos y totemismo, Lévi
Un ejemplo muy difundido y utilizado para explicar esta separación es bastante anterior a Saussure. El
antropólogo Franz Boa en la introducción de su libro Handbook of American indian languages de 1911, describe la
existencia de una serie de significantes en Inuktitut (esquimal) para lo que llamamos de “nieve” . El argumento de
Boas se centra en el hecho de que el lenguaje tiene una importante función clasificatoria de la realidad percibida.
Aunque el ejemplo haya sido problematizado en una serie de trabajos lingüísticos, sigue siendo útil para una
explicación sencilla y clara. El trabajo iniciado por Boas es considerado un divisor de aguas en la antropología, tanto
a nivel epistemológico como metodológico, porque rechaza las ideas evolucionistas y revoluciona la antropología,
hasta entonces considerada principalmente como la ciencia de las sociedades primitivas e imprime un rigor
metodológico en el estudio de las culturas. Es una pieza fundamental para el futuro desarrollo de los estudios
etnolinguisticos y la antropología (y el relativismo) cultural.
11
Benveniste (1976) argumenta que Saussure utiliza erróneamente el concepto de arbitrariedad, ya que la noción
de arbitrariedad y contingencia solo puede ser incorporada al raciocinio lingüístico si considerados elementos extradiscursivos. Dentro de una lógica exclusivamente lingüística, como es el caso de la teoría de Saussure, la
asociación significante/ significado es antes que arbitraria, necesaria, por que uno no existiría sin el otro. Según
Benveniste, esto de modo alguno disminuye la importancia del trabajo de Saussure, pero demuestra la influencia
que el relativismo cultural ejerce en su obra. Como veremos más adelante, la noción de arbitrariedad, vuelve a
cobrar sentido una vez reubicada como contingencia discursiva en la teoría discursiva y se convierte en un
importante elemento del análisis.
12
13 Por ejemplo, el significante “mañana” sólo adquiere un valor lingüístico puesto en relación con otros signos como,
tarde, día, noche o mismo ayer, que se diferencian de mañana y al mismo tiempo le dan sentido.
16
Strauss (1975) nos brinda una consideración muy importante: el totemismo no es
solamente un reflejo de la organización de las sociedades sino que también sirve como
elemento organizador de las mismas. En este sentido, el antropólogo nos alerta sobre
la naturaleza del campo simbólico: este es constituido por y constitutivo de la realidad
social.
Jaques Derrida (1989) apunta algunas lagunas en el trabajo de Lévi-Strauss y nos
alerta sobre la necesidad de incorporar a la reflexión las nociones de apertura e
historicidad en la construcción de los sistemas sociales, ya que sin ellas no podemos
dar cuenta de percibir los cambios. Es decir, Derrida critica el abordaje de Strauss
porque éste se fija solamente en un “fotografía”, un recorte estático de las estructuras:
“en el trabajo de Lévi-Strauss hay que reconocer que el respeto de la
estructuralidad, de la originalidad interna de la estructura, obliga a
neutralizar el tiempo y la historia. Por ejemplo, la aparición de una nueva
estructura, de un sistema original, se produce siempre – y es esa la
condición misma de su especificidad estructural – por medio de una
ruptura con su pasado, su origen y su causa. Así no se puede describir
la propiedad de la organización estructural a no ser dejando de tener en
cuenta, en el momento mismo de esa descripción, sus condiciones
pasadas: omitiendo plantear el problema del paso de una estructura a
otra, poniendo entre paréntesis la historia. En ese momento
“estructuralista”, los conceptos de azar y de discontinuidad son
indispensables”. (Derrida, 1989: 399)
Con esta crítica Derrida nos alerta sobre el carácter contingente de la formación de las
estructuras. Esta crítica implica, para los análisis, la incorporación de elementos
contextuales, responsables de las posibles rupturas o continuidades en el lenguaje y los
discursos.
Crucial para el análisis discursivo es el trabajo de Michel Foucault, un autor
normalmente identificado como estructuralista y postestructuralista, dependiendo de las
fases de sus escritos. En su fase arqueológica, Foucault busca desvelar las reglas de
formación de las estructuras del discurso, mientras que en su fase genealógica
investiga la emergencia histórica de los discursos investigando el rol del ejercicio de
poder y de los sistemas de dominación, a través del conocimiento, en la formación de
los mismos. Aunque se puedan diferenciar estas dos fases en la obra de Foucault la
metodología de aproximación al objeto de estudio en las dos fases es bastante
semejante. En este sentido, podemos dividir en dos ámbitos la aportación de Foucault a
17
los análisis discursivos: (a) la sistematización conceptual para el análisis 14 y (b) la
introducción de las variables extra-discursivas, como el poder, que ha permitido el
desarrollo y el reconocimiento de la utilidad de los análisis discursivos para fenómenos
políticos15.
Sin embargo Foucault rechaza la noción de ideología 16, uno de los elementos centrales
en los análisis discursivos actuales. En este sentido es interesante rescatar las
reflexiones marxistas sobre el concepto de ideología17. Marx utiliza el concepto de
ideología para explicar como las ideas legitiman y naturalizan, reproduciendo y
manteniendo, ciertos tipos de relaciones sociales. La ideología en Marx es claramente
algo negativo ya que sirve para cegar a los actores sociales sobre la desigualdad de
clases. Aunque Marx conecte ideas y discursos a procesos políticos y sociales,
claramente en su trabajo hay una predominancia determinante de lo material sobre lo
ideológico o discursivo.
Serán la producciones de Gramsci, Althusser y Pêcheux las responsables de rescatar el
concepto de ideología desde una perspectiva más “neutral” e incisiva. Gramsci en los
Con relación a la sistematización conceptual Foucault apunta a la necesidad de analizar los discursos a través de
4 elementos que lo constituyen: 1. Objeto del discurso (o de qué se habla) - no es suficiente identificar el objeto del
discurso, pero es también necesario indagar sobre el contexto social que permite que determinado objeto sea
lanzado a la superficie y sea reconocido como digno de investigación o debate. 2. Desde dónde se habla (o quién
habla) - es importante investigar cómo es dado el derecho a algunos sujetos para hablar de determinados temas,
analizando su locus institucional y la posición que legitima la declaración hecha. 3. Los conceptos involucrados analizar las reglas que definen qué tipo de conceptos son validos para articular la declaración y cuáles han sido
excluidos 4. Los temas y teorías desarrollados a través de un discurso: cómo se forman estrategias dentro de un
discurso. Las estrategias articulan declaraciones diversas, que incluso pueden ser contradictorias, pero que forman
una teoría. (Foucault, 2008).
14
A través de sus trabajos sobre poder y conocimiento, Foucault nos proporciona dos importantes reflexiones más:
la primera, más directa, sobre la relación entre poder y conocimiento y la segunda sobre la relación entre lo
discursivo y lo material. Es a través de los discursos que poder y conocimiento se conectan, funcionando no sólo
como un filtro de lo material (configurando un mundo de discursos dominantes y excluidos) pero también como un
mundo de elementos que juegan diversas y complejas estrategias. Los discursos son por lo tanto instrumentos y
efectos del poder. Con relación a lo discursivo y lo material Foucault nos proporciona una interesante visión: al
asumir que las prácticas discursivas son constitutivas del social y del conocimiento, Foucault afirma que al analizar
esta relación podemos acercarnos a la influencia que los cambios en las practicas discursivas ejercen en las
transformaciones sociales. (Foucault, 2001).
15
16 El rechazo de Foucault a noción de ideología es resultado de su compleja y extensa teorización sobre poder y
sujeto. En líneas generales, Foucault afirma que las ideologías tienen como lógica principal la idea de verdadero y
falso, y ésta es una cuestión secundaria delante de la necesidad de desvelar históricamente la construcción de los
efectos de estas pretensiones de verdad.
17 La ideología juega un rol fundamental en las tres perspectivas de análisis discursivos identificadas por esta
investigación y que serán mejor explicadas en el próximo apartado. Aunque solamente la perspectiva influenciada
por la producción de Laclau y Mouffe sea explícita al asumir su raíz marxista, percibimos claramente ecos del
debate marxista sobre ideología en las tres corrientes.
18
Diarios de Cárcel afirma que la ideología es también el locus de la toma de consciencia
de clase y movilización. Con eso, Gramsci nos proporciona un elemento importante
para la reflexión: las relaciones de dominación no son construidas solamente a través
de la fuerza del aparato estatal o de la ideología burguesa, los grupos dominantes
necesitan también construir una especie de consentimiento sobre su rol y eso se da en
campos que están más allá del mercado y del estado, como el campo cultural e
intelectual. Esta premisa implica directamente la apertura de un abanico de posibles
articulaciones estratégicas entre grupos sociales. La ideología, por lo tanto, deja de ser
un instrumento de dominación de clase y pasa a ser una construcción social.
Althusser profundiza este desarrollo teórico de Gramsci afirmando que la ideología
puede materializarse en instituciones, como iglesia, familia, escuelas o asociaciones
políticas. Es a través de estas instituciones que los elementos que componen las
ideologías dominantes se reproducen y toman forma de prácticas sociales. Pêcheux, a
su vez, es el autor que más claramente ubica la construcción de discursos sociales en
el ámbito de las prácticas ideológicas. Conectando la teoría del signo de Saussure, e
influenciado por el psicoanálisis de Lacan, Pêcheux introduce una concepción del
lenguaje en la cual el significado es un efecto de la identidad de un actor o grupo social.
El discurso es, por lo tanto, donde se da la relación entre lenguaje e ideología. 18
Como veremos a continuación, muchos de estos debates siguen abiertos, y el campo
de diálogo interdisciplinar establecido por las diferentes escuelas que utilizaremos como
base para nuestro estudio no se restringe a los conceptos que hemos presentado hasta
aquí. Sin embargo, es importante enfatizar que sin los desarrollos hasta aquí expuestos
no hubiera sido posible la formación y la consolidación de estos nuevos ámbitos de
análisis.
Los análisis discursivos contemporáneos se basan y dialogan con las premisas hasta
aquí expuestas. En este sentido, veremos como se profundizan los debates acerca de
18 Sin embargo, tanto Pêcheux como Althusser, privilegian el rol de la estructura sobre la agencia y rechazan la
capacidad del individuo o colectivo para determinar su propia identidad, que es el resultado de construcciones socio
históricas. Como veremos más adelante, el rescate de la noción de agencia por los actuales análisis discursivos,
intenta explicar las relaciones entre agencia y estructura. Se alejan de las perspectivas que tienden a ver esta
relación como algo dicotómico o dialéctico, al introducir la noción de que las estructuras no son completas y
cerradas y que, por lo tanto, no son completamente determinantes, posibilitando el rol de la agencia frente a las
estructuras (Torfing,1999). Somos concientes que la complejidad del debate sobre los conceptos de agencia y
estructura nos obliga a un abordaje teórico mucho más profundo de lo que será trabajado en esta investigación. Sin
embargo, como se verá en el apartado 2.3.1 creemos importante operacionalizar empiricamente estos conceptos,
mismo sin un respaldo teórico contundente, para acercarnos de nuestro objeto de estudio, y en el trabajo futuro,
profundizarlos teóricamente.
19
la necesidad de entender los significados del discurso y de la acción desde el punto de
vista de los propios actores (marcos) o de incorporar las especificidades históricas y
contextuales, en los momentos de formación y cambio en los discursos (para explicar
los cambios sociales). También veremos como conectan el rescate del componente
ideológico y de la relación agencia-estructura y lo articulan a las nociones de poder (por
ejemplo, a través de la noción de context shapping o de discurso hegemónico).
Finalmente, veremos como la división entre significante y significado cobra sentido
desde una perspectiva política, que incluye procesos de disputa y formación de
estrategias discursivas dominantes (que son al fin y al cabo políticas).
2.2 Las aportaciones de los análisis discursivos en la Ciencia Política
El campo de estudio de los discursos es extremamente amplio e indefinido, teniendo
como característica principal la interdisciplinaridad. La teorización sobre los discursos y
sobre cómo analizarlos viene siendo ampliamente trabajada con distintos enfoques. En
primer lugar, es importante diferenciar los análisis discursivos de los análisis de
contenidos, que se restringen al análisis de la estructura gramatical del discurso,
encerrándose en un texto/discurso concreto, estos análisis se basan muchas veces en
cálculos sobre la repetición de términos claves al discurso y las relaciones entre
términos utilizados. En segundo lugar la investigación identifica tres corrientes que
ayudan a estudiar el objeto de estudio de esta investigación: el Análisis Crítico de
Discurso, los estudios sobre Policy Discourse, y la Teoría Discursiva.
19
Las tres perspectivas se definen como campos de trabajo en construcción, abiertos, y
en
constante
diálogo
teórico
con
un
amplio
abanico
de
disciplinas,
pero
fundamentalmente, se encuadran en un proceso de reflexión histórico sobre las
Ciencias Humanas, con obvias repercusiones en la Ciencia Política. En este sentido,
creemos mucho más provechoso considerar los conceptos que nos proporcionan estas
tres perspectivas como herramientas analíticas, que priorizar una visión sobre la otra, o
simplemente tomar prestado los conceptos trabajados por estas teorías y aplicarlos en
un estudio de caso, como un modelo dado. En resumen, esta investigación parte de la
premisa que todas estas contribuciones son válidas y plausibles en el sentido que todas
19 Uno de las principales factores de diferencia entre las perspectivas son sus raíces: los estudiosos del ACD en
general son lingüistas que analizan fenómenos políticos y sociales, mientras que los estudiosos del policy discourse
son científicos políticos que se dedican a estudiar procesos decisorios y políticas publicas, finalmente, los autores
que trabajan con la teoría discursiva provienen del campo de la filosofía política.
20
ellas nos presentan una nueva manera de analizar lo político. En las palabras de
Fischer (2003:17):
“Although there is no one postempiricist perspective, and perhaps there
never will be, there is increasingly a convergent set of themes and
approaches that define these efforts”.
Sin embargo durante la revisión teórica, verificamos que, aunque estas perspectivas no
dialoguen abiertamente entre sí y partan de concepciones ontológicas diversas, muchas
veces convergen y se complementan en la operacionalización de su andamiaje
conceptual para abordar sus objetos de estudio. En las próximas páginas intentaremos
explicitar y explicar estas convergencias y diferencias y, finalmente, seleccionar
aquellos elementos que serán utilizados para analizar nuestro objeto de estudio. Esta
posición que puede parecer de complicada sustentación tiene un objetivo principal y
sencillo: contribuir a una aproximación empírica más completa y con eso, contribuir a un
debate teórico más amplio.
2.2.1 El Análisis Critico de Discursos
Norman Fairclough, uno de los principales estudiosos del Análisis Critico de Discurso
(ACD), afirma que este tipo de abordaje “subsumes a variety of approaches towards the
social analysis of discourse (Fairclough & Wodak 1997, Pêcheux M 1982, Wodak &
Meyer 2001) which differ in theory, methodology, and the type of research issues to
which they tend to give prominence” (Fairclough, 2005a: 76). Si el ACD incluye o
considera perspectivas metodológicas y teóricas diversas, ¿cuál es la diferencia con
otras perspectivas?. En realidad esta es una respuesta que poco se encuentra en
aquellos autores que utilizan el ACD y cobra más sentido cuando comparamos los
estudios realizados bajo la influencia de esta perspectiva con otros. Por eso creemos
interesante definir algunos rasgos característicos del ACD, para ubicar mejor los
elementos que serán operacionalizados en esta investigación.
Proveniente de los desarrollos en la pragmática lingüística (Chilton, 2003), el análisis
critico de discurso20, en general, considera de fundamental importancia el contexto
discursivo de manera no restringida o el significado que existe más allá de las
estructuras gramaticales. Esto incluye la consideración de los contextos político e
20 Van Dijk, en la página web que impulsa (www.discursos.org) ha acuñado el término de Estudios Críticos de
Discursos. Según el autor, el término es más adecuado “para enfatizar que el estudio crítico no es un método de
análisis, sino que tiene dimensiones teóricas y aplicadas. “
21
incluso económico del uso de la lengua. El ACD se fija principalmente en la gramática y
el vocabulario de los textos, para acceder al discurso ideológico. (van Dijk, 2008; Oktar,
2001). Tales estudios tienen como característica principal su amplitud y el hecho de que
no pretenden ser conclusivos en sí mismos. Como afirma Moreno:
“se puede decir que el proyecto de investigación que representa el
análisis crítico de discurso es actualmente un ámbito de trabajo abierto,
de perfiles y contenidos muy amplios, al que se está sumando
numerosas aportaciones provenientes de distintas corrientes que han
ido floreciendo de forma aledaña a la Ciencia Política en la última
década” (Moreno, 2005:6).
Asimismo, es posible encontrar distintos abordajes dentro de este grupo, como es el
caso de Ruth Wodak con una perspectiva histórica, o Teun A. Van Dijk, con una
perspectiva denominada socio-cognitiva. Es importante destacar que los estudiosos del
ACD afirman que uno de los objetivos de este tipo de análisis es proporcionar
elementos críticos que desvelen relaciones de poder y desigualdades sociales (Chilton,
2003, Fairclough y Wodak, 2000). El ACD trabaja en gran parte con el análisis de
discursos ideológicos de grupos sociales, y se dedica a analizar los discursos a través
de los medios de comunicación, y las temáticas suelen ser las desigualdades de
género, el racismo, la xenofobia, etc.
La predominancia analítica es textual. Los elementos extras discursivos son
introducidos, para mantenerlo en contexto, pero la tendencia es bastante lingüística y
cognitiva (Chilton, 2004). Van Dijk (2008) nos explica:
“El discurso juega un papel fundamental en la expresión y reproducción
diarias de las ideologías. Por ese motivo pondremos un especial énfasis
en cómo las ideologías determinan los diferentes niveles del discurso,
por ejemplo, la entonación, la sintaxis, las imágenes y los aspectos
relacionados con el significado de los temas, la coherencia y las
suposiciones, las metáforas y la argumentación, entre otros muchos”.
Otra distinción importante en el ACD es la concepción sobre la dicotomía
discursivo/material. Para los teóricos del ACD discurso e ideología y prácticas sociales
están interrelacionadas pero no se reducen una a las otras. El ACD establece un
campo discursivo y un campo material, que se relacionan de manera dialéctica donde
los discursos son representaciones de la vida social y son constituidos por y
constitutivos del orden material y social. En las palabras de Fairclough:
“what I mean by a dialectical relationship is that (language) is socially
shaped but is also socially shaping – or socially constitutive”. (Fairclough,
1995: 54)
22
Debido a la predominancia del análisis lingüístico, el ACD nos proporciona herramientas
muy útiles y concretas para analizar discursos. Por ejemplo, Teun van Dijk (2008)
identifica una serie de categorías básicas que dan forma al discurso ideológico. Según
el autor, estas categorías, organizan una serie de informaciones fundamentales que
generan identidad social a través del discurso. Particularmente interesante es la
identificación de una de las características de este tipo de discurso: la diferenciación
(antagonística) entre nosotros y ellos.21
Otro rasgo característico del ACD de gran importancia para este análisis es la noción de
interdiscursividad, que consiste en el análisis de la articulación entre géneros, estilos y
discursos. En este sentido, el objeto de estudio puede presentarse, a través de la
articulación de todas estas categorías como una forma híbrida de discurso.22 Fairclough
afirma:
“It allows one to incorporate elements of ‘context’ into the analysis of
texts, to show the relationship between concrete occasional events and
more durable social practices, to show innovation and change in texts,
and it has a mediating role in allowing one to connect detailed linguistic
and semiotic features of texts with processes of social change on a
broader scale”. (2005a:79)
De ahí se desprende otra importante contribución del ACD: a través de una serie de
recursos analíticos se pretende dar cuenta de explotar los cambios sociales a través de
su presencia en la dialéctica discursiva/material. En este sentido los discursos no son
estáticos y, así como la sociedad, están en constante movimiento y cambio.23
Categorías de identificación del discurso ideológico: (1) Pertinencia al grupo: ¿Quiénes Somos? ¿Quién pertenece
al grupo? ¿A quien podemos admitir? (2) Actividades: ¿Qué hacemos, planteamos? ¿Qué se espera de nosotros?
(3) Objetivos: ¿Por qué hacemos esto? ¿Qué queremos conseguir? ¿Qué es bueno o malo, permitido o no, en lo
que hacemos? (4) Relaciones: ¿Quiénes son nuestros amigos o enemigos? ¿Qué lugar ocupamos en la sociedad?
(5) Recursos: ¿Qué tenemos que los demás no tengan? ¿Qué no tenemos que los demás tienen? (van Dijk, 2008:
56)
21
22 Fairclough (2005a) utiliza como ejemplo los análisis sobre la “mercantilización de la educación superior”, que
versa sobre textos/actos discursivos que mezclan características de discursos de educación con mercado.
Con el objetivo de detectar estos cambios, Fairclough (2005b), identifica 4 categorías de movimientos discursivos,
que son bastante útiles para nuestro análisis: (a) Emergencia: cómo nuevos discursos son constituidos articulando
elementos de discursos previos; (b) Hegemonía: disputa entre discursos como parte de una disputa entre
estrategias; (c) Recontextualización: cuando estos discursos emergentes se recontextualizan en función de una
nueva estrategia; (d) Operacionalización: la promulgación de discursos en nuevas instituciones, relaciones, prácticas
y procedimientos, es a través de la operacionalización que la recontextualizacion adquiere un aspecto material.
23
23
2.2.2 El Análisis del Discurso de los Procesos Políticos (Policy Discourse
Analysis)
Cada vez más analistas políticos abogan por la necesidad de incorporar el lenguaje
como algo decisivo para el análisis en la Ciencia Política, como demuestran las
palabras de apertura del trabajo de Giandomenico Majone:
“As politicians know only too well but social scientists often forget, public
policy is made of language”. (1989:1)
Autores como Majone, Fischer y Forester afirman que, más allá de contribuciones
científicas, analizar las políticas a través de los discursos cumple también con una
función democrática: al desvelar interés, poder e inequidad en los procesos
argumentativos a través de los cuales se forman las políticas, este tipo de análisis,
tiende a evitar la manipulación cívica y contribuye a lo que Barber denomina
“democratic talk” (Fischer y Forester, 1993). Fischer aún afirma que el mismo analista
político cumple con una función democrática:
“Seeking to reconstitute politics through collective deliberation, the
postempiricist policy analyst serves as a democratic facilitator” (Fischer,
2003: 16)
Básicamente, esta perspectiva parte del presupuesto que los discursos son una manera
más de acercarse a la acción política. Los procesos políticos (policy) siguen siendo un
juego de intereses y poderes, pero el proceso es mediado a través de la competición
entre discursos hegemónicos y desafiantes. El foco del análisis es, por lo tanto, la
disputa sobre significados. (Fischer, 2003:46)
Para los autores que trabajan con la noción de Policy Discourse no podemos ignorar el
rol del lenguaje en la legitimación política de la explicación, justificación, y persuasión
en todas fases del ciclo de políticas públicas:
“Beginning with the problem-setting stage of analysis, well before
plausible alternatives and recommendations can be delineated, the very
determination of what ’the problem’ is depends on deeply rhetorical and
interpretative practices. Even after acceptable alternatives have been
chosen and implemented, political justification has to receive continual
attention.” (Fischer, 2003:183)
Fischer y Majone nos recuerdan que este movimiento dentro del campo de estudio no
es solamente el resultado de una opción analítica, sino también fruto de una necesidad
política. Fischer (2003) afirma que el giro discursivo resulta también del hecho que los
análisis predominantemente tecnocráticos sobre formulación e implementación de
políticas y los abordajes positivistas basados en la evaluación de resultados no daban
24
cuenta de explicar el porqué del fracaso de muchas políticas analizadas y básicamente
servían para justificar reubicaciones presupuestarias. Majone también identifica que la
valorización del rol de las ideas en los análisis sobre políticas públicas, más que una
moda, responde a diagnósticos concretos: el reconocimiento del factor de credibilidad
de las políticas y el reconocimiento de la importancia de los procesos de deliberación
para la eficiencia de las políticas (Majone, 2001).
Aunque sea un lugar común ubicar los desarrollos externos a la Ciencia Política como
punto cero de la incorporación del factor discursivo a los “policy studies”24, Fischer
(2003) nos recuerda que este giro discursivo debe mucho también a los análisis que
han recuperado el valor de las ideas y creencias para los análisis políticos y de políticas
públicas, pero no necesariamente desde una perspectiva discursiva. Éste es el caso del
neo institucionalismo y de los estudios sobre policy community y policy issue network.
Principalmente, las perspectivas históricas y sociológicas del neo institucionalismo,
proporcionan un análisis adecuado sobre la capacidad de las instituciones para
funcionar como “marcos”:
“Supplying them (the actors) with regularized behavioural rules,
standards of assessment, and emotive commitments, institutions
influence political actors by structuring or shaping the political and social
interpretation of the problems they have to deal with and by limiting the
choice of policy solutions that might be implemented” (Fischer, 2003:28).
También el neo institucionalismo reinserta el concepto del poder afirmando que las
instituciones en realidad tienen un importante rol en estructurar las posibilidades de
negociación y ejercicio de poder de los distintos grupos políticos.
“For discourse scholars, then, political action is constituted by
discourses, from hegemonic discourses embedded in the existing
institutions (for example, the theories and practices of liberal capitalism)
to the oppositional efforts of other groups attempting to create new
discourses (for example, environmentalism). Public Policies are not only
influenced by the discourses of particular groups, they are shaped and
supported by the institutional processes in which specific discursive
practices are embedded.” (Fischer, 2003: 45)
A partir de esta constatación una serie de importantes elementos analíticos se
desprenden. Por un lado, la noción de poder puede ser vista, desde el paradigma de
context shaping, o la capacidad de moldear contextos, redefiniendo los parámetros de
24 Fischer (2003:1) diferencia el policy studies, de policy analysis y policy research. Siendo el primero considerado
como un campo general de estudio, el segundo designando la aplicación de metodologías orientadas a los procesos
decisorios y finalmente el ultimo refiriéndose a la actividad de los académicos dentro del campo de estudio en
cuestión.
25
lo que es posible y aceptable. Esta noción, presente en Hay (2002), implica una visión
más positiva del poder (poder de versus poder sobre) y versa sobre los efectos que la
acción de un actor (A) ejerce en un determinado contexto y que consecuentemente
impactará en la posibilidad de acción de otro actor (B), que deberá responder a este
contexto “modificado”. En las palabras del autor:
More formally we can define power as the ability of actors (individual or
collective) to ‘have an effect’ upon the context which defines the range of
possibilities for others (Hay, 2002:185).
Por otro lado, define una relación dialéctica entre estructura y agencia, donde los
actores (que actúan estratégicamente) se posicionarán y actuarán de acuerdo con las
oportunidades y constreñimientos que les ofrecen las estructuras, configurando lo que
Jessop denomina strategic selectivity (in Hay, 2002). Es decir, en un determinado
contexto solamente algunas estrategias son viables, y entre ellas, algunas pocas
responderán a la preferencia de los actores.25
El estudio del Policy Discourse, basándose en estas premisas, afirma que las políticas
públicas están ancoradas en marcos (policy frame). Estos marcos constituyen
socialmente el problema en cuestión, y funcionan como “a normative-prescriptive story
that sets out a problematic policy problem and a course of action to be taken to address
the problematic situation” (Fischer, 2003:144). En los marcos reside el corazón
normativo de los discursos. El proceso por el cual estos marcos se constituyen
configura lo que estos autores denominan framing y consiste en hacer que las partes
inconexas de una situación sean organizadas a través de un todo coherente que
permita la formulación de criterios de acción:
“is a way of selecting, organizing, interpreting and making sense of a
complex reality to provide guideposts for knowing, analysing, persuading
and acting on. A frame is a perspective from which an amorphous, ill
defined, problematic situation can be made sense of and acted on” (Rein
and Schön, 1993:162).
Las narrativas (storyline) juegan un importante rol en los procesos de framing - son el
medio a través del cual los actores intentan imponer su manera de ver la realidad,
sugiriendo prácticas y posiciones sociales y criticando aquellos arreglos sociales
diferentes. Es a través de las narrativas que se combinan, en un todo más o menos
coherente, elementos de diversos discursos. Las narrativas tienen un potencial
25 Sin embargo, es necesario destacar que esto no implica que todos los actores tengan igual acceso a todas las
estrategias y, principalmente, que tengan plena conciencia de las posibilidades y constreñimientos que les opone el
contexto o mismo del efecto de sus acciones.
26
organizador importante (Hajer, 1993). Aunque los argumentos dentro de una narrativa
tengan orígenes diferentes, éstos toman forma dentro de las narrativas y
26
conceptualizan la realidad de manera coherente .
Finalmente, otra contribución del Policy Discourse Analysis para esta investigación es la
idea de coaliciones discursivas (discourse coalition), que intenta sistematizar los
posibles movimientos discursivos y parte de diversos presupuestos: el discurso como
proceso, la lucha entre distintos proyectos políticos, la presencia de relaciones de poder
y la relación agencia-estructura. Según Hajer (1993), este tipo de abordaje trae la
ventaja de posibilitar el análisis sobre el rol de los intereses en contextos discursivos y
prácticas organizacionales específicas. Una coalición discursiva ocurre, por lo tanto,
cuando una cierta narrativa se populariza y domina el espacio discursivo, persuadiendo
o forzando una multiplicidad de actores a aceptar el nuevo discurso y este nuevo
discurso acaba institucionalizándose a través de las prácticas.
2.2.3 La Teoría Discursiva
La teoría discursiva surge a partir de una insatisfacción con el modelo teórico
dominante en las Ciencias Sociales (Behavourism, Funcionalismo Estructural, Rational
Choice). A partir de esta crítica se elabora una aproximación alternativa a la
comprensión del espacio socio político basado en el concepto de discurso. Esta nueva
aproximación tiene bases teóricas diversas, entre las cuales se destaca el
postestructuralismo. Sin embargo, el mismo postestructuralismo se caracteriza por ser
un gran paraguas para distintas matrices intelectuales, como el análisis foucaltiano
sobre la construcción de formaciones discursivas, el deconstructivismo en Derrida, la
semiología de Barthes y el psicoanálisis lacaniano. A pesar de esta diversidad, Laclau
(2000) afirma que esta formación ecléctica no debe ser considerada como acrítica o
amorfa, porque las construcciones analíticas que se basan en la teoría discursiva tienen
26 A un nivel más aplicado, según Giandomenico Majone (1989:63), la argumentación de una política típicamente se
presenta como una mezcla compleja de afirmaciones factuales, interpretaciones, opiniones y evaluaciones (regidas
por aspiraciones normativas). Fisher (1995) retoma estos 4 elementos identificados por Majone y propone un marco
metodológico que integra estos componentes con el objetivo de ofrecer una lógica que posibilite la evaluación de
una política desde una perspectiva postempiricista. Según el autor, una razón para ser considerada una buena
razón debe cumplir satisfactoriamente con los 4 ámbitos: (a) discurso técnico analítico: verificación del problema objetivos, logros, medios para alcanzar los objetivos, eficacia de los outputs, (b) discurso situacional: ubicación del
programa/política en el tiempo y como respuesta a problemas identificados; (c) discurso sistémico (importancia de la
política para la sociedad); (d) discurso ideológico (campo más normativo, el hard-core del discurso).
27
un objetivo substantivo: articular una teoría y una ontología alternativa ancorada en la
noción de hegemonía que sirva para el análisis político.
La teoría discursiva, que tiene como máximos exponentes los trabajos de Ernesto
Laclau y Chantal Mouffe y que posteriormente fueron desarrollados a través de teóricos
principalmente vinculados a la Universidad de Essex, parte de la asunción de que todos
los objetos y acciones son significativos, y que sus significados provienen de un sistema
histórico de reglas. En otras palabras, los discursos son constituidos por una serie de
elementos cuyos significados son atribuidos a través de construcciones políticas y
sociales que relacionan prácticas y que permiten a los distintos agentes posicionarse e
identificarse con relación a este sistema.
La teoría discursiva investiga el modo sobre el cual las prácticas sociales articulan los
discursos que conforman la realidad social. Una noción importante en esta teoría es la
contingencia de los sistemas de significado, es decir, las formaciones de sistemas de
discurso son infinitas y no determinadas o necesarias, dependen de las interacciones y
elecciones de los agentes políticos en determinados momentos históricos, configurando
en la teoría una alta importancia a la noción de agencia27. Es a partir de esta
valorización de la agencia que se desarrollan algunos de los elementos centrales de la
teoría, como la noción de hegemonía y antagonismo. La principal diferenciación
introducida por los autores reside en la relación entre práctica social o realidad social y
discurso. Para Mouffe y Laclau toda práctica social es ideológica y, por lo tanto, es
discursiva. Esta premisa implica el fin de la dicotomía material/discursivo y,
consecuentemente, el fin del dominio analítico de uno sobre el otro.
Para mejor comprender la propuesta teórica de esta escuela creemos interesante
explicar brevemente algunos de los conceptos principales, como discursivo, discurso y
análisis discursivo, esenciales para entender el desarrollo de otros conceptos que dan
forma a la teoría como antagonismo, articulación y hegemonía.
27 Es importante relativizar esta afirmación. Entre las perspectivas aquí abordadas la teoría discursiva es la que más
valoriza la noción de agencia. Eso porque las otras dos perspectivas más bien omiten su posición con relación a la
dicotomía agencia/estructura o la tratan periféricamente. Sin embargo, en la teoría discursiva, no se privilegia el rol
de la agencia frente a la estrucutura, ya que la noción de sujeto en Laclau y Mouffe intenta dar cuenta de la
dicotomía agencia estructura, sin privilegiar ninguno de los polos: “The political subject is neither simple determined
by the structure, nor does constitute the strucutre. Rather, the political subject is forced to take decision – or identify
with certain political projects and the discourse they articulate – when social identites are in crisis and structures
need to be recreated (…) it is in the process of this identification that political subjectivities are created and formed
(Howarth et ali, p 14)
28
El campo discursivo se configura como el objeto de estudio, donde se ubican discursos
y prácticas sociales. La teoría discursiva investiga el modo que las prácticas sociales
articulan y desafían los discursos hegemónicos que constituyen la realidad social. En
otras palabras, para la teoría discursiva, las prácticas sociales hasta entonces
consideradas como algo a ser analizado separadamente de los discursos son también
fruto de sistemas de relaciones de identidades y, por lo tanto, discursivas. En las
palabras frecuentemente citadas de Laclau and Mouffe (1985:108):
“The fact that every object is constituted as an object of discourse has
nothing to do with whether there is a world external to thought, or with
the realism/idealism opposition. An earthquake or the falling of a brick is
an event that certainly exists, in the sense that it occurs here and now,
independently of my will. But whether their specificity as objects is
constructed in terms of 'natural phenomena' or 'expressions of the wrath
of God' depends upon the structuring of a discursive field. What is denied
is not that such objects exist externally to thought, but the rather different
assertion that they could constitute themselves as objects outside any
28
discursive conditions of emergence”.
El discurso, a su vez, se encuentra a un nivel menos abstracto. Se trata de sistemas
concretos de relaciones sociales y prácticas que son intrínsecamente políticas, porque
sus formaciones implican la construcción de antagonismos y el diseño de fronteras
políticas entre los incluidos y excluidos. Consecuentemente, para la teoría, este
proceso de inclusión y exclusión implica el ejercicio de poder. Los discursos son
construcciones históricas y contingentes, es decir, son siempre vulnerables a las
desigualdades políticas de los momentos históricos de su formulación. Los discursos
son, por lo tanto, sistemas de significados que forman identidades y objetos,
construidos socialmente y históricamente y en cuya constitución la ideología ejerce un
rol influyente.
Finalmente, los análisis discursivos se refieren a la práctica de analizar todo el material
empírico como formas discursivas, incluyendo elementos tan dispares como informes,
discursos, manifiestos, eventos históricos, políticas, ideas e instituciones. Toda esta
Un ejemplo proporcionado por Hajer (1993) conecta esta idea con análisis políticos a través de un ejemplo: una
floresta ubicada en el trazado de una carretera puede ser vista de diferentes maneras. Para el discurso de la
modernización económica los árboles pueden significar obstáculos o bienes descartables para el crecimiento
económico. Para el discurso ambientalista los mismos árboles pueden significar un componente esencial de un
ecosistema sostenible o elementos de valor y belleza intrínseco. El campo discursivo es donde estos dos tipos
diferentes de discurso se crean y articulan prácticas sociales.
28
29
miscelánea de material empírico son conjuntos de prácticas significativas que
constituyen un discurso29.
La teoría discursiva investiga, por lo tanto, el modo como las prácticas sociales forman
identidades a través de la articulación de una serie de significantes disponibles en el
campo discursivo. Toda identidad discursiva emerge a través de la articulación o rearticulación de elementos significantes. En este sentido, podemos considerar como
objeto de estudio cualquier práctica que establezca relaciones entre significantes y
significados construyendo identidades en función de esta práctica articulatoria (Laclau,
Mouffe 1985). El discurso es, por lo tanto, la totalidad estructurada de estas prácticas
de articulación.
Según la teoría discursiva, los discursos se caracterizan principalmente por el
antagonismo y por su aspiración hegemónica. Los antagonismos son las fronteras de
las formaciones sociales, identitarias y, consecuentemente, discursivas que organizan
el espacio político. Las prácticas discursivas hegemónicas son actividades políticas que
implican la articulación de diferentes identidades y subjetividades en un proyecto
común:
“Un proyecto político intentará aglutinar hilos de discursos diferentes en
un esfuerzo hacia la dominación o organización de un campo de
significados que fije identidades a los significantes y a las prácticas de
una manera particular.” (Howarth, Norval, & Stavrakakis, 2000: 2).
Para lograr la organización de los campos de significados, el objetivo principal de
proyectos hegemónicos es constituir y estabilizar puntos nodales que formen la base de
órdenes sociales a través de la articulación del mayor número de elementos o
significantes flotantes.
30
Los puntos nodales son significantes privilegiados que articulan cadenas de significados
(Laclau 2000; Laclau y Mouffe, 1985). El concepto de punto nodal se basa en el
29 Esta amplitud analítica propuesta por la teoría permite al analista la operacionalización metodológica de los más
variados conceptos como la aproximación genealógica a los discursos de Foucalt, el “método” descontructivista de
Derrida, o mismo análisis más basados en la semiología. Uno de los principales focos de las criticas hacia la teoría
discursiva es que “cualquier cosa vale”. En este sentido, Howarth and Strakavasky afirman que aunque no sea una
teoría cerrada con categorías y metodologías predefinidas, lo que importa al final es que los análisis sean capaces
de proponer a la comunidad científica explicaciones plausibles de fenómenos problematizados y que será la
aceptación por parte de esta comunidad lo que determina la validad o no de estos estudios.
30Es
interesante la aclaración de Moreno: “Es importante resaltar que en el horizonte de cualquier orden político está
siempre el intento de construir un discurso político que pueda situarse en el centro de la discusión pública, mediante
significantes privilegiados o puntos de referencia discursivos que sean capaces de aglutinar todos los significados ci
rcundantes, establecer equivalencias/diferencias entre ellos y convertirse finalmente en un discurso hegemónico, es
decir, un discurso que ofrezca una interpretación valida para toda a la comunidad.” Moreno, 2005:18)
30
presupuesto que los significantes que se encuentran como articuladores tienden a estar
vacíos, y por lo tanto, tiene la capacidad de agregar diversos sujetos. La imprecisión es
su potencia exactamente por que permite la identificación de distintos significados sin
que esos se vean en contradicción.31 El concepto de punto nodal, que es equivalente a
la idea de condensación trabajada por el filosofo TzvetanTodorov:
“podemos decir que hay condensación cada vez que un solo significante
nos induce al conocimiento de más de un significado, o de una manera
más simple, cada vez que el significado es más abundante que el
significante” (Todorov, 1981:349 cursiva en el original).
Reflexionar desde la perspectiva de punto nodal puede ser interesante para el tipo de
investigación aquí propuesto porque detectamos una gran confusión sobre qué es la
participación. Se mezclan, bajo el paraguas de la participación, prácticas distintas,
como puede ser la información, la consulta, la co-gestión, las prácticas deliberativas.
Como veremos, estas prácticas responden a objetivos políticos distintos. ¿Por qué se
da esta confusión? Una de las explicaciones para esta indagación la podríamos
formular a través del concepto de significante vacío, tal como nos propone la teoría
discursiva. En este sentido, el no-significado concreto del término favorece a la
32
articulación de distintos agentes políticos, configurando por lo tanto, un punto nodal.
A partir de este concepto se identifican dos lógicas que pueden regir la interacción entre
distintos discursos y organizan el espacio político: la lógica de diferencias y la lógica de
33
equivalencia (Laclau, 200; Laclau y Mouffe 1985) . La lógica de equivalencia ocurre
cuando una serie de discursos anteriormente diferentes, se unen alrededor de un
significante común y se suprimen las diferencias anteriores, generando un nuevo
antagonismo34. La lógica de la diferencia funciona exactamente al revés, a través de la
31 El concepto de punto nodal aplicado a la política es también trabajado por Slavoj Zizek (Zizek, 1998) y tiene
claras influencias - tanto en Laclau, Mouffe y Zizek - del concepto de point de capiton de Lacan. Zizek, nos
proporciona un ejemplo claro de este concepto en la ideología comunista: el comunismo funcionaba como un punto
nodal que articulaba una serie de significantes con un sentido particular dentro del discurso comunista, como
democracia, estado y libertad. Democracia, por ejemplo, ganaba como complemento el adjetivo “real” y se
diferenciaba de la democracia burguesa.
Sin embargo, el numero limitado de casos y el carácter exploratorio del uso de la teoría discursiva propuestos por
esta investigación no nos permite contrastar hipotesis en este sentido.
32
33 Con relación a las dos logicas es importante resaltar que Laclau y Mouffe afirman que ninguna nunca será capaz
de dominar el campo discursivo totalmente. (Laclau y Mouffe, 1985:129). Sin embargo, la relación entre ellas puede
quedar temporalmente estable y ser jerarquica.
34 Laclau y Mouffe (1985:131) utilizan el ejemplo de la cultura milenarista para explicar la lógica de equivalencia.
Según los autores en la cultura milenarista el mundo se divide en dos: la cultura campesina y la cultura urbana que
representa el mal. En la situación extrema de rebelión milenarista, todo aquello identificado como urbano representa
el mal.
31
disolución de las cadenas de significación equivalentes (que permiten la dicotomización
de los discursos) y la incorporación de estos elementos desarticulados en un orden de
expansión discursiva35. En este sentido, son aclaradoras las palabras de Howarth sobre
los resultados de este tipo de lógica:
“Whereas a Project employing a logic of difference attempts to weaken
and displace a sharp antagonistic polarity, endeavouring to relegate that
division to the margins of society” (Howarth et ali, p 11)
Aletta Norvall (2000) recurre al concepto gramsciano de transformismo para explicar el
funcionamiento de estas dos lógicas. Para Gramsci, transformismo es uno de los
posibles procesos hegemónicos, a través del cual un grupo absorbe y domestica
elementos provenientes de otros grupos, incluso elementos que puedan parecer
irreconciliables y provenientes de grupos antagónicos. Norvall explica que si los
procesos bajo las lógicas de diferencia o equivalencia son exitosos resultarán en la
disminución del potencial antagonistico de otras formaciones discursivas. Y concluye:
“depending on which of these are dominant, social space is divided in
different ways. Where the logic of equivalence predominates, social
division tends towards a dichotomisation of political space (…) Where the
logic of difference is deployed as a dominant strategy a more complex
articulation of elements, militating against such dichotomization, is
facilitated ”. (Norvall, 2000:221)
La autora aún pone en debate posibles consecuencias de estas lógicas para la práctica
política y la relación entre grupos. La predominancia de una de las dos lógicas infiere
directamente en el tipo de relaciones entre actores políticos: cuando es predominante la
lógica de equivalencia, las relaciones tienden a organizarse a través de la distinción
entre amigos y enemigos. Mientras que cuando la lógica de diferencia es la
predominante, la multiplicidad de articulaciones entre las posiciones subjetivas impide el
dibujo de un enemigo claro.36
La teoría discursiva, aunque abstracta y compleja, nos aporta importantes elementos
analíticos. Primeramente al enfatizar la necesidad de analizar los procesos desde una
doble vertiente en lo que concierne a la relación entre agencia y estructura, nos
35 Torfing (1999:126) utiliza como ejemplo de logica de diferencia la postura adoptada por Gran Bretaña al final de la
Segunda Guerra. Según el autor, una vez terminada la guerra, no había sentido en seguir con el discurso de amigos
x enemigos y el discurso postguerra sobre la democracia liberal ganó terreno y abrió espacio para el discurso sobre
la legitmidad de las diferencias, plasmado en el concepto de arreglo postguerra (post-war settlement) que captura
bien el sentido de un compromiso estable entre distintos intereses políticos.
36 Las producciones recientes de Mouffe, han avanzado de la relación amigo-enemigo hacia la relación de nosotrosotros. En este sentido es importante enfatizar también que muchas de las construcciones teóricas provenientes del
deconstructivismo y del psicoanálisis, problematizan esta simplificación dicotómica presentada en Laclau y Mouffe.
32
proporciona herramientas para analizar las estrategias de los sujetos políticos. Su
énfasis en la historicidad de las formaciones discursivas nos recuerda la necesidad de
observar los movimientos discursivos como un fenómeno que puede adquirir un
carácter explicativo de la realidad. Finalmente, la herencia postestructuralista y la clara
influencia de la teoría del símbolo de Saussure, nos permite conectar el análisis de los
significados de la participación para cada uno de los actores seleccionados con sus
lógicas discursivas y estrategias políticas.
2.3 Un análisis discursivo de la participación ciudadana
Como hemos podido ver en los dos apartados anteriores los análisis discursivos están
marcados por su amplitud y variedad de aproximaciones, sin un consenso definitivo de
la comunidad académica sobre lo que realmente implica operacionalizar este tipo de
análisis. También hemos visto que estos análisis pueden ofrecernos herramientas
analíticas para estudiar fenómenos políticos a través del lenguaje. En ese sentido, el
principal objetivo de esta investigación es utilizar este tipo de análisis para, a través de
las razones argumentadas por diferentes actores, comprender porque existen diferentes
comprensiones de lo que es y para qué sirve la participación ciudadana, así como
desvelar las diferentes motivaciones de los actores que impulsan o defienden modelos
políticos que incorporen la participación de la ciudadanía.
En este sentido, un primer paso obligatorio es demostrar que efectivamente el término
“participación ciudadana” adquiere distintos significados según quien lo profiere. Para
ello, la investigación se basará en tres estudios de casos, seleccionados con el objetivo
de proporcionar elementos de comparación entre ellos. A través de este estudio
empírico se buscará explicitar y explicar dónde residen las principales diferencias en los
discursos. Para ello, hemos escogido dos instituciones internacionales (el Sistema de
las Naciones Unidas y el sistema Bretton Woods) y un foro de articulación de la
sociedad civil (el Foro Social Mundial). El porqué de la selección de estos tres discursos
lo explicaremos en el apartado 2.3.3.
Finalmente, además de buscar las diferencias en los significados de la participación, la
investigación se dedicará a trazar algunas reflexiones sobre ciertos elementos que
pueden funcionar como condicionantes de este proceso de resignificación del término,
en cada uno de los casos. Por lo tanto, nos basaremos en los diferentes aspectos
resaltados por las perspectivas anteriormente mencionadas para la formulación de las
hipótesis y preguntas de investigación, así como en el diseño de la metodología.
33
2.3.1 Hipótesis y estrategia de investigación
Como hemos visto no hay un modelo cerrado para los análisis discursivos. En este
apartado rescataremos los elementos teóricos que han dado forma al tipo de
investigación aquí propuesta, tanto en la formulación de las hipótesis y preguntas de
investigación como en la construcción metodológica.
A partir de la consideración de los principales desarrollos teóricos que han
proporcionado el surgimiento de los análisis discursivos y su aplicación a las Ciencias
Políticas y las tres corrientes estudiadas, una definición mínima de este tipo de
propuesta podría centrarse en cuatro aspectos fundamentales: Los análisis discursivos
son aquellos que (a) se ocupan de la utilización del lenguaje más allá de los límites
gramaticales, (b) se ocupan de la relación establecida entre lenguaje y sociedad, (c) se
preocupan por la interactividad del lenguaje en su utilización cotidiana y (d) consideran
el discurso como una construcción social y como un elemento constituido por y
constitutivo del mundo social y político.
Sin embargo, percibimos que existen otros elementos que aunque desarrollados o
nombrados de manera diferente entre las escuelas permean todo aquello que
actualmente se llama análisis discursivos. A continuación, presentaremos estos
elementos, conectándolos con la propuesta metodológica de esta investigación.
Primeramente, destacar que un primer paso de la investigación consiste en demostrar
que cada uno de los actores desarrolla diferentes narrativas que moldean un discurso
sobre qué es la participación. Entendemos por discurso todas aquellas ideas,
conceptos y categorías que dan significado a un fenómeno, en este caso la
participación ciudadana.
La investigación se plantea, por lo tanto, como un análisis descriptivo de los discursos
sobre la participación. La extensa descripción es esencial para llegar a conocer como
se ubica la participación dentro de los marcos interpretativos de los actores sobre la
realidad y como estos marcos se manifiestan, finalmente, en la acción. Por lo tanto,
intentaremos reconstruir el discurso de cada uno de los actores estudiados, y ver como
la participación cobra sentido dentro de sus marcos.
También incorporaremos en el análisis elementos contextuales, de carácter relacional e
histórico, con el objetivo de abordar la noción de contingencia y arbitrariedad en la
fijación de los significados al significante de la participación. En este sentido, explicitar
la manera como cada uno de los actores interpreta elementos contextuales,
34
relacionales e históricos es imprescindible para verificar cómo se construyen los
diferentes marcos interpretativos que ayudan a explicar los diferentes significados que
la participación adquiere para cada uno. La incorporación de elementos contextuales
también responde a otro objetivo: a través de un análisis histórico podemos dar cuenta
de los movimientos discursivos, es decir, detectar cambios en los discursos y buscar la
razón de estos cambios.
Finalmente, asumimos también que los discursos cumplen con una función estratégica
desde una perspectiva que incorpora un componente ideológico, de proyecto político y
por lo tanto de agencia. Para eso necesitamos fijarnos en cómo se articulan otros
discursos a través de la narrativa construida por cada actor sobre la participación.
Con base a estas premisas la hipótesis central que este estudio pretenderá comprobar
es que las diferencias de los significados de lo que es la participación ciudadana vienen
determinadas por un complejo proceso de interacciones entre distintos actores y
marcos discursivos. En otras palabras:
-
Los actores formulan percepciones sobre un contexto estructural y relacional,
con el cual deben dialogar e interactuar. Las representaciones particulares
sobre participación ciudadana son moldeadas por las oportunidades, los retos y
las demandas percibidos en este contexto.
-
Las representaciones sobre la participación ciudadana deben cobrar sentido
dentro de un marco discursivo e ideológico más amplio, que moldea la identidad
y los proyectos políticos de los actores.
El significado particular de participación ciudadana (variable dependiente) viene
condicionado, por lo tanto, por la interacción entre estas dos variables independientes
explicativas que corresponden a la noción de agencia y estructura.
Para acercarnos a esta multiplicidad de representaciones, la investigación se basará en
dos preguntas principales y complementarias.
-
¿Cuáles son los diferentes significados de participación ciudadana?
-
¿Qué factores explican estas diferencias?
Para contestar a estas dos preguntas principales, formulamos una serie de
interrogantes secundarios que serán contrastados sistemáticamente a través de tres
estudios de caso:
35
Tabla 1. Operacionalización de las variables
Operacionalización
El significado de
la participación
Quién participa: Actores
Dependiente
Variable
Cómo se participa: Formato, metodologías de participación, Cuales
son las fases del proceso decisorio abiertas a la participación,
Identificación y Análisis de políticas
Qué: Sobre que se debería participar, Identificación de los temas
abiertos a participación
Para qué: los resultados esperados de esta participación (para
qué)
Por qué se debería participar.
Independiente explicativas
Estructura
Contexto estructural y relacional al cual deben responder:
¿Cuáles son los principales hechos identificados a través del
discurso que han llevado al impulso de la participación en cada uno
de los casos?
Agencia
Identidad político ideológica:
¿Cuáles son los otros discursos que son articulados a través del
discurso de la participación?
¿Cómo es formulado el problema al cual la participación responde?
La operacionalización de la variable dependiente busca analizar los componentes de
los discursos sobre la participación y responde a la combinación de criterios en relación
a las prácticas de participación ciudadana - Quien, Cómo, Qué (Anduiza & de Maya,
2005; IGOP/OIDP, 2007) - con los criterios de análisis propuestos por los estudios de
Policy Discourse - Para qué y Por qué (Fisher, 1995).
La operacionalización de las variables independientes responde a la combinación de
presupuestos epistemológicos de los análisis discursivos, principalmente referente a los
procesos de construcción de los marcos interpretativos y al impacto de éstos en la
construcción de las prácticas y las relaciones sociales.
Para lograr responder a este conjunto de interrogantes, los estudios de caso se basan
en una amplia investigación exploratoria de la información pública disponible,
principalmente a través de páginas webs y textos oficiales, discursos proferidos por
representantes, informes oficiales de la organización y textos teóricos relacionados.
Cada capítulo se estructura en tres apartados principales, seguidos de un apartado de
reflexiones. La primera parte proporciona una ubicación histórica y teórica para el
36
estudio de caso. La segunda parte ubica la introducción de la participación en la agenda
política de los actores seleccionados. Finalmente, la tercera parte se dedica a un
análisis de los discursos de participación. El tercer capítulo, que versa sobre el Foro
Social Mundial (FSM) se estructura de manera diferente. Empezamos por una
contextualización histórica, a continuación analizamos el discurso sobre la participación
y, finalmente, analizamos la concreción de este discurso en la práctica. En el caso del
FSM, debido a que no se trata de una institución y que sus textos son altamente
ideológicos, tuvimos primeramente que analizar el discurso para después analizar su
concreción más práctica.
2.3.2 Los casos seleccionados
El tipo de análisis que proponemos en esta investigación comporta una infinidad de
aproximaciones. Podríamos analizar la concreción de distintos significados de la
participación a través del análisis de experiencias participativas locales impulsadas por
distintos gobiernos locales. Podríamos habernos fijado en la concepción que tienen
participantes e impulsores de una experiencia en concreto. Aún, podríamos haber
analizado la literatura sobre participación, considerando que ésta se encuentra en
diálogo con las prácticas y refleja distintas concepciones. Sin embargo, al seleccionar
los dos sistemas de instituciones internacionales – Naciones Unidas y Bretton Woods –
y un foro de articulación de la sociedad civil a nivel internacional, hemos elegido
proporcionar un corte de ámbito internacional al análisis. Lo hemos hecho por tres
motivos principales.
En primer lugar porque asumimos que la participación es hoy un fenómeno
internacional, aunque también, constatamos que la mayor parte de la literatura
relacionada se basa en el análisis sobre prácticas locales. En este sentido, creemos
interesante conferir un carácter internacional al análisis, asumiendo que los dos ámbitos
se encuentran conectados y que los resultados encontrados a nivel internacional
pueden ayudar a lanzar nuevas luces sobre fenómenos locales.
En segundo lugar, por la especificidad que los casos seleccionados nos presentan. En
el caso de las instituciones, teniendo en cuenta que la naturaleza de las organizaciones
es intergubernamental, basada en la soberanía y representatividad de los Estados,
éstas no tienen la obligación de impulsar la participación en sus estructuras. La
participación se configura, por lo tanto, como un elemento ajeno a la lógica de las
instituciones y analizar las razones que justifican el porqué del impulso de este tipo de
37
apertura a la sociedad civil nos proporciona importantes elementos de análisis. La
especificidad proporcionada por el FSM reside en el hecho de que partimos del
presupuesto que la noción de participación propuesta por los movimientos sociales es
diferente e, incluso, contrapuesta al de las instituciones y, por lo tanto, confiere a la
investigación un punto de comparación importante.
El tercer motivo que justifica la selección de los casos es el hecho de que los tres son
una referencia internacional para una infinidad de actores. Es decir, asumimos que
éstas estructuras ejercen una gran capacidad de “formación de discursos”. En el caso
de las instituciones internacionales esto es aún más evidente, aparte de configurarse
como referencias, influencian las políticas de gobiernos nacionales, regionales y locales
de todo el mundo: la ONU avala confiriendo legitimidad moral a las acciones, el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional condicionan las prácticas a través de los
préstamos. Sin embargo, vemos también que el FSM viene cada vez más influenciando
las prácticas de gobiernos, principalmente, locales de todo el mundo.37
Para esta afirmación nos basamos en dos tipos de constataciones. En primer lugar asumimos que la constitución
y desarrollo paralelo al FSM del Foro de Autoridades Locales y del Foro de Parlamentarios influencia
considerablemente a que las ideas del Foro tengan una resonancia a nivel representativo local. En segundo lugar,
generalizamos los resultados de algunos estudios que comprueban esta afirmación, principalmente los estudios
realizados en el marco del proyecto DEMOS coordinado por el European University Institute, en Florencia, Italia.
Para el caso de Catalunya, por ejemplo, esto queda reflejado en las conclusiones de el informe De l’alló global a
l’alló local – Impacte del procés dels fòrums socials en els moviments globals a Catalunya, realizado por Mayo
Fuster i Morrel y Robert Gonzalez.
37
38
3. La Organización de las Naciones Unidas
3.1 La Organización de las Naciones Unidas – Desarrollos ideológicos y
contextuales
La Organización de las Naciones Unidas se constituye oficialmente el 24 de octubre de
1945, tras la ratificación de la Carta de las Naciones Unidas por las grandes potencias
mundiales. Símbolo de la paz de la posguerra, la organización es fruto de un trabajo
diplomático y de una concepción idealista, que venia estructurándose desde 1899 con
la primera Conferencia Internacional de la Paz realizada en La Haya y, principalmente
del tratado de Versalles, de 1919, el cual estableció la Sociedad de la Naciones,
precursora de la ONU en sus objetivos: "promover la cooperación internacional y
38
conseguir la paz y la seguridad" .
La creación de las Naciones Unidas puede ser considerada un punto de inflexión en la
política internacional, así como en el pensamiento teórico vigente. Influenciada por los
39
paradigmas del “idealismo utópico” , la ONU es uno de los símbolos del orden
mundial de la posguerra y se basa en concepciones políticas y teóricas que ganan
fuerzas delante de la terrible barbarie del periodo de guerras (Hay, 2002). En este
sentido, “el idealismo surge no sólo como un presupuesto de análisis de la realidad
internacional, pero también como propuesta de reorganización de esta realidad”
(Saldaña, 2005:61).
El idealismo, bandera levantada políticamente por Woddrow Wilson a través de los
catorce puntos (1918) en el entre guerras, renuncia a la guerra como instrumento de
política exterior y substituye la búsqueda de la equidad en el poder por mecanismos de
seguridad colectiva, a través de instituciones multilaterales. No obstante ha sido su
sucesor, Franklin Roosevelt, conjuntamente con su homologo británico Winston
Churchill, quienes han conseguido materializar el ideal de un orden internacional
pacífico. A través de la Carta del Atlántico (1941), posteriormente firmada por otros 26
Ver United Nations, Historia de la ONU, 2008, http://www.un.org/spanish/aboutun/history/unhistory/
(acceso en Octubre de 2008).
38
En la teoría de las relaciones internacionales el idealismo del entre guerras adquiere diversos nombres: “idealismo
liberal”, “idealismo utópico” (adjetivo dado por la corriente realista) o, en clasificaciones más generalistas,
simplemente liberalismo. Eso por que el idealismo, influenciado por concepciones iluministas, cree en la aplicación
de la norma y en el derecho internacional, en la cooperación entre estados, la democracia, el libre comercio y la paz
como objetivo. Aunque algunos autores opten por diferenciar liberalismo de idealismo, debido a la especificad
historia del idealismo, ambas corrientes parten de las mismas bases teóricas, entre ellas, Imannuel Kant, Adam
Smith, Montesquieu, Locke y Saint Pierre. (Saldaña, 2005)
39
39
países bajo el título de Declaración de las Naciones Unidas, la materialización de una
institución multilateral empezaba a tomar forma.
40
La creación de la ONU se basa en la idea del Estado soberano como actor central y
unitario, siendo la única unidad política susceptible de convertirse en miembro de la
organización, tal como se expresó en los Artículos 3 y 4 de la Carta de las Naciones
Unidas (Capítulo 2 - Miembros). Otro punto importante se refiere a la soberanía del
Estado, definido en el Articulo 2 (Capítulo 1 – Principios y Propósitos). La ONU puede
ser clasificada como una organización multilateral internacional de carácter político y
universal, es decir, no tiene restricciones geográficas para la adhesión de los estados
miembros y que persigue un objetivo amplio, diferentemente de otras organizaciones
especializadas o técnicas. (Seitenfus, 1997)
La contextualización de la creación de la ONU en el ámbito teórico no es el presente
objeto de estudio, sin embargo nos proporciona algunos elementos de reflexión. Es útil
para analizar la introducción de la participación en la agenda política de la ONU que,
como pretende comprobar esta investigación, está directamente relacionada a la
actualización del rol y naturaleza de la organización en un nuevo contexto mundial.
En este sentido es útil adelantar que el discurso sobre la participación de la ONU tiene
como uno de sus ejes ideológicos principales las consecuencias de la globalización en
el multilateralismo y en la gobernanza mundial, concepciones que emergen en el
pensamiento teórico con el Interdependentismo, vertiente teórica que tiene como sus
máximos exponentes a Robert Keohane y Joseph Nye, con la publicación del libro
“Power and interdependence”.
El interdepedentismo se apoya en la utilidad de las normas a nivel internacional y en la
necesidad de cooperación, pero agrega importantes innovaciones en el andamiaje
teórico: el reconocimiento de nuevos actores, como la sociedad civil y sus
organizaciones y las corporaciones multinacionales; la noción de que el Estado no es
un ente monolítico y autónomo, pero si un actor sujeto a múltiples presiones internas y
externas y, finalmente, la reinserción de las dinámicas económicas en el análisis de las
Es importante resaltar que la ONU no ha sido la única institución creada durante el fin de la guerra. La misma
Carta del atlántico en su punto cuarto reforzaba ideales liberales que preconizaron la conferencia de Bretton-Woods
(1944) y la creación del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, que serán objeto de estudio en el
capitulo 4: “Se esforzarán, respetando totalmente sus obligaciones existentes, en extender a todos los Estados,
pequeños o grandes, victoriosos o vencidos, la posibilidad de acceso a condiciones de igualdad al comercio y a las
materias primas mundiales que son necesarias para su prosperidad económica.” Carta del atlántico, 1941
40
40
relaciones internacionales. El reconocimiento de estas dinámicas abre camino para el
principal concepto de la teoría: la interdependencia compleja entre los múltiples
canales nacionales e internacionales y de actores estatales y no-estatales.
Los cambios en la Organización referentes a su apertura hacia nuevos actores y a la
participación de los mismos es también un reflejo de los desarrollos políticos,
económicos y sociales que ocurrieron en el mundo durante los 60 años de vida de la
organización. La comprensión de estos factores es importante para entender la lógica
discursiva de la misma.
En el período que se extiende desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta la
actualidad hemos asistido a cambios históricos inigualables. El fin de la Guerra Fría y
del orden bipolar, la consolidación de una supremacía norteamericana y la amenaza
terrorista han sido hechos que decisivamente han marcado la esfera política mundial
durante las últimas 5 décadas y han supuesto una serie de dificultades de adaptación
de la ONU como garante de la paz mundial.
Los vertiginosos cambios en la estructura económica mundial también han contribuido
a la configuración de nuevos paradigmas políticos. Hobsbawn (1994) denomina el
período entre 1947 y 1973 como la época de Oro del Capitalismo. La economía,
sostenida por los ideales del New Deal que combinaban el liberalismo económico con
la social democracia, ha crecido de manera explosiva. El crecimiento del consumo y la
producción, el pleno empleo, la modernización y la industrialización son las
características principales de este período, pero la innovación decisiva a la que se
asiste en estas décadas es la introducción de las prácticas de offshore y la
internacionalización de las empresas y bancos.
La década de los 70 nace con el colapso de Bretton Woods, la crisis de la
superproducción y la crisis del petróleo. El escenario mundial cambia drásticamente.
Se fortalece en el ámbito económico la ideología del laissez faire extremo,
personificado en las fuertes figuras de Reagan y Thatcher. En las décadas de los 70 y
los 80 se plantan las semillas del capitalismo actual: desregulación de los mercados,
liberalización de comercio e inversiones, privatizaciones, poco intervencionismo estatal
y políticas monetarias y fiscales restrictivas. En este período el montante de las
inversiones extranjeras directas creció exponencialmente configurando cada vez más
un mundo no regido por las fronteras nacionales, al menos para el capital.
41
La legitimidad de la ONU para actuar como garante de la paz se ve más que nunca
amenazada, planteando así un importante desafío a la organización. El listado de
conflictos internacionales al cual la ONU no ha conseguido hacer frente durante las
últimas dos décadas es extenso y su incapacidad para hacer frente a acciones
militares unilaterales ha sido determinante para un consenso generalizado sobre su
ineficacia y ha motivado propuestas de reformas del Consejo de Seguridad, ampliando
el número de Miembros Permanentes y eliminando o limitando el ejercicio del derecho
de veto por parte de los Miembros Permanentes del Consejo.
Definitivamente la realidad con la cual la ONU dialoga actualmente ha cambiado y la
organización ve la apertura a la participación de la sociedad civil como uno de los
cambios necesarios para hacer frente y adaptarse a este nuevo escenario mundial.
3.2 La participación y la Organización de las Naciones Unidas
La siguiente cita introduce la página web de las Naciones Unidas y la sociedad civil.
En ella se muestra la creciente importancia que la organización viene confiriendo a la
participación en las actividades de la ONU:
“El aumento del poder de la sociedad civil constituye uno de los
acontecimientos más importantes de nuestra época. La gobernanza
mundial ya no es sólo tarea de los gobiernos. La participación y la
influencia crecientes de los agentes no estatales refuerzan la
democracia y redefinen el multilateralismo. (…) En tales condiciones, la
Organización de las Naciones Unidas debe hallar medios constructivos
con los que lograr la participación de la sociedad civil en su acción. Esta
unión resulta vital para permitir a la Organización una identificación más
eficaz de las prioridades mundiales, así como para movilizar todos los
recursos disponibles con los que hacer frente a la tarea que se le ha
encomendado. Este proceso de apertura de las Naciones Unidas a una
variedad de integrantes y de agentes, lejos de constituir una amenaza
para los gobiernos, es un medio poderoso para estimular el proceso
intergubernamental en sí mismo. El mundo atraviesa hoy en día uno de
los momentos más delicados de su historia. Más que nunca, las
Naciones Unidas precisan el apoyo de la sociedad civil” (UN, 2008c)
La participación empieza a ganar fuerza en la agenda de la ONU principalmente a
partir de 1992 con la realización del Fórum Global de Rio, compuesto especialmente
por ONG’s ambientalistas. La década de los 90 es conocida como la década de las
grandes conferencias, periodo de apertura máxima de la ONU a la sociedad civil. Sin
embargo, la participación de representantes de la sociedad civil estaba prevista desde
la fundación de la organización. Aunque la mayor parte de los análisis sobre la
participación de la sociedad civil en los procesos de la ONU se centren en las grandes
42
conferencias, y la misma organización dé un gran énfasis a ellas en sus canales
informativos, éstas no son la única puerta de acceso a la organización. La mayoría de
los órganos presentan algún tipo de mecanismo o reglas que permiten cierta relación
de la organización con representantes de la sociedad civil.
A partir de la década de los 90 la temática de la participación, entendida por la
organización como “relaciones con la sociedad civil”, se fortalece y se expande en sus
más variadas formas. Las alianzas con la sociedad civil han “trascendido los proyectos
individuales, pasando a las esferas de la programación y formulación de políticas en el
nivel internacional” (United Nations, 2004: 40). Esta apertura ha puesto de relieve
innumerables cuestiones que están siendo tratadas actualmente en el seno de la
organización, principalmente a través del proceso de reforma de la ONU. El principal
documento que trata temas de participación es el A/58/817 Nosotros el Pueblo: la
sociedad civil, las Naciones Unidas y la gobernanza Global, también conocido como
41
“Informe Cardoso” .
El informe del ex-Secretario General Kofi Annan a la 57ª sesión de la Asamblea
General (United Nations, 2002), se dedica a apuntar los principales cambios en la
estructura y en los objetivos de la ONU para su actuación en el nuevo contexto
internacional; en otras palabras, las medidas necesarias para actualizarse. En el
informe, se identifican 5 grupos de medidas y uno de ellos, titulado “Juntos trabajando
mejor” (Working better together), se refiere específicamente a la sociedad civil. Este
punto se encuentra en el subapartado titulado “Promoviendo alianzas” (Promoting
42
partnerships) . El ex-Secretario General afirma que la interacción entre la ONU y la
sociedad civil había aumentado significativamente en los años 90, pero que en este
camino hubo problemas, con lo cual era hora de “encontrar nuevas maneras de
organizar la relación”.
Estas iniciativas institucionales indican la existencia de un proceso de reflexión basado
en el argumento de la necesidad de cambio en las estructuras de participación de la
ONU. Esta nueva concepción comprende una función renovada de la organización en
un contexto mundial muy diferente de la posguerra, en el cual muchas miradas se
41 El nombre “Informe Cardoso” proviene del apellido del responsable principal por el grupo de personas que ha
redactado el informe, el sociólogo y ex presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso.
42 La traducción literal del término ingles partnership sería sociedad. Sin embargo, los textos en castellano de la
ONU utilizan el término alianzas al referirse al mismo contenido. En algunos textos de la ONU sin equivalentes en
castellano el sentido también se acerca más al de alianzas o colaboración.
43
giran de forma crítica hacia la organización, su legitimidad, su función y su capacidad
de resolver de manera eficaz los problemas a los cuales se dedica.
3.2.1 Participación Interna en la estructura de la ONU
La estructura de la ONU es bastante compleja y extensa, configurando la mayor
organización internacional existente actualmente. En el Capítulo 3, artículo 7, de la
Carta de las Naciones Unidas se establecen como principales órganos de la
organización: una Asamblea General, un Consejo de Seguridad, un Consejo
Económico y Social, un Consejo de Administración Fiduciaria, una Corte Internacional
de Justicia y una Secretaría.
La siguiente tabla sistematiza, de manera simplificada, las categorías de órganos
subsidiarios identificados en la estructura de la Organización de las Naciones Unidas.
Tabla 2. Estructura simplificada de los principales órganos de la ONU y sus órganos
subsidiarios
Estructura
Órganos dependientes
Programas y fondos
Asamblea General
Instituciones de Investigación y Capacitación
Comisiones orgánicas
Consejo Económico y Social
Comisiones especializadas
Comités permanentes o especiales
Organismos Especializados
Comité de Estado Mayor
Comisiones especializadas
Consejo de Seguridad
Comités permanentes o especiales
Tribunales específicos
Oficinas
Secretaría General
Departamentos
Consejo de Administración Fiduciaria
Corte Internacional de Justicia
Organismos Conexos
Fuente: elaboración propia
43
Es importante resaltar que hay una transversalidad prevista en el trabajo y los procesos decisorios de los órganos
de la ONU que no queda reflejada en la tabla. Aunque la estructura propuesta sea una simplificación del Sistema de
las Naciones Unidas, es útil a nivel metodológico, y nos permite estructurar la exposición del análisis empírico. Los
organismos especializados son organizaciones autónomas que trabajan con las Naciones Unidas y entre sí a través
de los mecanismos de coordinación del Consejo Económico y Social en el plano intergubernamental y a través de la
Junta de los Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas para la coordinación en el plano intersecretarial.
43
44
Para analizar la participación en el Sistema de las Naciones Unidas se investigó, de
manera exploratoria, casi la totalidad de los organismos principales y subsidiarios de la
organización. Sin embargo, la presente investigación se centrará, principalmente en
las instancias más significativas en términos de propuestas y actividades relacionadas
con la participación en la ONU:
- los Programas y Fondos dependientes de la Asamblea General (AG);
- los Organismos especializados dependientes del Consejo Económico y Social
(ECOSOC), con excepción del Grupo Banco Mundial que será analizado en el
capítulo 4;
- los servicios de los órganos dependientes de la Secretaría General que tengan
como objetivo, expreso o resultante, la promoción de la participación y;
- las grandes conferencias de la ONU, como espacio privilegiado de las
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs).
En gran parte de los organismos de la ONU existen canales que facilitan la
participación de la sociedad civil. Una excepción importante a ser resaltada es el caso
del Consejo de Seguridad de la ONU, que oficialmente no cuenta con canales de
participación. Sin embargo, el Consejo de Seguridad establece relaciones oficiosas y
fomenta el diálogo de Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) con los Estados
44
miembros, principalmente a través de la formula Arria .
En los demás organismos de la ONU que tienen relaciones con la sociedad civil el
entendimiento sobre el significado o implicación de la participación demuestra ser
variable: en algunos órganos cobra el sentido de colaboración, mientras que en otros
se refiere a la información, la consulta o la deliberación. A la hora de definir qué se
entiende por sociedad civil también encontramos variaciones, según los distintos
órganos de la ONU: encontramos dentro del concepto de sociedad civil las ONG’s,
empresas, asociaciones y, en raras ocasiones, individuos. De todas maneras,
semánticamente, el término más utilizado se restringe al amplio concepto de
“relaciones con la sociedad civil”.
Ésta es una observación importante, ya que de acuerdo con el análisis realizado, el
término participación es utilizado de manera residual, es decir, en los pocos órganos
44 La formula Arria consiste en reuniones convocadas por miembros del Consejo con expertos de ONGs u otras
entidades y cuyas actuaciones no se recogen en acta.
45
en los que la investigación encontró la utilización del término participación, éste no es
utilizado para nombrar una política específica. Semánticamente, u oficialmente, la
ONU no tiene una política de fomento de la participación, pero sí una política de
relaciones con la sociedad civil. Aunque sea claramente visible que, a partir de las
iniciativas referentes a la reforma de la ONU, el debate en este ámbito está cada vez
más especializado y convergiendo con los debates que permean las reflexiones
teóricas sobre la participación ciudadana. Para citar algún ejemplo: se debate sobre la
cuestión de la escala, la naturaleza de la participación (consultiva, deliberativa o
decisoria), la representatividad o legitimidad de los participantes.
a. La Asamblea General
La Asamblea General (AG) es uno de los principales órganos deliberativos de la ONU,
siendo sus sesiones el escenario de importantes decisiones políticas. También, como
vemos en la tabla 3, de la AG dependen los principales programas y fondos de la ONU
y en ella deben rendir cuentas. La participación relacionada con la AG puede darse,
por lo tanto, de dos maneras: directamente en la AG, a través de las sesiones y sus
procesos de decisión y deliberación o en los organismos y fondos que de ella
dependen. A continuación veremos cómo se desarrollan estas dos modalidades.
La participación en la Asamblea General:
No hay un reglamento específico para la participación de las OSCs en la Asamblea
General. En algunas ocasiones se ha permitido el aporte de “otros grupos” aparte de
los Estados miembros mediante “arreglos oficiosos que a veces exigen acrobacias
institucionales para no sentar precedentes” (United Nations 2002:39). El único intento
de establecer unos estándares para la participación en la AG fue el subgrupo en
materia de ONGs establecido por el grupo de trabajo sobre el fortalecimiento de la
ONU. Los trabajos de este subgrupo han fracasado y han sido abandonados debido a
la falta de consenso entre los países miembros. La dificultad principal del subgrupo
residió en el hecho que en la AG son tratados asuntos concernientes al Consejo de
Seguridad y las instituciones de Bretton Woods. La posición de los países
desarrollados era la de limitar la participación de las OSCs a la AG estrictamente,
mientras que los países que conforman el G77 abogaban por una interpretación más
amplia que incluyera también las deliberaciones del Consejo de Seguridad y las
instituciones de Bretton Woods (United Nations, 2003).
46
Del análisis de los informes oficiales dirigidos a la Asamblea General se deduce que
existe una predisposición de los cuerpos burocráticos a abrir cada vez más la
Asamblea a la participación de las OSCs. Esta apertura, según estos actores, es la
única vía disponible para actualizar el rol de la ONU en el nuevo contexto global, no
seguir perdiendo legitimidad y apoyo y, principalmente, crear consenso en torno a un
modelo de gobernanza global que tenga amplia aceptación entre todos los grupos
interesados. Obviamente esta posición, en mayor o menor medida, es compartida por
las OSCs, que presionan por la apertura de más espacios de participación y reclaman
el derecho de poder participar más efectivamente de las decisiones de la ONU.
Sin embargo, algunos de los países miembros se esfuerzan en frenar esta tendencia
institucional
de
apertura
con
base
a
diversas
alegaciones:
el
carácter
intergubernamental de la organización, la imposibilidad de incorporar un mayor
número de deliberantes (generaría morosidad y ningún consenso), la falta de criterios
de comprobación de la legitimidad, representatividad y rendición de cuentas de las
OSCs y las agendas ocultas de las mismas, entre otros argumentos.
El debate sobre una mayor apertura de la AG sigue en abierto. El Informe Cardoso ha
sido enfático en afirmar la necesidad de una reforma en el sentido de “revitalizar” la
Asamblea, acogiendo los aportes de la sociedad civil y “entidades dotadas de
conocimientos especializados pertinentes” oscilando entre recomendaciones hacia
procesos más consultivos o más deliberativos. No obstante, basándose en la
información pública disponible, la presente investigación no encontró indicios de
cambios en los procedimientos de la AG.
La participación en los organismos de la Asamblea General:
Listados en el organigrama oficial de la ONU están 11 programas y fondos
dependientes de la AG. De éstos, sólo uno no presenta información relevante sobre
las actividades desarrolladas en pro de su relación con la sociedad civil 45.
La investigación ha detectado que, aunque autónomos, estos organismos funcionan
bajo una lógica semejante. En general, todos los programas y fondos tienen un
apartado específico (más o menos destacado) con informaciones referente a sus
mecanismos de participación. A estos mecanismos, mayoritariamente, los nombran
como relaciones con la sociedad civil. Algunos presentan extensa información sobre
45
El Organismo de Obras Públicas y Socorro para los Refugiados de Palestina y el Cercano Oriente (UNRWA en
sus siglas en inglés).
47
los mecanismos, procedimientos y requisitos sobre elegibilidad para participar, e
información variada. Otros se restringen a informar sobre actividades realizadas.
La tabla n. 3 sistematiza las principales modalidades comprendidas bajo el concepto
de “relaciones con la sociedad civil” de los programas y fondos dependientes de la AG.
En la tabla, el “Cómo” se refiere a las metodologías o canales que regulan las
relaciones entre los órganos y la sociedad civil, descritos en las páginas webs
oficiales, el “Quiénes” sistematiza los criterios establecidos por los órganos, o analiza
la naturaleza de los participantes en los casos donde no había criterios explícitos. Los
“conceptos principales” reflejan la finalidad, explícita o implícita, de la relación.
Tabla 3. Principales aspectos de la participación en los programas y fondos dependientes de la
AG
Órgano
Cómo
Quiénes
Conceptos
Principales
Audiencias públicas, consultas,
sesiones de información y ONG's, sector privado, Alianza46
UN Conference reuniones.
Observación
en Universidades (sin más
on Trade and conferencias.
Consultas
Cooperación especificación)
Development
técnica
UNCTAD
Alianza
Mecanismos on-line de opinión.
UNICEF
Opinión
Participación en las reuniones
Jóvenes en general (sin
del
Comité
Ejecutivo
en
UN Childrens
Participación
más especificación)
condición de observadores.
Fund
Dar voz a los
Trabajo local coordinado
jóvenes
UNDP
UN
Development
Programme
Comité
Asesor
para
las
Organizaciones de la Sociedad
Civil
(Oficinas
centrales). ONGs
Diálogos
en
las
oficinas
regionales
Alianza
Diálogo
UNHCR
ONGs
locales Alianza
Trabajo
local
coordinado.
(partnership)
ONGs
y
UN
Refugee Consultas Globales
Consulta
expertos
(Consultas)
Agency
UNODC
ONG’s
con
status
Observadores de las reuniones
consultivo
otorgado
por el Alianza
UN Office on de las comisiones. Trabajo local
ECOSOC
y
otras
bajo
Drugs
and coordinado
aprobación
Crime
46 Alianza ha sido el término elegido para la traducción de “Partnership” que es utilizado ampliamente por la ONU y
tiene un uso bastante impreciso, significando desde procesos consultivos a nivel local a la colaboración unilateral
(normalmente, difundir los programas y valores de la ONU)
48
UNAIDS
47
UNEP
UN
Environmental
Programme
UN-HABITAT
Alianza
Representación de la sociedad
Sociedad Civil y personas
civil
en
los
cuerpos
Participación,
que viven con el SIDA (sin
gubernamentales de la agencia,
más especificación)
Buena
Trabajo local coordinado
Gobernanza
Alianza
Foro de la Sociedad Civil Global,
ONG's aprobadas por el
Consultas,
Ciclos
de
Implicación,
Consejo de UNEP
conferencias, Position Papers
Consulta
Trabajo coordinado en la ONG’s
con
status
implementación de la Agenda consultivo otorgado por el Alianza
Habitat, Presencia en las ECOSOC y otras bajo Consulta
conferencias
aprobación
Participación en las reuniones
del
Comité
Ejecutivo
en ONGs aprobadas por el
Consulta
World
Food condición de observadores, Comité
Programme
Consulta Anual
WFP
IFAD
Participación en las reuniones
International
del
Comité
Ejecutivo
en ONGs aprobadas por el Consulta
Fund
for condición de observadores, Foro Comité
48
Cooperación
Agricultural
conjunto
Development
IMO
International
Maritime
Organization
Participación en las reuniones
ONGs aprobadas por el
del
Comité
Ejecutivo
en
Consulta
Comité
condición de observadores
ONG’s
con
status
Participación
en
las
consultivo otorgado por el Consulta
de
temas
UN Population deliberaciones
ECOSOC y otras bajo Cooperación
específicos, bajo invitación
Fund
aprobación
UNFPA
Fuente: Elaboración própia
Del análisis de las informaciones públicas disponibles podemos verificar que, aunque
les sea otorgada bastante autonomía de funcionamiento, los programas y fondos
dependientes de la Asamblea General suelen presentar un patrón semejante, que se
basa en: (a) procesos consultivos de participación restringida; (b) procesos de
deliberación basados en la participación en conferencias exclusivas para la sociedad
47 Al listado de órganos de la tabla se añadió el UNAIDS que se ubica en el organigrama oficial de la ONU como
“Otros órganos de las Naciones Unidas” por que su estructura y misión se asemejan a de los programas y órganos.
También por ser el único entre los “otros órganos” a explicitar su agenda de relaciones con la sociedad civil.
48 Cooperación ha sido el término elegido para la traducción de “Operational work” que se refiere básicamente a los
trabajos realizados por las agencias en el ámbito local en régimen de cooperación o colaboración con ONGs locales
(ejecución de programas).
49
civil; (c) colaboración intensa y extensa a nivel de implementación de políticas
(partnership), principalmente a nivel local. Con relación a las organizaciones a quienes
están dirigidos estos mecanismos, se constata que son, en su mayoría: (a) ONGs muy
relevantes y; (b) entidades específicas en relación a su temática de trabajo.
Las excepciones a este patrón se dan principalmente en el ámbito local donde la
mayoría de las agencias trabaja en estrecha relación con un espectro mayor de
actores como las ONGs, pero también, asociaciones comunitarias, movimientos
sociales y miembros de la sociedad civil que no están afiliados a ninguna institución.
b. El Consejo Económico Social (ECOSOC)
La relación entre organizaciones no gubernamentales y el ECOSOC es la más antigua
en la historia de la Organización. El artículo 71 de la Carta de la organización afirma
que el Consejo puede “hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con
organizaciones no gubernamentales que se ocupen en asuntos de la competencia del
Consejo”.
Desde 1946 las ONGs pueden demandar el llamado “estatus consultivo” (Consultative
Status) que hoy es regulado por la resolución 1996/3 del ECOSOC. En las actividades
del ECOSOC participan solamente aquellas organizaciones no gubernamentales que
cumplan con los requisitos establecidos para adquirir el “estatus consultivo”, bajo
49
aprobación del Consejo . Los requisitos condicionan un acceso restringido al sistema
ONU (ya que muchos otros órganos de la organización utilizan el “estatus consultivo”
del ECOSOC como referencia). Tales criterios configuran la participación de un
colectivo formado básicamente por grandes ONG’s internacionales del hemisferio
norte. (United Nations, 2008i)
También es importante destacar que aunque los criterios existentes sean claros y
transparentes, el poder de aprobación emana de los países miembros. El Informe
Cardoso señala que este proceso muchas veces resulta en una decisión política y no
técnica, como debería ser. Identifica también que actualmente muchas de las
Las ONG’s demandantes deben estar registradas en sus países; deben estar de acuerdo con los principios del
ECOSOC y actuar en una temática de interés del mismo; deben ser no lucrativas y tener una sede fisica; deben
tener estatutos aprobados democráticamente; deben contar con una estructura representativa y autoridad para
hablar por sus miembros; sus procesos decisionales deben ser democráticos y transparentes y deben haber
mecanismos que permitan la rendición de cuentas; sus recursos deben derivar de contribuciones de sus socios.
(ECOSOC Resolución 1996/3 – Parte I)
49
50
organizaciones acreditadas son financiadas o patrocinadas por los gobiernos
miembros, siendo necesaria la despolitización del proceso de acreditación.
La resolución 1996/3 en los artículos 18, 19 y 20 del Capítulo II es bastante clara y
específica con relación a los principios regentes de la naturaleza de los procedimientos
consultivos. En este sentido, los capítulos mencionados enfatizan que: (a) “los
procedimientos de consulta no deben otorgar a las ONGs los mismos derechos de
participación que son otorgados a los Estados no miembros y a las agencias
especializadas que se relacionen con la ONU; (b) los procedimientos de consulta no
deben sobrecargar el Consejo o descaracterizar el órgano, transformando el que debe
ser cuerpo coordinador de políticas en un foro de discusión; (c) los procedimientos de
consulta deben dirigirse a entidades que tengan competencias o intereses específicos
en la temática tratada.” (United Nations, 1996)
Como podemos verificar, el marco normativo para la participación en el ECOSOC
reformado en 1996 enfatiza el carácter estatal del Consejo y la voluntad de mantener
el órgano aislado de la posibilidad de albergar grandes debates de fondo más políticoideológicos. Al mismo tiempo, con una apertura relativamente restringida, el número
de ONG’s aprobadas por el Comité de ONGs del ECOSOC, ha crecido
exponencialmente en las últimas dos décadas.Esta apertura coincide con la “década
de las conferencias”, que será analizada en el apartado 1.3.2, apuntando a una fase
de apertura de la ONU hacia representantes de la sociedad civil. En la tabla 4
apuntamos las principales características de la participación de las agencias
dependientes del Consejo Económico y Social de la ONU:
Tabla 4. Principales aspectos de la participación en el ECOSOC
Quiénes
Principales
Conceptos
Órgano
Cómo
OIT
Conferencias,
negociación,
Representación
tripartita Diálogo social, buena
consulta e intercambio de
por país: de gobiernos, gobernanza, consenso
información.
Representación
empleadores y trabajadores y participación
tripartita con derecho a voto.
UNESCO
Trabajo
(cooperación)
FAO
Organizaciones populares,
Consultas, Trabajo Coordinado
Asociados,
empresas, asociaciones de
(cooperación)
Cooperación
profesionales
OMS
Consultas, Trabajo Coordinado
ONGs internacionales
(cooperación)
coordinado
ONGs
Cooperación
Consulta, Cooperación
Fuente: Elaboración Propia
51
Con relación a estas agencias podemos percibir que, en general, se repite el patrón
anteriormente identificado en las agencias dependientes de la Asamblea general, con
excepción de la Organización Internacional del Trabajo, cuya semántica y práctica
difieren en gran grado del resto de agencias del sistema ONU.
c. Los servicios para la participación
Las estructuras analizadas en este subapartado han sido clasificadas como servicios
para la participación para facilitar el análisis. En general, sus objetivos son fortalecer
las capacidades relacionales entre ONU y ONGs50. Las dos principales dependencias
que actúan como facilitadoras son:
i. El Servicio de enlace de la ONU con las ONG (SENG) : creado en 1975, su
objetivo principal “es fortalecer el diálogo y obtener el apoyo de la sociedad civil en pro
del desarrollo económico” (United Nations, 2008j). Sus principales actividades se
centran en proporcionar información y asesoría estratégica para la ONU y la sociedad
civil, ayudar en la construcción y fortalecimiento de una estructura que facilite la
interacción entre ONU y sociedad civil, y apoyar los esfuerzos de la SC para participar
de forma constructiva.
ii. El Departamento de Información Pública (DIP): Facilita toda la información
sobre la ONU, incluso sobre las deliberaciones del Consejo de Seguridad y las
informaciones sobre acceso de ONG’s a la ONU. El Departamento promueve una
conferencia anual y reuniones (hearings) como parte de los trabajos preparatorios para
las grandes conferencias. Finalmente, trabaja conjuntamente con el CONGO51 en el
proceso de consultas para las grandes campañas. Según el Informe del Secretario
general A/57/387, “algunos de los esfuerzos (del DIP) buscan informar e influenciar
intermediarios, notablemente los medios de comunicación de masa, organizaciones
no-gubernamentales e instituciones educacionales”. (United Nations 2002:60)
50 Una de las cuestiones que más se destaca con relación a estas estructuras es la información, que es extensa y de
libre acceso. No obstante, muchas veces es necesario estar familiarizado con el sistema ONU y el vocabulario
empleado para sacar mayor provecho de la información disponible.
51 Las ONGs que tienen el status consultativo están organizadas en una asociación de segundo nivel llamada
Conference of Non-Governmental Organizations in Consultative Relationship with the United Nations (CONGO). El
CONGO tiene como objetivo central auxiliar las ONG’s miembros “facilitando y mejorando su participación en los
foros decisionales de las Naciones Unidas”
52
3.2.2 Las Grandes Conferencias
Las grandes conferencias de la década de los 90 representan un punto de inflexión en
la relación entre la ONU y la sociedad civil. En total, durante el periodo comprendido
entre 1990 y 2003 se han celebrado 8 Conferencias Mundiales y 10 Grandes
Conferencias (Major Conferences). Entre las que más han movilizado a los actores
internacionales están la Cumbre para la Tierra en Rio de Janeiro (1992); la IV
Conferencia de las Mujeres en Beijing (1995) y Hábitat II en Istambul (1996). Juntas
52
han reunido un total de 127 mil personas .
A través de las Conferencias se proporcionaba un espacio privilegiado de
participación, ya que el objetivo principal de las conferencias era buscar un consenso
entre los diversos actores y posiciones prominentes en una problemática global.
Algunas resoluciones de estas conferencias ocupan o han ocupado un rol destacado
en la agenda internacional, como es el caso de la Convención del Clima (que dio
origen al Protocolo de Kyoto en 1997) o la Agenda 21 local.
En general, las Conferencias son precedidas del llamado “proceso preparatorio” que
consiste, básicamente, en la elaboración de informes de evaluación sobre la
problemática, reuniones y consultas nacionales. Durante la realización de la
Conferencia los formatos de participación pueden variar según el tema y una vez
finalizada las conferencias, la red temática sigue activa haciendo el seguimiento de los
acuerdos y compromisos.
Muchos análisis destacan la relación entre la capacidad de influencia de las
organizaciones de la sociedad civil y el contexto de la Conferencia: más
específicamente su temática y la actitud de los gobiernos. En general estos estudios
nos demuestran que la sociedad civil tiene una mayor posibilidad de influir cuando las
conferencias son realizadas en países con alguna apertura política y en aquellas
temáticas que tengan un alto perfil mediático y se encuentren dentro del campo de la
“low policy”, como el derecho de las mujeres (Tabbusch, 2005).
Es importante destacar que la elevada participación en estas conferencias no ha sido
exactamente el resultado de una postura pro activa de la ONU. Aunque actualmente el
52 Sin embargo, este número se refiere al total de participantes, no solo sociedad civil. Según los datos del UNRSID,
la participación de la sociedad civil se ha mantenido en un promedio entre 2000 y 3000 organizaciones en las
conferencias de mayor alcance.
53
53
discurso oficial alabe los logros en términos de participación en las conferencias ,
esto ha sido también un resultado de la labor de las organizaciones sociales (Alves
2001)54.
Con relación a quien participa en estos foros es interesante fijarnos en el perfil de las
organizaciones
participantes.
Una
encuesta
circulada
en
diversos
foros
internacionales, por iniciativa de una red italiana de organizaciones, demuestran un
sesgo en el universo de participantes de las conferencias de la ONU comparado a la
participación en otros foros (pe. Foros Social Mundial - 2002, Foro Social Europeo 2001, Asamblea de los Pueblos – 2001). Siendo que el grupo formado por grandes
organizaciones (con más de 100 asociados) y provenientes de la América del Norte,
Asia y Oceanía son las más representadas en la ONU, en comparación con los otros
foros paralelos. También notamos una participación mayoritaria de organizaciones o
asociaciones nacionales o internacionales, y una participación minoritaria de grupos
locales y sindicatos (Pianta, 2004).
Las Conferencias, como metodología de participación, o modalidad de relación entre
ONU y sociedad civil, han sido objeto de diversos análisis, tanto académicos como de
los mismos actores. Con relación a sus resultados, en general las instituciones
argumentan que las conferencias han sido positivas, mientras los argumentos en
contra se encuentran principalmente en los análisis de la sociedad civil.
La sensación de agotamiento de la fórmula de las conferencias se encuentra bastante
extendida. Aunque no totalmente descartada, esta decepción empuja a una nueva
conceptualización sobre la relación entre la organización y la sociedad civil. Se habla,
así, de las alianzas, como ilustra el discurso del secretario general en la apertura de la
53 “Cerca de 30.000 personas viajaron a Estambul, a la Conferencia Hábitat II para buscar soluciones a los
problemas urbanos. Casi 50.000 acudieron a Beijing con el fin de establecer nuevas bases para el progreso de la
mujer. Y 47.000 más se reunieron en Río de Janeiro, en la Cumbre de la Tierra, para hallar un buen punto de
equilibrio
entre
la
protección
del
medio
ambiente
y
el
desarrollo
económico.”
(http://www.un.org/spanish/news/facts/confercs.htm) El numbering es un recurso lingüístico utilizado para enfatizar
una idea (Van Dijk, 2008)
En el caso de Habitat II, por ejemplo, esta apertura sin precedentes a la sociedad civil no estaba prevista en la
resolución de la convocatoria de la Conferencia (United Nations 1992). El elevado número de participantes ha sido
una consecuencia de la intensa movilización durante el proceso preparatorio, a nivel nacional e internacional.
Obviamente, esa presencia masiva no hubiera sido posible si la resolución no previera la oportunidad de
participación de la sociedad civil, pero tampoco hubiera tomado estas proporciones sin el activismo de
organizaciones no gubernamentales y asociaciones de la sociedad civil.
54
54
50ª conferencia del Departamento de Información Pública: “la relación (entre ONU y
ONGs) actualmente es una relación de alianza”. (United Nations, 1997)
Este cambio de concepción se da principalmente debido al éxito de la extensa
implementación de la Agenda 21 a nivel local, que demostró que “cuestiones
complejas tenían solución y que las metas difíciles eran alcanzables si un grupo
diverso de agentes aportaba su contribución en todas las etapas de la iniciativa ”.
(United Nations 2004:40)
3.2.3 Participación como recomendación de las Naciones Unidas
Se identifica una tendencia a fomentar la participación a nivel nacional, como una
recomendación a los países miembros . Algunos de los programas de la ONU, como el
UN-Habitat, identifican la participación como buena práctica y como medio para
alcanzar de manera más eficaz los resultados de políticas concretas. Sin embargo no
se encuentran programas o normativas que versen exclusivamente sobre el fomento
de la participación sino, simplemente, una serie de documentos con recomendaciones
sistematizadas sobre la participación. Asimismo, existen algunos de los programas
que incluyen la participación como uno de sus objetivos:
a. PNUD: línea de acción de e-governance y acceso a la información para la
participación ciudadana: la información para la participación es aquí incentivada como
una herramienta de empoderamiento que permite una intervención efectiva en la
gobernanza democrática, con el objetivo de reducir la pobreza y como elemento
esencial para fortalecer la rendición de cuentas, la transparencia y el cumplimiento de
las leyes
b. UN-habitat: en el programa de buenas prácticas de Un-habitat la
participación en el programa entra como uno de los criterios de sostenibilidad que
indica una buena práctica en gestión urbana local. El programa identifica, por ejemplo,
el presupuesto participativo como buena práctica, así como muchas otras experiencias
identificadas como buena práctica cuentan con el componente participativo.
55
3.3 El análisis del discurso de participación de la ONU
3.3.1 Participación sí, ¿pero qué participación es legítima?
No hay un discurso único, tampoco un consenso acerca de lo que es sociedad civil,
quién la conforma y cuál es su rol. En la mayoría de los discursos encontramos sin
más aclaraciones términos como sociedad civil, organizaciones no gubernamentales,
stakeholders (grupos de interés) y actores no estatales. Tampoco se encuentra un
posicionamiento claro con relación a los actores específicos que conforman estos
términos, siendo a veces la sociedad civil todo lo que no sea gubernamental
(incluyendo sector privado) e incluyendo a veces autoridades locales y parlamentarios
(bajo la argumentación de que están más cercanas a los ciudadanos). Mientras se
refiere genéricamente a participación de la sociedad civil, la ONU centra la práctica
básicamente en las ONGs. Tradicionalmente han participado ONG’s humanitarias o
ligadas a la temática del desarrollo y son, sobretodo, organizaciones del hemisferio
norte con recursos financieros y humanos
55
El
de
equilibrio
entre
la
participación
. (United Nations, 2002:24)
actores
no-estatales
y
el
carácter
intergubernamental de la ONU es un tema fundamental y que, según concluye este
análisis, sigue sin definición por parte de la organización. Es notable la resistencia de
56
muchos gobiernos a compartir los espacios de participación promovidos por la ONU .
En este sentido, un trazo constante en el discurso de la organización es la afirmación
de que ésta es y “seguirá siendo una organización intergubernamental en la cual el
poder de decisión recae firmemente en las manos de los estados miembros. Sin
embargo, al mismo tiempo, vivimos en un sistema internacional cuya influencia es
cada vez más ejercida por actores no estatales” (United Nations, 2002:7). A partir del
análisis de los informes oficiales, de las normativas especificas existentes, de las
prácticas y del proceso de reforma de la ONU, observamos una clara percepción sobre
la necesidad de abrir los espacios que conforman el sistema ONU. Sin embargo, no
existe un consenso sobre cómo este proceso debe darse ni a quién debe dirigirse.
55 La presente investigación ha encontrado una serie de datos diferentes sobre la participación en los distintos
órganos o conferencias de la ONU. Sin embargo, no existe una única fuente con una sistematización completa y
fiable sobre las OSCs participantes. Esta afirmación es recurrente en gran parte de los informes consultados pero en
otros se afirma que esta desigualdad viene disminuyendo.
56 “(Los Estados miembros) cuestionan el gran número de organizaciones de la sociedad civil que colaboran con las
Naciones Unidas, así como sus motivos, poniendo en tela de juicio su representatividad, legitimidad, integridad o
responsabilidad” en A/58/817 Nosotros el Pueblo: la sociedad civil, las Naciones Unidas y la gobernanza Global, p 7
56
La totalidad de los informes investigados concluyen que es necesaria una definición
más detenida sobre qué entiende la ONU por sociedad civil. Esta definición es sobre
todo una elección política e ideológica, ya que determina las condiciones de
participación y sus reglas de juego. Esta falta de definición sobre qué es la sociedad
civil, es un problema reconocido oficialmente. Sin embargo, como hemos visto en el
análisis del actual estado de las relaciones de la ONU con la sociedad civil existe una
clara tendencia a asumir que las asociaciones aptas a participar son aquellas que
pueden contribuir al debate a partir de su conocimiento específico en alguna temática
de interés de la organización. Esto plantea un importante debate sobre el tipo de
representatividad fomentado por estos criterios. Esta reflexión la trabajaremos en el
apartado de conclusiones.
3.3.2 Una concepción amplia sobre la participación
No hay un discurso claro sobre cómo se estructura, o debería estructurarse,
metodológicamente la participación en la ONU. Más bien nos encontramos con
términos de significado difuso y poca concreción, como “alianzas”. En general, en los
textos las alianzas se refieren principalmente a la relación con las ONGs. Sin embargo,
inmediatamente se resalta que estas alianzas deben establecerse también con el
sector privado, las autoridades locales, y los parlamentarios.
Aún, en los informes y discursos oficiales
57
se encuentran muchas veces mezcladas
afirmaciones sobre una ONU con más espacios deliberativos, o sobre una interacción
con la sociedad civil basada en una mayor apertura hacia una influencia vinculante
sobre las decisiones de la organización. Aunque estas últimas afirmaciones se
encuentran en menor medida, confirman la hipótesis sobre la poca claridad de las
relaciones entre ONU y sociedad civil.
Se detecta cierta incertidumbre en relación a la forma predominante que deben tomar
las relaciones con la sociedad civil. En los textos analizados se oscila entre una
participación que debe aportar información (consulta) y una participación más incisiva,
que sirva para influir (deliberar) o, incluso, decidir. En este sentido no está claro qué
rumbo pretenden tomar las Naciones Unidas. En algunas ocasiones se aboga por una
mayor influencia o se alaban los beneficios de procesos deliberativos, mientras que en
57 Es importante destacar que el mayor índice de discursos e iniciativas referentes a la sociedad civil se dieron
durante el mandato de Kofi Annan.
57
otras se reafirma la naturaleza intergubernamental de la ONU y la restricción a
modalidades menos decisivas y, por lo tanto, una mayor adecuación a procesos
consultivos.
Constanza Tabusch (2005) identifica tres modalidades principales de relación entre la
sociedad civil y la ONU: (a) consultas, informaciones y lobbying; (b) seguimiento y (c)
policy y decision making. Las tres modalidades están, en gran medida, resumidas bajo
el término de alianzas en el discurso oficial de la ONU. La autora no establece una
priorización entre las tres modalidades. Sin embargo, como podemos verificar en la
tabla 5, la participación en los procesos decisorios se da sólo ocasionalmente,
mientras que la modalidad de lobbying no es citada en ningún texto oficial de la ONU,
aunque algunos mecanismos establecidos posibilitan esta práctica.
A
continuación,
utilizando
como
base
para
la
reflexión
algunas
de
las
sistematizaciones provenientes del campo de la Ciencia Política que se dedica al
estudio de las políticas públicas, se intenta trazar un paralelo entre los espacios
abiertos a la participación en la ONU y los momentos de una política. Salvo todas las
diferencias que existen cuando el proceso se da a nivel estatal y cuando ocurre en un
proceso intergubernamental, la sistematización es interesante para verificar que
algunas etapas se encuentran más blindadas y otras más abiertas a la participación.
Tabla 5. La participación y las estructuras de la ONU
Fase de la política
Las estructuras de la ONU
Participación
(Agenda Setting)
Conferencias Preparatorias
Alta (no vinculante)
Grandes Conferencias
Alta (no vinculante)
Asamblea General
Baja
Consejo de Seguridad
Baja
Programación
legislativa
Comités Ejecutivos de los órganos Baja
(observadores
subsidiarios
información)
Consulta en los órganos subsidiarios
Media (consulta restringida)
ECOSOC
Media (consulta restringida)
Programa
político Oficinas Centrales
administrativo
Campañas
Oficinas regionales
Evaluación
Seguimiento
-
y Departamentos de Información
Conferencias de Seguimiento
Baja (lobbing)
Alta (pero no sistematizada)
Alta (pero no sistematizada)
Baja (Información)
Alta
Fuente: Elaboración Propia basada en (Subirats, Varonne, Knoepfel, & Larrue, 2008).
58
Aunque el cuadro no sistematice la totalidad de los mecanismos de relación entre la
ONU y la Sociedad Civil y simplifique complejas dinámicas que en la realidad no se
encuentran tan estructuradas, separadas y lineales como esta representación, nos
parece útil para reflexionar sobre la ubicación de la participación en los procesos
decisorios de la ONU. Parte de las tendencias identificadas en el cuadro arriba son
confirmadas por el Informe Cardoso:
“Los organismos del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo
piden a las organizaciones de la sociedad civil que participen en la fase
de ejecución de sus actividades pero no en su planificación estratégica,
y el escaso intercambio de información puede dificultar la formación de
alianzas sólidas” (United Nations 2004:10)
3.3.3 Legitimidad, apoyo público y respuesta a los desafíos de la globalización
A diferencia de los dos aspectos analizados hasta ahora, el discurso de la ONU es
bastante coherente con relación a los motivos que la han llevado a promover una
mayor apertura:
“Una mayor colaboración puede contribuir a que las Naciones Unidas
desempeñen mejor sus funciones, promuevan sus objetivos globales,
sean más sensibles y receptivas a los problemas de los ciudadanos y
gocen de mayor apoyo público” (United Nations 2004:8)
En otras palabras, la ONU busca mejorar su receptividad, su capacidad de rendir
cuentas (accountability y transparencia), su base de apoyo (reforzar legitimidad) y
promover
más
información
para
las
decisiones
fortaleciendo
el
carácter
intergubernamental y cooperando para la obtención de una mayor eficacia de sus
acciones. Las cuestiones relacionadas con la legitimidad de la organización, como
será analizado en el próximo apartado, son bastante recurrentes y están
intrínsecamente ligadas a la percepción de un déficit democrático en el sistema de
gobernanza internacional que afecta no solo a la ONU, sino también a otras OIs.
Estos objetivos van intrínsecamente ligados a la razón principal para fomentar una
mayor apertura de la ONU que reside en los cambios que ha enfrentado el mundo en
las últimas décadas desde el nacimiento de la organización, notoriamente los cambios
resultantes de la mundialización del capital. “Los grandes problemas de hoy son muy
diferentes a los que enfrentaba el mundo cuando se establecieron las Naciones
Unidas” (United Nations 2004:24), es la frase que resume las innumerables
afirmaciones sobre la necesidad de adaptarse a una nueva realidad. A esta razón se
suman otros dos motivos/consecuencias, a saber:
59
(a) El reconocimiento de los efectos de la preponderancia de la economía
global y, consecuentemente, la redefinición del papel del Estado y de las bases
legitimadoras de la gobernanza global:
“The emergence - or, in several parts of the world, the re-emergence - of
civil society is linked to two interlocking processes: the quest for a more
democratic, transparent, accountable and enabling governance and the
increasing preponderance of market-based approaches to national and
global economic management, which have resulted in redefining the role
of the State and vested new and broader responsibilities in market and
civil society actors in the pursuit of growth and well-being. In this overall
context, a vibrant civil society is critical to processes of democratisation
and empowerment.” (United Nations 2004:24)
(b) Las presiones de la sociedad civil y su creciente capacidad de influencia. La
ONU identifica que ha aumentado drásticamente el apoyo por parte de la sociedad civil
a organizaciones que tienen una orientación política, como el Foro Social Mundial. La
argumentación aquí cobra el sentido de reconocimiento a la sociedad civil como un
actor apto y que cada vez más se interesa por debatir cuestiones antes restringidas a
sus representantes:
“The activity of non-State actors has become an essential dimension of
public life in all parts of the world. Reform and restructuring of the United
Nations thus coincide with the emergence of a new participatory
international system responding to the forces of globalization sweeping
our world. The growing influence and role of non-State actors has been
both a hallmark and a cause of our changing international environment.”
(United Nations,1998)
También, el Informe Cardoso identifica una serie de razones que justifican la
necesidad de estrechar los lazos entre ambas las partes. Este conjunto de argumentos
resume de manera bastante clara el núcleo normativo del discurso, que nos remite a
las principales ideologías que guían el discurso. Se afirma que “la globalización, la
mayor permeabilidad de las fronteras nacionales, las nuevas tecnologías de la
comunicación, el creciente poder de la sociedad civil y la opinión pública, la
insatisfacción cada vez mayor con las instituciones tradicionales de la democracia y
los imperativos de la descentralización, entre otros”. Se trata de cambios que
conforman una nueva coyuntura, que afectan la gobernanza global, y por lo tanto, a la
estructura sobre la cual reposa la ONU. Especialmente en tres aspectos:
60
Tabla 6. Resumen de argumentos sobre cambios provocados por la globalización y que
influyen la gobernanza global
La democracia
la sustancia de las políticas se está globalizando rápidamente y los
procesos políticos tradicionales siguen anclados en lo nacional y lo local.
La escasa influencia de la democracia tradicional en las cuestiones de la
gobernanza global lleva a los ciudadanos a cobrar una mayor rendición de
cuentas y procesos más democráticos de las organizaciones
internacionales.
El papel de la
sociedad civil
la actividad política de los ciudadanos se manifiesta cada vez más en su
participación directa en los debates políticos que les interesan, para lo cual
recurren a los mecanismos de la sociedad civil.
El
multilateralismo
ha cambiado el modo en que se fijan las prioridades multilaterales.
Anteriormente, los procesos de agenda setting eran competencia exclusiva
de los gobiernos, actualmente la sociedad civil, sus coaliciones y los
medios ejercen una influencia creciente en el proceso de formulación de la
agenda política internacional
Fuente: Elaboración propia en base a los argumentos expresados en A/58/817 Nosotros el Pueblo: la sociedad civil, las
Naciones Unidas y la Gobernanza Global
Frente a esta nueva coyuntura se justifica discursivamente la apertura de la ONU a
una mayor participación de la sociedad civil como una necesidad. Se puede afirmar
que la participación de la sociedad civil cobra una importancia transcendental para la
ONU: es un factor necesario para justificar su propia existencia.
“La participación de diversos actores, entre ellos los representantes de la
sociedad civil y el sector privado, y las autoridades locales y los
parlamentarios, no sólo es esencial para responder con eficacia a las
prioridades globales sino que representa una protección firme frente al
constante menoscabo del multilateralismo.” (United Nations, 2004:7)
3.4 Reflexiones
En el sistema ONU, las relaciones con la sociedad civil son extensas y se dan
principalmente a un nivel consultivo y en la implementación de proyectos. El discurso
oficial de la ONU es bastante proactivo en el sentido de ampliar la participación
también a los procesos decisorios. Esto se da principalmente como respuesta a las
presiones de la sociedad civil y al nuevo contexto mundial, con nuevas amenazas y
una percepción de constante decadencia de la eficacia y legitimidad de los procesos
multilaterales. Innumerables veces se repite la afirmación por parte de la ONU sobre la
importancia del potencial legitimador de las OSCs.
Sin embargo, lo que se ha constatado es que la realidad participativa en las
estructuras de la ONU es otra. Principalmente, los países miembros más poderosos no
quieren ceder sus cuotas de poder en la organización y tampoco abrir la participación
61
a aquellos asuntos considerados como “high politics” (pe. seguridad y macroeconomía,
a través del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General). Prácticamente 10 años
después de los primeros trabajos hacia la reforma de la ONU la participación sigue
siendo residual y sin cambios substantivos.
La comparación entre el discurso oficial, especialmente los relacionados a la reforma
de la ONU, con el análisis del desarrollo real de la política de participación de las
Naciones Unidas sugiere que esta última tiene un carácter predominantemente
reactivo y, en alguna medida, improvisado. Es decir, la política ha ido tomando forma
como respuesta a (a) determinadas presiones de la sociedad civil; (b) un nuevo
contexto resultado del proceso de mundialización del capital, (c) la crisis del modelo
idealista de multilateralismo planteado por la ONU y, consecuentemente, (d) una
percepción sobre la falta de legitimidad de la organización.
Aunque se pueda intentar justificar este carácter reactivo de la política con el
argumento de la morosidad natural de las grandes estructuras, la argumentación no
sería suficiente para explicar un retraso de décadas: los principales cambios
contextuales que el discurso de la ONU identifica como razón principal para su
apertura han empezado en la década de los 70 y adquirido su auge durante la década
de los 80. Durante la década de los 90 es notable su profundización, pero no su
carácter novedoso.
Esta situación fortalece el argumento de que la participación gana fuerza en la agenda
como estrategia de supervivencia de la organización, a partir de una fuerte presión de
la sociedad civil. Esta presión hace especialmente visible el poder de influencia de la
sociedad civil, e incluso, de amenaza, a partir de la finales de la década de los 90 con
las manifestaciones masivas como Seattle y los Foros Sociales Mundiales, donde la
agenda de la sociedad civil ha cobrado un carácter mucho más radical que antes. Los
procesos de reforma de la ONU y la publicación de los principales documentos que
pretenden dibujar un discurso más sólido sobre la participación coinciden con estos
acontecimientos
Otro elemento relevante que explica en parte la separación existente entre el discurso
y la práctica se refiere a la existencia de una disputa entre discursos contrapuestos
dentro de la misma organización. La ONU es una organización intergubernamental
que cuenta con un cuerpo burocrático potente y en gran medida autónomo. Debido a
esta naturaleza, la organización no cuenta con un discurso único. Más allá de las
62
diferentes posiciones en disputa inherentes a cualquier discurso en la ONU coexisten
claramente dos discursos diferentes: (a) el discurso de los cuerpos burocráticos que
alaban una mayor participación y (b) el discurso de los países miembros que afirman
que los niveles de participación actual son suficientes y que apuntan múltiples razones
para no abrir más la estructura.
Sin entrar en los matices internos que estos dos grupos presentan, es suficiente a
nivel analítico trabajar con esta diferenciación, principalmente debido a la claridad de
la contraposición entre ambos encontrada durante la investigación.
La coexistencia de objetivos políticos en la ONU puede explicar esta situación de
desconexión entre el discurso sobre la participación y las condiciones efectivas para
que ésta se desarrolle. Aunque discursivamente se afirme que las OSC’s participan y
deben participar más de los procesos decisorios, y no sólo en consultas o en la
implementación de las campañas mundiales, esto no tiene ningún respaldo legal o
procedimental. Mucho menos es una política consensuada o apoyada por todos los
países miembros, responsables finales de la aprobación de los cambios. (United
Nations, 1999)
Aún
así,
no
podríamos
afirmar
que
exista
actualmente
en
la
ONU
un
discurso/concepción sólido y coherente sobre la participación, aunque se detecten
indicios de un esfuerzo en esta dirección, principalmente a partir del proceso de
reforma de la ONU. Estas iniciativas más recientes buscan cierto nivel de consenso
interno sobre conceptos claves para una política de participación: a quién va dirigida,
el grado de participación deseado, las metodologías principales, las temáticas abiertas
a la posibilidad de ser debatidas participativamente, etc.
La investigación detecta también que en algunas definiciones se ha obtenido más éxito
que en otras. Por ejemplo, se hace cada vez más clara la necesidad de ampliar el
espectro de participantes, aunque todavía existe una disputa muy acentuada con
relación a quiénes deben participar y el grado de influencia que éstos pueden ejercer.
El énfasis en la relación con la sociedad civil es, por lo tanto, una estrategia de
supervivencia de la ONU para redefinir su propio concepto de multilateralismo,
actualizándose a un contexto mundial diferente de aquél en el que nació.
Discursivamente situase como un efecto directo de la globalización que ha influido en
los procesos de la ONU reduciendo su capacidad de rendición de cuentas,
63
contribuyendo para una percepción generalizada sobre su déficit democrático y
disminuyendo su legitimidad.
Finalmente, pero no menos importante, hemos visto que el término “participación” no
es central en el discurso de la ONU. Al revés, el análisis ha comprobado que éste es
utilizado apenas residualmente. Nos detendremos a analizar mejor esta cuestión en
las conclusiones del estudio.
64
4. Las instituciones del Sistema de Bretton Woods
4.1 Las Instituciones del Sistema Bretton Woods –algunos desarrollos
ideológicos y contextuales
Igual que en el caso de las Naciones Unidas, las Instituciones de Bretton Woods
tienen su origen en la Carta del Atlántico y se materializan a finales de la Segunda
Guerra Mundial. Su finalidad es el fomento de la reconstrucción de Europa, el
desarrollo de otras regiones y garantizar la paz y la seguridad, a través del orden
financiero internacional.
Con el objetivo de reconstruir el sistema económico internacional se crearon, en el año
1944, dos instituciones principales: el Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento (BIRD) - actualmente una de las 5 instituciones afiliadas al Grupo Banco
58
Mundial ) - y el Fondo Monetario Internacional. Las otras instituciones del grupo son
la Asociación Internacional de Fomento, la Corporación Financiera Internacional, la
Organización Multilateral de Garantía de Inversiones y el Centro Internacional de
Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones (IDA; IFC; MIGA; ICSID por sus siglas
en inglés respectivamente).
59
El presente capítulo se centrará en analizar la política de participación del Grupo
Banco Mundial (BM) y del Fondo Monetario Internacional (FMI) de manera separada,
ya que son instituciones que trabajan en coordinación pero son independientes.
También porque durante el trabajo de investigación se identificó que sus agendas de
participación difieren substancialmente: el BM presenta una agenda bastante más
desarrollada, con relación a las actividades y la conceptualización, mientras el FMI
presenta una agenda hacia la sociedad civil bastante más restringida.
Para entender el surgimiento y puesta en marcha de las agendas de participación de
estas agencias es interesante retomar su creación y ubicarlas en su contexto histórico
e ideológico.
58 El Grupo Banco Mundial considera el BIRD y el IDA como el “Banco” mientras las otras tres instituciones (IFC,
MIGA y ICSID) como afiliadas al Grupo.
59También durante la Conferencia se discutió sobre la tercera organización complementaria: la Organización
Internacional del Comercio, que acabó sin concretarse durante las negociaciones, siendo sus propósitos
parcialmente cumplidos, a través del tratado GATT en 1947, (sigla en inglés para Acuerdo general sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio) antecesor de la actual Organización Mundial de Comercio, creada en 1995.
65
Aún bajo el trauma de la Gran Depresión de los años 30 y de la Segunda Guerra
Mundial, los países desarrollados compartían el diagnóstico sobre la necesidad de
algún mecanismo de coordinación y regulación internacional, que impidiese que se
repitiera la utilización de políticas nacionales y unilaterales de devaluación monetaria,
que tenían como objetivo el aumento de la competitividad de las exportaciones y la
reducción de los déficits en la balanzas de pago. Esta lógica había generado una serie
de consecuencias, como la deflación, altos índices de desempleo y reducción de
demanda, afectando considerablemente los niveles de comercio internacional.
Ante esta situación, los dirigentes de las principales potencias mundiales coincidían en
la necesidad de un mayor control, principalmente en relación al cambio monetario. La
solución adoptada fue el patrón cambio oro. La vinculación entre el dólar y el oro ha
garantizado la estabilidad del sistema financiero internacional hasta la década de los
70 cuando, debido al alto nivel de emisión de billetes de dólar por parte de los EEUU
(para financiar sus gastos internos y externos con la guerra del Vietnam), obligó a
suspender la convertibilidad dólar-oro y las divisas volvieron a fluctuar libremente.
Más allá de la regulación monetaria, otros valores eran intrínsecos a la formación de
Bretton Woods. Aunque el mecanismo de control monetario hubiera sido una de las
principales políticas acordadas, la adopción del Sistema Bretton Woods significaba
también la creencia en un sistema económico internacional que fuera capaz de
garantizar la seguridad internacional, a través de la colaboración entre los Estados y el
libre comercio. Estas ideas guiaran la configuración de las instituciones del sistema de
Bretton Woods en su formato original y sus principales atribuciones, entre ellas las
principales:
Tabla 7. Principales atribuciones de las instituciones de Bretton Woods.
Institución
Atribuciones
BIRD/Banco Mundial
Promover y facilitar inversiones extranjeras, captar fondos de los
mercados de bonos de los países ricos y proporcionar financiación
para la reconstrucción y desarrollo de economías (originariamente de
las economías europeas), promover el crecimiento a largo plazo del
comercio internacional y el mantenimiento del equilibrio en las
balanzas de pago
FMI
Préstamos condicionados para países con dificultades en la balanza
de pagos (a través de un sistema de cuotas), vigilancia y seguimiento
del desarrollo mundial, asistencia técnica
Fuente: Elaboración propia
66
Estos son los objetivos y las funciones que actualmente se encuentran en los estatutos
de las instituciones de Bretton Woods. Sin embargo, a partir de la década de los 90
otros objetivos han ido ganando fuerza en el discurso de ambas instituciones,
especialmente en el del Banco Mundial, por ejemplo, reducir la pobreza mundial y
contribuir a la buena gobernanza en los países en desarrollo a través de la reforma de
sus instituciones. Actualmente, se puede afirmar que al menos en su comunicación
hacia el público más general (a través de web, newsletters, informes públicos) el
combate contra la pobreza a través del desarrollo es la principal preocupación y el
objetivo central del Banco y del FMI.
En 1990, el Banco Mundial Publica su Informe “World Development Report” dedicado
exclusivamente a la pobreza en el mundo. A partir de 1996, el BM y el FMI introducen
un programa destinado a aliviar la deuda de los países pobres (HIPC – Heavily
Indebted Poor Countries). El HIPC tiene como premisa la condicionalidad de la
implementación de las estrategias de reducción de la pobreza, la reforma de la
economía y de las instituciones nacionales bajo las directrices del BM y del FMI.
En 1999, el rol central del combate contra la pobreza es institucionalizado a través de
las iniciativas “Comprehensive Development Framework”, por la cual se instaura la
obligatoriedad de la elaboración y aprobación por parte del Banco y del FMI de los
“Poverty Reduction Strategy Papers” antes del inicio de las negociaciones de
reducción de deuda. Como está expresado en los textos referentes al programa:
“Eliminating poverty, reducing inequity, and improving opportunity for people in lowand middle-income countries are the World Bank Group's central objectives.“ (World
Bank 2008f)
Este cambio de paradigma puede ser parcialmente explicado por el fracaso de la
aplicación de las recomendaciones del llamado “Consenso de Washington”, que fue
propuesto por el BM/FMI en 1989, a partir de la crisis de las deudas, principalmente de
los países latinoamericanos. El consenso preveía la aplicación de un decálogo de
recomendaciones
y
condicionalidades
a
los
países
endeudados
durante
la
renegociación de sus deudas y la concesión de más créditos, que pretendían sacar la
economía de estos países del subdesarrollo a través de la profundización del modelo
económico capitalista. Entre las principales medidas previstas por el Consenso
encontramos recomendaciones para un cambio del modelo productivo, que pasa a ser
67
guiado por la adaptación a la liberalización comercial 60, la reducción de las tarifas
arancelarias y el mantenimiento de un cambio competitivo; la disciplina fiscal y el
mantenimiento del superávit primario; la liberación del sistema financiero y las tasas de
interés; la facilitación a las inversiones extranjeras y, finalmente, una política de
privatizaciones y de reducción del gasto público.
Estas políticas no han resultado en el desarrollo estable previsto, como se recoge en
los propios informes de evaluación de las instituciones promotoras y se comprueba por
las recurrentes crisis financieras que desestabilizan las principales economías que
61
seguían el recetario . Más allá del ámbito económico, el consenso de Washington ha
culminado en la movilización de una extensa masa crítica (tanto interna como
externamente)
62
sobre el rol, la legitimidad y la capacidad de influencia de estas
instituciones. A lo largo de este capítulo veremos como las instituciones responden a
este movimiento crítico y como esto repercute en sus discursos sobre la participación.
Otro aspecto importante a ser resaltado sobre las instituciones de Bretton Woods es
su estructura de funcionamiento, más específicamente, sus instancias de decisión: en
un sistema de votos ponderados, los países miembros tienen el peso de su voto
determinado por cotas, regidas principalmente por la contribución financiera individual
a las instituciones (sistema conocido entre sus críticos por one dollar = one vote). Eso
significa en la práctica que los países más desarrollados tienen un poder de influencia
63
mayor sobre las decisiones del Banco y del FMI . La selección del presidente,
directores ejecutivos y funcionarios de las instituciones también se ha convertido en el
Antes - bajo la influencia de la Comisión Económica para America Latina (CEPAL) – los modelos preveían el
desarrollo basado en la sustitución de importaciones
60
61
Mexico 1994, Brasil 1999, Argentina 2001-2002 son algunos ejemplos.
62 Internamente una voz critica es la de Joseph Stiglitz, que fue vice presidente y economista en jefe del BM de 1997
a 2000 y ganador del premio Nobel de economía 2001. Sus críticas hacia las instituciones de Bretton Woods son
amplias y publicas. Entre ellas crítica el anacronismo de las bases teóricas económicas utilizadas para definir la
política de las instituciones, el desvío de los objetivos iniciales de las instituciones, el poderío del Tesoro norte
americano dentro de las instituciones, los métodos antidemocráticos y la utilización del poder económico para forzar
a países miembros a adherir las directrices del consenso de Washington, la estructura de cuotas y la falta de
representatividad y transparencia de las instituciones y las políticas de choque impulsadas por el FMI para la
transición del ex bloque comunista. http://nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/2001/stiglitz-autobio.html,
http://www.josephstiglitz.com/
En 2008 se llegó a un acuerdo para cambiar la distribución del poder de voto en el FMI: en la actual estructura los
países más desarrollados mantienen aproximadamente un 55% de los votos y los países en desarrollo 45%. Antes
la proporción era de 60% para 40%. Los países beneficiados por esta reforma han sido los países de economías
llamadas emergentes, principalmente, China, Corea, India, Brasil, México, Singapur, Turquía. Asimismo, los 44
países miembros africanos siguen en el umbral de 2% de las cuotas. Para una información detallada para las cuotas
antes y después de la reforma ver: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2008/032108.pdf
63
68
blanco de muchas críticas: el cuerpo burocrático de las instituciones es básicamente
compuesto por personas del Norte, los directores son en su mayoría indicados por los
países del G7 y las presidencias son históricamente indicadas por el gobierno
estadounidense (para el BM) y por los países europeos (para el FMI).
64
(Independent
Evaluation Office, 2008)
4.2 La participación en las instituciones de Bretton Woods
El multilateralismo de carácter estatal caracteriza la naturaleza de las instituciones. Sin
embargo en la última década las relaciones con la sociedad civil y la participación de la
misma vienen ganando espacio en la agenda de ambas instituciones.
En los estatutos de ambas instituciones no hay ninguna mención específica sobre la
posibilidad u obligatoriedad de mecanismos de consulta o de participación de otros
actores que no sean los Estados miembros o no-miembros. Tampoco se encuentra
ninguna mención sobre la necesidad de transparencia en las actividades de las
instituciones o sobre la obligatoriedad de disponer de información pública. Al contrario,
la única mención sobre la política de información se encuentra en el artículo VII,
sección 5, de los acuerdos del BIRD sobre la inviolabilidad de los archivos del Banco.
Asimismo, ambas instituciones presentan propuestas hacia la participación de la SC,
configurando
éste
como
un
tema
relativamente
central
en
sus
agendas.
Mayoritariamente, esta participación se propone como criterio o recomendación de las
financiaciones a los países acreedores. Sin embargo, identificamos también políticas
de apertura hacia nuevos actores en la estructura de las instituciones y vemos que las
instituciones están fomentando cada vez más políticas de transparencia y control de
sus actividades centrales.
El estudio de la participación en estas dos instituciones es particularmente interesante
porque ambas se han convertido, en la última década, en un importante blanco de
críticas de la opinión pública internacional. Muchas de estas críticas se dirigen a
aspectos relacionados con la manera de formular sus políticas, considerando que
éstas incluyen un inmenso impacto social y económico en poblaciones de países que
no participan con igualdad de condiciones en las decisiones que les afectan,
constituyendo así un problema de representatividad y legitimidad de estas decisiones y
64 Para la selección de Paul Wolfowitz, ex - presidente del BM, se ha instaurado “un proceso de consultas” basado
en la realización de reuniones informales entre los directores ejecutivos del Banco y candidato.
69
de soberanía para los países beneficiarios de los préstamos. Según este argumento,
los países asisten a la disminución de su autoridad sobre sus propias economías.
Otra crítica comúnmente dirigida a estas instituciones es la poca flexibilidad de sus
políticas. Las condiciones vinculadas a los préstamos en la mayor parte de las
ocasiones no toman en consideración las peculiaridades locales y, muchas veces, las
prescripciones hechas por las instituciones no han tenido resultados económicos y
sociales satisfactorios en los países a las cuales se dirigían. También se critica el
dominio de estas instituciones sobre el andamiaje político e ideológico del desarrollo
económico y social, eliminando posibles perspectivas alternativas. Y, finalmente, se
denuncia la falta de transparencia y el alto grado de influencia ejercido dentro de las
instituciones por los países más ricos, principalmente los EEUU, y la actuación de las
instituciones según el interés de estas pocas potencias.
Este movimiento crítico encontró su punto álgido durante las protestas de Seattle,
Praga y Génova, respectivamente durante las reuniones de la OMC (1999), del BM y
del FMI (2000) y del llamado G7 (2001). Estas protestas, conocidas mediáticamente
como anti-globalización, marcan un punto de inflexión en las críticas hacia estas
instituciones. El año 1999 no es el punto cero de las articulaciones, protestas y críticas
contra el llamado proyecto neoliberal que, según los movimientos participantes, es
promovido y representado por estas instituciones. Desde 1988 en Berlín, una
diversidad de movimientos sociales, articulados en red y sin filiación partidaria, viene
organizando cumbres alternativas a las actividades de las instituciones de Bretton
65
Woods y del G8 . Sin embargo, debido a la proporción, la diversidad de sectores
sociales involucrados y la innovación en la estrategia de acción (el intento de bloqueo
de las reuniones), es a partir de Seattle que el movimiento gana una visibilidad sin
precedentes y lanza hacia una esfera de debate mucho más amplia la cuestión de la
legitimidad de estas instituciones.
Pero, ¿son las medidas de apertura de las instituciones una respuesta a las críticas?
Si lo son, ¿en qué medida?, ¿pretenden estas iniciativas realmente democratizar las
instituciones y hacerlas más transparentes? Los siguientes apartados pretenden, a
través del análisis del discurso de las instituciones sobre participación y relación con la
sociedad civil, dibujar algunas respuestas a estos interrogantes.
65 Banco Mundial en Berlín (1988) y Madrid (1994). G-8 en Toronto (1988) y Birmingham (1998). FMI-BM en Colonia
(1999)
70
4.3 La participación y el Banco Mundial
La percepción de la sociedad civil como un actor relevante en la políticas de la
institución está claramente presente en los discursos proferidos por los presidentes del
GBM. Paul Wolfowitz (2006) hace explícita la estrategia del BM en materia de buen
gobierno para los países en desarrollo y afirma que “la sociedad civil de todo el mundo
es uno de nuestros asociados más importantes”. Esta idea se encuentra presente
también en el discurso titulado “Una globalización incluyente y sostenible”, así como
en el discurso “Modernización del multilateralismo y los mercados” (World Bank,
2008i).
Sin embargo el estudio de la participación en el GBM no encuentra tanta claridad a la
hora de analizar las informaciones puestas a disposición por el grupo. Primeramente
porque las informaciones no son exactas respecto sus propias estructuras. Los textos
oficiales relacionados con la participación son todos relativos al “Banco Mundial”, sin
especificar a cuales organizaciones del grupo se refieren.
Otra dificultad a la hora de interpretar los textos del Banco Mundial es que, en general,
las informaciones proporcionadas por el Banco son bastante genéricas. Pocas veces
se detalla de manera exacta si las afirmaciones se refieren a recomendaciones a los
países acreedores sobre la necesidad de la participación en el desarrollo de las
políticas o a la participación en las deliberaciones y decisiones del propio Banco
Mundial. De hecho, no hay una relevante cantidad de información sistematizada y
relevante sobre las actividades participativas promovidas por el Banco.66
En 1981 se publicó la primera nota aprobada por el Directorio del BM sobre las
relaciones con las ONGs. Aún a principios de los años ochenta se creó el Comité
Banco – ONG que sostuvo innumerables “reuniones orientadas a analizar las políticas,
los programas y los proyectos del Banco” (World Bank, 2005). Hacia mediados de los
años 90 la relación entre el Banco Mundial y la sociedad civil se intensificó a través de
la aprobación de planes de acción destinados a contratar expertos en sociedad civil y
Para un análisis más pormenorizado hubiera sido necesario sistematizar este tipo de información a través de un
estudio empírico más profundizado, buscando los datos sobre la participación directamente en la documentación de
los proyectos relativos a las operaciones del Banco. Sin embargo, para lograr cumplir con los objetivos propuestos entender las razones y características de la inserción de la participación en la agenda de la institución; esta
investigación se ha basado solamente en las informaciones proporcionadas por las webs oficiales relacionadas con
la participación y los principales documentos publicados sobre el tema. También, para contrastar informaciones, se
han utilizado estudios realizados sobre la participación y el BM.
66
71
fomentar la participación a nivel regional y en las oficinas del Banco. Actualmente, el
trabajo sigue y “a medida que las OSC han ganado influencia como actores en materia
de políticas públicas y en los esfuerzos del desarrollo, se han continuado fortaleciendo
los fundamentos de la estrategia del Banco para la participación de la sociedad civil y
se les ha dado reconocimiento como parte integral de una estrategia institucional
eficaz en la lucha contra la pobreza y la consecución de los Objetivos de desarrollo del
milenio (ODM).” (World Bank 2008b)
El Banco afirmar encontrarse ahora en la “tercera generación de actividades
tendientes a hacer participar a las OSC en programas de reducción de la pobreza y
desarrollo”. (World Bank 2005:2) El inicio en la utilización de métodos participativos
data de los años 80, como respuesta a las críticas sobre la ineficacia de los
diagnósticos y planificaciones impuestas por un actor externo (Cooke, Bill; Kothari,
Uma; 2001). Hasta 1999 (fecha de inicio de lo que el Banco identifica como tercera
generación), la participación en el Banco se ha dado principalmente a nivel local, como
sugerencia o condicionalidad a los países acreedores .
En este sentido, es interesante resaltar dos puntos referentes a la argumentación del
Banco sobre el punto de inflexión entre la segunda y la tercera generación: (a) el año
1999 como punto de inflexión y (b) el redactado, en el cual el Banco asume que la
política responde a condicionalidades externas, aunque sin especificar demasiado:
“Cambios internos y externos imponen la expansión y evolución de las relaciones, al
mismo tiempo que ha surgido un nuevo conjunto de dificultades en materia de
coordinación y coherencia”. Podríamos afirmar que esta tercera generación de
políticas es claramente una respuesta al movimiento critico que culminó en Seattle.
Finalmente, hemos de destacar el Participation Sourcebook (1996), uno de los
documentos más importantes para el análisis del discurso de participación en el Banco
Mundial. En el prefacio de este documento se afirma que la participación es un
concepto polisémico “que significa diferentes cosas a diferentes personas en contextos
diferentes” y esclarece cual es el sentido que el BM adopta para el concepto:
“Participation is a process through which stakeholders influence and
share control over development initiatives and the decisions and
resources which affect them.” (World Bank, 1996:ix)
En el documento encontramos varias veces la alusión a una nueva forma de trabajar,
a una nueva concepción e, incluso, a una nueva “posición” del Banco. En algunos
casos, el redactado llega a un tono de mea culpa con relación a las metodologías
72
tradicionalmente
empleadas
en
el
desarrollo
de
los
proyectos
del
Banco,
mayoritariamente técnicas y elaboradas por expertos ajenos a las realidades locales:
“Admittedly, in the past, sponsors and designers may not have always
listened to all the people or consulted poor and disadvantaged members
of society, but this is changing” (World Bank, 1996:4)
Considerando el Banco como una institución multilateral, basada en la autoridad de los
gobiernos, el objetivo de los siguientes apartados es examinar más minuciosamente
que entiende el Banco por participación, a quién va dirigida la política, cuáles son sus
objetivos y, finalmente, qué razones llevan al Banco a abrir sus puertas a la sociedad
civil.
4.3.1 Stakeholders y Sociedad Civil
La argumentación del texto de The Participation Sourcebook es bastante cuidadosa a
la hora de aclarar conceptos. Un interesante ejemplo es el caso de la definición de la
participación como un proceso de stakeholders. En este sentido, el documento afirma
que al principio se pensaba en trabajar con el concepto de participación popular: “la
participación de los pobres y otros en desventaja en términos de salud, educación,
étnia o género”. No obstante, durante los trabajos el equipo responsable del informe
percibió que existen otros stakeholders de las operaciones apoyadas por el Banco,
como por ejemplo, los prestadores, los grupos afectados indirectamente, los
funcionarios y los accionistas del propio Banco. Se mencionan también, sin
ejemplificar, un último grupo, el de los stakeholders poderosos, sin los cuales un
proceso participativo no obtendría los resultados esperados. La vaguedad de la noción
de stakeholders poderosos indica la posibilidad de una discrecionalidad a la hora de
definir quiénes son los participantes en las políticas. A este punto volveremos más
adelante. La definición correcta de la política de participación del BM es, por lo tanto,
la participación de los stakeholders:
“we shifted our focus from popular participation to stakeholder
participation-the participation of all relevant stakeholders in the
development process. This is a decision that we have made consciously
and that will have important implications for the way the Bank works”
(World Bank, 1996:7).
Sin embargo, en el conjunto del documento los conceptos utilizados son
principalmente participación ciudadana y participación cívica. En este sentido, cobra
especial atención la diferenciación que la guía hace entre los conceptos y el énfasis en
la selección deliberada de los términos, diferenciando la práctica del Banco de la
73
participación popular, concepto que habita principalmente en los discursos de los
movimientos sociales. Finalmente es interesante la consideración del Banco sobre los
tipos de stakeholders considerados por el Banco:
“Primary stakeholders are those ultimately affected, either positively
(beneficiaries) or negatively (for example, those involuntarily resettled).
Secondary stakeholders are the intermediaries in the aid delivery
process, such as CSOs. This definition of stakeholders includes both
winners and losers, and those involved or excluded from decisionmaking processes”. (World Bank, 1996: 9)
Otros dos conceptos fundamentales para entender el discurso de participación en el
Banco Mundial son: Sociedad Civil y Organizaciones de la sociedad civil. La definición
del Banco sobre sociedad civil es bastante amplia y genérica:
“El Banco Mundial utiliza el término sociedad civil para referirse a una
amplia gama de organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro
que están presentes en la vida pública, expresan los intereses y valores
de sus miembros y de otros, según consideraciones éticas, culturales,
políticas, científicas, religiosas o filantrópicas…Esta definición de
sociedad civil se refiere a la esfera externa a la familia, el estado y el
mercado.” (World Bank, 2008g)
Sin embargo, son particularmente interesantes para el análisis las definiciones y
concepciones encontradas en los textos analizados sobre qué son, qué hacen y para
qué sirven las OSCs. Así como encontramos durante el análisis de la participación en
la ONU el reconocimiento de las OSCs como un actor fundamental en la gobernanza
actual, el Banco Mundial asume la necesidad de incorporar las OSCs como partícipes
del proceso de desarrollo debido al aumento de la importancia de las OSCs en el
escenario mundial:
“Una importante consideración, para el Banco y para los gobiernos de
sus países miembros, es que la extraordinaria expansión —en cuanto a
escala, alcance y capacidad— de las OSC en todo el mundo desde
principios de la década de los noventa ha repercutido poderosamente
sobre el desarrollo mundial, impacto que probablemente aumentará en
el futuro. (…) El creciente reconocimiento, por parte de los gestores de
políticas y los ciudadanos, de la necesidad de contar con una buena
calidad de gobierno y mayor transparencia también ha abierto nuevas
puertas para que las OSC se conviertan en participantes del proceso de
desarrollo.” (World Bank 2005: v)
A diferencia de lo que hemos visto en el caso de la ONU, el reconocimiento sobre la
importancia de las OSCs no coincide en las concepciones sobre la función de las
OSCs. Mientras que en el discurso de la ONU se resalta la capacidad y el potencial
legitimador que las OSCs pueden ofrecer, en el Banco Mundial la importancia de la
74
participación de las OSCs se justifica a partir de otras funciones. En la siguiente tabla
intentamos resumir estos argumentos.
Tabla 8. Concepciones sobre las funciones de la Sociedad Civil
Función
Descripción
Prestación
de servicios
Proporcionan información, experiencia técnica sectorial o asesoramiento en
materia de políticas
Constituyen importantes canales de prestación de servicios sociales y ejecución
de otros programas de desarrollo, especialmente en ámbitos en que la
capacidad pública es escasa o no existe o en contextos de privatización
Son agentes importantes del financiamiento mundial para el desarrollo
Influencia
Creciente influencia de las OSCs en la agenda política pública internacional y
nacional
su alta capacidad de movilización y de llamar la atención de los medios.
construir el consenso necesario para reformas económicas
Generar
Confianza
Las OSC inspiran más confianza que los gobiernos, entidades con fines
lucrativos y organismos internacionales en muchos países
promover la gobernabilidad efectiva cobrando transparencia de las instituciones
públicas
Bloquear
proyectos
su creciente influencia puede convertir a esas entidades en un obstáculo
formidable si se oponen determinado proyecto o reforma de política
Fuente: Elaboración propia con base en las informaciones de la web del Banco Mundial (World Bank 2008n) y del
documento del BM Problemas y alternativas de mejoramiento de la relación entre el Banco Mundial y las
.
organizaciones de la sociedad civil (World Bank 2005)
En los documentos estudiados, no se han encontrado argumentaciones sólidas o
desarrolladas sobre la capacidad de las OSCs para funcionar como canales de
representación de la sociedad civil y sus demandas. Tampoco argumentos sobre la
necesidad de democratizar y legitimar decisiones ampliando el espectro de actores, ni
sobre la legitimidad de las OSCs como actores aptos para participar en los procesos
multilaterales. Se reconoce su influencia política, pero en ningún momento
encontramos argumentos sobre su legitimidad. Se percibe, por lo tanto, una visión
bastante unilateral sobre los beneficios de la relación entre BM y OSCs. Incluso,
podríamos afirmar que la visión del BM llega a ser utilitarista en relación a las OSCs.
Según los argumentos expuestos, las OSCs son elementos determinantes para la
eficiencia y eficacia de la implementación de los proyectos del BM, pero no como
actores aptos para influir o participar en el debate sobre las estrategias, los modelos y
las políticas del Banco sobre el desarrollo.
75
Es también digna de mención la relevancia dada en el informe “Problemas y
Alternativas de Mejoramiento de la Relación entre el Banco Mundial y las
Organizaciones de la Sociedad Civil” a las protestas sociales que acapararon la
atención pública, como las ocurridas en Seattle, Praga y Genova. El informe dedica
todo un apartado a estas protestas
67
y el tono del redactado difiere substancialmente
del utilizado en el resto del documento (mayoritariamente tecnocrático) y versa sobre
las posibilidades que se abren a partir de la relación con la sociedad civil.
De los 60 puntos que componen todo el documento, 8 puntos se dedican a las
protestas. Gran parte de la sección 6 se destina a rechazar la legitimidad de tales
protestas, argumentando sobre el poco conocimiento que los activistas tienen sobre
las actividades del Banco. También desvían las responsabilidades respecto las
acciones
sobre
las
cuales
los
participantes
fundamentaban
sus
protestas,
argumentando que la decisión sobre ellas es, en última instancia, responsabilidad de
los gobiernos. Finalmente, el texto de la sección 6 se dedica a comentar la estrategia
utilizada por gran parte de los movimientos sociales que, según el BM, consistió en
exponer mediáticamente el Banco como una institución aislada. La siguiente tabla
sistematiza ejemplos para estos cuatro conjuntos de argumentos:
Tabla 9. Argumentación del Banco Mundial sobre las protesta y manifestaciones de la sociedad
civil
Falta
de
información
Ha sido fácil enrolar a estudiantes y jóvenes en la campaña de lucha contra
el Banco a través de mensajes simplistas según los cuales el personal de la
institución es responsable de decisiones que en realidad provienen de los
gobiernos
Responsabili
dad de los
gobiernos
Muchos activistas siguen atribuyendo los problemas de la globalización a la
política y a las decisiones del Banco en materia de financiamiento, (…) Aunque
la decisión o el proceso en cuestión emanen de determinado gobierno (…), las
OSC suelen creer que es más eficaz para imponer cambios tomar como
blanco al Banco (…) que apelar directamente al gobierno de que se trate
Legitimidad
El Banco no pretende establecer relaciones constructivas con los grupos más
militantes (Blackbloc o Anticapitalist Convergence), por que a estos no les
interesa analizar los hechos o mantener dialogo, apenas llamar atención.
Queda por ver si el FSM madurará suficientemente como para convertirse en un
espacio que influya sobre el alcance y el ritmo de la globalización económica.
Ello dependerá de la capacidad de sus organizadores clave de encontrar un
terreno común dentro de “la gran carpa” de la sociedad civil que han
creado, para poder llevar a cabo un debate constructivo con los responsables
de la adopción de decisiones en los gobiernos e instituciones multilaterales y
67
Apartado n 6 “Protestas y campañas de promoción de la sociedad civil: ¿Quién? ¿Qué? ¿Por qué”
76
formular políticas y enfoques alternativos más concretos y serios.
Estrategia
“aislacionista”
Muchas de las entidades mejor informadas, que interactúan efectivamente con
el Banco se han mostrado reacias a participar en el debate público sobre las
funciones de las instituciones multilaterales, dejando que las imágenes de
violencia y protestas acaparen la atención de los medios de difusión y
creando la falsa impresión de que la relación del Banco con la sociedad
civil es mayormente conflictiva
muchos de los manifestantes han utilizado esas reuniones públicas para
crear apoyo para sus respectivas causas, aunque los temas que los
movilizaban no guardaban ninguna relación directa con el Banco
se han formado alianzas entre los sectores que reclaman expresamente la
abolición de las instituciones de Bretton Woods y los “alternativos”, que
quizá no tienen profundos conocimientos directos sobre el Banco, pero
que sustentan, en materia de globalización, una combinación de opiniones
contrarias y favorables a las reformas
Fuente: Elaboración propia a partir del documento Problemas y alternativas de mejoramiento de la relación entre el
Banco Mundial y las organizaciones de la sociedad civil (World Bank, 2005). Las negritas no se encuentran en el
documento original.
Particularmente interesante es el contraste de estas argumentaciones del BM sobre
las protestas y la visión proveniente de los mismos manifestantes, ya que éstas operan
en lógicas completamente diferentes. Mientras el BM apunta a la incongruencia de la
acción de las OSCs que dialogan con el Banco pero no se posicionan a favor del
mismo, los movimientos y las OSCs participantes no comparten de estas
interpretaciones.
Para ellas no existe incongruencia en el acto de dialogar con el Banco y al mismo
tiempo articularse con otros colectivos que están a favor de la abolición de la
institución o bloquear sus cumbres. Eso porque la lógica por detrás de estas
manifestaciones puede ser sintetizada como el “movimiento de movimientos”. Este
movimiento se articula a través de redes horizontales, y las organizaciones
participantes no necesariamente comparten agendas, ideologías y estrategias
autónomas. Sin embargo, convergen en algunos consensos mínimos como, por
ejemplo, en la crítica respecto el rol de las instituciones de Bretton Woods en el
proyecto de mundialización financiera. También convergen en acciones focalizadas y
puntuales, como en el caso de las protestas y de las Cumbres alternativas (Calle,
2007).
68
68
Volveremos a tratar la cuestión de los movimientos sociales críticos en el próximo capítulo.
77
Sin embargo la reflexión más importante que el apartado sobre las protestas suscita es
la quiebra en el carácter tecnocrático del documento y la clara manifestación de un
discurso ideológico. Según Van Dijk, la diferenciación entre Nosotros y los Otros es un
elemento constituyente del discurso ideológico:
“De hecho, las ideologías organizan a la gente y a la sociedad en
términos polarizados” Según el autor la “estrategia básica del discurso
ideológico es muy general: a. Hablar de Nuestros aspectos positivos, b.
Hablar de Sus aspectos negativos. Este tipo de autorepresentación
positiva y presentación negativa de los demás no es sólo una
característica general del conflicto entre los grupos y de las formas de
interacción entre grupos opuestos: también caracteriza cómo hablamos
de Nosotros y de los Otros”. (van Dijk, 2008:57)
Finalmente, el último punto del documento concluye la argumentación proponiendo el
tipo de OSC aptas para relacionarse con el Banco. En este aspecto el documento nos
proporciona otro elemento ideológico importante, sobre como estas representaciones
sociales moldeadas por la ideología se manifiestan a través del discurso y se plasman
finalmente en el nivel de la interacción social:
“La mayor oportunidad, y desafío, para las relaciones entre el Banco y
las OSC a (…) consiste en profundizar las relaciones con las entidades
que opten por la relación, y no por la confrontación, (…) Entre esas
entidades deberían figurar las que algunos analistas han denominado
‘cordiales’ o ‘reformadoras’.”
A partir de esta línea de argumentación podemos interpretar, que, a diferencia de la
ONU, el Banco no pauta la discusión sobre sus relaciones en criterios como la
representatividad, la legitimidad o el ámbito de actuación de las OSCs. Por el
contrario, el criterio fundamental parece ser la aceptación del proyecto ideológico al
cual el Banco representa.
69
4.3.2 La participación explicada desde la lógica del mercado
El Banco mundial identifica tres categorías de actividades en sus relaciones con la
sociedad civil:
69 Aunque como hemos visto, actualmente en la ONU las OSCs con estatus consultivo son en su mayoria OSCs
financiadas por los estados miembros y dependen de la aprobación de estos para poder participar.
78
Tabla 10. Categorías de actividades participativas del Banco Mundial
Facilitación
Diálogo
consulta
Alianzas
el Banco recomienda (como buena práctica) la participación de la ciudadanía en
el diseño de las estrategias de combate a pobreza y corrupción de los países y
en las estrategias regionales. El Banco facilita recursos y asesoría técnica para
ayudar a los países acreedores a desarrollar estrategias y políticas
participativas;
y
el Banco hace participar directamente a las OSCs en una serie de actividades
de diálogos y consultas impulsadas por el propio Banco;
son iniciativas conjuntas entre Banco y OSCs, la donación o transferencia de
recursos a las OSCs para la implementación de programas de servicios
sociales y el apoyo financiero a proyectos de iniciativas de las propias OSCs.
Fuente: Elaboración propia
Asimismo, existe un apartado de políticas de transparencia y mecanismos de control
relativos a las acciones del Banco que no está contabilizada en estas tres categorías
de actividades listadas por el Banco.
A continuación sistematizamos las actividades bajo cada una de las tres categorías
citadas por el Banco, más la cuarta categoría analítica “Información, transparencia y
70
control” identificada por la investigación .
Las letras (G) y (L) representan el nivel de actuación de los mecanismos identificados:
global (para aquellos mecanismos que pretendan incidir sobre las políticas a nivel
71
mundial, y local para los mecanismos aplicados solamente en los países acreedores .
70 Las informaciones oficiales disponibles no proporcionan un listado de todas los mecanismos utilizados o
fomentados por el BM, tampoco existe información explicita sobre qué mecanismos componen cada una de las tres
categorías de relación con la sociedad civil identificadas por el BM, siendo la atribución de cada uno de los
mecanismos a las respectivas categorías responsabilidad de la presente investigación, que ha buscado exponer con
mayor claridad la amplitud de las acciones en materia de participación del Banco.
71 Los documentos del BM consultados no hacen referencia explicita al nivel de actuación de todos los mecanismos,
siendo la clasificación global y local una interpretación, con objetivos metodológicos, a ser utilizada para reflexiones
en esta investigación.
79
Tabla 11. Categorías y Actividades relacionadas a la participación de la Sociedad Civil
Consulta y dialogo
Modalidades
G
Diálogo sobre
políticas
(Foros)
Informales. Reúnen alrededor de 200 personas entre dirigentes de la
sociedad civil, funcionarios públicos, parlamentarios, representantes
de organismos donantes, personal del FMI y gerentes del Banco.
G
Conferencias
Anuales (junto
con FMI)
Anualmente el BM y el FMI organizan una conferencia abierta a la
participación de OSCs que trabajen con temáticas relevantes para el
Banco. No hay limite de participantes, pero solo participan aquellos
representantes autorizados por los Departamentos de Asuntos
Externos y Relaciones Externas y por las oficinas ejecutivas de los
países de las OSCs peticionarias. No hay información pública sobre
estas sesiones, tampoco sobre los criterios de admisión.
G
Consultas
Las consultas son un mecanismo utilizado a diversos niveles, desde el
ámbito local hasta consultas para el desarrollo de políticas nacionales
o regionales (multicountry consultations) y a nivel internacional (en las
estrategias sectoriales o políticas operacionales del Banco).
L
Reuniones del
presidente del
BM
Ocupan un lugar destacado en la página web del BM las reuniones
entre el presidente del BM con representantes de las OSCs en
diversos países. Estas reuniones son restringidas e informales
L
Asociación
El Banco se asocia directamente a las OSCs a través de la
contratación de asistencia técnica y servicios de capacitación, el
financiamiento de iniciativas de la sociedad civil y la gestión de
programas conjuntos.
L
Donaciones
Se destina un 5% de la cartera del Banco para que la sociedad civil
impulse proyectos de desarrollo impulsados por la comunidad.
L
Promover
la
participación
en los países
Fomento a que los gobernantes rindan cuentas de los resultados
logrados. Impulso de la “responsabilidad social”: el uso de prácticas de
participación en el proceso presupuestario,
L
En
las
operaciones
del Banco
En las Estrategias de Lucha contra la Pobreza son obligatorios los
diálogos en cada país. En 2006, la sociedad civil participó en 72% de
los 302 préstamos aprobados por el BM. La SC intervino en la
evaluación inicial del diseño de proyectos, impartiendo cursos de
capacitación o recibiendo fondos para prestar servicios sociales.
G
Política
de
Apertura
de
Información
La política de apertura de información es de 2003 y prevé
principalmente la necesidad de hacer públicas las informaciones
relativas a los proyectos financiados por el Banco, los documentos
sobre las políticas del Banco y los de evaluación de proyectos y
políticas. La política de apertura de Información está intrínsecamente
ligada a las consultas. (World Bank, 2002)
L
Panel
de
Inspección (PI)
Los paneles, instituidos en 1993, pueden ser accionados por cualquier
colectivo de personas afectadas que afirme que un proyecto pueda
causar algún tipo de impacto negativo en su comunidad, debido al
incumplimiento de las normas operativas de la acción u omisión del
Banco. Trabaja en averiguar las informaciones y hacer seguimiento de
aquellos proyectos cuya inspección sea considerada necesaria por el
comité del PI. No es un organismo independiente. (World Bank, 1999)
L
Ombudsman
Es el equivalente al Panel de Inspección para las instituciones del BM
ligadas al sector privado (ICF y MIGA)
L
Facilitación
Alianzas
G
Información, transparencia y control
Descripción
Fuente: Elaboración propia
80
Aunque estén previstas todas estas modalidades se conoce muy poco sobre la
efectividad de las mismas, y a juzgar por las críticas de los profesionales y de las
OSCs participantes de los procesos impulsados o facilitados por el BM, no se ha
logrado
establecer
unos
criterios
procedimentales
mínimos
para
que
estos
mecanismos incidan en la política del BM o de los países acreedores. (Cooke, Bill;
Kothari, Uma 2001; Barros 2006; World Bank, 2005)
También es importante destacar que en la documentación disponible no hay ningún
registro sistemático sobre la periodicidad de los mecanismos, número o perfil de
participantes, criterios de admisión, resultados o impactos, apuntando a la posibilidad
de un alto grado de discrecionalidad en la aplicación de los mecanismos, como
confirma el mismo BM:
“Estos temas de participación ciudadana poseen muy diversa jerarquía y
se integran en muy distinta medida en la labor de países del Banco, y en
general dependen de la experiencia y las perspectivas de los directores
a cargo de los países y los jefes de proyectos del Banco y de las
autoridades públicas que son sus contrapartes” (Banco Mundial 2005)
Otro análisis que se desprende de la clasificación propuesta está relacionado con el
grado de participación, marcadamente más restringida, en el ámbito global. Los
mecanismos activos a nivel global son estrictamente de información o consulta,
mientras que a nivel local existen también mecanismos de participación (en las
operaciones) y control (Panel de Inspección). Sin embargo, basándonos en las fuentes
primarias analizadas, en el discurso del Banco Mundial pocas veces se hace explícito
en qué nivel se da la participación o las relaciones con la sociedad civil.
El discurso tiende a la ambigüedad: una lectura superficial de los documentos puede
llevar a la interpretación de que el Banco fomenta la participación en todas sus
actividades, tanto en las operaciones nacionales como en las estructurales
internacionales. Lo podemos observar en el documento Participation Sourcebook, que
es básicamente un compendio de recomendaciones para aquellos que decidan
trabajar con un enfoque participativo en las operaciones del Banco a nivel local (países
o regiones). Sin embargo, el prefacio firmado por el presidente del BM en 1996, James
D. Wolfensohn, afirma que: “This book presents the new direction the World Bank is
taking in its support of participation, by recognizing that there is a diversity of
stakeholders for every activity we undertake, and that those people affected by
development interventions must be included in the decision-making process.” La
81
gestión de la claridad y la vaguedad es también una de las herramientas del discurso
político e ideológico identificadas por Van Dijk. (2008:67)
Una última observación hace referencia a dos modalidades que no pueden ser
consideradas participativas y que se refieren a la financiación y contratación de OSCs.
Algunos de los críticos de las relaciones del BM con las OSCs apuntan al riesgo de
cooptación en estas iniciativas (Cooke, Bill; Kothari, Uma; 2001). También los
movimientos de la sociedad civil más críticos apuntan a la relación entre las prácticas
de financiación y contratación y la agenda de privatizaciones, como parte del proyecto
político de liberalización financiera que impulsa el BM.
Finalmente, en el discurso sobre la participación en las operaciones del Banco (a nivel
local) los conceptos de Social Accountability (Control Social) y Empowerment
(Empoderamiento) son de extrema importancia analítica, porque son centrales también
en el discurso de los movimientos sociales. Percibimos claramente que estos
conceptos adquieren otros significados dentro del contexto discursivo del Banco
Mundial
y,
por
lo
tanto,
creemos
importante
detenernos
más
en
esta
conceptualización:
a. Control Social – Social Accountability
El concepto de “control social” está intrínsecamente ligado al debate sobre la buena
gobernanza. Según el Banco, el control social es fundamental para la mejora en el uso
de los recursos públicos en los países financiados (a través de la incorporación del
conocimiento ciudadano y sus sugerencias presupuestarias); ya que aumenta la
calidad de los servicios y, ayuda a gestionar las expectativas (los ciudadanos se hacen
más conscientes de las restricciones presupuestarias). Estos beneficios contribuyen a
la construcción de gobiernos más transparentes, representativos y eficaces. (World
Bank, 2005b)
Control es, igualmente, uno de los conceptos trabajados también por aquellos teóricos
que se dedican a estudiar la participación normativamente. Sin embargo, la
concepción
de
control
social
en
estos
trabajos
adquiere
una
perspectiva
intrínsecamente conectada a los ideales de profundización e innovación democrática,
donde la apertura de espacios antes controlados por la burocracia autónoma y alejada,
es una de las características de la participación que desafía las nociones hegemónicas
de la democracia liberal. (Avritzer & Santos, 2003)
82
Por otro lado, encontramos también autores que trabajan el control como un elemento
más político. Fung y Wright (2003), por ejemplo, trabajan con una noción altamente
politizada de la idea de control. Estos autores afirman que para el ejercicio de un
control efectivo es necesaria la articulación de una fuerza de contrapoder
(countervailling power). Como hemos visto al analizar la visión del BM sobre la
sociedad civil, este tipo de actuación, basado en la noción de la sociedad civil como
portadora de derecho políticos, no está dentro del campo discursivo del BM.
Aún, verificamos diferencias en las noción de accountability utilizado por los institutos y
ONGs que hacen seguimiento de instituciones como BM y FMI. Para estas
organizaciones el control social tiene que ver mucho más con la adopción de
mecanismos que garantizan la transparencia y la participación en la gobernanza
global.
72
Esta diferencia substantiva en la concepción del BM es corroborada por el
análisis de Barros:
“A participação da sociedade civil foi consagrada pelas políticas e
práticas do BM e do BID como um recurso gerencial, distanciado do
sentido de cidadania pressuposto pela noção de accountability pública
defendida por analistas e críticos.” (Barros, 2006)
b. Empoderamiento
Empoderamiento (empowerment) es el otro concepto ampliamente utilizado por el BM
en la mayoría de los documentos sobre participación analizados. Para el BM
empoderamiento es la capacidad de los “pobres de actuar por sí mismos”. El
documento “The Participation Sourcebook” argumenta que para posibilitar la
participación a los pobres, es necesario fortalecer sus capacidades financieras y
organizacionales para que ellos puedan actuar, y que para ello necesitan ser
gradualmente empoderados.
En una escala de empoderamiento encontramos, en el primer nivel, a los pobres como
beneficiarios y recipientes de servicios, recursos e intervenciones. El nivel intermedio
es cuando sus voces “empiezan a ser escuchadas y se convierten en clientes que son
capaces de demandar y pagar por bienes y servicios del gobierno y agencias del
sector privado (…) En este contexto se torna necesario alejarse de aproximaciones
orientadas hacia el bienestar y focalizar en otras, como la construcción de sistemas
72 Son 3 las dimensiones principales de accountbility para estas orgnizaciones: transparencia de (información y
procesos decisorios), participación (de stakeholders internos y externos, es decir, gobiernos y sociedad civil) y
evaluación (interna y externa). Burall, S., & Neligan, C. (2005). The Accountability of International
Organizations. Global Policy Research Institute Research Paper Series (2).
83
financieros sustentables basados en el mercado, autoridad descentralizada y
fortalecimiento de instituciones locales”. Finalmente, el último nivel de la escala de
empoderamiento se alcanza cuando los clientes son los propietarios y gerentes de sus
bienes y actividades, y son capaces de participar completamente como miembros de
la sociedad” (World Bank, 1996:8)
Es interesante fijarnos en el hecho de que la argumentación propuesta por el BM es
bastante ilustrativa de una comprensión del concepto de empoderamiento bastante
peculiar. La noción establece una relación obligatoria entre la inclusión en la economía
de mercado y las capacidades personales para participar. Como veremos en el
próximo capítulo, el concepto de empoderamiento desde la perspectiva de los
movimientos sociales nos proporciona un significado completamente diferente al
propuesto por el Banco Mundial
4.3.3 La participación y la mejora de la gestión
En general, los objetivos de la participación en el BM podrían ser clasificados como
relacionados con la gestión. Sin embargo, la clasificación que proponemos a
continuación pretende ser más específica en relación a la naturaleza de los objetivos
de la participación en la agenda del BM:
Tabla 12. Objetivos de la Participación en la agenda del BM
Finalidades
Objetivos
Gestión /Eficacia
Aumentar la transparencia y la responsabilidad del sector público
Generar un clima de buena gobernabilidad.
Incluir en las estrategias conocimientos especializados, a través del
saber local
Prestación eficaz de servicios, especialmente en instancias donde la
capacidad del sector público es débil.
Aportar ideas y soluciones innovadoras,
Apoyo
a
las
políticas del Banco
Fortalecer y multiplicar el efecto de los programas de desarrollo
Comunidad
Involucrar a las partes interesadas
Propiciar el consenso público y la propiedad local de las reformas y de
las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza y de desarrollo
Generar capital social
Fuente: Elaboración propia
Las dos primeras categorías propuestas son predominantes en el discurso del BM,
siendo, como se ha observado hasta aquí, las que se encuentran más desarrolladas.
84
La tercera categoría - sobre los objetivos relacionados a la comunidad - congrega
argumentos encontrados en la documentación oficial aunque sin un desarrollo extenso
de los conceptos.
El BM no relaciona la apertura hacia la participación con argumentos sobre el déficit
democrático existente en la institución, ampliamente debatido entre la sociedad civil o,
como hemos visto, mencionado incluso por otras Organizaciones Internacionales
(OIs), como la ONU.
Así, en la concepción sobre las funciones atribuidas a la sociedad civil, podemos
observar un predominio de objetivos de carácter unilateral. Es decir, la participación
tiene como objetivo traer beneficios operativos al Banco. Esta conclusión coincide con
algunas de las conclusiones expresadas por críticos de la participación del BM como
David Moose, en el libro Participation the New Tiranny. El autor afirma que las
prácticas de participación no deben ser interpretadas apenas como prácticas
operacionales, pero sí parte de una estrategia oficial del Banco y que están
“orientadas a legitimizar acciones, explicar, justificar, validar objetivos de una política
más general, o aún, para movilizar soporte político.” (Moose, 2001: 27)
4.3.4 La participación en el Banco Mundial, una estrategia periférica de
continuidad y mejoramiento de imagen pública
Al buscar en el discurso del BM los factores que justifican la incorporación de la
participación en la agenda de la organización, la investigación ha encontrado
argumentaciones muy vagas. Existen referencias de carácter contextual que justifican
la convergencia de algunas políticas del BM hacia la participación, pero sin una
argumentación extensa o contundente. En general, la argumentación se basa en la
identificación de una tendencia a hacer participar a las OSCs. Esta tendencia se
explica por el crecimiento exponencial (en numero y capacidad de incidir) de las
OSCs, hecho que ha llevado a la apertura de otras OIs:
“otros organismos internacionales, así como muchos gobiernos de
países miembros del Banco, han comenzado a reaccionar frente al
cambiante panorama en materia de sociedad civil y gobernabilidad. En
los últimos años se ha generado una tendencia general entre los
organismos internacionales, incluido el Banco, hacia una mejor
participación y una mayor apertura frente a los grupos cívicos.” (World
Bank, 2005: 27)
Coincide, por lo tanto, con el discurso de la ONU, la argumentación de que las OSCs
han visto su poder de influencia sobre las políticas públicas aumentar durante los
85
últimos años y que la formación de redes de la sociedad civil en todo el mundo ha
tenido un crecimiento explosivo. No obstante, como se ha analizado en el subapartado
4.3.1 el Banco simplemente identifica el crecimiento de esta influencia, pero no la
asume como legitima. En este sentido, es importante destacar que el BM afirma que
una de las razones para hacer participar las OSCs se debe al hecho que éstas “han
ganado protagonismo como actores de la asistencia para el desarrollo mundial” (World
Bank, 2008e).
Esta tendencia, según el Banco, “ha suscitado llamamientos para que el Banco
examine sus propias normas y mecanismos de participación” (World Bank, 2005: vi)
Pero, siguiendo la argumentación, el Banco descarta la interpretación de que estos
llamamientos se dan debido a una crisis de confianza: “las reuniones del Banco y otros
foros internacionales han sido blanco de amplias protestas y campañas de promoción
impulsadas por OSC, lo que algunos consideran una prueba de la crisis de confianza
de estas organizaciones con respecto a las instituciones multilaterales. Esas protestas
deben ser objeto de un análisis mesurado.” (World Bank, 2005: vi)
El modelo propuesto por la presente investigación ubica la motivación a la hora de
abrirse a la participación en el campo normativo del discurso. El análisis del discurso
del BM apunta a una ausencia de argumentaciones o afirmaciones claras a este nivel.
Según Van Dijk, “un discurso puede ser difuso por motivos políticos, como ocurre
cuando las afirmaciones no son apropiadas al contexto o ‘políticamente correctas’ (…)
Por supuesto, la ambigüedad implica mitigación, eufemismo e indirectamente
negación”. Las negaciones, según el autor, al combinar aspectos positivos propios con
aspectos negativos de los Otros, “instan directamente a la contradicción en las
actitudes fundamentales respecto a la ideología” (van Dijk, 2008:65).
Fischer (2003:63) nos proporciona también una interesante explicación para la
existencia de la ambigüedad en los discursos institucionales. El autor argumenta que
la ambigüedad muchas veces cumple con una función esencialmente política: “enables
conflicting groups to find ways to live with their differences. By helping to bring together
citizens with varying policy preferences, ambiguity often facilitates cooperation and
compromise”
A partir de estas reflexiones, se puede afirmar que el BM es consciente de la
existencia de una contradicción entre lo que representa la participación para sus
interlocutores (la SC) y su proyecto político: la participación es reclamada y asociada,
86
por los movimientos sociales y otras instituciones a la necesidad de democratizar
procesos institucionales de toma de decisión a nivel global, mientras que esta idea
está claramente ausente en los planteamientos del BM.
Esta tesis, según la cual el vaciamiento ideológico del discurso sobre la participación
es una estrategia deliberada, también la encontramos en los trabajos que se dedican a
analizar la participación en el Banco Mundial. Estos trabajos identifican un
revisionismo metodológico de la participación que disminuye las posibilidades de una
reflexión crítica sobre el proyecto político sobre el cual se participa o se pretende
participar (Cooke, Bill; Kothari, Uma, 2001). Afirman también que se trata de una
estrategia para dotar el Banco de una faz más humana o de un intento de articular
discursivamente una convergencia entre el discurso de la participación y la
profundización de un proyecto económico liberal. Es en esta interpretación que cobra
sentido la concepción de la participación del BM como un elemento de reforma de las
instituciones nacionales y el reconocimiento de que la sociedad civil es un actor que
puede participar con eficacia como proveedora y beneficiaria de los servicios básicos,
compartiendo los costos de la entrega de estos servicios (Cammack, 2003).
En
este
sentido,
la
posición
del
BM
sobre
las
protestas
internacionales
(deslegitimación), la concepción sobre sociedad civil (como proveedora de servicios,
agentes del desarrollo y elemento de eficacia a la ejecución de las operaciones), la
presencia del argumento sobre la reforma de las instituciones y la ausencia de
objetivos normativos en el discurso sobre la participación reafirman las hipótesis
descritas.
Otro factor contradictorio es el hecho de que el discurso del Banco es extremamente
cuidadoso en la definición de los conceptos utilizados, como se ha visto con
participación, stakeholders, empoderamiento, control social, etc. Y a la vez ambiguo
con relación al campo normativo. Majone (1989) nos ofrece algunas herramientas para
una posible interpretación de esta contradicción. El autor argumenta sobre la
importancia de la argumentación y la retórica en los procesos de formulación de
políticas. En este sentido, identifica una serie de elementos a ser analizados en una
política, desde la esfera deliberativa. Uno de estos elementos es lo que el autor llama
el centro y la periferia de un discurso, siendo el centro la parte más estable de la
política y los cinturones periféricos las partes más flexibles. Las transformaciones, por
lo tanto, se dan, mayoritariamente, en la parte periférica:
87
“The need to adapt the particular programs throughwhich the policy
operates to ever-changing economic, social and political conditions
keeps the periphery in constant flux, but peripherical changes do not
usually affect the core, except perhaps through their cumulative impact
(…) a radical transformation or abondanment of the core signifies a
major change in policy – revolution rather than evolution”. (1989:150,
151)
En este sentido la ausencia de un campo normativo desarrollado puede, por lo tanto,
ser interpretada como una estrategia deliberada del Banco de no explicitar la
continuidad de los elementos más normativos de su política, dando la falsa impresión
de una ruptura.
Podemos observar esta continuidad del núcleo del discurso ideológico del Banco en el
discurso, “Modernización del Multilateralismo y los Mercados”, donde Robert B
Zoellick, aborda los inicios de la crisis en el mercado inmobiliario estadounidense y
reconoce que la actual situación mundial presenta un gran número de problemas que
no respetan las fronteras nacionales, y por lo tanto, “necesita de una red más flexible
de actores (…) También necesita utilizar los mercados y los incentivos para las
personas y las organizaciones del sector privado, ONGs de la sociedad civil y con
fines de lucro.” Algunas líneas más adelante afirma que, sin embargo “no podemos dar
marcha atrás con la globalización” (World Bank 2008i).
4.4 La participación y el FMI
El Fondo Monetario Internacional presenta un desarrollo en materia de participación
bastante restrictivo, básicamente basado en procesos de información y consulta. Las
dos principales característica de la agenda de participación del FMI, como será
analizado en los próximos apartados, es el alto nivel de discrecionalidad y una postura
claramente reactiva del fondo frente a la sociedad civil.
Estas características están presentes en el primer párrafo del documento “Guía para
las Relaciones del Personal con las Organizaciones de la Sociedad Civil” (FMI, 2003)
que es el único documento público del Fondo que trata exclusivamente la temática
relacionada con la sociedad civil:
“El FMI ha asumido el compromiso de mantener la transparencia acerca
de su labor, de explicar sus funciones y actividades, y de escuchar a las
personas a quienes afecta. El acercamiento al público constituye cada
vez más un elemento integral del trabajo realizado por el FMI respecto
de cada país. (…) Dado que las circunstancias particulares en la que
está inserta la sociedad civil varían marcadamente entre un país y otro,
88
los funcionarios del organismo deberán basarse en gran medida en su
propia evaluación de las situaciones específicas que enfrenta”.
En la documentación relativa a la sociedad civil y la participación, el FMI identifica la
siguiente trayectoria histórica:
Tabla 13. Trayectoria histórica de la relación entre sociedad civil y FMI
Década
los 80
de
Primeras críticas provenientes de institutos de investigación sobre el impacto
de las políticas de ajuste estructural en los sectores más excluidos
Primeras protestas locales (Jamaica, Bolivia y Zambia) contra las políticas de
ajuste estructural
1988 – primera protesta masiva durante la reunión anual en Berlín
Seguimiento más sistemático, por parte de algunas ONGs, sobre los impactos
sociales y ambientales de las políticas apoyadas o prescritas por el FMI
Década
los 90
2000
de
Campañas por el fin de la deudas
Protestas masivas y mediáticas
Ataque a la “globalización”
Fuente: Elaboración propia basada en la “Guía para las relaciones del personal con las Organizaciones de la Sociedad
Civil” (FMI, 2003) negritas no originales
Como podemos verificar de los hechos relacionados por el discurso del FMI, la política
de apertura del FMI a la SC es claramente una respuesta a un proceso histórico de
más de dos décadas de presiones de la propia sociedad civil y se explica por el propio
FMI desde una lógica del conflicto.
El FMI trabaja en coordinación con el BM y muchas de las actividades de participación
del Banco son consideradas por el Fondo como parte de su compromiso. Sin embargo
las actividades expuestas en este apartado se centran exclusivamente en aquellas
iniciativas impulsadas por el Fondo.
4.4.1 La participación como colaboración
Así como las demás instituciones, el FMI identifica a la Sociedad Civil como todas
aquellas organizaciones “más allá de la esfera del Estado”. Sin embargo, la
documentación del Fondo es la más clara respecto a la necesidad de evitar las
relaciones con las OSC que tengan agendas contrarias a la del Fondo, identificadas en
su discurso como “malintencionadas”.
89
En un artículo publicado por la colección “Papers on Policy Analysis and Assessments”
del FMI, en 1993 Bernstein y Boughton identifican tres grupos de OSCs que son
clasificadas según su nivel de críticas y oposición hacia el Fondo:
a. OSCs que están de acuerdo con los principios fundamentales del FMI (libre
comercio internacional, políticas macroeconómicas disciplinadas, etc.) pero no
comparten las prioridades de las políticas fomentadas por el fondo;
b. El segundo grupo acepta la existencia del FMI, pero no en su actual formato.
Algunos creen que el Fondo debería ser más proactivo en ámbitos como el social o el
ambiental, mientras otros creen que el FMI debería estar más concentrado en sus
actividades
de
origen
y
trabajando
más
coordinadamente
con
las
demás
organizaciones internacionales, especialmente con la ONU.
c. El tercer grupo está formado por los llamado abolicionistas, que no acepta la
existencia o el nivel de influencia del Fondo. Entre las OSCs que componen este grupo
están desde los defensores de un mercado totalmente libre hasta las OSCs más a la
izquierda en el espectro político que atacan la utilización del Fondo como una
herramienta
de
los
bancos
y
corporaciones
multinacionales,
principalmente
estadounidenses.
Con base en esta clasificación y de las visiones expresadas en diversos documentos
del Fondo, principalmente aquellas que se refieren a la discrecionalidad de los
funcionarios del Banco y la recomendación de evitar las OSCs que se acerquen con
una postura de colaboración, se puede afirmar que el Fondo establece relaciones
principalmente con aquellas OSCs que se sitúan en las dos primeras categorías
propuestas por los autores. Finalmente, identificamos una vez más la dicotomía
características de discursos ideológicos nosotros x otros.
4.4.2 El FMI y la discrecionalidad de los procedimientos
El término utilizado por el FMI en las comunicaciones en ingles es “engage with
CSOs”, aquí traducido como “comprometerse con las OSCs”.
73
En él se identifican tres
actividades principales en la labor de comprometerse: compartir informaciones,
dialogar y establecer consultas. La siguiente tabla sistematiza los mecanismos puestos
73
En las traducciones oficiales del fondo, el término fue traducido como relacionarse.
90
a disposición por el FMI para llevar a cabo estas tres actividades y otras modalidades
expresadas en la página web del Fondo, bajo el título “Para la Sociedad Civil”
Tabla 14. Modalidades de Participación en el FMI
Modalidades
Ejemplos
Compartir
informaciones
Newsletter “Friends of the IMF”
Política de apertura de la información del Fondo (se basa en la
voluntariedad de los países y determina que el consentimiento final sobre
la disponibilidad de los documentos es de responsabilidad de los países)
(One World Trust, 2006)
Diálogo
Contactos entre funcionarios del FMI y representantes de las OSCs
Reuniones y seminarios
Civil Society Policy Forum, organizado con el BM
Posibilidad de enviar comentarios y evaluaciones a la Oficina de
Evaluación (IEO) y a la Integrity Hotline (no hay información sobre
cualquier tipo de devolución)
Consultas a nivel
global y nacional
Invitaciones para revisión de políticas, a través de seminarios o web.
Estrategias
74
participativas
en los programas de reducción de la pobreza a nivel nacional (son
procesos principalmente consultivos)
Voluntariado
75
donaciones
y
Programa de incentivo a los funcionarios del Fondo a trabajar como
voluntarios y hacer donaciones para causas humanitarias
Fuente: Elaboración Propia con base en la documentación oficial del FMI
Como podemos verificar a partir de las modalidades descritas arriba la relación del
Fondo con la sociedad civil se encuentra exclusivamente en el campo de la
información y de la consulta. Sin embargo, así como sucede con las actividades del
Banco Mundial, no hay registros sobre la periodicidad de estas actividades, resultados,
número de participantes, etc.
Con base a los parámetros básicos de la relación con la sociedad civil expuestos en la
Guía, se puede interpretar que la principal actividad que efectivamente es llevada a
cabo son los contactos locales entre funcionarios del Fondo y la sociedad. La guía
tiene tres características principales:
74
Esta modalidad no se encuentra en la Guía, apenas en la web para la sociedad civil del fondo
75
idem
91
1.
No establece normas ni procedimientos para la relación entre Fondo y SC;
solamente unos parámetros que pueden ser llevados a la práctica o no, configurando
el alto grado de discrecionalidad en la política del Fondo.
2.
Establece una serie de principios que deben guiar esta relación: (a) la relación
con las OSC no debe comprometer otras tareas del Fondo, (b) no debe “entorpecer las
relaciones con los gobiernos”, (c) las OSC deben ser seleccionadas “con criterios
estratégicos” (“En principio, mantener un criterio amplio de inclusión”, pero evitando
OSCs “que se acerquen con propósitos malintencionados o que se presenten dando
una versión seriamente distorsionada de sí mismas”) y (d) mantener un alto grado de
apertura siempre que sea posible, pero respetando la confidencialidad de los temas.
3.
Incluye un manual sobre cómo los funcionarios deberían actuar: (a) asegurar
que haya amplias oportunidades de formular preguntas y comentarios; (b) debatir las
opciones; (c) tener en cuenta las diferencias culturales; (d) utilizar un lenguaje sencillo;
(e) emplear el idioma principal de la mayoría de los participantes siempre que sea
posible; (f) evitar actitudes que den impresión de arrogancia, (g) saber escuchar, (h)
“no esgrimir en demasía el argumento de la confidencialidad como mecanismo para
evitar las preguntas difíciles”, y (i) registrar las reuniones en actas.
El análisis de estos parámetros indica que la relación establecida es de bajo perfil y
que tiene como objetivo principal mejorar la imagen del FMI y evitar potenciales
conflictos. Indica también que la relación del Fondo con la sociedad civil es una
materia extremamente incipiente en su agenda. Aún, el bajo grado de confianza entre
la sociedad civil y el Fondo, es otro indicador de la conflictividad de la relación, como
podemos observar a partir de las visiones expresadas entre ambas las partes sobre la
relación:
Tabla 15: Visiones de las partes sobre la relación Sociedad Civil – FMI
Visión
FMIl/
Países
miembros > OSCs
Dificultades y desafíos identificados en la relación entre FMI y Sociedad Civil
Algunas OSCs utilizan los diálogos con la institución simplemente como arena de lobby
para la obtención se una serie de resultados pre-fijados.
Algunos grupos apenas critican el FMI sin presentar alternativas plausibles
Algunas OSCs establecen un diálogo constructivo con el FMI en privado, pero en
público siguen criticando la institución
Muchas de las criticas de las OSCs son basadas en informaciones erróneas
Los gobiernos se preocupan con la legitimidad y representatividad de estas OSCs
Hay reservas acerca de la transparencia y accountability de estas OSCs, principalmente
92
Visión OSCs > FMI
en aspectos como financiación, o filiaciones políticas ocultas (hidden agendas)
Hay una rigidez del FMI al considerar la necesidad de reformulación de los marcos de la
política predominante (policy framework). Según esta critica las directrices
macroeconómicas del Banco fallan en comprender temas sociales y políticos
Las OSC ven en los funcionarios del FMI dedicados al diálogo con las OSC una postura
de “corregir” o “educar” la visión de las OSCs, en vez de escuchar y aprender de las
diferentes perspectivas que ellas presentan a los programas del Fondo.
No se ven impactos de estos diálogos en la política del FMI.
Fuente: Elaboración Propia a partir de los argumentos expresados en los documentos Thomas and Bhatt
4.4.3 La participación y la eficacia de las operaciones
En la explicación del objetivo de la Guía el redactado es bastante claro en cuanto a los
objetivos de promover la relación con la SC: “fortalecer las operaciones del FMI y
contribuir a la eficacia del apoyo que éste brinda a los países miembros.” (IMF, 2003).
Esta aspiración principal se despliega en una serie de objetivos, a saber:
Tabla 16: Objetivos del FMI al promover la relación con la sociedad civil
Acercamiento al público
explicar qué es el FMI y en qué consisten sus actividades.
mantener la transparencia acerca de su tarea y explicar qué es y
cómo opera a todas aquellas personas a quienes afecta
disipar los conceptos erróneos del público respecto del FMI y sus
actividades
fortalecer significativamente la "identificación" con las políticas que
promueve el organismo
Información
para
la
elaboración de políticas
obtener información
gubernamentales
y
puntos
de
vista
de
fuentes
no
Viabilidad de las políticas
medir las fuerzas a favor y en contra de las políticas económicas
que respalda el FMI
fomentar el apoyo y la existencia de iniciativas nacionales en favor
de las políticas respaldadas por el FMI
Fuente: elaboración propia a partir de los argumentos expuestos en la Guía.
Así como en la agenda del Banco Mundial, los objetivos de fomentar las relaciones
con la sociedad civil para el FMI están marcados por la unidireccionalidad de los
objetivos, es decir, se busca la relación para obtener más eficacia, una mejora de la
imagen y una mayor aceptación de los proyectos del Fondo.
Sin embargo, coincidiendo con el análisis del discurso del Banco Mundial se han
encontrado muy pocas referencias, y muy vagas, sobre las razones que llevan a estas
93
instituciones a abrirse a la sociedad civil. En el caso del FMI una única razón se ha
encontrado: la tendencia general a hacer participar a la SC en la actualidad.
“Una actuación activa de la sociedad civil en organismos mundiales
como el FMI no es solamente un hecho ineludible de la vida política del
siglo XXI, sino que existen además motivos de relevancia para que el
FMI acepte con beneplácito y fomente esas relaciones”. (IMF, 2003)
Entre estos otros motivos de relevancia se encuentran lo que esta investigación ha
clasificado como los objetivos de la agenda de la participación del Fondo, explicados
en el subapartado anterior: mejorar la imagen del FMI y evitar potenciales conflictos.
4.5 Reflexiones
El Banco Mundial presenta una política de participación y relaciones con la sociedad
civil bastante más desarrollada que la del FMI. En este sentido, podríamos afirmar que
en el FMI la participación es una política bastante periférica, mientras que en el BM los
temas relacionados con la participación encuentran una mayor centralidad. Algunos de
los rasgos más característicos de ambas políticas son la asunción de la necesidad de
trabajar con la sociedad civil, una visión unilateral sobre la relación con la sociedad
civil, la discrecionalidad y la selección de los participantes. Así como hicimos en el
caso de la ONU, es interesante sistematizar los resultados de la investigación, para el
BM y el FMI, según las fases de las políticas públicas:
Tabla 17. Las fases de las políticas y la participación del BM y del FMI
Fase de la política
Inclusión
en
agenda pública
Banco Mundial
Fondo Monetario Participación
Internacional
la Conferencias Anuales
Baja (Consulta)
(Agenda Setting)
Programación
legislativa
Consultas
Consultas
Baja (Consulta)
Reuniones con el Reuniones
presidente
seminarios
y Baja (Consulta)
Programa
político Estrategias participativas en los países
administrativo
Media (discrecionalidad)
Evaluación
Seguimiento
Baja (información)
y Política de apertura de información
Panel
Inspección
de IEO e
Hotline
Integrity BM: Media (control)
FMI: Baja (sin devolución)
Fuente: Elaboración Propia
94
La sistematización propuesta se centra en aquellas actividades que pueden ser
consideradas participativas y excluye muchas de las modalidades clasificadas por las
instituciones como relación con la sociedad civil, como son las donaciones o proyectos
en colaboración. Podemos observar que, en general, los niveles de participación son
bajos, basados en consultas formales e informales. Sólo existe espacio para una
participación más activa en el control y en la ejecución de las directrices del Banco y
del Fondo en el ámbito local, más específicamente en las estrategias de erradicación
de la pobreza.
En términos generales se puede afirmar que el andamiaje conceptual que acompaña
la participación en el discurso de las instituciones ha adquirido contornos ajenos a
aquellas concepciones defendidas por teóricos o movimientos de la sociedad civil. Más
concretamente la participación está presente en el discurso como una herramienta de
gestión, para conferir más eficiencia y eficacia a las operaciones promovidas por las
instituciones. Por otro lado, la participación confiere también una faz más humana a
las mismas y deja sin validez las críticas relacionadas con la manera impositiva y
tecnocrática de trabajar, como afirma Paul Francis: “El concepto de participación se
convirtió en un elemento central del repertorio que el Banco ha buscado para re-hacer
su faz publica” (Francis, 2005: 72)
Sin embargo, la puesta en marcha de mecanismos de relación con la sociedad civil no
pretende influir en el núcleo del proyecto político de las instituciones. Esta conclusión
puede ser verificada en distintos puntos de los discursos analizados:
-
Reconocimiento de diversos stakeholders, entre ellos las OScs, como
elemento de gestión, pero no como sujetos de derechos políticos;
-
Deslegitimización de los actores más críticos hacia las instituciones y
exclusión de los mismos de sus políticas de apertura;
-
Énfasis en la responsabilidad y legitimidad de los países miembros
(invalidando así el argumento de ilegitimidad democrática de las instituciones y
dejando al margen el cuestionamiento sobre el argumento de las criticas: sistema
76
de cuotas y procesos decisorios informales) ;
-
Ausencia de mecanismos formales y participativos a nivel global;
76 En el informe producido por la Oficina de Evaluación Independente del FMI (IEO) se destacan éstos como algunos
de los elementos a ser reformados en la gobernanza de las instituciones. Según el Proyecto Bretton Woods, no ha
habido respuesta formal de las instituciones hacia el informe.
95
-
Ausencia de campo normativo en el discurso;
-
Ambigüedad del discurso.
Con relación a la ausencia de un campo normativo desarrollado, es interesante
subrayar que muchos autores ya han reflexionado sobre lo que se podría denominar la
agenda oculta del discurso de la participación de estas instituciones. Entre estas
reflexiones se encuentran algunas de las razones ya apuntadas (mejora de la imagen
pública y eficacia) y otras como la idea de producción de legitimidad, trabajada por
Einar Braathen (2000), en el articulo New Social Corporatism: A Discursive Critical
review of the WDR 2000/1, “Attacking Poverty”. En este articulo Einar analiza
discursivamente el Informe sobre el Desarrollo Mundial (BM, 2001), identificando las
violencias discursivas
77
cometidas en el informe e interpreta las razones del Banco
para utilizar conceptos como “voces de los pobres” y “empoderamiento”, ligados
tradicionalmente al populismo político y el radicalismo social. Para el autor esta lógica
disruptiva en el discurso de Banco Mundial es la estrategia de un proyecto
hegemónico que busca un amplio consenso y legitimidad:
“The main benefit of pursuing a hegemonic project is only on rare
occasions a broad consensus. There are two other goals that are equally
important to its master minds: First, to build a hegemonic discourse. That
is done by involving representatives of all those groups which one
pretends to build consensus among in discussions, that is, to set an
agenda. If not making people agree on the specific issues of that
agenda, at the least one could achieve that they, for a wide range of
reasons, regard the agenda as relevant and key statements evolving
from it as valid (Latour, 1987). (…) The second aim of a hegemonic
project is, as a result of the discursive process, to produce legitimacy.
The World Bank is in its institutional set-up not capable of producing any
democratic legitimacy, nor a charismatic one. In Weberian terms, this
bank organization is a typical bureaucratic power. However, the World
Bank cannot borrow legitimacy from the laws and constitutions
underlying it, like nation-state bureaucracies. Rather, it has to produce its
legitimacy itself, and this can in a modern world best be done by a
scientific sub-type of bureaucratic legitimacy.” (Braathen, 2000)
El análisis de los documentos sobre participación y sobre las relaciones entre la
sociedad civil y ambas instituciones, más marcadamente el BM, nos proporciona
elementos para coincidir con las reflexiones de Einar. Por un lado, se verifica el tono
La violencia discursiva es un concepto utilizado por Einar basado en la teoría de Foucalt. La violencia se da
cuando un discurso presenta elementos que son potencialmente contradictorios. Para Einar, la violencia discursiva
puede ser observada en dos direcciones: 1. distorsionando ideas o conocimientos que son ajenos a su lógica (y
pertenecen a otro discurso) para incorporarlos en su discurso y servir a ciertos propósitos ausentes en discurso
original; 2. excluyendo ciertas ideas relacionadas en el discurso original en esta nueva construcción. Foucault, M.
(2008). A Arqueologia do Saber. Rio de Janeiro: Forense Universitária.
77
96
tecnocrático y a la vez extremamente político de las declaraciones. Por otro lado, en la
utilización de conceptos ajenos al discurso tradicional de las instituciones, se verifica la
dotación de significados particulares a los conceptos centrales como se ha visto con
accountability, empoderamiento, participantes/stakeholders y sociedad civil. Estos
movimientos discursivos indican la existencia de una intención deliberada en utilizar la
participación y traer los significados de los términos relacionados hacia el campo
significante de las instituciones analizadas, configurando una disputa discursiva
hegemónica.
97
5. El Foro Social Mundial
El Foro Social Mundial (FSM) nace en 2001 con el objetivo de iniciar una etapa
propositiva dentro de un movimiento de resistencia, que venía configurándose
internacionalmente frente al llamado modelo capitalista neo-liberal. La primera edición
del FSM fue pensada para estar marcadamente caracterizada por su aspecto
simbólico: sus fechas coincidían con las del Foro Económico Mundial (también
conocido como Foro de Davos) y tuvo lugar en una ciudad del sur, Porto Alegre.
Desde entonces se han desarrollado foros a distintos niveles: los mundiales, los
regionales, los nacionales y los locales, en Asia, América, Europa y África. Desde
2001, el FSM ha crecido sustancialmente, el número de participantes ha subido de
20.000 en 2001 a 150.000 en el FSM 2009. Pero, más allá del crecimiento en el
número de participantes, el FSM ha crecido también en lo que se refiere a la amplitud
de la agenda de actuaciones: se han incorporado más temáticas al debate y se han
articulado más actividades a partir de los encuentros. En este sentido, el FSM ha
consolidado su relevancia política, actuando como articulador y formulador de
discursos: “la vitalidad y autoridad simbólica del FSM se han derivado del hecho de ser
percibido como la mayor expresión de las luchas contra la globalización neoliberal”
(Antentas & Vivas, 2008).
El FSM se autodefine como “un espacio de debate democrático de ideas,
profundización de la reflexión, formulación de propuestas, intercambio de experiencias
y articulación de movimientos sociales, redes, ONGS y otras organizaciones de la
sociedad civil que se oponen al neoliberalismo y al dominio del mundo por el capital y
por cualquier forma de imperialismo” (Forum Social Mundial, 2002). Es importante
destacar que su propia definición es altamente ideológica, la mayoría de los textos se
basan principalmente en la diferenciación nosotros – ellos.
Este carácter altamente ideológico y la firme resistencia contra el modelo neoliberal
explica otra característica fundamental de los textos: la coexistencia de las dinámicas
reactivas (oposición al neoliberalismo) y propositivas (espacio de debate y formulación
de propuestas). El FSM claramente nace como reacción a una situación y tiene como
objetivo proponer y desarrollar alternativas a ella. La posibilidad de construir
alternativas es, por lo tanto, otra característica fundamental del discurso del FSM,
cristalizada en su eslogan de éxito: otro mundo es posible. Otros conceptos
fundamentales para la comprensión de su discurso son la diversidad y la pluralidad.
98
Con el objetivo de mantener estos dos últimos objetivos, el FSM se define como un
espacio y un proceso que “no pretende ser una instancia representativa de la sociedad
civil mundial” y que no tiene “carácter deliberativo”, deliberación aquí entendida como
la toma de decisiones en nombre de un colectivo. (Forum Social Mundial, 2002)
En este sentido, la mayor dificultad de analizar el Foro Social Mundial y,
principalmente, compararlo con los otros dos estudios de caso propuestos por esta
investigación, reside en su naturaleza: el FSM no es una entidad ni una institución,
tampoco pretende ser una instancia representativa de la sociedad civil mundial. El
FSM es tanto un espacio de debate como un proceso de construcción de alternativas
de carácter internacional (Forum Social Mundial, 2002). Según su carta de principios el
FSM es un proceso que “estimula a las entidades y movimientos participantes a que
coloquen sus acciones locales y nacionales junto a las instancias internacionales,
como cuestiones de ciudadanía planetaria, introduciendo en la agenda global las
prácticas transformadoras que estén vivenciando para la construcción de un nuevo
mundo más solidario.”
No podemos, por lo tanto, caracterizarlo como un actor político, porque eso nos
obligaría a entender el FSM como algo investido de unicidad o coherencia. Tampoco
podríamos simplemente clasificarlo como un movimiento social, ya que el FSM
funciona como un paraguas para diversos movimientos e iniciativas sociales, pero que
78
no necesariamente han logrado consensos sobre pautas mínimas . Este es, en
realidad, un debate actualmente abierto en el FSM.
79
Sin embargo, muchos participantes y estudiosos del FSM identifican que,
independientemente de las posibles divergencias existentes bajo este gran marco de
la alterglobalización que representa el FSM, todos los movimientos participantes
convergen en valorar como altamente relevantes cuestiones relacionadas con la
democracia, tanto a nivel interno de los movimientos como a nivel externo, de la
sociedad en general, el Estado, las Organizaciones Internacionales, la economía, los
78 Samir Amin (2002), por ejemplo, identifica 4 polos ideológicos diferentes en función de su radicalidad y de la
dimensión antimperialista de quienes los conforman, según su clasificación bajo el paraguas del FSM se encuentran
desde aquellos que pretende reformar el actual modelo, dando un “rostro humano” al liberalismo, hasta aquellos que
proclaman la necesidad de una disrupción absoluta con los actuales modelos.
79
Cada vez más se viene dibujando la idea del Foro como un movimiento de movimientos (Santos, 2008)
99
80
medios de comunicación, etc . Incrustada en esta preocupación general de los
participantes se encuentra nuestro objeto de estudio: las posibles interpretaciones
sobre la participación ciudadana.
La opción por analizar las posibles representaciones de participación ciudadana que
se encuentran articuladas bajo el paraguas del FSM se basa en la hipótesis que éstas
representan una visión antagónica a las dos instituciones previamente estudiadas. La
misma constitución del FSM se ha basado en la contraposición a las organizaciones
internacionales, más marcadamente el FMI, la OMC y el Banco Mundial. El FSM nace
como una continuidad de todos los movimientos que critican el déficit democrático de
estas instituciones internacionales, las dinámicas informales de toma de decisión a
nivel internacional y sus resultados: la desigualdad social, el no respecto a los
derechos humanos, la destrucción del medioambiente o la privatización del Estado y
de servicios y bienes básicos. (Ramonet, 2002b).
En este sentido, se ha elegido utilizar el FSM como una “vía” para una tercera
representación de la participación. Elegir el FSM nos permite vislumbrar qué entienden
por participación movimientos y grupos sociales que se posicionan críticamente ante el
modelo político y económico predominante, representado por las instituciones
anteriormente estudiadas. Finalmente, otra razón que nos ha llevado a seleccionar el
FSM es el hecho de que, como veremos a lo largo del capítulo, estos actores
proponen y, principalmente, experimentan una concepción alternativa sobre lo que es
la participación. El hecho de que sus concepciones sobre participación realmente se
concreten en prácticas sociales diferentes a las estudiadas hasta aquí nos proporciona
una mayor variedad de elementos de análisis.
Asimismo, no podremos analizar el significado de la participación para el FSM de la
misma manera que se hizo con los otros dos estudios de caso. Una dificultad ya
mencionada reside en que los pronunciamientos en el marco del FSM son de carácter
extremamente ideológico y, por lo tanto, amplios y difusos. En este sentido, la visión
adoptada por este estudio no pretende delimitar lo que el FSM entiende por
participación porque, en realidad, son muchos los actores que componen el FSM y
muy diversas sus propuestas. Tampoco se pretende estudiar las diferentes visiones
80 Un análisis exploratorio de los movimientos participantes de mayor expresión (50 years is enough, IBASE,
ATTAC, CIVES, CUT, Instituto Paulo Freire, Jubileu Sul, MST, Social Watch, TNI, Vía campesina, World March of
Women) confirma este análisis presente en Ponniah, T., & Fischer, W. (2004). della Porta, D. (2007). Calle, Á.
(2005). Calle, Á. (2007). Díaz-Salazar, R. (2002). Amin, S. (2002).
100
sobre lo que es la democracia o la participación para la multiplicidad de movimientos
sociales presentes en el FSM, porque eso supondría una investigación aparte. Para
analizar lo que significa la participación se pretende identificar unos mínimos comunes
a aquellos que impulsan y participan del FSM y, a partir de ello, proporcionar una
interpretación alternativa a la que hemos presentado en los capítulos anteriores.
Por lo tanto, mientras que en los otros dos estudios de caso se ha combinado el
análisis de las prácticas con el discurso sobre la participación para cada una de las
instituciones, ahora nos limitaremos a delimitar los contornos que las nociones de
democracia y participación adquieren para los actores de la SC. Finalmente como
subterfugio analítico para conseguir acercarnos a visiones más concretas sobre la
participación, nos centraremos al final del capítulo en dos prácticas: (a) el FSM como
proceso en sí y (b) un mecanismo más institucional, identificado por una serie de
actores del FSM como una buena práctica de participación: los presupuestos
participativos.
Debido al hecho de que no podemos considerar el FSM como una organización, la
delimitación de los pronunciamientos oficiales del mismo es uno de los primeros
obstáculos metodológicos. Para hacer frente a esta situación, la presente investigación
se basará en una serie de documentos que pueden ser considerados como la base
textual a partir de la cual se expresa el discurso de aquellos actores que se articulan
bajo el paraguas del FSM. Por lo tanto, la estrategia ha consistido en analizar la
documentación disponible en la web del Foro Social Mundial
81
y profundizarla
buscando y analizando posiciones más especificas sobre la participación de actores y
autores involucrados en el forum.
Complementariamente, se han utilizado algunos de los resultados del proyecto
82
Demos , cuyo objetivo principal fue analizar las concepciones y prácticas
81 Los principales documentos analizados para esta investigación fueron: (a) la carta de principios del FSM; (b) los
apartados de la web del FSM que se dedican a explicar el foro y su historico; (c) declaraciones presentadas en el
marco del Foro Social Mundial, más concretamente la declaración de la asamblea de los movimientos sociales, de la
asamblea de los parlamentarios y del foro de autoridades locales; (d) los textos relacionados com la participación,
de la biblioteca electrónica del FSM, de intelectuales y representantes de movimientos sociales impulsores del Foro
y participantes del Consejo Internacional (CI); (e) Libros y textos de activistas del FSM; (f) los textos y actas
referentes al Comité de Organización (CO) .
El Proyecto DEMOS (Democracy in Europe and the Mobilization of the Society) ha analizado la documentación de
244 movimientos sociales que han participado de los procesos de los foros en Italia, España, Suiza, Reino Unido,
Francia y Alemania, así como de algunas organizaciones estructuradas a nivel trasnacional. “It is a main assumption
in our research that social movements do not limit themselves to developing special channels of access for
themselves but, more or less explicitly, they express a fundamental critique of conventional politics.” (Porta, s.d.)
82
101
democráticas de los movimientos sociales europeos ligados al proceso FSM a partir de
dos niveles: el interno a los propios movimientos y el externo, en la elaboración de
políticas.
5.1 Desarrollos ideológicos y contextuales
El FSM surge para hacer frente - a nivel ideológico – a la idea popularizada por
Fukuyama como el “fin de la historia”. Hay claramente una voluntad por parte de los
promotores y participantes del FSM de combatir la metanarrativa del liberalismo y de
las políticas y consecuencias del consenso de Washington. Podemos percibir la
respuesta a esta situación y el énfasis en la existencia de modelos alternativos en el
eslogan de “Otro mundo es posible”. De esta concepción y creencia en la existencia y
posibilidad de modelos alternativos proviene también el énfasis en la necesidad de
respetar la pluralidad y la diversidad de los distintos saberes.
Según los actores del FSM vivimos en una época marcada por una profunda
desigualdad social, material y política, resultado de una globalización neoliberal
impulsada por grandes transnacionales aliadas a gobiernos nacionales. Estas
estrechas relaciones entre poder público y corporaciones económicas privadas
resultan en un proceso de privatización del Estado, que funciona como un mecanismo
en beneficio de las corporaciones y de una elite política. En este contexto, el poder
público pierde su carácter de instrumento de la soberanía nacional y popular.
La globalización neoliberal, según el discurso del FSM, resulta en una dinámica que
combina la liberalización de los mercados, con el proteccionismo de sectores
estratégicos. También incorpora la contribución del sector público, que actúa
socializando los riesgos y costes de las empresas. Esta dinámica condiciona la lógica
de los llamados Tratados de Libres Comercio; y es una de las características
principales del periodo que siguió al desmantelamiento de la concepción original de
Bretton Woods, que hasta los años 70, aún ejercía control sobre el movimiento del
capital y las tasas de cambio. (Chomsky, 2002)
Otra característica de este periodo es que la financiarización de la economía mundial,
basada en la circulación de capital especulativo a corto plazo, limita la capacidad de
planificación del Estado y consecuentemente la soberanía y el control popular. La
profundización de estas dinámicas ha llevado a un nítido deterioro de los índices
macroeconómicos y a una creciente desigualdad social. (George, 2002)
102
Paralelamente el FSM nace como una respuesta a la crisis de los modelos de la
izquierda tradicional y al vacío (y también al trauma) dejado por el fin de los
socialismos del este europeo. En este sentido el FSM, propone una apertura política e
ideológica crítica, en un momento de respuestas débiles, tanto entre los sectores de la
izquierda como de la derecha. Es un intento de respuesta frente a la perplejidad
causada por preguntas fuertes que nos impone la época actual. Entre estas preguntas
Boaventura (2008) identifica dos a las que el FSM obtiene cierto éxito al contestar: (1)
“¿por qué hay tantos paradigmas de justicia social, todos ellos supuestamente únicos
y sin embargo a menudo contradictorios entre sí?” (2) Considerando el fracaso
histórico de las alternativas no capitalistas, “¿no deberíamos buscar como mucho
alternativas dentro del capitalismo en vez de alternativas al capitalismo?”
Según Boaventura la respuesta del FSM tiene la capacidad de convertir la perplejidad
en una experiencia social en un “nuevo campo abierto de contradicciones en el que se
produce una competición entre diferentes posibilidades inacabadas y no reguladas. Y
como los resultados de dicha competición son muy inciertos, hay mucho espacio para
la innovación política y social una vez que la perplejidad se transforma en la capacidad
de viajar sin mapas fiables” (Santos, 2008: 44). Este carácter innovador, de
articulación sin programa o estrategia, configura una particularidad del FSM y que,
como veremos más adelante, enmarca también la concepción de la participación de
los actores del FSM.
Finalmente, en lo que concierne a la democracia existe una percepción de que las
formas tradicionales no permiten la manifestación y consideración de los conflictos y
diversidades de ideas presentes en la sociedad. Las formas de democracia
representativa son continuamente identificadas y criticadas por su referencia a una
visión débil, utilitarista y minimalista de la política. Una visión que se traduce en una
realidad política elitista y en una realidad social caracterizada por la exclusión de
amplios sectores de la sociedad.
Como respuesta a este diagnóstico surgen las iniciativas sociales que finalmente
desembocan en la creación del Foro Social Mundial. La década de los 90 ha sido
determinante para configurar esta nueva realidad de una sociedad civil articulada a
nivel mundial. Fue durante este periodo que se desarrollaron los principales
condicionantes que han propiciado el éxito del Foro Social Mundial.
103
Listar todos estos condicionantes sería imposible. Sin embargo creemos importante
apuntar algunos puntos de inflexión, sean por su carácter novedoso, por su capacidad
para generar aprendizaje social o por su repercusión e impacto mediático. Obviamente
que para cada uno de estos “estallidos sociales” se ha recorrido un largo trayecto,
principalmente a nivel local.
83
Nos limitaremos a apuntar algunos acontecimientos
importantes con el objetivo de contextualizar el surgimiento del FSM dentro de un
marco de acontecimientos históricos.
Por un lado, en los 90 se hicieron muy visibles los efectos de la década de los 80 y de
la era Reagan y Thatcher, a través de las crisis de las deudas externas, del inicio de la
expansión de la globalización financiera y, finalmente, del fin del “campo socialista” de
la Europa del Este. Por otro lado, durante la década de los 90 surgieron grandes y
expresivos movimientos sociales internacionales
84
y las diversas conferencias sociales
promovidas por las distintas agencias de la ONU - así como sus contracumbres realizadas en este periodo han generado una posibilidad concreta, antes no existente,
de articulación de grandes redes sociales. (Díaz-Salazar, 2002a)
También el surgimiento del movimiento (neo)zapatista, a partir de 1994, ha sido un
punto de inflexión importante.
85
El levantamiento zapatista es ejemplar porque ha
logrado articular una serie de nuevos elementos estratégicos de lucha social.
Primeramente la capacidad de articulación de la problemática indígena local con los
efectos de la globalización y, más particularmente, el hecho de que la “rebelión” se
haya dado durante las negociaciones por la aprobación del Tratado Norteamericano
de Libre Comercio (NAFTA por sus siglas en inglés), ha conectado discursivamente
las problemáticas locales como consecuencia del modelo económico del cual el
NAFTA era un ejemplo.
Como consecuencia, por ejemplo, de las políticas del consenso de Washington, se han creado y fortalecido una
serie de iniciativas sociales, principalmente en los países de America Latina que posteriormente convergen en el
Foro.
83
Diaz-Salazar identifica entre otras: Via Campesina (1992), 50 years is enough (1994), Marcha Mundial de las
mujeres (1996), Jubileo 2000 (1996), Social watch (1996), ATTAC (1998), Acción Global de los Pueblos (1998)
84
85 Wallerstein afirma que los zapatistas “Se volvieron ejemplo de lo posible para otros en cualquier parte.” Tanto
para los movimientos sociales, como para la definición de un nuevo panorama latinoamericano y la ascención de los
gobiernos “populistas/de izquierda” Wallerstein, I. (19 de Julio de 2005). La Jornada. Acesso em Marzo de 2009,
disponible en Los zapatistas: la segunda etapa: http://www.jornada.unam.mx/2005/07/19/012a1pol.php
104
Aún estamos aquí, Un mundo donde quepan muchos mundos o las Declaraciones de
la Realidad, ejemplifican la capacidad discursiva del movimiento para expresar la
necesidad de interpretar la realidad desde otros paradigmas, incluyendo la diversidad,
el reconocimiento de las diferencias y las particularidades. Finalmente, el zapatismo ha
traído a escena dos nuevos instrumentos de articulación social que caracterizan esta
nueva etapa de lucha social. Primeramente, la configuración de las extensas redes
internacionales de solidaridad con el movimiento zapatista han puesto de relieve
nuevas formas de articulación horizontal. En segundo lugar estas redes han utilizado
masivamente los medios electrónicos, transformando la Internet en una herramienta
eficaz para que el movimiento se hiciera visible más allá de las montañas de Chiapas
y, principalmente, en una herramienta instantánea de información que contrastaba las
noticias vehiculadas por los medios institucionales de comunicación. En este sentido,
la rebelión zapatista ha sido una primera experiencia de la articulación en red y de la
utilización de los medios de comunicación electrónicos como instrumentos de
articulación.
En 1996 el Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) convoca el Primer
Encuentro Intercontinental por la Humanidad y contra el Neoliberalismo, en el cual
participaron alrededor de 5 mil personas de 42 países diferentes y su resultado fue la
aprobación de la Segunda Declaración de la Realidad y el llamamiento a la
construcción de una “red intercontinental de resistencia”, que puede ser considerado
como un primer ensayo del FSM y que expresa varias características que,
posteriormente, se convertirían, a través del FSM, en paradigmáticas de esta nueva
etapa de luchas sociales:
“Declaramos: que haremos una red colectiva de todas nuestras luchas y
resistencias particulares. Una red intercontinental de resistencia contra
el neoliberalismo, una red intercontinental de resistencia por la
humanidad. (…) Esta red intercontinental de resistencia no es una
estructura organizativa, no tiene centro rector ni decisorio, no tiene
mando central ni jerarquías. La red somos los todos que resistimos (…)
haremos una red de comunicación entre todas nuestras luchas y
resistencias. (…) ” (EZLN, 1996)
Finalmente, es importante destacar otro elemento presente en el movimiento zapatista
que se encuentra también en la visión sobre la participación que se tiene desde el
FSM. Bajo los lemas de caminar preguntando
86
87
y mandar obedeciendo , el EZLN
86 “Por eso nosotros decimos que la mejor muestra de nuestra voluntad de lograr una solución política, es decir una
paz digna, es nuestra convocatoria a esta CONSULTA NACIONAL. No estamos haciendo un llamado a la guerra.
Estamos preguntando... para caminar.” (Monsiváis y Poniatowska, 1994).
105
impulsó la consulta de Oaxaca y otras iniciativas de participación y movilización social,
que tenían como principios orientadores la necesidad de construcción de procesos
desde la base del movimiento, promoviendo también el aspecto relacional de los
procesos participativos frente a las formas o los mismos resultados substanciales.
88
No obstante, el movimiento zapatista no ha sido el único condicionante para el
surgimiento del FSM. Durante la década de los 90, en otros continentes y sobre otras
problemáticas, también se configuraron iniciativas sociales que han servido como base
relacional y sustantiva para la conformación del FSM. En Europa, por ejemplo, durante
los años de 1997 y 1998 se crea una articulación de OSCs francesas, apoyada por
asociaciones de todos los países de la OCDE, que presiona y logra que el gobierno
francés se retire del Acuerdo Multilateral de Inversión. Después de la realización de
consultas con organizaciones económicas, laborales y no gubernamentales, el
entonces primer ministro francés, Lionel Jospin, anuncia que Francia se retira de las
negociaciones porque el acuerdo es perjudicial a la soberanía estatal.
Susan George (2002) afirma que la campaña que ha culminado en la retirada de
Francia ha funcionado como “una especie de curso introductorio a la verdadera
naturaleza de la globalización y un ensayo de lo que habría que seguir”. En este
sentido George apunta ciertos factores que han contribuido positivamente a la
articulación de un movimiento más amplio: el aprendizaje de la gente en conocerse y
confiar en sus pares ha quedado en el “ADN” de muchas estructuras informales que
permean los movimientos sociales. Por otro lado, se ha visto que las políticas
tradicionalmente acordadas lejos del escrutinio público, muchas veces bajo la
argumentación de ser cuestiones de carácter técnico o especializado, cuando puestas
a debate eran completamente inteligibles, y eso ha animado a muchos activistas a
profundizar en el debate. También, este proceso de articulación ha reforzado la
posibilidad ofrecida por los medios electrónicos, que facilita - sin grandes inversiones
de recursos - que la información viaje rápido.
87 “Nuestro viento empuja la barca de las luchas por la democracia directa y por la democracia representativa. El
problema fundamental no es quién será el candidato a la presidencia en el 2000, sino cómo acabar con el
presidencialismo y con todo lo que, en conjunto, se llama sistema de partido de Estado. La participación directa de
los gobernados en los asuntos que les conciernen (es decir, en todos), y el obligar a los representantes elegidos a
"mandar obedeciendo" son camino y estación en el tránsito a la democracia”. (Monsiváis y Poniatowska, 1994).
88 Finalmente, es importante destacar que el EZLN no ha participado de los Foros Sociales Mundiales por ser un
grupo armado. Immanuel Wallerstein identifica que mismo sin comparecer el EZLN ha estado presente en el foro
como una “suerte de fuerza inspiradora” Wallerstein, I. (12 de Enero de 2008). ¿Qué han logrado los zapatistas?:
http://www.jornada.unam.mx/2008/01/12/index.php?section=opinion&article=024a1mun
106
Finalmente en 1999 estalla lo que Calle (2005:44) identifica como el “ciclo álgido de
propuestas”, que se extiende hasta 2001, fecha del primer Foro Social Mundial. Según
el autor, a partir de Seattle, el movimiento de contracumbres - que venía
desarrollándose desde 1988 en Berlín – ocupa un espacio privilegiado tanto en los
grandes medios de comunicación como en los portales de información alternativa en
Internet. Durante toda la década, los movimientos fueron ganando poder de
convocatoria entre redes y colectivos sociales lo que finalmente culminó en 1999 con
la concentración de millares de personas que luchaban por el bloqueo de la reunión de
89
la OMC . Las protestas, así como la incapacidad de acuerdo entre los países del G8
y los países en desarrollo sobre las medidas proteccionistas llevaron a la quiebra de la
“ronda del milenio”.
Otro aspecto que merece la atención es que el proceso de las cumbres alternativas no
se reduce simplemente al impacto externo y a su capacidad de haber puesto bajo el
escrutinio público cuestiones como la falta de legitimidad y transparencia o el déficit
democrático de las grandes instituciones reguladoras internacionales. Hay un
elemento de cambio interno a la organización social, que es fundamental para
comprender lo que significa la participación para estos colectivos. En las palabras de
Calle (2005, p. 55): “las cumbres alternativas constituyen un espacio de
experimentación y de propagación de nuevas dinámicas de participación, entre
movimientos sociales, como entre éstos y la ciudadanía más alejada de estos círculos
reivindicativos”
El FSM surge a raíz de estos acontecimientos, siendo considerado la etapa propositiva
de un proceso. Una etapa que sigue a las fases de protestas, estudio y comprensión
del fenómeno de la globalización (Ramonet, 2002c). Nace con el objetivo de articular
una globalización alternativa al proceso histórico de la globalización neoliberal: el otro
mundo posible. Tiene “el objetivo proclamado de ser, no sólo el referente mundial de la
lucha contra el neoliberalismo, sino además el lugar de elaboración de alternativas
capaces de orientar las luchas sociales en esa dirección.” (Romero, 2008)
5.2 La participación para los actores del FSM
Participación plena, democracia participativa, democracia radical, radicalizar la
participación, democratizar la democracia son algunos de los conceptos que
89
Las estimativas varían entre 50 a 100 mil manifestantes
107
encontramos en el análisis de los textos del FSM. En general, encontramos los
términos participación y democracia como equivalentes, demostrando que para los
actores del FSM la participación es algo imprescindible para cualquier sistema que
aspire a ser democrático. Finalmente, la democracia está intrínsecamente conectada a
la igualdad material, social y política; así como a la necesidad de pluralidad y
diversidad de participantes. A continuación describimos más detenidamente algunos
mínimos encontrados en los textos analizados sobre los criterios de análisis: quién
debe participar, cómo, en qué, para qué y porqué.
5.1.1 Los actores del FSM y su comprensión sobre los sujetos de la participación
Es importante destacar que bajo el paraguas del FSM encontramos una diversidad de
actores bastante considerable. Están en diálogo a través del FSM una serie de
movimientos sociales, pero también ONGs, sindicatos, asociaciones, movimientos
étnicos y religiosos. A estos actores, que la literatura sobre movimientos sociales (y los
propios activistas) tiene dificultad de nombrar, se han dado muchos nombres:
antiglobalización, alterglobalización, contrahegemónicos, movimientos por la justicia
global (Díaz-Salazar, 2002b; della Porta, 2007), nuevos movimientos globales (Calle,
2005) o, incluso, nueva izquierda en las palabras de Boaventura (2008). Díaz-Salazar,
por ejemplo, utiliza el término movimientos globales indiscriminadamente tanto para
los movimientos sociales como para las ONGs de desarrollo o los sindicatos
participantes del FSM, aunque tengan dinámicas diversas, pero básicamente porque
comparten un ideario que las diferencian al pensar en objetivos globales y que, de
cierta manera, se resume en uno de los eslóganes que han ganado el mundo a partir
del FSM: Pensar globalmente y actuar localmente. Finalmente, convergen también en
la importancia, y necesidad, de asumir el FSM como un compromiso con un proceso
90
democrático y participativo (Ponniah & Fischer, 2004) .
Es interesante, primeramente, retomar (aunque sin profundizar) la definición de
movimientos sociales. Ibarra (2000) identifica a los movimientos sociales como una
forma concreta de acción colectiva que implica la preexistencia de un conflicto y que
surge como respuesta a carencias valorativas e ideológicas. Desde esta perspectiva
90 Los autores identifican 6 divergencias presentes en El FSM: revolución vs. reforma, decrecimiento vs. crecimiento
sostenible, derechos humanos vs. proteccionismo, valores universales vs. occidentales, alterantivas a nível local vs.
nacional vs. global, relación esfera social vs. esfera política. Estas divergências están presentes en muchos análisis
de los participantes.
108
cobra mucho sentido la idea que se viene dibujando en los textos del FSM de
“movimiento de movimientos”. Para los fines analíticos de esta investigación
utilizaremos indiscriminadamente los términos movimientos u organizaciones sociales
91
para denominar a los actores del FSM .
A un nivel más concreto, las encuestas realizadas durante los Foros Sociales
Mundiales y los Foros Sociales Europeos constatan que sus participantes son
mayoritariamente jóvenes con educación superior completa o incompleta. Son también
militantes de organizaciones sociales y no están ligados a ningún partido. De hecho
gran parte de los participantes desconfía de éstos y en menor medida de los sistemas
electorales. (IBASE, 2005)
Para entender quienes deberían ser los sujetos de la participación según estas
personas dos conceptos son claves: la sociedad civil y el binomio pluralidad diversidad. Los textos del FSM presentan un especial énfasis en la pluralidad y la
diversidad: tanto de implicaciones y actuaciones de los movimientos, como de género,
etnias, culturas generacionales, capacidades físicas, etc. de los participantes (Foro
Social Mundial, 2002)
En este sentido, Boaventura identifica que estas nuevas prácticas políticas son
llevadas a cabo por grupos sociales “extraños” al pensamiento político tradicional:
indígenas, mujeres, campesinos, los intocables, los homosexuales o los movimientos
religiosos. Esto, según el autor, implica una rotura en la relación teoría-práctica en lo
que concierne a quiénes son los sujetos de este nuevo proceso político, ya que la
clave analítica se ha desplazado de la homogeneidad presentada por las clases
sociales a la diversidad presentada por las múltiples identidades.
Por otro lado, claramente, la participación es de la sociedad civil. Se identifica ente los
actores del FSM una voluntad de definir mejor qué se entiende por sociedad civil. Jai
Sen (2002), por ejemplo, afirma que la interpretación neoliberal del término implica una
noción de esfera apolítica de la sociedad civil y que, por lo tanto, es necesario
reapropiarse del término de una manera más contundente, incorporando la noción de
sociedad civil como un actor que se relaciona políticamente. En consecuencia la
sociedad civil debería ser un término utilizado para describir relaciones políticas entre
instituciones y actores políticos no-estatales y sociales. (Sen, 2002)
91 No se utilizará la nomenclatura de “movimientos por la justicia global” porque la investigación no se centra
específicamente en ellos, pero sí en el espacio donde convergen, el proceso del Foro.
109
Houtart (2001:209) identifica tres tipos de concepciones sobre sociedad civil en
disputa: las denomina burguesa, angelical y desde abajo,
92
siendo esta tercera
concepción de sociedad civil la más apropiada para explicar el movimiento que
culmina en el FSM. La concepción de la “sociedad civil desde abajo” se caracteriza por
la presencia del análisis de las desigualdades en las relaciones de poder existentes en
la sociedad, lo que consecuentemente es un “acto político”. A raíz de este análisis, se
considera que la sociedad civil “quiere transformar en ciudadanos a quiénes han sido
reducidos a ser sólo productores o consumidores, a aquellos que se debaten en la
angustia de las economías informales, a los que forma la ‘masa inútil’ para el mercado
globalizado”.
5.1.2 El reclamo del derecho a la participación no restringida
En una encuesta realizada en el FSM 2005 (IBASE, 2005), un 88,1% de los
participantes estaban de acuerdo con la afirmación sobre la importancia de la
participación de la sociedad civil en la formulación de las políticas, mientras un 87,4%
coincidía que los movimientos sociales ejercían un importante rol de presión social y
un 80,2 % con la idea de que la sociedad civil debe ejercer control sobre los gobiernos.
Estos datos expresan la percepción bastante generalizada sobre la importancia de la
participación para los movimientos sociales participantes del FSM. También se
expresa en la declaración de la Asamblea de Movimientos Sociales de 2002:
“luchamos por el derecho a conocer y criticar las decisiones que tomen
sus propios gobiernos, sobre todo, con relación a instituciones
internacionales y para que asuman la responsabilidad que tienen de
rendir cuentas frente a sus pueblos." (Asamblea de los Movimientos
Sociales, 2002)
En general, se afirma que todos deben tener el derecho y la posibilidad de participar
en todas aquellas cuestiones y decisiones que afectan a sus vidas, o aún, en todas
aquellas cuestiones políticas substantivas (Fung & Cohen, 2007). A partir de estas
definiciones bastante genéricas, algunos movimientos sociales concretan algo más su
aproximación a determinadas cuestiones políticas substantivas.
La concepción “burguesa” entiende la sociedad civil como el terreno donde los individuos deben desarrollar sus
potencialidades y ejercer sus libertades, dentro de esta concepción el pilar fundamental de la sociedad civil es la
empresa, y el Estado debe proporcionar a través de sus instituciones la garantía de la propiedad privada y la
seguridad del individuo. La segunda concepción identificada por el sociólogo es la “angelical” que asume que la
sociedad civil está compuesta por aquellas organizaciones o individuos que trabajan para paliar las desigualdades
existentes en la sociedad, pero no proporcionan un marco que implique el cambio de orden de las relaciones de la
sociedad y la reproducción de desigualdades.
92
110
Para muchos, la democracia y la participación van directamente ligadas a cuestiones
sociales, como el acceso y el poder de decidir sobre servicios y bienes básicos (salud,
educación y agua). También la participación significa poder gestionar directamente
estos servicios básicos y los recursos medioambientales.
Existe un énfasis en la noción de “participación real e igualitaria”. En este sentido,
vemos que se mezclan dos importantes argumentos bajo esta demanda. Por un lado
la participación real e igualitaria implica la igualdad de condiciones materiales, de
derechos y acceso al espacio público por parte de todos los ciudadanos. Por otro lado,
significa la democratización y el control ciudadano no sólo de instituciones políticas,
sino también de la economía y de los medios de comunicación. Por lo tanto, la
participación ha de ser directa en las instituciones claves, tanto de la esfera política
como en la económica y laboral.
93
En este sentido, para los movimientos sociales la participación es entendida como algo
mucho más amplio que la simple democratización de la democracia representativa y
sus estructuras, sea a nivel local, nacional o internacional. La participación implica
también la reflexión sobre cómo democratizar la producción económica, la cultura y la
relación con la naturaleza; implica un medio de construcción de nuevos paradigmas
políticos, basados en la democracia como valor y no como procedimiento.
5.1.3 Menos formatos y más valores
En general, en los textos analizados, no hay una propuesta concreta y especifica
94
acerca de cómo desplegar la participación , aunque sí se perciben los valores
necesarios para la generación de dinámicas participativas. En general, son valores
más
relacionales
que
formales
y,
principalmente,
promueven
estructuras
e
institucionalidades reflexivas y flexibles:
Un análisis más detenido de las agendas de movilización de los distintos movimientos sociales nos permitiría
acercarnos más de propuestas más concretas, como la tasación de las transacciones internacionales o propuestas
acerca del control democrático de las empresas transnacionales. Sin embargo el listado seria demasiado extenso
para los fines de este análisis.
93
Entre los pocos instrumentos participativos apuntados en los textos están, en mayor medida, los presupuestos
participativos (muy seguramente el aclamado éxito de la experiencia de Porto Alegre ha influenciado esta visión),
pero también la gestión directa de recursos naturales y los plebiscitos sobre cuestiones estratégicas. Un ejemplo
pueden ser los plebiscitos sobre el ALCA - Área de Libre Comercio de las Américas - realizados en países de
America latina. En general estos plebiscitos fueron impulsados por movimientos o plataformas y, por lo tanto, no
fueron vinculantes, pero en muchos casos ha condicionado la toma de decisiones de los gobiernos nacionales.
94
111
“Es decir, no se trata, por ejemplo, de abrir “un poco” el Estado, sino de
pensar que el ejercicio de lo político desde múltiples formas, ninguna de
ellas centrales o universales: ni monopolistas ni homogeneizadoras de
prácticas sociales; y al mismo tiempo se debe perseguir el
establecimiento de sinergias, que cristalizarían en nuevas instituciones y
culturas de interrelación, para asegurar la recreación progresiva de
paraguas globales que permitan y alienten la cooperación y la
satisfacción de necesidades básicas ‘desde abajo’.” (Calle, 2007, p. 8)
Entre estos valores, el que más se destaca es la denominada “participación desde
abajo” (bottom-up), la cual se contrapone a procesos que vienen marcados desde
arriba en su substancia, sus reglas y su metodología. En la mayoría de los textos no
se explica literalmente lo que se entiende por participación desde abajo, pero sí
podemos identificar una serie de valores que se conectan a esta noción: la autonomía
y la igualdad entre los participantes y unas estructuras organizativas de las relaciones
y del poder descentralizadas, autónomas, horizontales y en red. Es dentro de esta
concepción que la participación cobra sentido como uno de los valores principales
abordados por los movimientos sociales
A menudo, los textos analizados se refieren a la participación a través del concepto de
democracia radical. Calle (2005:83), en este sentido, propone un paradigma político: la
participación requiere una igualdad real de recursos, información y posibilidad de
intervención. También implica la construcción de consenso a través de los procesos de
diálogo y la decisión sobre los contenidos y las reglas de debate. Finalmente, los
procesos de democracia radical son procesos abiertos y universales, caracterizados
por su alto grado de deliberación.
En este sentido, es interesante analizar algunas de las conclusiones del proyecto
Demos en relación a los movimientos para una justicia global. El proyecto establece
una categorización de las organizaciones según el grado de delegación de poder y de
su capacidad de generar consenso en sus estructuras internas. (della Porta, 2007).
Según el estudio, realizado a nivel europeo con organizaciones participantes de los
procesos de los Foros, la mayoría de las organizaciones (59%) todavía se estructuran
según el modelo clásico asociacionista (alta delegación de poder y bajo consenso). Sin
embargo, al cruzar esta información con la fecha de creación de estas organizaciones,
se identifica una interesante tendencia. Las organizaciones que funcionan a través de
estructuras que contemplan una baja delegación de poder (25,4%) se han creado
mayoritariamente a partir de 1989 pero más expresivamente a partir del año 2000,
mientras que las organizaciones con alta delegación de poder son creadas
112
mayoritariamente antes del 1989 y asisten a un decrecimiento importante a partir de
2000 (Jiménez & Calle, 2007, p. 15). Finalmente, entre estas nuevas modalidades de
organización, la actitud hacia procesos participativos institucionales es de menor
interés y entre sus estrategias de acción hay una menor presencia del lobbying con las
instituciones.
Según della Porta (2007), los nuevos movimientos sociales presentan innovaciones
importantes en relación a sus estructuras organizacionales, que son altamente
participativas y descentralizadas. En el andamiaje tradicional de la participación (frente
a la democracia identificada como representativa, elitista, liberal) se suman valores
como la atención a la comunicación, las prácticas de construcción de consenso, el
énfasis en la inclusión de grupos diversos y, especialmente, el respeto por la
diversidad. En el caso de los movimientos estudiados (justicia global) apenas un 6%
de
las
organizaciones
identifican
como
un
valor
importante
las
prácticas
representativas, mientras casi la mitad reafirma la importancia de la pluralidad, la
diversidad y la heterogeneidad como valores democráticos y cerca de un 33% afirman
la importancia de decisiones no jerárquicas o consensuales.
5.1.4 ¿Participación para qué? El rescate de los derechos ciudadanos.
Es importante reafirmar que el discurso de los movimientos sociales aquí estudiados
tiene
dos
características
principales,
su
carácter
altamente
ideológico
(consecuentemente difuso) y su énfasis en un diagnóstico de la situación global actual.
Particularmente, para analizar los propósitos de la participación en este discurso, el
hecho que éste sea más propenso al diagnóstico nos reduce bastante las
posibilidades de profundizar en su carácter más propositivo.
Según Calle (2005: 96-97) eso se da por dos razones. En primer lugar porque los
movimientos sociales están objetivando y, en definitiva experimentando, la articulación
de una diversidad de planteamientos y prácticas, coincidiendo con el análisis de
Boaventura sobre el experimental viaje sin mapa del FSM o, aún, con la comprensión
zapatista sobre la necesidad de caminar preguntando. Por otro lado, Calle considera
que esta dificultad a la hora de condensar propuestas conjuntas:
“tiene que ver con la propia esencia de los nuevos movimientos
globales. El énfasis en el cómo hace que los fines no puedan ser
especificados nítida y unívocamente de antemano. La utopía cerrada se
rechaza y se sustituye por un buscar común y abierto” (Calle, 2005:97,
cursiva en original).
113
Sin embargo, más allá de este carácter “experimental” de la participación, podemos
identificar unos mínimos comunes a los cuales la participación responde como modelo
útil para cambiar una situación de extrema exclusión social, política y económica de
amplios extractos de la población mundial
Desde una perspectiva más normativa, la participación es esencial para que los
ciudadanos recuperen el control sobre sus propias vidas y su autonomía.
Empoderamiento, por lo tanto, es una de las razones por la cual se debe profundizar
en dinámicas participativas. Esta idea de empoderamiento presente nos es presentada
muchas veces como un rescate de las teorías del educador social Paulo Freire, para
quien el motor de procesos de transformación social reside en el individuo, aunque
esto sólo es posible a través del empoderamiento crítico de nuestras realidades,
mediante el análisis crítico y reflexivo del mundo que nos rodea, buscando las causas
y detectando las inercias y las fuerzas que impiden la expresión y la realización de las
personas. (Freire, 1977)
Vinculado al ideal de empoderamiento, pero desde una vertiente de constatación más
material, aparece otro punto de acuerdo entre los movimientos sociales: la necesidad
de la participación frente al creciente panorama de exclusión social. En este sentido,
responde a un diagnóstico de dejación de los derechos y capacidades para ejercer
ciudadanía de amplios extractos de la población mundial en nombre de un “sistema
económico ajustado a la descripción teórica” (Bourdieu, 1998) que oculta sus
consecuencias catastróficas en la vida de millones de personas, así como oculta a los
excluidos y su condición de sujetos sociales y políticos. Ante esta situación, la
participación cobra sentido al restituir la voz y la condición de sujeto político a estas
personas, y a todos los ciudadanos en general.
5.1.5 Una respuesta desde la democracia
La verdadera democracia debe estar basada en una participación extensa e intensa de
todos y todas. Con estas pocas palabras, podríamos resumir la principal razón que
determina la importancia de la participación para los movimientos sociales.
Sin embargo, podemos detectar dos argumentos que justifican esta afirmación: una,
más normativa, basada en la búsqueda de una realización más completa de valores
democráticos y otra, más empírica, basada en la crítica a la tergiversación del
funcionamiento de los modelos de democracia representativa. A continuación
114
presentamos las principales características de las dos argumentaciones de manera
conjunta.
Los movimientos sociales presentes en el FSM desarrollan una visión sobre la
necesidad de la participación intrínsecamente ligada al debate entre una democracia
de formas o una democracia de valores. La participación surge como una crítica a la
falta de valores democráticos en las democracias representativas formales,
identificadas como una manera de hacer política vieja y convencional, “reducidamente
concebida como democracia liberal” y que viene obligatoriamente acompañada de su
complementario modelo económico: la economía capitalista de mercado. (Sader,
2002)
En este sentido, diagnostican que los modelos democráticos existentes ya no tienen
sentido en un contexto donde el poder no se sitúa en los Estados nacionales, típico
locus de la democracia representativa, pero sí en los mercados y en el ámbito
internacional. Por otro lado, identifican que estos nuevos espacios de poder son
visiblemente antidemocráticos, como es el caso de las instituciones internacionales
que son consideradas “los agentes multilaterales de la globalización transnacional” y
que no tienen legitimidad frente al pueblo, pero que interfieren de manera contundente
y no controlada en las políticas nacionales (Asamblea de los Movimientos Sociales,
2002).
“La globalización liberal defiende al mercado y combate al estado. La
globalización y las instituciones que la promueven (FMI, OMC, Banco
Mundial) se esfuerzan en reducir al máximo el Estado, disminuyendo su
presupuesto, limitando el número de sus funcionarios, y suprimiéndole
toda actividad económica” (Ramonet, 2002c)
Se desprende de este diagnóstico que lo que está en riesgo finalmente es la soberanía
popular, un valor fundamental de la democracia, que en los modelos representativos
es delegada a los representantes electos y que es, en última instancia, lo que sostiene
su legitimidad:
“A soberania tem que ser entendida não apenas como soberania
nacional, mas como soberania popular, à qual está estreitamente
vinculada a uma concepção democrática radical, popular da história.
Esta promessa democrática esbarrou sempre na visão reducionista do
liberalismo, que buscou sustentar nos estreitos limites jurídicos e
políticos
do
formalismo
os
fundamentos
da
democracia,
circunscrevendo-a à natureza codificada dos regimes políticos, que
terminaram não apenas esvaziando sua legitimidade, como tornando-se
álibis de cobertura para a mercantilização das nossas sociedades –
inclusive do próprio sistema político.” (Sader, 2002)
115
La participación, por lo tanto, se configura como una respuesta, una manera de
rescatar la soberanía de los pueblos. Más allá de una respuesta a un contexto de
pérdida de soberanía política, la participación también se configura como una
alternativa para la construcción de nuevas soberanías. En este sentido, Calle (2007)
identifica el reclamo y la propuesta de una soberanía ciudadana, que se expresa en
las distintas iniciativas congregadas alrededor de los Foros. Es el caso de la soberanía
alimentaria, tecnológica, de los mercados financieros, del conocimiento, económica,
95
política y ecológica .
5.2 Una aproximación a las concepciones de participación a través de las
prácticas
Como hemos mencionado al principio de este capítulo, debido al carácter altamente
ideológico y, por lo tanto, difuso de los discursos encontrados bajo el paraguas del
FSM, creemos conveniente analizar cómo las representaciones de la participación y la
democracia se plasman en dos tipos de prácticas: (a) el FSM como proceso
participativo y (b) el mecanismo conocido como presupuesto participativo.
A través de este ejercicio, pretendemos identificar de manera más concreta algunos de
los factores que conforman las interpretaciones de la participación para los actores del
FSM. Una vez más, es conveniente recordar que debido a la pluralidad y diversidad de
participantes e impulsores del FSM, los resultados presentados a continuación son
únicamente una aproximación al análisis de sus prácticas participativas.
5.2.1 El FSM como proceso
Analizar el Foro Social Mundial como un proceso participativo es interesante para ver
como efectivamente se concreta el entendimiento sobre la participación por parte de
los movimientos sociales. Antes de proceder con el análisis, es importante destacar el
aspecto experimental y de aprendizaje del FSM como proceso, que seguramente es
más importante que la puesta en práctica de aspiraciones normativas. El carácter
experimental y de aprendizaje que permea el FSM como proceso funciona también
como un recurso para los propios movimientos sociales, a través del cual pueden
ejercitar nuevas formas de organización y acción política (Networked Politics, 2007), a
95 Soberanías reflejadas en las propuestas de los campesinos (a través de la vía campesina), los movimientos por el
software libre, la propuesta de la tasa Tobin de control de los mercados financieros, el movimiento contra las
patentes, contra las deudas externas y por la deuda ecológica.
116
través de relaciones horizontales, en red, que son un modo más democrático de
organizarse. (Whitaker, 2002)
Della Porta y Mosca (2006) identifican este carácter experimental como una de las
concepciones que se tiene de participación. Para los actores de los foros la
participación no es simplemente un instrumento para obtener mejoras materiales, sino
también un fin en sí mismo, una precondición para el pleno desarrollo de la naturaleza
humana. En este sentido, la participación y la democracia no son un modelo pero sí
una práctica social cotidiana. Corrobora esta reflexión, pero desde el punto de vista de
aquellos que reclaman una democracia radical, Calle (2007:8):
“Frente a la democracia participativa, y aún con más insistencia frente a
la democracia representativa, la democracia radical supondría un
alejamiento en tres frentes: la dimensión humana, los bienes comunes y
los ámbitos de decisión. Frentes entrelazados que huyen todos de
presentar la democracia como un modelo y adéntranse en la concepción
de la misma como una práctica social, como una actividad, como un
régimen de experiencias, como una potencialidad efectiva de libertades
y cooperaciones múltiples entre los seres humanos”
A lo largo de estos nueve años de existencia, el FSM ha asistido a diversos cambios
metodológicos, que son una muestra de su carácter experimental. Las razones de los
cambios metodológicos combinan análisis pragmáticos del Consejo Internacional (CI) sobre la necesidad de mejorar para lograr una mayor inclusión y diversidad en el
proceso - con críticas de los participantes sobre cuestiones como la transparencia y la
96
legitimidad de una metodología vertical . En este sentido, la crítica metodológica
viene también fuertemente marcada por la idea de que la construcción de alternativas
debe ser desarrollada desde la base.
Como respuestas a estas críticas en 2005, por ejemplo, se ha añadido un panel de
propuestas que pretendía proporcionar una construcción más del tipo bottom-up.
También se han creado los espacios temáticos, en sustitución de los plenarios
centrales, para proporcionar más relación entre los participantes y una construcción
más horizontal. En Nairobi, las innovaciones metodológicas favorecieron un carácter
más propositivo del FSM, dedicando el ultimo día exclusivamente a la formulación de
propuestas. Aún en 2009 se introdujo una nueva metodología basada en dos
La metodología “verticalizada” que ha suscitado criticas se basaba en sesiones plenarias iniciales que contaban
con la exposición de intelectuales o militantes de prominencia que exponían análisis de contexto y propuestas a ser
desarrolladas en los demás días del evento. La metodología ha ido cambiando durante los años buscando la mejor
metodología que proporcionara más espacio de articulaciones de los movimientos con vistas a la concreción de
propuestas e iniciativas comunes.
96
117
innovaciones, las Asambleas de las convergencias temáticas y la Asamblea de las
Asambleas, con el objetivo de proporcionar más conocimiento entre los participantes
sobre los resultados de las actividades realizadas en el FSM.
Finalmente, existen muchas críticas provenientes principalmente de sectores más
radicales, como los de orientación anarquista, sobre la horizontalidad del FSM,
principalmente
a
medida
que
éste
va
creciendo
y
sedimentándose
(institucionalizándose). A raíz de estos planteamientos muchas organizaciones,
formadas principalmente por jóvenes, vienen planteando espacios alternativos,
autónomos, pero coincidentes en local y fecha con el mismo FSM. En este sentido,
Osterweil (2004) identifica que esto es también parte del proceso FSM, principalmente
en lo que concierne a la experiencia que agregan al proceso ya que, precisamente por
su “percepción como espacios reales, vividos y no sólo contrapesos conceptuales al
Foro convencional”, estas críticas aparecen como formas para mejorar la experiencia
FSM. (Osterweil, 2004, p. 273).
Fruto de este proceso de experimentación hoy el FSM se organiza alrededor de una
serie de estructuras flexibles, siendo la principal, el Consejo Internacional, de donde se
desprenden diversas comisiones temáticas (metodología, recursos, evaluación,
comunicación y estrategia) y comités de movilización alrededor del mundo.
Actualmente, en el Consejo Internacional, están presentes cerca de 100 entidades
97
entre ONGs y movimientos sociales de base local y transnacional . Las decisiones en
el CI se toman por consenso.
Como proceso, el FSM, se organiza a través de actividades autogestionadas, que se
ubican dentro de los ejes temáticos formulados a través de consultas. Es un proceso
participativo a través del cual se generan y se articulan redes con el objetivo de
mejorar y fortalecer distintas campañas, movilizaciones y luchas.
En relación a los participantes, el FSM tiene un carácter abierto e inclusivo. Cualquier
persona interesada puede participar u organizar actividades dentro del territorio del
FSM, excepto aquellas personas que vengan en nombre de partidos políticos o grupos
armados.
98
Finalmente, se ha buscado a través del FSM policéntrico o de las diversas
ediciones (tanto del Foro Social como de los Foros Regionales) realizadas en los
El CI ha sido reestrucutrado y ampliado. A principio era compuesto por un número restringido, basicamente las
organizaciones impulsoras de la propuesta en el año de 2001.
97
98
Asimismo nada impide que activistas de estos grupos o partidos vengan a titulo individual.
118
distintos continentes facilitar el acceso de la diversidad de luchas mundiales al
proceso.
Una de las características más importantes del FSM, como proceso, para este análisis
reside en su voluntad y capacidad de auto-reformarse, muy en consonancia con la
percepción de sus participantes sobre la importancia de buscar la concreción de los
valores democráticos y no necesariamente fórmulas cerradas y absolutas. Boaventura
aborda el tema de la “autodemocracia” de manera sintética:
“no existe ninguna máquina de ingeniería democrática capaz de resolver
el problema de la democracia interna de un solo golpe (…) este
problema acabará abordándose a través de soluciones sucesivas. El
efecto cumulativo será el resultado de un proceso de aprendizaje que,
en cada fase de democratización, consolidará su fuerza y acumulará
energía para llegar a un estadio superior del proceso” (2004:464)
5.2.2 El presupuesto participativo
El presupuesto participativo es citado como un mecanismo participativo de gran
potencial democrático por los diversos actores involucrados en el FSM. También es
uno de los principales ejes de trabajo del Foro de Autoridades Locales (FAL)
99
desde
donde se afirma la capacidad del mecanismo para socializar la condición de
ciudadano, para que todos puedan vivir plenamente la ciudadanía (Foro de
Autoridades Locales, 2001).
Desde entonces la metodología ha sido aplicada en diversos y distintos contextos
sociales, políticos y económicos alrededor del mundo100, siendo en 1996, durante la II
Conferencia de UN Habitat, adoptado como un mecanismo de gestión recomendado
El Foro de Autoridades Locales nace como un foro paralelo al FSM, que desde 2001 viene acompañando el
proceso del FSM. Más allá de realizarse concomitantemente al FSM, el FAL tiene una agenda que incluye: (a)
actividades de promoción del rol de las ciudades en las relaciones internacionales, a través de la inserción de sus
debates en organismos internacionales, (b) la articulación de autoridades locales con movimientos sociales, (c) la
promoción de políticas públicas de inclusión, democracia participativa y paz. Con relación a este último eje
estrategico se creó, en marzo de 2007, dentro del FAL el grupo de trabajo sobre democracia participativa y
presupuestos participativos.
99
100 Muy genéricamente, el presupuesto participativo suele organizarse a nivel municipal anualmente, a través de
asambleas descentralizadas territoriales, donde los ciudadanos hacen propuestas de inversión y eligen delegados
para representar las decisiones tomadas en la asamblea al largo del proceso. La administración municipal se
compromete a disponibilizar recursos para la ejecución de las propuestas realizadas, que son clasificadas según
criterios de viabilidad técnica, financiera y legal; de participación y, con una mayor preponderancia, un criterio de
carencia. Los representantes de la población electos se responsabilizan de acompañar durante todo el proceso la
aplicación de criterios y hacer la devolución del proceso en sus comunidades. La administración también está
obligada a proporcionar información sobre el desarrollo de la ejecución de las propuestas, así como información
presupuestaria. Al largo del proceso se constituyen instancias representativas de la ciudadanía (consejos, foros)
donde ocurren intensos procesos de negociación entre la ciudadanía y entre ésta y la administración.
119
por las Naciones Unidas como una buena práctica de gobierno. También el Banco
Mundial recomienda la aplicación de metodologías de presupuesto participativo en las
estrategias de accountability y contra la corrupción.
No obstante, aunque estemos hablando de la proliferación de un mecanismo concreto,
que tiene como característica general la implicación de la ciudadanía en la decisión del
presupuesto público, no podríamos afirmar que todas estas experiencias responden a
una misma lógica u objetivos (Sintomer et ali 2008, Fernández y Fortes, 2008). En
Brasil, por ejemplo, el mecanismo nace como una apuesta combinada entre la
profundización de valores democráticos, el control social y la transparencia y la
reducción de desigualdades sociales, a través de la inversión de prioridades en la
asignación de recursos públicos, marcadamente clientelista. Esta lógica pierde
relevancia en Europa, donde las condiciones sociales, en lo que se refiere al Estado
de Bienestar, se encuentran más consolidadas. En este sentido, sería más adecuado
interpretar este fenómeno como una apuesta hacia la mejora de los procesos
democráticos, una respuesta política a la percibida crisis de legitimidad a la cual se
enfrentan los sistemas políticos representativos, que desafía a pensar nuevas formas
de relación entre representantes y representados. (Fernández & Fortes, 2008)
Es importante destacar que el presupuesto participativo no es únicamente un
mecanismo de definición de inversiones, sino que también tiene un importante
componente de inserción de nuevos actores políticos y de ampliación del espacio
público de discusión. En otras palabras, tiene “como objetivo ser un instrumento de
democratización, (…) busca romper con la tradición de la exclusividad de las
decisiones por parte de los gobernantes”. (Prefeitura de São Paulo, Coordenadoria do
Orçamento Participativo, 2003).
El presupuesto participativo ha suscitado un gran interés empírico por parte del mundo
académico, lo que ha generado una amplia variedad de estudios. Durante estos 20
años que han sucedido desde su surgimiento, el mecanismo ha sido blanco también
de una serie de críticas pertinentes. No es el objetivo aquí extendernos sobre el
estudio o las críticas a los presupuestos participativos, sino que nos limitaremos a
identificar algunas de las principales características de la aplicación del mecanismo,
entendiendo que éstas conforman el campo normativo del discurso sobre una
determinada concepción sobre la participación. En este sentido, utilizaremos como
referencia la experiencia de ciudades que han desarrollado sus mecanismos
guiándose mayoritariamente por principios que combinan la democracia representativa
120
con la democracia directa, conformando una democracia participativa
101
, entendida
como:
“En la democracia participativa los ciudadanos toman directamente las
decisiones sobre las cuestiones que afectan a su vida. La democracia
participativa tiene como característica la acción insustituible de los
ciudadanos en las reuniones, discusiones y en los momentos de recibir
informaciones, buscando la apropiación de los elementos necesarios
para que puedan decidir sobre cuestiones que atañen a la gestión
pública. Posibilita además que los ciudadanos formen comisiones de
control e inspección, abriendo nuevos espacios para reclamar y criticar.
La democracia participativa, por su potencial movilizador y
concienciador, le permite a los ciudadanos desarrollar el Estado,
administrarlo y establecer nuevos parámetros de acción política
democrática. (Prefeitura de São Paulo, Coordenadoria do Orçamento
Participativo, 2003)
Para los fines de este análisis es importante destacar algunos parámetros generales
comunes que guían la conformación de los presupuestos participativos. Por un lado,
están los parámetros más conectados a una nueva acción y rol del Estado:
transparencia, control social, co-gestión. Por otro lado, se destacan aquellos
parámetros
vinculados
a
una
concepción
ciudadana
no-liberal:
autonomía,
empoderamiento, protagonismo, ciudadanía activa y pedagogía ciudadana. Entre los
parámetros más ligados a la acción y rol del Estado, el presupuesto participativo se
establece como una
“esfera pública emergente, para o qual os cidadãos e as organizações
comunitarias, por um lado, e o governo municipal, por outro, convergem
com autonomia mútua(…) A experiência do OP configura, por tanto, um
modelo de co-gestão, ou seja, um modelo de partilha do poder político
mediante uma rede de distribuição do poder política mediante uma rede
de instituições democráticas orientadas para obter decisões por
deliberação, por consenso e por compromisso.” (Santos, 2003:526)
Los parámetros del control social y la cogestión de las políticas configuran un aspecto
importante con relación a la triada Estado- Mercado- Sociedad Civil. En este sentido el
presupuesto participativo responde también a un diagnóstico sobre la privatización del
Estado, resultado de los procesos de la globalización. Como respuesta plantea una
relegitimación de la política y de la acción del Estado, constituyéndose así como un
En este sentido nos aprovechamos del estudio de Sintomer, Herzberg y Röcke (2008) que clasifica, según 4
criterios las experiencias de Presupuestos Participativo en Europa: 1. Origen del proceso; 2. Organización de las
reuniones (asambleas, caracter abierto o cerrado). 3 Tipo de deliberación, 4 posición de la sociedad civil en el
procedimiento (tipo de ciudadanos participantes, co-elaboracion de metodología etc). A partir de estos criterios
elaboran las siguientes tipologías: Democracia participativa (modelo Porto Alegre), Democracia de proximidad,
Modernización participativa (consulta sobre las finanzas públicas), Relaciones público-privado participativas (mesas
de negociación publico-privadas), Desarrollo comunitario, Neocorporativismo (representación de intereses
organizados)
101
121
mecanismo de defensa a los procesos de disminución de las funciones del Estado, así
como de control de los mismos representantes políticos. Al restablecer el ejercicio de
la soberanía ciudadana frente a los poderes políticos y económicos, el modelo de
democracia
participativa
planteado
por
el
mecanismo
“trastoca
el
gobierno
representativo tradicional para instaurar un nuevo equilibrio donde exista un auténtico
lugar para la democracia directa” (Sintomer & Gret, 2003, p. 33). A su vez la
transparencia funciona como un requisito imprescindible para el control social y la
cogestión, así como una práctica de buen gobierno.
Finalmente, estas experiencias de presupuesto participativo enfatizan la necesidad de
consolidar su dimensión pedagógica, no solamente en lo que concierne a la formación
en presupuesto, finanzas y gestión pública, sino sobre todo en el desarrollo de las
capacidades de la ciudadanía para ejercer un rol activo y autónomo respecto a los
asuntos públicos, configurando una concepción activa de la ciudadanía, basada en el
empoderamiento, la autonomía, el protagonismo ciudadano y el derecho
102
:
“Cidadania seria uma espécie de estado de espírito em que o cidadão
(…) fosse alguém que estivesse em pleno gozo de sua autonomia, e
esse gozo de sua autonomia não fosse um gozo passivo, mas sim um
gozo ativo, de plena capacidade de intervir nos negócios da sociedade,
e através de outras mediações, intervir também nos negócios do Estado
que regula a sociedade da qual ele faz parte. Isso na concepção ativa de
cidadania, não apenas de quem recebe, mas na verdade de um ator que
usa seus recursos econômicos, sociais, políticos e culturais para atuar
no espaço público. No fundo a cidadania, a meu modo de ver, pode ser
definida em forma sintética como o estado pleno de autonomia, quer
dizer, saber escolher, poder escolher e efetivar as escolhas. E isto no
Estado moderno, na sociedade moderna, significa dizer um cidadão
pleno, consciente e ativo dos seus direitos, dos direitos individuais e dos
direitos coletivos.” (Oliveira, 2000)
Con relación al abordaje de la relación entre participación y ciudadanía desde la perspectiva de derechos vemos
que existen diversas nociones, entre ellas dos se destacan: la garantía de derechos humanos, y la consolidación de
los derechos de la ciudadanía. Desde una perspectiva más teórica encontramos, por ejemplo, en Benevides (2001)
la sencilla definición de la democracia como el “régimen político de la soberanía popular con respecto integral a los
derechos humanos”. Dagnino (1994) a su vez, expresa que la consolidación de la ciudadanía para grupos sociales
excluidos pasa por la comprensión y el ejercicio del “derecho a tener derecho”. El Foro de Autoridades Locales,
desde una perspectiva de actor político asume y defiende la importancia de la participación en la consolidación de
los derechos expresados en estas dos nociones: “Reconhecemos o direito à cidadania nos novos espaços públicos
surgidos dos processos de urbanização. Trata-se de socializar a condição de cidadão. Criar as condições culturais
para que a população menos integrada socialmente viva a cidadania e tenha acesso ao conjunto de direitos da
mesma. (...) As autoridades locais assumem o compromisso de, juntamente com a participação direta e democrática
de sua cidadania, promoverem políticas que combatam a crise da moradia, a precariedade dos serviços urbanos, a
pobreza que afeta partes significativas da população e aos fenômenos de exclusão social e marginalização
negadores dos direitos de cidadania” (Foro de Autoridades Locales, 2001)
102
122
Estos valores normativos se reflejan metodológicamente en una compleja arquitectura
de proceso, canales y espacios que permiten la interacción entre la participación de
los ciudadanos con las estructuras políticas, ejecutivas y burocráticas del Estado.
Con relación a quién participa, en los presupuestos participativos la participación es de
ciudadanos y ciudadanas individuales y el criterio para la votación de propuestas y
delegados representantes es de una persona - un voto. Finalmente, algunas
experiencias instauraron mecanismos para paliar las desigualdades entre los mismos
participantes, basados en el tratamiento diferenciado de aquellos sectores sociales
con mayores posibilidades de exclusión
103
.
Otro aspecto metodológico y normativo a ser destacado es la existencia de
mecanismos de autoreglamentación y autogestión del proceso. Aunque los
presupuestos participativos son un mecanismo de cogestión de políticas y presupuesto
público entre el poder ejecutivo y la sociedad civil, dentro del proceso existen espacios
de autogestión y de autoreglamentación
104
. Para los fines de este análisis es
importante destacar que estos espacios surgen principalmente con el objetivo de
mantener la flexibilidad y la independencia de las estructuras participativas:
El ideal autogestionario puede considerarse como una forma espectral
de conservar algo de la estrategia de doble poder y de superación del
Estado burgués que impregnaba el PT de los años ochenta, o puede ser
interpretado, igualmente, como un modo de negar la influencia real, y
eventualmente manipuladora, que ejercen el ejecutivo y la
administración sobre el dispositivo participativo. Pero también puede tal
vez entenderse como una exigencia en forma de horizonte utópico que
permite criticar el excesivo predominio que ejerce el ejecutivo sobre el
dispositivo. (Sintomer & Gret, 2003, p. 135)
103 En São Paulo y Fortaleza, por ejemplo, representantes de las mujeres, población negra, gays, lesbianas,
transexuales, población indígena, jóvenes, personas mayores, personas con necesidades especiales e indigentes
tenían criterios de elección diferenciados. También se plantearon la necesidad de un proceso especifico, paralelo
pero confluente, para los niños y niñas de hasta 16 años dentro y fuera de las escuelas municipales.
104 En este sentido, es interesante destacar la reflexión de Sintomer y Gret (2003: 128-136) sobre los distintos
grados de la cogestión entre la base y el ejecutivo que conforma un abanico que incluye desde la autogestión hasta
la decisión autocrática del ejecutivo. Los autores también relacionan estos grados con la dimensión territorial del
proceso, afirmando que a nivel local, en las comunidades y a través de las asambleas es donde se da el mayor
grado de autonomía de la sociedad civil, mientras que en los ámbitos más globales, como el consejo del
presupuesto participativo y las negociaciones con la administración el grado de cogestión tiende a disminuir,
llegando a reducirse en capacidad de decisión exclusiva del ejecutivo si se considera que, al fin y al cabo, el
mecanismo depende de la voluntad política para existir, y asignar espacios de poder a la ciudadanía. También
existe una serie de aspectos organizativos de la administración que influyen en el proceso que están fuera del
alcance del mecanismo.
123
5.2.3 Sistematizando algunos mínimos comunes sobre la participación desde la
perspectiva Foro Social Mundial
Al comparar las principales características de la participación a través de los dos casos
prácticos seleccionados podemos percibir que ambos comparten en amplio grado una
misma concepción sobre la participación. Como podemos analizar en la siguiente
tabla, estas dos prácticas difieren exclusivamente en los formatos, lo que es
completamente comprensible si consideramos que los dos casos son de distinta
naturaleza: siendo el presupuesto participativo una iniciativa de carácter institucional,
que promueve la participación desde una lógica de relación Estado-Sociedad mientras
que el FSM es básicamente un proceso impulsado de y para los movimientos sociales.
Tabla 18. Principales características de las prácticas participativas relacionadas al FSM
FSM como proceso
Presupuesto Participativo
Quien
Abierto
Abierto
Cómo
Consenso
Asamblea
Sin representantes
Elección de representantes
Deliberación
Decisión, vinculante
Auto gestión
Auto gestión
Auto reglamentación
Auto reglamentación
Descentralizado
Descentralizado
Relaciones horizontales, en red
Sistemas de seguimiento
Formación Experimental
Formación
Cuestiones substanciales
Cuestiones Substanciales
Organizaciones Internacionales
Políticas Publicas
Economía, Cultura, Trabajo …
Presupuesto Publico
Reducir/ Acabar con la desigualdad social
y política
Reducir la desigualdad social y política,
promover la inclusión social
Empoderamiento
Empoderamiento
Aprendizaje Social
Aprendizaje Social
En
qué
Para
qué
Soberanía ciudadana,
modelos democráticos
para
nuevos
Poner en evidencia otros actores de la
vida pública internacional
Por
qué
Existen alternativas al actual modelo
político económico que genera injusticias
materiales, sociales y políticas.
Control social, transparencia y cogestión
Poner en evidencia la voz y el derecho
de la ciudadanía como sujeto político
Los procesos de la globalización
neoliberal han destituido la legitimidad
del Estado democrático representativo,
generando acentuada desigualdades
materiales, sociales y políticas.
Fuente: Elaboración Propia
124
Finalmente, desde la perspectiva discursiva, es interesante analizar los marcos
(frames) bajo los cuales se desarrollan las narrativas de la participación para cada uno
y así entender las concepciones dominantes sobre democracia representativa.
Por un lado, desde la perspectiva del FSM como proceso, la participación cobra
sentido dentro de un ideal amplio de democracia, promoviendo una equivalencia entre
democracia y derecho a la participación. También encontramos, en esta perspectiva,
la participación dentro del marco de una Democracia Radical. Desde la perspectiva
más institucional de los presupuestos participativos, en cambio, la participación se
enmarca dentro de la concepción de la Democracia Participativa.
En este sentido, identificamos que en esta segunda visión, la de Democracia
Participativa, existe un diálogo mucho mayor con los actuales modelos de democracia
representativa, configurándose como una respuesta a sus déficits y, al fin y al cabo,
como una mejora de su funcionamiento. Por otro lado, aunque también se basen en
las criticas al actual modelo, en el marco de Democracia o Democracia Radical, la
participación no tiene como aspiración principal mejorar la democracia representativa.
Estos marcos se configuran desde una perspectiva más normativa y reclaman la
concreción de los valores democráticos a través de la participación. Finalmente, se
acercan mucho más a plantearse la participación como un fin en sí mismo, para la
configuración de nuevos modelos organizativos de la sociedad.
5.3 Reflexiones
Del estudio del discurso sobre la participación entre los actores del FSM se
desprenden dos reflexiones importantes. La primera hace referencia a la propia
definición del concepto de la participación, mientras que la segunda se refiere al rol
que esta definición adquiere cuando interpretamos al FSM bajo la perspectiva de la
teoría discursiva.
Los actores del FSM conceptualizan la participación a través de la articulación de una
serie de valores o requisitos de la participación como el aprendizaje, la autonomía, el
empoderamiento, la soberanía, la autorregulación, la cogestión, la igualdad material y
política, la diversidad y el rescate de la condición de sujetos políticos de la ciudadanía.
En definitiva, abogan por el rescate de los valores democráticos, alejándose del
debate de las formas y profundizando en el aspecto relacional, de proceso de
democratización y de aprendizaje. En este sentido se oponen radicalmente a la
125
democracia procedimental y minimalista y abogan por una concepción basada en la
soberanía popular y, por lo tanto, donde la participación de todos en la formación del
poder es requisito de legitimidad. También se acercan a concepciones marcadamente
marxistas como la de Lukács (1989), para quien la democracia debe ser entendida
como un proceso y no como algo estático
105
. Es a partir de estos marcos que la
participación se plantea, no apenas como un mecanismo metodológico capaz de
mejorar los modelos de democracia representativa, sino como un valor democrático en
sí.
Finalmente, el FSM es una práctica social de carácter altamente discursivo que se
expresa en dos frentes: por su impacto externo (más allá del espacio y participantes
del mismo) y por su propia construcción interna. Aunque internamente percibimos una
amplia variedad de posiciones y concepciones políticas, su capacidad de influencia
más allá de la propia experiencia, suele ser percibida de manera bastante homogénea
como una construcción antagónica y alternativa a los modelos actuales. Esta aparente
contradicción se explica en gran medida por la teoría discursiva, bajo la influencia de la
escuela de Essex. En este sentido, es interesante rescatar algunos elementos
cruciales de esta perspectiva que nos permiten explicar esta característica del FSM:
antagonismo, prácticas hegemónicas, y equivalencia.
Antagonismo es un concepto central para la teoría discursiva y básicamente reside en
las fronteras de las distintas formaciones políticas e ideológicas. El FSM puede ser
considerado, según la teoría discursiva, como un movimiento estratégico que aspira a
ser una práctica hegemónica, trabajando desde una lógica de equivalencia que tiende
a presentar la realidad como algo dicotómico, forzando el surgimiento de un
antagonismo discursivo que moldea nuestra aproximación a la realidad.
Para la teoría discursiva, las prácticas hegemónicas son actividades políticas que
implican la articulación de diferentes identidades y subjetividades en un proyecto
común. El objetivo principal de los proyectos hegemónicos es constituir y estabilizar
puntos nodales que formen la base para nuevos órdenes sociales. A través de la
articulación del mayor número de elementos posible, estas articulaciones pueden
darse a través de dos tipos de lógicas: equivalencia o diferencia.
105 O en otros términos marxistas, en la socialización de la (participación) política. Sin embargo, no pretendemos con
esta afirmación reducir o tornar equivalente las concepciones del Foro sobre participación y democracia a la
concepción marxista, simplemente identificamos similitudes cuando trazamos el paralelo con debates teóricos.
126
El caso del FSM es un ejemplo paradigmático de cómo funciona la lógica de
equivalencia, que ocurre cuando una serie de discursos anteriormente diferentes e
incluso contradictorios
106
se unen alrededor de un significante común y hacen
invisibles las diferencias anteriores, generando un nuevo antagonismo
107
. En este
sentido la máxima “otro mundo es posible” podría ser considerada como un ejemplo
exitoso de esta articulación diversa. Estas afirmaciones encuentran su respaldo
empírico en el carácter altamente ideológico de los discursos, en la misma concepción
del FSM como algo alternativo y en el énfasis de la idea del FSM como un espacio de
aglutinación de distintas fuerzas y perspectivas políticas.
Este proceso ocurre a través de la creación de mitos. El mito es el primer paso hacia la
consolidación de un imaginario que domina el campo interpretativo sobre un tema
específico. La construcción de las argumentaciones sobre la globalización neoliberal
sus resultados e implicaciones es un hilo interpretativo común que permite el FSM
trabajar en esta lógica de equivalencia. También es parte de este proceso la definición
conceptual de la realidad, a través de una disputa de significados, como es el caso en
el discurso del FSM sobre la politización del significado de una serie de conceptos
como los de sociedad civil o democracia.
106
Ver divergencias expresadas en la nota n 90.
Este tipo de lógica puede ser ejemplificada, más concretamente, a través de los fenómenos conocidos como
NIMBY (Not in my Backyard). En estas situaciones cuando los vecinos de zonas afectadas por alguna construcción
infraestructural van más allá de la protesta y se articulan, por ejemplo, a los ambientalistas se forma una nueva
coalición frente a aquellos que se reúnen alrededor de la necesidad de la infraestructura. Sin embargo, no
necesariamente vecinos y ambientalistas parten a la acción estimulados por los mismos objetivos, en general les
unifica el hecho de contraponerse a determinada acción impulsada por otra coalición de actores.
107
127
6. Conclusiones
En este capítulo nos dedicaremos a rescatar los principales resultados de los tres
estudios de caso buscando conectarlos con los presupuestos teóricos propuestos por
los análisis discursivos. Organizaremos el capítulo en tres partes:
-
En la primera sistematizaremos los principales resultados como respuesta a las
dos preguntas principales que han guiado la investigación: ¿Cuáles son los
diferentes significados de la participación? ¿Qué factores explican estas
diferencias?
-
En la segunda analizaremos posibles implicaciones que las dislocaciones de
significados identificadas pueden ejercer en proyectos con aspiraciones
democratizadoras.
-
En la última parte plantearemos algunas posibles perspectivas de continuidad
de la investigación para la tesis doctoral.
6.1 Sistematización de resultados
6.1.1 Los diferentes significados de la participación ciudadana
Una primera diferencia encontrada en la conceptualización sobre la participación
ciudadana para cada uno de los actores analizados, reside en el hecho de que las
modalidades que describimos como tal ni siquiera siempre llevan este nombre. En el
caso de la ONU, el término utilizado es “alianza”, o “relaciones con la sociedad civil”,
mientras que en el caso del FSM la participación viene intrínsecamente conectada con
la conceptualización de “democracia”. Solamente en el caso del BM encontramos el
término “participación” como central en su discurso. Esta es una consideración que
dejamos abierta ahora, pero que será rescatada más adelante. Por ahora, creemos
importante centrarnos en las principales diferencias encontradas en la formulación de
la “participación” para cada uno de los actores estudiados. La tabla n 19 resume los
principales resultados de la investigación, según los criterios seleccionados, para
abordar la variable dependiente: el significado de la participación ciudadana.
128
Tabla 19. Sistematización general de significados de participación
ONU
BM/ FMI
FSM
Concepto
principal
Alianza/ Relaciones con
la SC
Participación
Democracia
Quien
Organizaciones de la
sociedad civil
Organizaciones
sociedad civil
En qué
Temáticas Sectoriales
Estrategias locales
Cuestiones sustanciales
Low-politics
Fases: ejecución, control
Fases: todas
Alianza
Consulta y diálogo
Consulta
Apoyo financiero
sociedad civil
Procesos de aprendizaje
ciudadano.
de
la Ciudadanía en general
Fases: inclusión en la
agenda, ejecución,
control
Cómo
Recomendación
condicionalidad a
países acreedores
Para qué
a
la
Deliberación y decisión
Auto gestión y
los
Auto reglamentación
Eficacia
Gestión y eficacia
Legitimidad
Evitar bloqueos y criticas
sobre
métodos Para nuevos
impositivos
democráticos
Apoyo publico
Mejoramiento
imagen
de
Reducir la desigualdad
social y política
la Transparencia,
social
modelos
control
Control Social (de las
prácticas de los países
acreedores )
POR QUÉ
Nueva realidad
multilateral de
redefinición del papel del
estado.
Legitimidad democrática
Respuesta a una
demanda social
Porque es una tendencia Crisis de las democracias
general
representativas
Respuesta a una
demanda social
Crecimiento del poder de
influencia de la sociedad
civil
La participación es la
única manera de alcanzar
los valores democráticos.
Crecimiento del poder de
influencia de la sociedad
civil
Fuente: Elaboración Propia
Somos conscientes de que esta sistematización no incorpora la totalidad de los
elementos analizados. Sin embargo, hemos intentado reflejar aquellos resultados más
importantes para el entendimiento de los significados adquiridos para cada actor. Sin
129
querer hacernos repetitivos, creemos interesante hacer algunas consideraciones para
cada uno de los ejes expuestos.
A. ¿Quiénes participan? Los diferentes significados de Sociedad Civil
Con relación a quién participa o debería participar, son particularmente interesantes
las diferencias en la conceptualización de la sociedad civil para cada uno de los casos.
Rescataremos esta conceptualización en función de tres argumentaciones: (a) quiénes
conforman la sociedad civil, (b) el rol que ésta debería ejercer, y (c) a quiénes son
otorgados los derechos o las posibilidades de participar. La siguiente tabla resume los
principales conceptos para cada uno de los argumentos.
Tabla 20. Conceptualizaciones sobre la Sociedad Civil
ONU
BM/FMI
FSM
Todo lo que esté más
allá del Estado
(incluyendo sector
privado y autoridades
locales) =
Todo lo que esté más
allá del Estado
(incluyendo sector
privado y autoridades
locales) =
Ciudadanía
OSCs especializadas
Stakeholders
Rol de la SC
Actor importante de la
gobernanza mundial
Prestadoras de servicios Actor político
sociales
Portadora de derechos
Agentes
de
financiamiento
Participación
Restringida
Restringida
(OSCs con conocimiento
especializado)
(OSCs cordiales y con Todos
conocimiento
especializado)
Sociedad
Civil
(Énfasis en colectivos
excluidos, pluralidad y
diversidad)
Abierta
Fuente: Elaboración Propia
Tanto para la ONU como para el Banco Mundial y el FMI, la sociedad civil es
genéricamente todo lo que se encuentra más allá del Estado, incluyendo los actores
económicos del sector privado e incluso las autoridades locales. Para el Banco
Mundial, todos estos actores se acomodan bajo la noción de stakeholders. El término
stakeholder tiene en su origen un aspecto marcadamente gerencial y se refiere a
aquellos afectados por determinada acción. Desde la perspectiva más social ofrecida
por el FSM, la sociedad civil está formada por una pluralidad y diversidad de colectivos
sociales, pero entre éstos claramente no están los actores económicos ni los
representantes electos. También se percibe que su conceptualización sobre la
sociedad
civil
rescata
la
noción
de
ciudadanía,
organizada
o
no,
pero
130
fundamentalmente portadora de derechos políticos. Finalmente, la visión del FSM
sobre la sociedad civil se basa fuertemente en una concepción democrática sobre la
legitimidad y la necesidad de hacer oír todas las voces de la sociedad.
En relación al rol de la sociedad civil percibimos que, desde los actores institucionales
estudiados, existe una tendencia a valorar el conocimiento especializado de ONGs,
configurando lo que podríamos denominar una sociedad civil técnica o especializada.
En el caso de la ONU, esta sociedad civil portadora de conocimiento sobre temáticas
sectoriales emerge como un actor importante en la gobernanza mundial. En el caso
del Banco Mundial, también existe una valoración del conocimiento especializado de la
sociedad civil pero su participación cobra importancia principalmente debido a su
capacidad para ejercer un rol económico en la prestación de servicios sociales, en
contextos donde la capacidad pública es débil o inexistente. El FSM, a su vez, rescata
un componente político presente en la sociedad civil, enfatizando que ésta es un actor
político, lo que claramente confronta las nociones más económicas o apolíticas
identificadas en las dos organizaciones estudiadas.
Finalmente, percibimos una tercera diferencia entre las perspectivas cuando
analizamos el discurso de los tres actores sobre quién debería o puede participar. En
este sentido, identificamos para las dos organizaciones estudiadas una alta
discrecionalidad en los procedimientos que determinan la posibilidad de las OSCs de
participar. Más marcadamente, en el caso de las instituciones de Bretton Woods se
hace explícito como criterio la afinidad político ideológica de los participantes, bajo la
categoría de “OSCs cordiales”.
B. ¿Sobre qué se participa? De los debates fragmentados al debate sobre
los modelos
Otra diferencia fundamental encontrada en los casos analizados hace referencia a las
temáticas abiertas a la participación. En el caso de las dos instituciones se considera
que no todas las cuestiones están abiertas al debate, mientras que los actores del
Foro reclaman la posibilidad de influir en todas aquellas cuestiones que tengan
impacto en la vida de las personas.
Es importante destacar que los ámbitos cerrados a la participación en las dos
instituciones constituyen el locus de las decisiones más importantes. Es el caso de la
ONU el Consejo de Seguridad y la Asamblea General. En el caso del BM, aunque éste
afirme que las personas afectadas deben ser incluidas en los procesos decisorios del
131
Banco, identificamos que la participación de la sociedad civil se da principalmente en
la ejecución de los programas relativos a las estrategias de desarrollo y combate a la
pobreza a nivel local/nacional. La participación se presenta como una condicionalidad
del financiamiento impuesta por el Banco a los países acreedores. Finalmente, es
importante destacar que en el ámbito internacional, donde efectivamente se dan las
decisiones sobre las políticas del Banco, la participación se restringe a procedimientos
informales, para pocos participantes, basados en la consulta, el diálogo y la
información.
Otro aspecto destacable con relación al sobre qué se participa es el hecho que las dos
instituciones propongan un modelo de participación basado en la discusión sobre
temáticas fragmentadas (en el caso de la ONU la participación se da en las
conferencias y agencias sectoriales, y en el caso del BM, en las estrategias locales de
desarrollo y combate contra la pobreza). Por su parte, los actores del Foro reclaman
un debate sobre el modelo de sociedad: económico, cultural, político, social etc.
C. ¿Cómo se participa? El debate entre formatos y valores
En relación a cómo se desarrolla o debería desarrollarse la participación también
encontramos diferencias significativas. En las instituciones, más claramente en el
Banco Mundial y el FMI, percibimos una tendencia a llamar “de participación” a
cualquier tipo de proceso, incluso aquellos que solo prevén ofrecer información. Dentro
de este amplio paraguas, encontramos las prácticas de lobbying en el caso de la ONU,
la financiación de las OSCs en el caso del Banco Mundial, y el incentivo a funcionarios
del FMI para participar en programas de voluntariado o hacer donaciones a causas
humanitarias.
En el caso de la ONU, identificamos una predominancia de procesos consultivos a
nivel internacional y alianzas (partnership) a nivel local, nacional y regional. En el caso
del Banco Mundial, se observa una predominancia de los procesos informativos y, en
menor medida, consultivos, a nivel internacional, y participativos, a nivel local. El FMI,
a su vez, abre canales para el envío de sugerencias y denuncias a través de la web, y
recomienda a los países miembros adoptar una política de acceso a la información.
Desde la perspectiva de los movimientos sociales, la argumentación identificada es
completamente ajena a la formulada por los actores institucionales. Los actores del
Foro proponen menos formatos y más valores. Entre estos valores destacan la
importancia de los procesos construidos desde abajo (bottom-up), la igualdad de
132
recursos, la información y posibilidad de intervención, la construcción de consenso a
través de deliberación, los aspectos vinculantes de las deliberaciones, la co-gestión y
la autoreglamentación de espacios o procesos participativos.
Respecto a cómo se da la participación, es interesante destacar las diferencias en la
conceptualización de la noción de empoderamiento existente en las visiones del BM y
del FSM. Para el FSM, esta categoría es uno de los resultados deseados de dinámicas
más participativas, mientras para el BM, es más bien una condición para la
participación. Creemos necesario detenernos en este punto.
Hemos visto cómo la noción de empoderamiento desarrollada por el BM introduce el
clásico debate sobre la necesidad de igualdad en los medios y los recursos para la
participación y lo mezcla con elementos provenientes de una lógica economicista.
Para el BM los pobres necesitan ser empoderados y eso se da a través de su
incorporación en el mercado, cuando adquieren la capacidad de pagar o producir
bienes y actividades. Son, por lo tanto, capaces de participar como miembros de la
sociedad. El empoderamiento para los movimientos sociales se da a través del rescate
de la condición de sujeto de derechos sociales y políticos, y es tanto una necesidad
como el resultado de procesos políticos participativos. En definitiva, ambas
concepciones se basan en la noción de autonomía, pero la diferencia reside en la
naturaleza del sujeto: económica o política. En el apartado 6.2 reflexionaremos sobre
las posibles implicaciones de estas diferencias desde una perspectiva discursiva.
D. ¿Para qué se participa? La participación como medio y fin
Con relación a los objetivos o razones a través de los cuales se justifica la necesidad
de la participación, hemos visto que cada uno de los actores justifica su defensa de la
participación a través de objetivos completamente diferentes. ONU y BM coinciden en
que la participación de la sociedad civil genera más eficacia en las políticas
impulsadas. Sin embargo, mientras la ONU asume que las relaciones con la sociedad
civil tienen un importante potencial legitimante de las acciones y de la propia
organización, el Banco Mundial rechaza explícitamente este argumento, ya que su
legitimidad se basa en la de los gobiernos de los países miembros.
El Banco Mundial y el FMI asumen que promover la participación de sectores cordiales
de la sociedad civil puede ayudar evitando bloqueos de proyectos y críticas sobre los
métodos impositivos de las instituciones. También asumen (más explícitamente el
FMI) que estas políticas contribuyen a la mejora de la imagen pública de las
133
instituciones y, finalmente, a través de la recomendación de mecanismos de control
social dentro de las estrategias nacionales, contribuyen a la transparencia y eficacia de
los gobiernos. La participación se impulsa, por lo tanto, con el objetivo de generar más
eficiencia a los proyectos financiados, estimulando mejoras cualitativas en el diseño de
los proyectos pero también asegurándose de que los fondos serán mejor utilizados y
tendrán un impacto duradero.
En el caso del FSM coinciden los diagnósticos al poner el acento en la capacidad de la
participación para provocar una mayor transparencia y control social de las
instituciones públicas. Sin embargo, el núcleo del argumento reside en la necesidad de
la participación como manera de promover nuevos modelos políticos, sociales y
económicos más democráticos y, de este modo, reducir la creciente desigualdad social
y política en nuestras sociedades. También destacan la importancia de la
participación, como un fin en sí misma, en la generación de procesos de aprendizaje
ciudadano. La siguiente tabla resume las principales razones de cada uno de los
actores en fomentar la participación:
Tabla 21. Participación como medio o fin
ONU
BM/FMI
FSM
Medio
Medio
Medio
(para generar más legitimidad
y apoyo)
(para generar más eficacia y
apoyo)
(para generar más igualdad
política, económica y social)
Fin
(valor democrático)
Fuente: Elaboración Propia
Finalmente, creemos importante detenernos en el análisis sobre cómo se formula el
concepto de “control social” presente en los discursos del BM y del FSM 108. A través
de un análisis superficial, ambas argumentaciones parecen remitirnos a los mismos
objetivos, ya que en ambos casos la noción de control social plantea como resultados
una mejora en las prácticas del gobierno. Sin embargo, un análisis más detenido nos
muestra cómo, mientras para el BM las prácticas de control social sirven también para
gestionar las expectativas de los ciudadanos, los actores del Foro reclaman el control
social, una vez más, como el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía,
108 La argumentación sobre el control social desde la perspectiva foro está basada principalmente en el análisis del
mecanismo del presupuesto participativo.
134
rescatando la noción de soberanía de ésta frente al Estado representativo y el
mercado.
E. ¿Por qué? La participación como respuesta a un nuevo contexto
Finalmente, llegamos a las consideraciones respecto al porqué de la promoción de la
participación ciudadana, lo que Fischer denomina de núcleo normativo de los
discursos. Vale la pena resaltar que, entre los actores estudiados, el FSM es el que
presenta la argumentación más desarrollada. En este sentido, afirma que la
participación es una manera para llegar a cumplir efectivamente los valores
democráticos. También el FSM diagnostica que las actuales formas de democracia
representativa no tienen la capacidad de defender los intereses de la mayoría de los
ciudadanos, principalmente en un contexto de mundialización y financiarización de la
economía. Esto porque, en este nuevo contexto, el Estado ya no es el único actor con
poder de decisión sobre la economía y las políticas y esto tiene implicaciones directas
en la noción de una ciudadanía soberana, que delega poder al Estado que le
representa. La disminución del poder de los Estados resulta, consecuentemente, en la
disminución del poder de la ciudadanía.
La redefinición del papel de Estado en un nuevo contexto se encuentra también entre
las razones apuntadas por la ONU para la promoción de más relaciones con la
sociedad civil. En este sentido, la ONU identifica que, en este nuevo contexto, su
legitimidad ya no se sustenta exclusivamente en la legitimidad de los países
miembros. También considera que estas nuevas relaciones con la sociedad civil se
justifican como una respuesta a las crecientes demandas sociales por una mayor
apertura y mayores cuotas de influencia de la sociedad civil.
En las instituciones de Bretton Woods es donde encontramos un menor desarrollo
normativo que justifique el porqué de la promoción de políticas de participación. Por su
parte, en la ONU, las iniciativas de participación se justifican como una respuesta a la
demanda social y al crecimiento de la influencia de la sociedad civil. También se
justifica la promoción de estas políticas porque existe una tendencia, entre las
organizaciones internacionales, a favorecer la participación de la sociedad civil en sus
actividades. Como hemos visto, esta ausencia de un campo normativo más
desarrollado cumple con una función esencialmente política. Al no explicitar la
continuidad de los elementos más normativos de su política y dar la falsa impresión de
135
ruptura, facilita la cooperación y colaboración de actores con distintas preferencias
políticas.
Sin embargo, el porqué identificado en los discursos de cada uno de los actores se
mezcla con la respuesta a la segunda pregunta de esta investigación que indaga sobre
los factores que explican las diferencias en los significados de la participación. A
continuación seguiremos analizando algunos de estos aspectos.
6.1.2 Los factores explicativos
Hemos visto que efectivamente existen considerables diferencias en los discursos
sobre la participación construidos por cada uno de los actores analizados. Nuestra
hipótesis de partida planteaba la posibilidad de explicar las diferencias en estos
discursos a partir de la interacción entre dos variables: una más relacionada con las
percepciones formuladas sobre un contexto estructural y relacional en el cual como
agencia se ubican y con el cual deben dialogar y reaccionar; y otra referente a la
necesidad de adaptación de la noción de participación ciudadana a sus propias
identidades y proyectos políticos.
Identificamos que para todos los casos analizados la participación cobra sentido como
respuesta a un nuevo contexto mundial. Sin embargo, este contexto no es interpretado
de la misma manera por cada uno de los actores, y eso repercute directamente en la
conceptualización de la participación, configurando las diferencias que hemos visto en
el apartado anterior. A continuación abordaremos las diferentes formulaciones sobre
este “nuevo contexto” y el impacto que estas diferencias ejercen en la significación de
la participación.
A. Las diferentes interpretaciones del contexto
En primer lugar, vale la pena recordar que la constitución de los dos sistemas de
gobernanza internacional analizados se dio en un periodo en el cual se consideraba a
los Estados como actores soberanos en la esfera internacional. También en este
período hay un consenso sobre la deseabilidad de la democracia como valor universal;
sin embargo, la concepción democrática hegemónica durante este periodo se
decantaba claramente hacia una noción de la democracia representativa estatal y
procedimental (Avritzer & Santos, 2003: 41). El único actor de la escena internacional
es, por lo tanto, el Estado que articula satisfactoriamente la relación entre soberanía,
136
territorio y legitimidad, basada en la representación y el rendimiento de cuentas
(accountability).
Los actores institucionales analizados se encuentran en una situación donde cada vez
más su rol en un nuevo contexto mundial se ve cuestionado y debilitado. Esta
constatación ha emergido con fuerza a través de las olas de protestas masivas a las
que venimos asistiendo durante la última década y que plantean drásticas
consecuencias a la legitimidad de las acciones de estas instituciones. En este sentido,
hemos visto que atraviesan el discurso de todos los actores estudiados importantes
análisis relacionales. La existencia de un diagnóstico compartido por las instituciones
sobre el crecimiento de la influencia de la sociedad civil y el rol de ésta en la
gobernanza mundial les plantea un importante desafío. Las instituciones afirman que
la apertura responde a una demanda. Podríamos, por lo tanto, afirmar que la apertura
de estas instituciones se da a raíz de una fuerte presión social, adquiriendo un
carácter mucho más reactivo que propositivo, es decir, esta nueva tendencia ha sido
menos una visión pronóstica por parte de las instituciones y más una reacción a una
demanda creciente y ruidosa.
El Foro Social Mundial, a su vez, es un fenómeno reciente y que también identifica la
necesidad de repensar la realidad en función de un nuevo contexto mundial: la
denominada globalización. Desde su perspectiva, identificamos que los procesos de la
globalización ejercen una doble influencia en este ejemplo de activismo transnacional.
Por un lado, la globalización es la razón aglutinadora, funcionando como un paraguas
cognitivo de las acciones. Como hemos visto a partir de Chiapas, el hecho de que los
efectos económicos, sociales y culturales de los procesos de transnacionalización de
los mercados sean percibidos de manera similar en localidades muy distintas favorece
la comprensión mutua de las acciones. Por otro lado, este proceso viene acompañado
de importantes cambios estructurales, como las nuevas tecnologías y el aumento e
intensificación de los flujos de información, ideas y personas que han proporcionado
las condiciones para la articulación de acciones conjuntas transnacionales, como es el
caso del FSM. Es decir, el activismo encuentra en este nuevo contexto globalizado no
solamente una causa a defender, sino también una oportunidad a través de la cual se
puede fortalecer.
En este sentido, no podemos olvidarnos de destacar que el FSM nace también como
una propuesta de rearticulación política, de una oposición al modelo llamado
neoliberal. A partir de la crisis de la propuesta antagónica representada por el bloque
137
socialista se diagnostica la ausencia de una alternativa. En este sentido, vemos
articulados en el discurso del FSM nuevos elementos que intentan hacer frente al
modelo neoliberal y que responden a la imposibilidad de pensar desde claves
socialistas, como queda claramente reflejado en el énfasis sobre la necesidad de
pluralidad y diversidad de los sujetos políticos, lo que corresponde a un diagnóstico
sobre las nuevas condiciones sociales, que ya no pueden ser pensadas desde la
lógica de clases sociales.
Con relación a lo dicho hasta ahora, creemos necesario detenernos en el análisis
sobre la relación de dos condicionantes estructurales centrales que se encuentran
plasmados en los discursos sobre la participación para cada uno de los actores: la
globalización y el rol del Estado. En este sentido, vemos como las diferentes
interpretaciones sobre estas dos variables condicionan el formato de la participación, y
el rol atribuido a la sociedad civil. La tabla n. 22 resume los hallazgos de la
investigación sobre esta relación.
Tabla 22. Relación entre Contexto Percibido y Modelo de Participación
ONU
Impactos de la Globalización en el Rol
del Estado
Participación
Mediano
Consulta o deliberación restringida en las
estructuras de la organización
(Necesidad
de
redefinición
del
multilateralismo, pero el Estado sigue
soberano)
BM/
FMI
Ninguno
FSM
Total
(Estado sigue soberano y, por lo tanto,
aporta legitimidad a la organización)
(Estado no tiene más la capacidad de
representar la ciudadanía)
Participación
restringida
como
recomendación a los países acreedores
Participación ilimitada en el debate sobre
los modelos (a cualquier nivel)
Fuente: Elaboración Propia
Como podemos observar en la tabla los diferentes grados de aceptación sobre el
impacto de la globalización en el rol del Estado condicionan una mayor o menor
apertura a la participación de la sociedad civil. En este sentido, vemos que cuanto
mayor es la aceptación de los impactos de la globalización en el rol del Estado, mayor
será la apertura a la participación de la sociedad civil, tanto cuantitativamente como
sustancialmente. Para ONU y FSM, con muchos matices, la justificación de las
estrategias más participativas se centra en los efectos de la globalización en la
soberanía de los Estados. Mientras que para el BM y el FMI no existe ninguna relación
138
de causalidad entre globalización y soberanía de los Estados. A continuación vemos
para cada caso como esto condiciona el formato de la participación.
La ONU aboga por la necesidad de una redefinición del multilateralismo debido al
impacto de la globalización en el rol de los Estados. Esta redefinición implica la
apertura de la organización a nuevos actores, entre ellos organizaciones de la
sociedad civil. Sin embargo, el Estado sigue siendo soberano y, por lo tanto, no afecta
la naturaleza estatal de la organización. La participación es deseada, pero debe ser
restringida y consultiva, evitando que la organización se convierta en un Foro de
debate.
El FSM asume un impacto total de la globalización en el rol del Estado que ya no tiene
la capacidad de representar los intereses de la ciudadanía. Su perspectiva crítica al
modelo económico actual, incompatible con los valores democráticos, condiciona su
demanda de modelos de participación ilimitados y el rescate de la ciudadanía como
sujeto político.
A su vez, en los discursos referentes a la participación de las instituciones de Bretton
Woods no encontramos los efectos de la globalización como diagnóstico que justifique
la participación109. Al revés, percibimos que el discurso del Banco niega los efectos de
una economía interdependiente en las estructuras políticas, sean ellas nacionales o
internacionales. También encontramos un énfasis en la argumentación de que la
legitimidad de estas instituciones se basa en la legitimidad que les aportan los
Estados, marcando así la política de participación de las instituciones, basada
principalmente en condicionar y apoyar la participación en los países financiados.
B. Enmarcando la participación
Como hemos visto, la participación ciudadana responde a necesidades impuestas por
un nuevo contexto mundial. Sin embargo, este nuevo contexto no es interpretado de la
misma manera por los actores analizados, y esto influye en los formatos propuestos
para la participación. Al rescatar las palabras claves que acompañan la construcción
Como hemos visto la negación es un recurso de discursos ideológicos. En este sentido, esta argumentación
puede ser vista como un intento de despolitizar los debates relacionados con la legitimidad de las decisiones de las
instituciones, transfiriendo la responsabilidad a los Estados. Sin embargo, no podemos entender esta argumentación
si dejamos de lado la comprensión de que instituciones de Bretton Woods fueron creadas bajo una perspectiva
economicista, que considera la economía como una cuestión técnica. Finalmente, como ya hemos visto
anteriormente a la hora de justificar la participación, el discurso de estas instituciones es más bien vacío y se reduce
a la constatación del aumento del poder de influencia de la sociedad civil y la tendencia general en hacerla
participar.
109
139
de los discursos de participación por cada actor analizado, vemos que ellas están en
consonancia con el diagnóstico específico de cada uno de los actores y que al fin y al
cabo corresponden a la adecuación de la noción de participación a sus proyectos
políticos ideológicos.
En el caso de la ONU, vemos que el concepto principal articulado a través de la
construcción sobre qué es la participación reside en el término alianzas (partnership) y
relaciones con la sociedad civil y corresponde a una estrategia de redefinición del
multilateralismo, su razón de ser, ante un nuevo contexto mundial, donde la
globalización obliga a una redefinición del rol del Estado. Sin embargo, debido al
carácter estatal de la ONU, esta participación resulta ser restringida a una
colaboración especializada en temáticas sectoriales.
A su vez, las instituciones de Bretton Woods ubican el término participación como
elemento central de su discurso pero no articulan expresamente con él ningún otro
debate. Sin embargo, nos llevan a un campo económico o gerencial que ve en la
participación una oportunidad de generar estrategias más eficaces. Con relación a la
ausencia de la articulación de otros debates en el discurso del BM, es importante
destacar que eso, a primera vista, le confiere un carácter técnico y neutro. No
obstante, hemos visto que la ausencia del campo normativo muchas veces responde a
una estrategia política y que en el discurso del BM se encuentran presentes elementos
ideológicos.
El FSM enmarca la participación dentro del concepto de democracia, configurando un
rescate de valores democráticos y del ciudadano como sujeto de derechos políticos y
sociales. También enfatizan la necesidad de respetar la diversidad y la pluralidad de la
sociedad. Este énfasis está ligado a la reconstrucción de un proyecto político
alternativo y dialoga con la crisis de las propuestas socialistas basadas en la noción de
clases económicas.
Vemos, por lo tanto, cómo la participación acaba adquiriendo un formato acorde a la
naturaleza y el proyecto político de cada uno de los actores. Finalmente, podríamos
arriesgarnos a decir que los tres casos estudiados, al formular la participación, a partir
de sus posiciones y como respuesta a diferentes diagnósticos, nos proporcionan
elementos para una incipiente tipología, a ser contrastada con más casos
posteriormente, en la tesis:
140
Tabla 23. Tipología de los modelos analizados
Participación
Carácter
de
ONU
BM/FMI
FSM
Tecnocrático
Ejecutivo
Politizado
Fuente: Elaboración Propia
Esta clasificación intenta resumir los hallazgos comentados a lo largo de toda la
investigación. Como hemos visto son muchos los factores que condicionan el carácter
de la participación y podemos observar como este carácter condiciona las diferencias
encontradas en los diferentes ámbitos (principalmente aquellos que se refieren a quién
participa y al cómo, y sobre qué se participa). Hemos elegido estos términos porque
creemos resumen satisfactoriamente las lógicas predominantes en los discursos y
expresan claramente los principales objetivos de la participación para cada uno de los
casos
110
.
En este sentido, el término tecnocrático se refiere al énfasis de la ONU en abogar por
una participación consultiva que aporte conocimiento especializado a la elaboración de
las política. Sin embargo los ámbitos de las decisiones políticas de mayor relevancia
siguen cerrados a la participación.
El carácter ejecutivo de la participación en las instituciones de Bretton Woods se ve
justificado por el énfasis dado a la capacidad de la participación en generar políticas y
programas más eficientes y eficaces y por la concepción de una sociedad civil
“ejecutora”, como prestadora de servicios, de las políticas prescritas por las
instituciones.
Finalmente, el carácter politizado de la participación del FSM se justifica por la
predominancia de un discurso que rescata nociones como poder, soberanía,
desigualdades y, principalmente, su énfasis en la noción de la ciudadanía como un
sujeto portador de derechos políticos.
110
En este sentido es interesante rescatar la etimologa de los términos seleccionados:
Tecnocracia se deriva de los vocablos griegos tecnos ("técnica") y kratos ("fuerza", "dominio" o "poder"), de ahí la
noción actual de tecnocracia "gobierno de los técnicos".
Ejecutivo proviene del latin Exsecūtus y el adjetivo se aplica al medio que asegura la ejecución de algo.
Política del latín “politicus” y del griego “πολιτικός” (”politikós”), que significa “de los ciudadanos” o “del Estado”,
siendo “πόλις” (”pólis”) “ciudad” o “Estado” ya que en la Grecia clásica la ciudad era la única unidad estatal
existente.
141
6.2 Movimientos discursivos y la disputa sobre los significados
Más allá de constatar y explicar cómo se dan las resignificaciones del término
participación ciudadana para los distintos actores, creemos conveniente dibujar
algunas de las implicaciones que esta dislocación de significados presupone a la
democratización de nuestras sociedades.
Como hemos visto, la inserción de la participación en la agenda de las organizaciones
internacionales, más marcadamente de las instituciones de Bretton Woods, es el
resultado de una combinación entre hechos históricos y demandas sociales que les
presionaron a actuar sobre una materia nueva. Una vez su legitimidad se encontraba
bajo el escrutinio público, estas instituciones se encontraron expuestas a una nueva
realidad que les llevó a incorporar partes de un discurso y una práctica generados
fuera de sus marcos ideológicos.
El análisis combinado de la concreción práctica de las aspiraciones participativas y las
cadenas de articulación de significados alrededor del significante “participación” nos ha
enseñado que esta incorporación no ha provocado una transformación de las
estructuras, pero sí una adaptación: una vez incorporado a marcos preexistentes, el
significante adquiere nuevos significados, que a su vez moldean las prácticas.
A partir de estas conclusiones identificamos tres dinámicas resultantes de estos
procesos de resignificación de términos. En primer lugar, este movimiento discursivo
tiene un gran potencial de neutralizar críticas y generar nuevas alianzas. En segundo
lugar, se presenta como una trampa porque redefine elementos centrales de las
luchas por la democratización - participación y sociedad civil - desconectándolas de la
noción de derecho y de democracia, reduciéndolas a conocimiento especializado,
gestión y eficacia. Finalmente, a través de la comparación de las perspectivas
institucionales con la de los actores sociales, observamos que nuestro objeto de
estudio se encuentra involucrado en una serie de movimientos discursivos, que
provocan la dislocación de significados y responden a un escenario de disputa de
proyectos políticos. Estas redefiniciones y sus consecuencias no son evidentes, y por
eso, la teoría discursiva puede ayudarnos a ir más allá de las apariencias. A
continuación explicaremos más detalladamente cada una de estas dinámicas.
En primer lugar, hemos visto que todos los casos estudiados abogan por la
participación de una sociedad civil activa y propositiva, pero que esto se da por
razones completamente diferentes e, incluso, contradictorias, y que estas razones
142
condicionan el formato que la participación de la sociedad civil adquiere para cada uno
de los casos. La utilización por parte de las instituciones de términos como alianza y,
más marcadamente, participación, rompe discursivamente con un antagonismo
acentuado y elimina en gran medida las posibilidades de críticas.
Esta minimización del componente antagónico también se expresa en el campo de la
práctica, actuando a través de lo que la teoría discursiva denomina lógica de
diferencia. Al ofrecer concesiones políticas a ciertas esferas de la sociedad civil, estas
instituciones inciden negativamente en la articulación de un mayor número de actores
alrededor de un proyecto antagónico, que reclama por una mayor democratización de
nuestras sociedades y, consecuentemente, de estas instituciones. El hecho de que el
FSM opere deliberadamente a través de una lógica de equivalencia nos demuestra
que podemos interpretar estos movimientos como un indicador de la existencia de una
disputa hegemónica por la conceptualización de la realidad.
En segundo lugar, a través de la conceptualización de cada uno de los actores,
percibimos cómo los conceptos claves en la formulación del discurso (como sociedad
civil, empoderamiento, control social y participación) pasan por importantes procesos
de resignificación, que configuran una disputa sobre significados.
Cabe destacar que la versión de sociedad civil propuesta por las instituciones ejerce
un impacto en la noción de representación. En su vertiente más clásica, la
representación reside en la capacidad de ejercer presión de un colectivo, siendo los
representantes aquellos que transmiten la demanda. Sin embargo, implica la
existencia de un vínculo estrecho entre el representante y el colectivo al cual
representa. Por otro lado, está la versión de la representación basada en
“interlocutores especializados” como ONGs, que aportan conocimiento sobre sectores
sociales, pero que no necesariamente mantienen estrechos vínculos con éstos,
haciendo que cada vez más se identifique ONGs o tercer sector con sociedad civil
(Dagnino, 2004c).
En el caso de la ONU, el hecho de que aboguen por una participación especializada y
sectorial/ temática enfatiza la idea de que la participación puede generar mejores
resultados de las actividades de la organización, principalmente a través de la
generación de un mayor apoyo social, pero niega la posibilidad de un debate político
en la concepción de estas actividades. A su vez, las definiciones de la sociedad civil y
de empoderamiento o control social operadas por el Banco Mundial, no son más que
143
una relectura de uno de los ejes centrales de aplicación del Consenso de Washington:
la reducción del rol del Estado, a través de la transferencia de responsabilidades a la
sociedad civil proveedora de servicios111.
Enfatizando ideas ya expuestas anteriormente, es a través del análisis sobre los
movimiento discursivos y resignificaciones de los términos centrales del discurso de
participación que percibimos que la incorporación de éstas nuevas prácticas no
responden a una ruptura o un cambio sustancial en el proyecto político de las
instituciones analizadas.
Estas resignificaciones tienen implicaciones que van más allá de los impactos en la
noción de participación ciudadana. Al proponer una reducción de la noción de la
sociedad civil, su agenda y su campo de acción reducen también el espacio de la
Política (Dagnino, 2004a).
Mientras tanto, la concepción de los movimientos sociales nos remite exactamente al
campo opuesto y enfatiza la necesidad de ampliar el espacio de la arena política, tanto
a nivel sustantivo como a nivel cuantitativo. Es decir, abogan por la necesidad de
ampliar el espacio de discusión, que éste incorpore obligatoriamente la discusión
sobre modelos económicos y políticos y que comporte una mayor diversidad y
cantidad de personas. La ampliación del debate sobre todas las cuestiones sustantivas
a la pluralidad y diversidad existente en la sociedad es el único camino a la concreción
de los valores democráticos. En este sentido, el rescate de la condición de la
ciudadanía como sujeto portador de derechos políticos y sociales y el énfasis en el
componente democrático nos demuestran que el núcleo duro de este discurso
combate una visión que incorpore la participación como un procedimiento que se
reduzca a aportar mayor legitimidad a acciones y que no plantee una ampliación del
debate político.
Según la teoría discursiva, todo significado social es contingente, contextual y
relacional, y cualquier sistema de significados se basa en un exterior discursivo que lo
constituye parcialmente. En este sentido, podemos interpretar que los movimientos
discursivos identificados, a través del análisis de los significados de la participación,
111
Finalmente, no podemos ignorar el hecho de que las ONGs en relación con estas instituciones son mayoritariamente
organizaciones ligadas a la temática del desarrollo y que ejercen también una función filantrópica y de sustitución del rol del
Estado, en la provisión de servicios básicos, indicando también una tendencia a la despolitización de la sociedad civil.
144
responden a la función estratégica de los discursos en la consolidación de distintos
proyectos políticos.
El concepto de participación no puede, por lo tanto, ser interpretado como un término
estático, al revés, él representa una realidad polifacética y en movimiento. Hemos visto
cómo, bajo la superficie de los conceptos, se dibujan perspectivas diferentes y que
éstas se encuentran a la vez en diálogo y en disputa a través de la resignificación de
elementos que dan forma al fenómeno de la participación ciudadana.
6.3 Perspectivas para la tesis
La investigación hasta aquí desarrollada nos proporciona diversas posibilidades de
ampliación y profundización a nivel teórico y empírico. Con relación a la parte
empírica, la investigación futura pretende complementar el enfoque internacional con
uno local. En este sentido, creemos importante profundizar la investigación para
identificar los discursos de participación a nivel local y ver hasta qué punto coinciden y
dialogan con las tres referencias internacionales trabajadas.
Por otro lado, sería importante ir más allá de la identificación, análisis e interpretación
de los discursos e investigar los resultados e impactos de las posibles distintas
visiones sobre participación. Es decir, ver hasta qué punto la diferencia en los
discursos se refleja, no sólo en la práctica metodológica, sino también en los tipos de
resultados e impactos.
Se considera la primera parte (análisis de los discursos locales) como una
profundización, porque parte de las mismas hipótesis, preguntas y metodología de
investigación. La segunda parte (resultados e impactos) se configura, por lo tanto,
como una ampliación de la investigación en el sentido que nos obliga a formular
hipótesis, preguntas y metodologías complementarias a las trabajadas hasta ahora.
Con relación al marco teórico, creemos importante profundizar en el estudio de los
análisis discursivos, desde una doble perspectiva, que conecte las implicaciones del
giro discursivo en la Ciencia Política con la profundización de los conceptos
propuestos por los análisis discursivos que fueron brevemente explicados hasta ahora,
pero que sabemos que tienen implicaciones epistemológicas no exploradas por esta
investigación. Entre estos conceptos creemos necesario profundizar en la propia
noción de discurso, en la relación entre agencia y estructura, en la dicotomía entre
145
discurso y práctica social, en la formulación y función de los marcos, entre otros. Con
esto se pretende dar más solidez al tipo de estudio propuesto.
La ampliación del componente teórico pasaría por complementar los resultados de la
investigación con una exploración de la teórica democrática. Este ejercicio es
importante porque nos permite conectar los resultados de la investigación con los
debates teóricos sobre nuestro objeto de estudio, la participación ciudadana.
Tabla 24: Esquematización de las perspectivas para la tesis
Teórico
Empírico
Profundización
Análisis discursivos
Discursos locales
Ampliación
Teoría democrática
Análisis
Impactos
de
Resultados
e
Fuente: Elaboración Propia
146
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