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La protección por desempleo
de los inmigrantes en España
PALOMA TOBES PORTILLO
MIGUEL ANGOITIA GRIJALBA *
1. INTRODUCCIÓN
E
l objetivo de este artículo se centra
en el análisis de los factores explicativos de la evolución que ha experimentado, durante los últimos años, el gasto
público relativo a la protección por desempleo de los inmigrantes económicos en España.
Así, se estudian los distintos elementos
que inciden sobre esta prestación social, como
el colectivo a proteger, las características singulares de los beneficiarios, las tasas de
cobertura, la estructura de los niveles de protección y el gasto medio efectuado.
Por ello, se expone, en primer lugar, el
marco legal de los inmigrantes protegidos, así
como el relativo a la protección por desempleo, y a continuación se analiza la realidad
presupuestaria de esta prestación social en el
ámbito de la inmigración.
* Universidad Autónoma de Madrid.
Los autores agradecen a la Subdirección General de
Servicios Técnicos del Servicio Público de Empleo Estatal la información facilitada.
2. LOS INMIGRANTES BENEFICIARIOS
DE LA PROTECCIÓN
POR DESEMPLEO
El propósito de este apartado consiste en
identificar, en el ámbito de los trabajadores
inmigrantes, a los beneficiarios de la protección por desempleo en nuestro país. Para ello,
el análisis se aborda, en primer lugar, en
relación a la inmigración irregular; y acto
seguido, se estudia la situación de esta prestación social en el ámbito de los trabajadores
inmigrantes regulares.
El modelo de protección social en España,
que en su origen respondía a las características de un sistema profesional, ha evolucionado hacia un modelo universalista en el que se
vislumbra la ampliación paulatina del colectivo de beneficiarios de las prestaciones sociales de carácter público. En este sentido, cabe
preguntarse si la protección por desempleo,
respecto de los trabajadores inmigrantes,
extranjeros sin nacionalidad española, mantiene tintes de modelo universalista, incluyendo en su ámbito de protección a los inmigrantes irregulares que puedan demostrar la
prestación de trabajo desarrollada en nuestro
ámbito territorial; o si, por el contrario, se
trata de un modelo profesional que sólo inte-
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gra a los inmigrantes regulares que han sido
empleados en nuestro país y han generado el
derecho a percibir esta prestación.
2.1. Los inmigrantes irregulares
y la protección por desempleo
La inclusión de los inmigrantes irregulares como beneficiarios de la protección por
desempleo en España no es una cuestión
baladí y se plantea como un debate abierto
por la importancia que este fenómeno está
adquiriendo en nuestro país. Cerrar esta
cuestión con el planteamiento de que los trabajadores de la economía irregular, ya sean
españoles o extranjeros, no tienen derecho a
la prestación por desempleo, sin proporcionar
ningún argumento de base, constituye una
visión excesivamente simplista de una cuestión de hondo calado en nuestra sociedad.
La posibilidad de que los trabajadores
extranjeros irregulares puedan percibir la
prestación por desempleo plantea importantes problemas jurídicos, como se advierte en
el proceso normativo que esta cuestión ha
desarrollado hasta alcanzar su configuración
actual.
Inicialmente, la Ley Orgánica 8/2000 1
abría una posibilidad de beneficiar con la protección por desempleo a los trabajadores
extranjeros irregulares, al disponer en el artículo 36.3 que «los empleadores que deseen
contratar a un extranjero no autorizado para
trabajar deberán obtener previamente, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este
artículo, autorización del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. La carencia de la
correspondiente autorización por parte del
empleador, sin perjuicio de las responsabilidades a que dé lugar, no invalidará el contra-
1
Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de
reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España
y su integración social.
42
to de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero». Aunque en sentido restrictivo, los derechos a los que alude el artículo
anterior se habrían de limitar al resarcimiento de los salarios pendientes y, en su caso, a la
correspondiente indemnización por despido,
no incluyendo la prestación por desempleo.
En un plano teórico, sin embargo, al admitir
este artículo de facto la circunstancia de que
un extranjero no autorizado para trabajar
pudiera ser empleado en España abría la
posibilidad de que pudieran ser beneficiarios
de la protección por desempleo.
Esta posibilidad de ampliar la protección
por desempleo, a favor de los inmigrantes sin
autorización de trabajo, pronto se vio cercenada, ya que la Ley Orgánica 14/20032, por
un lado, refiere la autorización de contratación al «trabajador extranjero», desapareciendo el término «extranjero no autorizado para
trabajar» y, por otro, ratifica el carácter previo de la autorización administrativa correspondiente para trabajar3. Por tanto, como se
puede apreciar, la normativa vigente no contempla legalmente la posibilidad de que existan trabajadores inmigrantes en situación
irregular.
Esta misma conclusión se alcanza a partir
del análisis de las disposiciones relativas a
residencia de extranjeros, ya sea ésta de
carácter temporal o permanente, y a permisos/autorizaciones de trabajo, por cuenta aje-
2
Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de
reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,
sobre derechos y libertades de los extranjeros en España
y su integración social.
3
El artículo 33.3 de la Ley Orgánica 14/2003 establece que «para la contratación de un extranjero el
empleador deberá solicitar la autorización a que se refiere el apartado 1 del presente artículo.
La carencia de la correspondiente autorización por
parte del empresario, sin perjuicio de las responsabilidades a que dé lugar, incluidas aquellas en materia de Seguridad Social, no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero, no será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderle».
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na o propia, contenidas en el Reglamento
sobre derechos y libertades de los extranjeros
en España y su integración social4. Así, en
todos los casos, para la obtención de los permisos correspondientes, constituye un requisito inexcusable que los trabajadores no se
encuentren irregularmente en territorio
español.
Por otra parte, el artículo 203 del Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social5, al regular la protección por desempleo, mantiene como configuración genérica
de los beneficiarios de esta prestación a quienes, pudiendo y queriendo trabajar, pierdan
su empleo o vean reducida su jornada ordinaria de trabajo.
A este respecto, es necesario señalar que
una parte de los estudiosos de esta materia
mantiene que la capacidad de trabajar a la
que hace referencia el precepto anterior se
debe entender referida exclusivamente a la
capacidad jurídica por edad o por aptitudes
físicas o psíquicas para el trabajo y no a la
situación legal o ilegal del trabajador. Sin
embargo, el análisis conjunto de la normativa
sobre extranjeros y la relativa a la protección
por desempleo, pone de manifiesto, sin ningún tipo de reserva, que sólo los trabajadores
extranjeros legales pueden ser beneficiarios
de esta prestación social, quedando excluidos
de este ámbito los inmigrantes ilegales; y ello
por las razones siguientes:
1. En primer lugar, como se ha advertido
anteriormente, con la salvedad de los procesos extraordinarios de regularización, uno de
los requisitos inexcusables para la obtención
del correspondiente permiso de trabajo es que
el trabajador extranjero no se encuentre en
4
Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por
el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica
4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de
los extranjeros en España y su integración social.
5
Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
General de la Seguridad Social.
situación irregular en España, de forma que
los extranjeros ilegales no tienen capacidad
jurídica para trabajar en España.
2. Desde un punto de vista positivo, la
protección por desempleo, en su nivel contributivo, entre otros requisitos que no afectan a
este particular, exige en su devengo un período mínimo de cotización a la Seguridad
Social, requisito que sólo puede cumplirse en
el caso de que el trabajador extranjero se
encuentre en España en situación regular.
Adicionalmente, la normativa reguladora
delimita los distintos supuestos de trabajadores extranjeros nacionales de países no pertenecientes ni a la Unión Europea ni al Espacio
Económico Europeo que pueden ser beneficiarios de prestaciones por desempleo, en
función de los distintos permisos de trabajo
y/o residencia.
3. Por otra parte, no cabe la posibilidad de
que los inmigrantes irregulares se beneficien
del nivel asistencial de la protección por desempleo, en tanto en cuanto éste se perfila
como un sistema complementario al nivel
contributivo, en el que se reducen, pero no
desparecen, los períodos mínimos de cotización a la Seguridad Social. Evidentemente,
un extranjero irregular difícilmente contará
con esos periodos de cotización, quedando
excluido de este ámbito de protección.
En suma, de todo lo anterior se desprende,
que los inmigrantes que no posean el correspondiente permiso de trabajo no podrán ser
beneficiarios de la acción protectora por desempleo en España.
2.2. Los inmigrantes regulares
y la protección por desempleo
En relación a los inmigrantes regulares, la
Constitución Española de 1978, en el Título
Primero, referido a los derechos y deberes
fundamentales, consagra en los artículos 13 y
14 que los extranjeros sean sujetos de derechos y libertades fundamentales, en igualdad
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de condiciones que los españoles, a excepción
del derecho a participar en asuntos públicos y
al derecho de acceso a funciones y cargos
públicos, en los términos que establezcan los
tratados y las leyes.
En este mismo sentido se manifiesta el
artículo 3 de la Ley Orgánica 4/20006 , al
explicitar como criterio interpretativo general de derechos y deberes, que los extranjeros
ejercitarán los derechos que dicha ley les
reconoce en condiciones de igualdad que los
españoles. Uno de estos derechos es el derecho al trabajo, ya sea por cuenta propia o ajena, y el acceso al sistema de Seguridad Social,
en los términos establecidos en la legislación
vigente.
En cuanto al derecho al trabajo se refiere,
es necesario señalar que, si bien en un plano
conceptual es cierta la igualdad entre los
extranjeros regulares y los españoles, el análisis de la normativa vigente evidencia que
este postulado sólo se cumple en el caso de los
extranjeros con residencia permanente.
Prueba de ello es que, de las posibles situaciones en que se puede encontrar un extranjero regular en España, estancia, residencia
temporal y residencia permanente, sólo en
esta última la norma garantiza, de forma
explícita, la igualdad de los extranjeros con
los españoles en el empleo7; cuestión que no
ocurre en los casos de estancia con un visado
para búsqueda de empleo, ni tampoco en el
caso de la residencia temporal con autorización para trabajar, en cuyo caso la autoriza-
6
Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. El citado artículo 3 fue modificado por la
Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.
7
Así, según el artículo 71 del Real Decreto
2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba
el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en
España y su integración social, «se halla en situación de
residencia permanente el extranjero que haya sido autorizado a residir en España indefinidamente y a trabajar en
igualdad de condiciones que los españoles».
44
ción correspondiente se puede circunscribir a
un área geográfica o sector económico determinado según lo establecido por la Secretaría
de Estado de Inmigración y Emigración.
Por el contrario, en relación al derecho a la
protección del Sistema de Seguridad Social,
no existe ninguna duda respecto a la igualdad
de condiciones entre extranjeros regulares y
españoles, ya que así se recoge en el artículo
14.1 de la Ley Orgánica 4/2000. Ahora bien,
en la medida en que la protección por desempleo no forma parte del Sistema de Seguridad
Social, el artículo 12.2 de la norma anterior
garantiza explícitamente el derecho a la protección por desempleo en los siguientes términos: «los extranjeros residentes tendrán
derecho a los servicios y a las prestaciones
sociales, tanto a los generales básicos como a
los específicos, en las mismas condiciones que
los españoles».
De todo lo anterior, podemos extraer claramente como conclusión que el ámbito de
beneficiarios de la protección por desempleo
en España, en relación a los inmigrantes, se
circunscribe a los inmigrantes regulares que
hayan cotizado por esta contingencia, protección que se efectúa en igualdad de condiciones que la recibida por los desempleados con
nacionalidad española.
Por último, no queremos cerrar este apartado, sin reflejar algunas de las notas más
importantes que se desprenden del análisis
cuantitativo de los inmigrantes económicos
como beneficiarios de la protección por desempleo8.
Así, los inmigrantes desempleados que en
el ejercicio 2004 accedieron a la protección
por desempleo en sus distintos niveles, como
Entendemos por inmigrantes económicos, los
extranjeros que pertenecen a países con bajo nivel de
desarrollo económico. Excluimos, por tanto, del análisis
a los ciudadanos procedentes de la Unión Europea,
Espacio Económico Europeo, Suiza, Argentina, Méjico,
Brasil, Canadá, Estados Unidos, Japón, Israel y Oceanía.
8
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se puede observar en el cuadro 1, ascendieron
a 42.013 personas, lo que suponía que sólo el
37,04 por 100 de los inmigrantes demandantes de empleo contaba con algún tipo de prestación por desempleo. El resto, el 62,96 por
100, no percibía ningún tipo de cobertura por
esta contingencia, quedando en evidencia el
principal problema que presenta esta cuestión: la desprotección ante la situación de
desempleo que presenta el colectivo de inmigrantes económicos regulares.
La segunda característica que podemos
señalar se refiere a la reducida importancia
que los inmigrantes económicos beneficiarios
de la protección por desempleo mantienen
sobre el conjunto de beneficiarios de carácter
nacional, como se desprende de la información recogida en el cuadro 2. Aunque, de forma paralela es de destacar el crecimiento que
esta ratio ha experimentado en un corto
periodo de tiempo, pasando de ser el 1,35 por
100 en el año 2001 al 3,43 por 100 en el ejercicio 2004.
3. LA CONFIGURACIÓN
DE LA PROTECCIÓN
POR DESEMPLEO
Una vez efectuada la delimitación de los
beneficiarios de la protección al desempleo en
el ámbito de la inmigración, el estudio de la
evolución del gasto público destinado a la
protección por desempleo de los trabajadores
inmigrantes en España hace necesario abordar las características técnicas que presenta
esta prestación social, dedicando especial
atención a las singularidades relativas a los
trabajadores extranjeros.
La protección por desempleo9 se configura
sobre la base de dos niveles: el nivel contributivo, integrado por la prestación contributiva,
La regulación de la protección por desempleo se
efectúa en el Capítulo I del Texto Refundido de la Ley
General de la Seguridad Social.
9
que presupone la sustitución de rentas salariales ante una situación de desempleo; y el
nivel asistencial, cuya finalidad consiste en
garantizar la percepción de una renta mínima, a través del subsidio por desempleo.
3.1. El nivel contributivo
de la protección por desempleo
La prestación contributiva por desempleo
protege a los trabajadores por cuenta ajena
que se encuentren en situación legal de desempleo, con independencia de la modalidad
de contrato suscrito y siempre que, además,
cumplan una serie de requisitos adicionales,
sobre los que se deja constancia en la líneas
siguientes.
Limitándonos, al ámbito de los inmigrantes económicos, inicialmente, podrán ser
beneficiarios de la prestación contributiva
por desempleo, los desempleados extranjeros
que fueran titulares de las autorizaciones
siguientes10:
1. Autorizaciones de residencia temporal
y trabajo por cuenta ajena.
2. Autorización de residencia permanente.
Sensu contrario, no podrán ser beneficiarios de la protección por desempleo, puesto
que no cotizan por esta contingencia, los
extranjeros que sean titulares de las autorizaciones de trabajo siguientes: de trabajadores transfronterizos, para actividades de
duración determinada, al igual que los
extranjeros en situación de estancia por estudios11. Evidentemente, tampoco se benefician
de esta prestación, en plano de igualdad con
los desempleados españoles, los trabajadores
extranjeros incluidos en aquellos regímenes
especiales de la Seguridad Social en los que
no se cotice por esta contingencia.
10
Véase el Real Decreto 2393/2004, de 30 diciembre, artículos 49 y ss. y 71 y ss.
11
Véase la Disposición adicional decimotercera del
Real Decreto 2393/2004, de 30 diciembre.
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Además, como se ha señalado anteriormente, para acceder a esta prestación no basta con ser inmigrante regular y desempleado,
ya que se exige el cumplimiento de los requisitos generales recogidos en el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social,
enumerados a continuación:
1. Estar dado de alta en la Seguridad
Social o en situación asimilada al alta.
2. Haber cubierto un periodo mínimo de
cotización por la contingencia de desempleo. Así, se debe haber cotizado al
menos un año entre los seis años anteriores a producirse la situación de desempleo, si bien no se requiere que dicha
cotización se produzca de forma continuada en el tiempo.
3. Suscribir un compromiso de actividad
que supone la búsqueda activa de
empleo, aceptar una colocación adecuada y participar en acciones de reinserción profesional12.
4. No cumplir las condiciones para acceder a una pensión de jubilación contributiva, puesto que, en tal caso, prevalece el derecho a la pensión de jubilación
sobre el beneficio de la prestación por
desempleo.
Por lo que se refiere a las características
específicas de la prestación como gasto de
garantía de rentas, ésta pivota sobre tres
variables: período de percepción, renta monetaria percibida por el desempleado y cotización a la Seguridad Social
3.1.1. Periodo de percepción de la prestación
por desempleo
El período de duración de la prestación se
establece en función del tiempo de cotización
precedente a la situación de desempleo, de
forma que a tres días de cotización le corresponde uno de prestación, existiendo un límite
mínimo de 120 días de duración y una duración máxima establecida en 720 días. Esta
relación es la recogida en la tabla 1.
TABLA 1. PERIODO DE COTIZACIÓN Y DURACIÓN
DE LA PRESTACIÓN CONTRIBUTIVA POR DESEMPLEO
12
Las definiciones de búsqueda activa de empleo,
compromiso de actividad y colocación adecuada se
recogen en el artículo primero, once de la Ley 45/2002,
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de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora
de la ocupabilidad.
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3.1.2. Importe de la prestación
por desempleo
3.1.3. Las cotizaciones a la Seguridad
Social en el periodo de desempleo
La renta percibida por el desempleado
constituye el resultado de aplicar un porcentaje sobre la base reguladora, existiendo
sobre esta renta unos límites con carácter
mínimo y máximo, referidos al Indicador
Público de Renta de Efectos Múltiples
(IPREM13), variable en función del número de
hijos a cargo14.
Por último, la protección por desempleo en
este estadio alcanza al abono por parte del
Servicio Público de Empleo Estatal de la totalidad de la aportación que correspondiera a la
empresa en la cotización del trabajador a la
Seguridad Social y del 35 por 100 de la cuota
correspondiente al trabajador, ya que durante la percepción de la prestación por desempleo no expira la obligación de cotizar15.
El porcentaje aplicable a la base reguladora es de carácter decreciente, asciende al 70
por 100 en los primeros 180 días de percepción de la prestación y se sitúa en el 60 por
100 a partir del día 181. Por su parte, la base
reguladora constituye el promedio de las
bases de cotización por accidentes de trabajo
y enfermedades profesionales, excluidas
horas extraordinarias, correspondientes a los
últimos 180 días de cotización.
13
Las referencias al IPREM se establecen a partir del
1 de julio de 2004, tras la aprobación del Real Decreto
Ley 3/2004, de 25 de junio, para la racionalización de la
regulación del salario mínimo interprofesional y para el
incremento de su cuantía.
14
El límite mínimo de la prestación contributiva, en
caso de un trabajador sin hijos a cargo, se establece en el
80 por 100 del IPREM mensual, incrementado en un
sexto al incorporar la parte proporcional de las pagas
extraordinarias. Para un trabajador con hijos a cargo,
este límite se sitúa en el 107 por 100 del IPREM mensual, con la correspondiente proporción de las pagas
extraordinarias.
El límite máximo sobre el importe de la prestación
contributiva asciende al 175 por 100 del IPREM mensual, incrementado en un sexto, en caso de que el desempleado no tenga hijos a su cargo. Para los desempleados con un hijo a cargo, el porcentaje sobre el IPREM
mensual se establece en el 200 por 100. Por último, el
porcentaje se cifra en el 225 por 100 en el caso de los
desempleados con dos o más hijos dependientes. A
estos efectos, se consideran hijos a cargo los menores de
26 años, o mayores incapacitados, que convivan con el
perceptor y no obtengan rentas, cualquiera que sea su
naturaleza, superiores al salario mínimo interprofesional.
3.2. El nivel asistencial de la protección
por desempleo
El subsidio por desempleo tiene por finalidad proporcionar una renta de subsistencia a
unos colectivos específicos de desempleados,
desempeñando las cargas familiares un elemento clave en este nivel de protección. El
subsidio de desempleo proporciona prestaciones económicas y períodos de cobertura diferenciados, atendiendo a las características
específicas de los distintos grupos reglados de
beneficiarios.
Con carácter general, sólo podrán ser
beneficiarios del subsidio por desempleo,
aquellos desempleados que –cumpliendo las
siguientes condiciones: figurar como demandantes de empleo en el plazo de un mes, no
haber rechazado ninguna oferta de empleo
adecuada ni negarse a participar en acciones
de inserción profesional y cuyas rentas no
superen la cuantía establecida al efecto16– se
15
Las cotizaciones responden a las contingencias
comunes de la Seguridad Social: jubilación, invalidez
permanente, muerte y supervivencia, incapacidad temporal, protección a la familia, asistencia sanitaria y farmacéutica, siendo la base de cotización, en este caso, el
promedio de las bases de cotización por estas contingencias correspondientes a los últimos seis meses de
cotización del trabajador.
16
Este importe supone el 75 por 100 del salario
mínimo interprofesional, en cómputo mensual, con
exclusión de la proporción correspondiente a dos pagas
extraordinarias.
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encuentren incluidos en alguno de los grupos
de beneficiarios descritos de forma explícita
en este nivel de protección, y recogidos a continuación:
1. Trabajadores que no hayan cotizado el
periodo mínimo establecido para acceder a la prestación contributiva.
2. Trabajadores con responsabilidades
familiares que hayan agotado la prestación contributiva.
3. Trabajadores mayores de 45 años, sin
responsabilidades familiares, que
hubieran agotado la prestación contributiva de al menos 12 meses.
4. Trabajadores emigrantes retornados.
5. Liberados de prisión.
6. Trabajadores declarados plenamente
capaces o incapaces parciales, como
consecuencia de un expediente de revi-
sión por mejoría de una situación de
gran invalidez, incapacidad permanente o absoluta.
7. Trabajadores mayores de 45 años que
hubieran agotado la prestación contributiva de 24 meses.
8. Trabajadores mayores de 52 años hasta
causar derecho a la pensión de jubilación.
Cada uno de los colectivos anteriores presenta de forma específica su propia regulación, si bien podemos señalar que, con carácter general, la prestación económica es
común a los distintos supuestos y se establece en el 80 por 100 del IPREM, aunque la presencia de cargas familiares puede alterar
este porcentaje.
Adicionalmente a la prestación monetaria
percibida por los beneficiarios del subsidio, la
Entidad Gestora abona, en todos los casos,
las cotizaciones a la Seguridad Social corres-
TABLA 2. PERIODO DE COTIZACIÓN Y DURACIÓN
DEL SUBSIDIO POR DESEMPLEO
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pondientes a la prestación sanitaria y protección a la familia. En el caso del subsidio para
mayores de 52 años, el Servicio Público de
Empleo Estatal corre, además, con la cotización correspondiente a la contingencia de
jubilación.
Las mayores diferencias que se perciben
en el subsidio por desempleo, entre las distintas modalidades reguladas, se circunscriben
a la duración máxima de esta prestación
social, como se desprende de la información
recogida en la tabla 2. En relación a esta
tabla es de destacar que los subsidios especiales para mayores de 45 y 52 años se
encuentran condicionados al previo agotamiento de los correspondientes subsidios
generales.
3.3. El Régimen Especial Agrario
En el Régimen Especial Agrario coexisten
distintos niveles de protección: la prestación
contributiva y el nivel asistencial, que incluye el subsidio para trabajadores eventuales
de las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura, el subsidio especial a
favor de los mayores de 52 años y la Renta
Agraria.
En relación a la prestación contributiva, es
necesario señalar que a partir del 1 de junio
de 200217, es obligatoria la cotización por desempleo de los trabajadores eventuales por
cuenta ajena del Régimen Especial Agrario,
quedando cubiertos ante esta contingencia
por el nivel contributivo. Los condicionantes
que mantiene este régimen de protección,
además de los establecidos para el Régimen
General en el Texto Refundido de la Ley
General de la Seguridad Social, presenta
ciertas especialidades que se centran en los
Las características de esta prestación se contienen
en el artículo 4 de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre,
de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad.
17
puntos siguientes: sobre los trabajadores,
familiares de los titulares de la explotación,
que pudieran ser objeto de protección por desempleo; en la relación entre el período de percepción de la prestación y el de cotización, exigiéndose cuatro días de cotización para la
obtención de un día de prestación, exigencia
superior que la establecida para el Régimen
General, con un período máximo de protección de 540 días.
El subsidio sólo protege a aquellos trabajadores eventuales agrarios, con domicilio en
las Comunidades Autónomas de Andalucía y
Extremadura, que además de cumplir las
condiciones establecidas al efecto en el Real
Decreto 5/199718, se hubieran beneficiado de
este subsidio en alguno de los tres años naturales inmediatamente anteriores a la solicitud del mismo, ya que en caso de no cumplirse esta condición no podrían ser beneficiarios de este subsidio, pero sí de la Renta
Agraria.
El tiempo mínimo de cotización exigido
para acceder a este nivel de protección se
cifra en 35 jornadas reales cotizadas en los
doce meses anteriores al desempleo.
El período de percepción del subsidio es
variable en función de la edad del beneficiario, sus circunstancias familiares y el número
de jornadas reales trabajadas y cotizadas en
los doce meses anteriores a la situación de
desempleo, pudiendo llegar con carácter
máximo a los 360 días para determinados
beneficiarios.
Por último, la cuantía a percibir se establece en el 80 por 100 del IPREM y se abona
al trabajador el importe de la parte de cuota
fija mensual de éste al Régimen Especial
Agrario de la Seguridad Social, correspondiente a los días de percepción del subsidio.
18
Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, por el que
se regula el subsidio por desempleo a favor de los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial
Agrario de la Seguridad Social.
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INFORMES Y ESTUDIOS
4. EL GASTO DE LA PROTECCIÓN
POR DESEMPLEO
DE LOS INMIGRANTES
El gasto público dirigido a la protección
por desempleo de los trabajadores inmigrantes se deriva principalmente de la conjunción
de dos factores: del colectivo protegido, y las
características específicas de éste, y del gasto
medio efectuado.
Los inmigrantes como beneficiarios de la
protección por desempleo presentan, tanto en
términos absolutos, como en proporción sobre
el total nacional, una importancia muy reducida, como se aprecia en la información ofrecida en el cuadro 2, comentada con anterioridad.
Por el contrario, en términos de variación
interanual el colectivo de los inmigrantes
protegidos por la contingencia de desempleo
manifiesta un fuerte dinamismo en su crecimiento, como se advierte al analizar los datos
recogidos en el cuadro 2. Así, este colectivo
creció en el ejercicio 2002 un 59,89 por 100,
respecto al año anterior, y en el 2004 ese
aumento, que si bien ralentiza su ritmo de
avance en casi un tercio, mantiene una tasa
de crecimiento del 20,57 por 100. Si comparamos estas cifras con la evolución que han
registrado las homólogas tomando los beneficiarios totales del sistema, del 5,12 por 100 en
el año 2001 o del 2,76 por 100 en el ejercicio
2004, (cuadro 3) se evidencia aún más si cabe
el fuerte avance que, en términos relativos,
está experimentando la protección por desempleo en el ámbito de los trabajadores inmigrantes.
Al abordar el análisis de las causas que
pueden explicar el fuerte incremento, que
experimenta el colectivo de inmigrantes
19
beneficiarios de la protección por desempleo,
son muchos los elementos que hay que interrelacionar de forma paralela, destacando la
crucial importancia que a este respecto manifiesta la tasa de cobertura total19, entendida
ésta, como la relación entre beneficiarios de
la acción protectora por desempleo y el número de inmigrantes demandantes de empleo.
En términos estáticos, las tasas de protección por desempleo relativas a los trabajadores inmigrantes mantienen unas cifras muy
reducidas, representando aproximadamente
la mitad que las correspondientes al total del
sistema, lo que pone de manifiesto el exiguo
nivel de protección que los desempleados
inmigrantes presentan por esta contingencia.
No obstante, las tasas de cobertura de los desempleados inmigrantes, relativas a la protección por desempleo, manifiestan una tendencia creciente a lo largo del período 2001-04,
como se desprende de la información recogida
en el cuadro 1, pasando de ser la tasa de
cobertura total en el año 2001 del 23,37 por
100 al 37,04 por 100 en el ejercicio 2004.
El crecimiento de las tasas de cobertura
pone de manifiesto el avance de los inmigrantes protegidos por la contingencia de desempleo sobre el total de los inmigrantes demandantes de empleo y la razón de este proceso se
explica por la regularización progresiva que
se está produciendo en la situación laboral de
los trabajadores inmigrantes, que lleva al
cumplimiento de las condiciones necesarias
para acceder a la acción protectora por desempleo, principalmente en lo que se refiere a
los períodos mínimos de cotización a la Seguridad Social exigidos. Esta cuestión se ratifica al observar la evolución que han experimentado las cifras correspondientes a los
inmigrantes económicos afiliados a la Seguri-
En este artículo, se manejan también los siguientes conceptos de tasa de cobertura:
Tasa de cobertura bruta = Beneficiarios prestaciones económicas (excl. desempleo parcial y eventuales agrarios)
Paro registrado
Tasa de cobertura neta = Beneficiarios prestaciones económicas (excl. desempleo parcial y eventuales agrarios)
Paro registrado en industria, construcción y servicios
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dad Social en alta laboral recogidas en el cuadro 5, así entre los años 2001 y 2003, los datos
de afiliación a 31 de diciembre experimentan
un crecimiento del 60,13 por 100.
Es de destacar que, aun cuando las tasas
de desempleo de los inmigrantes regulares se
han mantenido durante todo el periodo considerado en un entorno de estabilidad situado
en el 13 por 100, ello no implica que no se
haya producido, en determinados ejercicios,
una importante presión de los inmigrantes
demandantes de empleo, en consonancia con
el avance de la correspondiente población
activa, como podemos apreciar en el cuadro 6,
que afecta de forma importante a la tasa de
cobertura.
Al estudiar las tasas de cobertura totales
relativas a los inmigrantes protegidos ante el
desempleo, de forma individualizada para
cada año del periodo, se pone de manifiesto
que no es posible extraer una conclusión
general sobre los elementos determinantes
de su comportamiento. Así, en el año 2002,
las tasas de cobertura reflejan claramente las
consecuencias de los procesos de regularización correspondientes a los años 2000 y
200120, puesto que: por una parte, aumenta
de forma importante la cifra de demandantes
de empleo, fruto del crecimiento de la población activa de los inmigrantes regularizados;
y por otra, se incrementa el número de beneficiarios protegidos al cumplir el período de
cotización exigido para acceder a la protección por desempleo. En los ejercicios 2003 y
2004, sin embargo, el avance de las tasas de
cobertura manifiesta una reducción de la presión de los demandantes de empleo y el incremento del colectivo protegido.
En el ejercicio 2005, tras la regularización
prevista en la Disposición transitoria tercera
La regularización del año 2000 se produce tras la
aprobación de la Ley Orgánica 4/2000, mientras que la
efectuada el año 2001 es una prórroga de la anterior,
consecuencia de la reforma de la Ley Orgánica 4/2000
por la Ley Orgánica 8/2000.
20
del Real Decreto 2393/2004, cabe esperar un
retroceso de la tasa de cobertura, ya que, presumiblemente, aumentarán los inmigrantes
demandantes de empleo regularizados, pero
su proceso de integración legal en el mercado
laboral aún no habrá devengado el periodo de
cotización necesario para generar el derecho
a esta prestación.
La estructura del colectivo protegido es
otro de los elementos que condicionan la
determinación del gasto público, es decir, si la
protección por desempleo se canaliza principalmente a través del sistema contributivo o
del asistencial, en tanto en cuanto el gasto
medio por beneficiario es superior en el nivel
contributivo. En este sentido, es de destacar
que, a partir de 1 de junio de 2002, se incluye
en el ámbito de la prestación contributiva a
los trabajadores eventuales del Régimen
Especial Agrario de la Seguridad Social, a la
vez que se hace obligatoria la cotización por
desempleo para los trabajadores por cuenta
ajena. Estos cambios legislativos explican la
reducción registrada en el número de beneficiarios del nivel asistencial, a partir de la
fecha anterior, y en la correspondiente participación de los eventuales agrarios que se
refleja en el cuadro 2.
Lejos de lo que inicialmente cabría pensar,
los inmigrantes beneficiarios de la protección
por desempleo lo son mayoritariamente en el
nivel contributivo, como se desprende de la
información sobre participación relativa integrada en el cuadro 2. De forma que, en el año
2004, esta ratio llega a alcanzar el 75,80 por
100, frente al 24,20 por 100 del nivel asistencial, cifras muy dispares en relación al total
nacional en la que existe una distribución
casi paritaria entre los dos niveles de protección, como se desprende de la información
recogida en el cuadro 3.
Estas diferencias ponen de manifiesto
implícitamente la divergencia que existe
entre el desempleo que afecta a los trabajadores inmigrantes y a los españoles. Si tenemos
en cuenta la información recogida en el cua-
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51
INFORMES Y ESTUDIOS
dro 7 podemos observar que la duración de la
demanda de empleo de los inmigrantes desempleados se concentra en el periodo inferior
a seis meses, en torno al 85 por 100. Es decir,
se trata, por las propias características de los
empleos que ocupan los inmigrantes, de desempleo de corta duración. Por tanto, no se
producirá mayoritariamente un agotamiento
del periodo de percepción de la prestación
contributiva por desempleo. O dicho de otro
modo, el acceso al subsidio será consecuencia
de no haber cumplido el período de cotización
necesario para acceder a la prestación, pero
no porque se produzca un trasvase desde el
sistema contributivo al asistencial por agotamiento de la prestación, como ocurre si el desempleo es de larga duración.
Además, si tenemos en cuenta los datos
comentados anteriormente sobre las afiliaciones a la Seguridad Social de los inmigrantes económicos, parece existir un proceso
paulatino de regularización laboral, lo que
facilita el cumplimiento de las condiciones
exigidas para acceder a la prestación contributiva por desempleo, que presenta un mayor
coste para el Sector Público, en relación a la
protección efectuada a través del subsidio.
La última variable que condiciona la evolución del gasto público en protección por desempleo es la prestación económica media,
incluidas las cotizaciones a la Seguridad
Social satisfechas por el Servicio Público de
Empleo Estatal, asociada a los dos niveles de
protección.
En el caso del nivel asistencial, el gasto
medio relativo al subsidio no se encuentra condicionado, en general, por las bases de cotización del trabajador en su periodo de actividad.
Sólo en el caso del subsidio especial para trabajadores mayores de 45 años que hayan agotado la prestación por desempleo de 24 meses
y que tengan cargas familiares, el importe de
la renta difiere del 80 por 100 del IPREM.
Por el contrario, el importe de la prestación contributiva se encuentra ligado a las
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bases de cotización a la Seguridad Social, en
tanto en cuanto éstas sirven para determinar
la base reguladora de la prestación. Por tanto, la edad de los trabajadores inmigrantes, el
sexo, al ser la remuneración de las mujeres
con carácter general inferior a la de los hombres, y los grupos de cotización de los inmigrantes inciden en la determinación de la
prestación media.
Sin embargo, al no disponer de información
suficientemente desagregada que nos permita
la discriminación de todos esos elementos que
inciden en la cuantía del gasto medio, se ha
tomado como gasto medio de la prestación contributiva el correspondiente al total nacional.
Siendo conscientes de que ello provocará una
disfunción al alza del gasto en protección por
desempleo de los inmigrantes, dado que la
cuantía de la prestación contributiva de éstos
es inferior a la media de los trabajadores españoles, al ser menores sus bases reguladoras,
como consecuencia de las menores bases de
cotización a la Seguridad Social de este colectivo. En este sentido, es de destacar que aproximadamente el 89 por 100 de los contratos
registrados correspondientes a inmigrantes
económicos se encuadran en los grupos de oficiales de primera, segunda y tercera y peones.
Aun a pesar del sesgo al alza que pueda
contener el gasto medio de la protección por
desempleo de los inmigrantes, las cifras recogidas en el cuadro 8 evidencian la realidad
presupuestaria de la escasa protección por
desempleo con que cuenta el colectivo de los
inmigrantes.
Así, el gasto público por desempleo de los
inmigrantes supuso, en el año 2004, el 4,11
por 100 respecto del total nacional, aunque
como ya hemos señalado reiteradamente se
advierte un importante crecimiento en el
período 2001-04, con tasas de crecimiento
desorbitadas del 30,26 por 100 en el caso del
gasto bruto y del 29,77 por 100 para el gasto
neto, consecuencia de dos efectos: por una
parte, de la presión que ejerce el avance del
número de beneficiarios inmigrantes; y por
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otra, de la evidente influencia que la distorsión estadística produce a partir del estudio
de unas cifras de protección muy reducidas.
Por último, no querríamos acabar esta
reflexión sobre el gasto en protección por desempleo de los trabajadores inmigrantes sin
dejar constancia del balance que manifiesta
la relación entre beneficiarios de la protección y afiliados a la Seguridad Social. De esta
ratio, que para el ejercicio 2003 se cifra en el
5,18 por 100, y que puede servir para reflejar
la dependencia económica de este colectivo en
el ámbito laboral, se desprende claramente
un saldo positivo para la economía española,
mucho más evidente si sólo se integran los
beneficiarios de la prestación contributiva.
5. CONCLUSIONES
La realidad presupuestaria de nuestro
país muestra que el gasto público en protección por desempleo dirigido a los inmigrantes
económicos es exiguo, debido fundamentalmente a las reducidas tasas de cobertura de
la prestación sobre este colectivo y al carácter
moderado del gasto medio efectuado.
Las tasas de cobertura son fiel reflejo del
escaso nivel de protección por desempleo que,
en términos absolutos, se ofrece a los trabajadores inmigrantes, existiendo un amplio
colectivo de desempleados inmigrantes desprotegidos ante esta contingencia. Sin embargo, hay que señalar que estas tasas manifiestan, en su evolución, un gran dinamismo, consecuencia del progresivo aumento de los beneficiarios de la protección por desempleo, fruto
del proceso de legalización laboral de los trabajadores inmigrantes al que estamos asistiendo y que conlleva la cotización a la Seguridad Social y, por tanto, el cumplimiento progresivo de los requisitos exigidos para acceder
a la protección por desempleo, tanto en el
nivel contributivo como en el asistencial.
Por otra parte, si bien el nivel de protección predominante en el colectivo de los inmigrantes desempleados es el contributivo,
cuyo coste es superior al correspondiente al
nivel asistencial, el gasto medio de la prestación a favor de los inmigrantes desempleados
es inferior al correspondiente a los españoles,
en tanto en cuanto las bases de cotización a la
Seguridad Social de los trabajadores inmigrantes son menores, y por ende las bases
reguladoras de la prestación, lo que constituye un elemento de moderación en el comportamiento del gasto público relativo a la protección pública de los inmigrantes ante situaciones de desempleo.
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INFORMES Y ESTUDIOS
ANEXO DE CUADROS
CUADRO 1. INMIGRANTES DEMANDANTES DE EMPLEO
(A 31 de diciembre)
Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería, Servicio Público de Empleo Estatal y elaboración propia.
CUADRO 2. INMIGRANTES BENEFICIARIOS DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO
(A 31 de diciembre)
Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería, Servicio Público de Empleo Estatal y elaboración propia.
CUADRO 3. BENEFICIARIOS DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN ESPAÑA
Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería, Servicio Público de Empleo Estatal y elaboración propia.
1
Incluye desempleo parcial.
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CUADRO 4. DESEMPLEADOS EN ESPAÑA
(Tasas de cobertura)
Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería y elaboración propia.
CUADRO 5. INMIGRANTES ECONÓMICOS AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL
EN ALTA LABORAL (A 31 de diciembre)
Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería y elaboración propia.
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INFORMES Y ESTUDIOS
CUADRO 6. TASAS DE ACTIVIDAD, OCUPACIÓN Y DESEMPLEO
DE LOS INMIGRANTES ECONÓMICOS (A 31 de diciembre)
Datos de inmigrantes económicos a 30 de junio de 2004.
Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales, Anuario Estadístico de Extranjería, Servicio Público de Empleo Estatal y elaboración propia.
1
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61
Nota: Para todos los ejercicios, incluidos los afiliados de Israel. Para 2002, incluidos los afiliados de Japón.
Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería y elaboración propia.
CUADRO 7. INMIGRANTES ECONÓMICOS DEMANDANTES DE EMPLEO, POR DURACIÓN DE LA DEMANDA (A 31 de diciembre)
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CUADRO 8. GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN AL DESEMPLEO
DE LOS INMIGRANTES ECONÓMICOS (En euros)
Fuentes: Anuario Estadístico de Extranjería, Boletín de Estadísticas Laborales, Servicio Público de Empleo Estatal y
elaboración propia.
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INFORMES Y ESTUDIOS
RESUMEN
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El objetivo de este artículo consiste en estudiar la evolución que ha experimentado, en los
últimos años en España, el gasto en protección por desempleo relativo al colectivo de inmigrantes económicos y sus factores explicativos.
En este trabajo se pone de manifiesto que el gasto público en protección por desempleo dirigido a los inmigrantes desempleados es exiguo, en relación con el total nacional, si bien
manifiesta en el período de análisis 2001-04 un importante dinamismo. La tasa de cobertura y el coste medio de esta prestación social constituyen los factores explicativos, del comportamiento de este gasto, de forma más directa, en relación a este ámbito de beneficiarios.
La tasa de cobertura de la prestación por desempleo de los inmigrantes, en términos absolutos, es muy reducida ascendiendo en el último año a 37,04 por 100, lo que significa que
sólo un tercio de los inmigrantes demandantes de empleo perciben algún tipo de protección
por desempleo, ya sea en el nivel contributivo o asistencial. Esta tasa de cobertura supone
aproximadamente la mitad de la correspondiente a nivel nacional, si bien es el elemento
más dinámico de los que intervienen en la determinación del gasto en protección por desempleo dirigido a los extranjeros desempleados. La razón de la progresiva ampliación de la
tasa de cobertura no es otra que el cumplimiento por parte de los inmigrantes de los requisitos legales para acceder a la acción protectora por desempleo, consecuencia de la progresiva legalización en el mercado laboral de estos trabajadores.
En relación al gasto medio que perciben los inmigrantes desempleados, es de destacar que
la gran mayoría de los beneficiarios de esta protección se concentra en el nivel contributivo, cuyo coste para el erario público es superior al correspondiente al nivel asistencial. Pero
en todo caso, la cuantía monetaria de la prestación por desempleo es inferior a la media
nacional, al ser menores las bases de cotización que determinan la base reguladora de la
prestación por desempleo, no en vano aproximadamente el 90% de los inmigrantes económicos se concentran en los grupos de cotización de menor cualificación.
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