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DISEÑO E INSTRUMENTOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL DISTRITO
FEDERAL
Alicia Ziccardi1
Introducción
Hemos señalado en otros trabajos, que las grandes ciudades y entre éstas la Ciudad de México,
entraron al nuevo milenio registrando profundos y veloces cambios en las relaciones que existen
entre sociedad, gobierno y territorio. Así hemos identificado cuatro principales procesos que se
relacionan entre sí y que están incidiendo marcadamente 2.
• Los procesos de globalización de la economía cuya principal consecuencia ha sido un
proceso de desindustrialización y la expansión de las actividades del terciario, con un sector
moderno relativamente pequeño dedicado a las finanzas, la informática y el comercio
establecido y un creciente peso de las actividades propias del terciario informal. En la
actualidad una proporción significativa de la PEA del Distrito Federal se desempeña en este
último tipo de actividades (vendedores en vía pública, lavacoches, valet parking, etc).
• La reforma del modelo del Estado de bienestar que nunca se desarrolló plenamente en
América Latina, pero que implica, entre otras cosas, el traspaso de competencias y no siempre
de recursos suficientes para cumplirlas a los gobiernos locales; además se transfiere más
responsabilidades a la sociedad 3.
• La revolución informacional que ha creado nuevas tecnologías que acortan las distancias,
desdibujan el rol que tradicionalmente asumieron las ciudades y transmiten una cultura
globalizada, a través de un sistema de comunicación internacionalmente operado. Esto
contribuye a homogeneizar los gustos, preferencias y el mismo paisaje urbano y
paradójicamente, ha reforzado la identidad de las sociedades locales 4.
A estas tres transformaciones de nivel internacional, se agregan en América Latina:
• La profundización de los procesos de democratización del sistema político cuyos efectos
conllevan, entre otras cosas, la transformación de la forma de gobierno de las ciudades y a la
expansión de la ciudadanía política y social. La alternancia y el pluralismo político hacen su
aparición en las ciudades, las cuales poseen un caudal electoral por el que compiten los diferentes
partidos políticos,5 pero a la vez renuevan y acrecientan las expectativas de los sectores populares
1
Investigadora y Coordinadora del Área de Sociología Urbana y Regional del Instituto de Investigaciones Sociales
de la Universidad Nacional Autónoma de México.
2
Cfr. Ziccardi, Alicia (1999).
3
Véase, entre otros, Martínez Assad, Carlos y Ziccardi, Alicia (2000).
4
Véase García Canclini, N. (1995), Castells, M. (1996); Safa, P. (1998); García Canclini, N. (coord.) (1998).
5
En las Capitales, en las que durante décadas sus ciudadanos no eligieron a sus gobernantes como son los casos de
Buenos Aires y Ciudad de México, a pocos años de la culminación del siglo XX, sus habitantes han recuperado el
1
respecto a la atención de sus postergadas demandas. Alrededor de este último tema y poniendo
especial énfasis en la participación ciudadana se presentará el caso de la Ciudad de México, en el
territorio del Distrito Federal
2. Ciudades, ciudadanía y participación ciudadana
Ciudad y ciudadanía son vocablos que no suelen asociarse a pesar de su raíz común. Pero sin
duda, la ciudad es el espacio donde se fincaron y se expandieron a lo largo de la historia los
derechos ciudadanos. Las tres dimensiones de la ciudadanía que identificó históricamente T.H.
Marshall (1998), en los años cincuenta, están materializados en las condiciones de vida que
ofrecen las ciudades europeas a la mayoría de sus habitantes.
La ciudadanía civil asociada a derechos propios de la libertad individual (igualdad ante a la ley,
libertad de palabra, de pensamiento, de religión, de propiedad física); la ciudadanía política que
se sustenta en los principios de la democracia liberal del derecho a la participación de ser elector
y ser elegido, al sufragio universal y la ciudadanía social que refiere a los derechos a la salud, a la
educación, la vivienda, a la seguridad social sobre los que se constituyó y expandió el Estado de
bienestar en los países del mundo occidental, sobre la base de adoptar en la posguerra los
principios de universalidad.
En América Latina la situación es sustancialmente diferente puesto que la construcción de la
ciudadanía, en una o varias de estas dimensiones, es un proceso en marcha de acuerdo con su
historia particular. Hubo países donde se alcanzaron estos objetivos en mayor grado pero lo
común fue que se logró mejor nivel de vida en las ciudades que el medio rural, en la ciudad
“primada” y/o unas pocas ciudades y este es el caso de la Ciudad de México. Sin duda, es en el
ámbito local donde el ejercicio de la ciudadanía tiene mayores posibilidades de ser efectiva. Es en
el barrio, la colonia, en los municipios que forman parte de la ciudad, donde los individuos
acceden, en condiciones diferenciales, a bienes y servicios que conforman la dimensión social de
la ciudadanía, que definen la calidad de vida que ofrece la ciudad.
En América Latina en general, la limitada institucionalización de participación ciudadana o su
subordinación a las formas de representación corporativas ha generado un excesivo burocratismo
y un alto grado de discrecionalidad en los procesos de toma de decisiones, los cuales son
indicadores de la baja calidad de la democracia 6.
más fundamental de sus derechos: elegir a través del voto a su jefe de gobierno. En ambos casos triunfaron partidos
de oposición.
6
En Bolivia hace pocos años se creó una interesante legislación para la participación popular.
2
Los ciudadanos y las organizaciones sociales que demandan aún la atención de sus necesidades
urbanas básicas dedican grandes esfuerzos y tiempo para identificar los interlocutores
gubernamentales con capacidad e interés en resolver sus demandas.
La complejidad y la ineficiencia burocráticas, así como falta de información respecto a los
criterios de asignación de recursos y/o definición de prioridades en las instituciones del aparato
gubernamental para tratar asuntos de interés público, son indicadores de la debilidad de las
democracias latinoamericanas y de los obstáculos que existen para que la ciudadanía pueda
ejercer sus derechos sociales, algunos de los cuales están consagrados en las respectivas
Constituciones.
A esta situación debe atribuirse, en parte, el que durante décadas la forma de relación de los
movimientos sean urbanos y autónomos y las instituciones del Estado fuesen de enfrentamiento y
lucha y que sólo recientemente, la apertura democrática favorezca la aparición de una cultura de
la negociación entre las partes, que permita buscar soluciones a los graves problemas que
presentan estas metrópolis.
Existen actualmente expectativas y experiencias innovadoras que demuestran la aportación de
diferentes formas de participación ciudadana que se han incorporado en los procesos de
democratización de los aparatos o instituciones del Estado, lo cual permite hacer del espacio de lo
estatal un espacio público. Estas formas de participación sustancialmente diferentes a la
participación corporativa que existió durante muchas décadas, sientan nuevas bases para
consolidar una gobernabilidad democrática.
Nuestras ciudades se caracterizan por la marcada desigualdad que existe para que la población
acceda a bienes y servicios básicos. La segmentación social y la segregación urbana, que en los
países desarrollados suele atribuirse a la aplicación de modelos económicos neoliberales, han sido
en nuestras ciudades, rasgos constitutivos de las mismas. Para ello, debemos transitar, por el
camino de construir ciudadanía, de hacer de los habitantes de las ciudades: ciudadanos.
Ciudadanos con derechos y obligaciones individuales, políticos y sociales.
La participación es un componente esencial de la democracia, como forma de organización social
y de gobierno. En las ciudades existen diferentes formas de participación: social, comunitaria,
ciudadana, política. Todas son necesarias para hacer de los individuos que la habitan ciudadanos
con derechos y obligaciones sociales, políticos, urbanos.
Además, durante años, el crear
instancias institucionales para la participación social no ha garantizado que los ciudadanos sean
protagonistas del diseño y formulación de las políticas locales. Por el contrario, estas formas de
3
participación sólo han sido intentos de legitimar ciertas políticas formuladas tanto por el gobierno
local, como por las instancias del gobierno federal.
Recientemente, la apertura democrática ha permitido que se valore el debate, las posiciones
plurales y la búsqueda de consensos entre las partes para enfrentar los serios problemas que
presentan las ciudades. Cabe señalar entonces que en este trabajo el término participación
ciudadana, a diferencia de otras formas de participación, refiere específicamente a que los
habitantes de las ciudades intervengan en las actividades públicas representando intereses
particulares (no individuales)y a la vez que cumplan con sus obligaciones ejerzan sus derechos
(Ziccardi; 1998).
3. La participación ciudadana institucionalizada en el Distrito Federal
En agosto de 1996 tuvo lugar una reforma constitucional que transformó el sistema electoral
mexicano y modificó profundamente el régimen jurídico del Distrito Federal. Con la reforma –
aprobada por la totalidad de las fracciones partidistas en el Congreso de la Unión- se reestructuró
el Artículo 122 de la Constitución Política, relativo a la organización de la Ciudad de México. El
cambio más significativo, indiscutiblemente, fue el relativo a la elección mediante sufragio libre y
directo del jefe de gobierno capitalino que tuvo su momento culminante el 6 de julio de 1997.
Así, los capitalinos recuperaron el ejercicio pleno de sus derechos políticos y las autoridades de
la ciudad adquirieron una nueva legitimidad. Además, se determinó que, a partir del año 2000,
“los titulares de los órganos político-administrativos en las demarcaciones territoriales del
Distrito Federal” (actuales delegaciones) también serán electos de manera directa y democrática 7.
La transformación política derivada de esta reforma constitucional exigió ajustes a gran parte de
las disposiciones reglamentarias. Las normas relativas a la participación ciudadana no son la
excepción y si bien bastaría con realizar los ajustes indispensables para fortalecer los mecanismos
de participación existentes, los partidos políticos optaron por emprender otra reforma radical en la
materia. De hecho, la reforma constitucional motivó reformas al Estatuto de Gobierno de la
Ciudad de México (noviembre de 1996 y diciembre de 1997), que afectaron a las reglas en la
materia. Además abrió la puerta para una reforma a la nueva Ley de Participación Ciudadana
vigente desde noviembre de 1998, la cual sustituye la de junio de 1995. (Pedro Salazar; 1998 p.
115).
En el Estatuto de Gobierno reformado en 1997 se contemplaron algunas otras disposiciones
relacionadas con la participación ciudadana. La primera refrenda la facultad que ya tenía la
Asamblea Legislativa de legislar en la materia (Fracción XII, Artículo 42 del Estatuto de
Gobierno del Distrito Federal). La segunda es de mayor importancia porque incorpora a la figura
7
Artículo 122 de la Constitución, entrará en vigor a partir del 1º de enero del año 2000 (Artículo Décimo Transitorio
del Decreto de Reformas). Cfr. López, Rosalía y Ziccardi, Alicia (1999).
4
del plebiscito en el régimen jurídico de la ciudad, otorgando a los capitalinos una fórmula de
participación que no existía. En el artículo 68 de dicho ordenamiento se contemplan las reglas
que debe seguir el jefe de gobierno cuando quiera consultar “a los electores”; con reglas que
otorgan fuerza vinculatoria a los resultadosy las materias sobre las que puede organizarse. En los
artículos 113 y 114 del Estatuto de Gobierno se mantuvo la obligación que tienen los delegados
de realizar recorridos periódicos dentro de su jurisdicción y de otorgar audiencia pública a los
habitantes de su delegación. Ambas disposiciones existían antes de la reforma de 1997 y se
encuentran reglamentadas en la Ley de Participación Ciudadana, por lo que su existencia no
representa un cambio. Por último, en el Artículo transitorio decimotercero del Decreto de
Reformas al Estatuto de Gobierno del 5 de diciembre de 1997 se estableció que “los órganos de
representación vecinal en el Distrito Federal con las funciones de carácter vinculatorio que
determinen la ley, se integrarán por elección conforme lo establezca la Ley de Participación
Ciudadana”. (Cfr. Pedro Salazar; 1998, p. 119.).
La nueva ley de Participación Ciudadana que se promulgó el 26 de noviembre de 1998 y el día 4
de julio de 1999 se llevó a cabo un nuevo proceso para la elección de los comités vecinales. El
bajo número de votantes es un indicador inequívoco de la falta de credibilidad de la ciudadanía en
estos canales de participación creados institucionalmente. Parece necesario realizar una masiva
campaña de información y a la vez demostrar que la participación ciudadana en la democracia es
un derecho, cuyo ejercicio permite obtener mejores resultados en los procesos de administración
y gestión de la ciudad.
La nueva Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal de 1998 tiene por “objeto fomentar,
promover, regulary establecer instrumentos que permitan la organización y funcionamiento de la
participación ciudadana y su relación con los órganos de gobierno de la Ciudad de México”
(Artículo 1º). Los principios en los que radicará la participación ciudadana son: la democracia, la
corresponsabilidad, la inclusión, la solidaridad, la legalidad, el respeto, la tolerancia, la
sustentabilidad y la pervivencia (Artículo 2º).
Sergio Zermeño ha señalado que la promulgación de la Ley de participación ciudadana del nuevo
gobierno de la Ciudad fue demorada ya que se vinculó lo social a lo político y con ello, tuvo que
esperarse hasta que se diera un paso más en la reforma política. Sin duda, esta demora en el
arranque que se dio en éste y otros ámbitos de la gestión gubernamental estrechó aún más las
posibilidades de actuación de un gobierno que había sido electo para gobernar sólo tres años.
Mientras tanto se crearon otras instancias como los Comités de seguridad pública.
Pero quizá la principal limitación es haber adoptado un modelo basado en la identificación de un
solo tipo de interlocutor ciudadano: el o la vecino/a. Los ciudadanos del Distrito Federal son
portadores de otras identidades, a veces más fuertes, que la que proviene de su lugar de
residencia. Los ciudadanos actúan en la ciudad como sujetos sociales en tanto comerciantes,
profesionales, vendedores ambulantes, mujeres, jóvenes, etc. La forma como se procesan sus
demandas no está resuelta ni por el modelo de participación ciudadana institucionalizado
5
contenido en la ley, ni a través de otras formas. Así puede observarse un cúmulo de demandas
que son presentadas a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal con la idea de que los
representantes políticos en la misma actúen como gestores ante las diferentes instancias de
gobiernoy no como legisladores.
Debe recordarse que la organización social, comunitaria, vecinal y territorial ha sido un
componente fundamental en la producción de nuestras ciudades y en la definición del uso del
espacio urbano. Particularmente, en aquellos centros urbanos en los que vive un elevado número
de familias de las clases populares en forma precaria, como es el caso de la Ciudad de México.
Sus organizaciones sociales fueron en gran medida las productoras del espacio urbano, a través
de: 1) organizar el trabajo colectivo para la autoconstrucción y la introducción de servicios
básicos; 2) actuar como intermediarios y gestores ante las autoridades competentes; y 3) ser un
espacio para la formación y desarrollo de líderes populares.
En la ciudad existe una amplia variedad y número de asociaciones y agrupaciones de base
territorial, tales como las de madres de familia con demandas de alimentos, de escuelas, de
guarderías; las de colonos que piden la regularización de sus tierras, la construcción y/o
mejoramiento de sus viviendas, la introducción de servicios; las organizaciones vecinales que
reivindican seguridad pública, calidad de vida, protección del patrimonio arquitectónico, respeto
a la normatividad en los usos del suelo, mantenimiento de los espacios públicos y de las calles de
la ciudad. También se ha desarrollado, en las últimas décadas, una importante conciencia social
en torno a la protección del medio ambiente, lo que permite observar la presencia de
organizaciones ecológicas, en las que participan autónomamente diferentes sectores de la
ciudadanía, independientemente de su posición económica y social (cfr. Alvarez, Lucía y
Ziccardi, Alicia; 1999).
Frente a esta complejidad de sujetos y relaciones sociales, la participación ciudadana contenida en
la legislación actual para la Ciudad de México sólo reconoce un tipo de identidad: la de vecino, la
cual se superpone en muchos casos a estas otras que existen la sociedad local. Y esta forma de
concebir la participación se hereda, prácticamente desde 1928, cuando la ciudad pierde su forma
de gobierno municipal y se crea el llamado Departamento del Distrito Federal.
Según se dice se revisaron otras experiencias que se habían llevado a cabo en otras ciudades de
América Latina, en particular en Brasil bajo los gobiernos del PT. Sin embargo, el diseño
adoptado parece ser poco eficaz para lograr una auténtica inclusión de los intereses, muchas veces
contrapuestos, de quienes habitan, trabajan o disfrutan en esta gran metrópoli. Esto lleva a
suponer que en realidad lo que prevaleció fue el objetivo de desmantelar las formas de
participación corporativas que sustentaron la legitimidad del PRI durante más de setenta años. Y
en los hechos y en muchos casos en la composición de los comités vecinales se refleja esa misma
estructura ya que se incluyeron los antiguos liderazgos que se constituyeron desde hace más de
veinte años en la ciudad.
6
Tal vez esto también sea la causa de la baja la participación de la ciudadanía en el proceso de
elección de los comités y en la misma actuación de los mismos. En este sentido, en una ciudad de
jóvenes, se aprecia la ausencia de jóvenes y en contrapartida, se percibe como se reproducen
comportamientos y disputas entre vecinos cuyo origen es de antigua data.
Ahora bien, aunque el 4 de julio de 1999 se puso de manifiesto que la ciudadanía no estaba lo
suficientemente informada y/o interesada en participar se constituyeron formalmente en el
Distrito Federal 1352 comités vecinales en las 16 demarcaciones. En teoría estas son las
instancias locales de participación de la ciudadanía en el gobierno del Distrito Federal y por lo
tanto, las que permiten un mayor acercamiento o colaboración entre vecinos y autoridades.
Sin embargo, es difícil que en una delegación los funcionarios puedan concretar la meta de crear
una relación gobierno-ciudadanía más próxima. ¿Con qué criterios puede organizarse la agenda
delegacional de manera de atender y procesar las demandas de los comités vecinales con eficacia
cuando en algunas delegaciones como Iztapalapa existen 186 comités vecinales, en Alvaro
Obregón 160, en Gustavo A. Madero 164 o en Coyoacán 116 y cada Comité está constituido por
un total de 7 a 15 miembros?.
Por otra parte, un dato que puede contribuir a evaluar las limitaciones que posee el ámbito
delegacional es que las 16 en su conjunto reciben, según el presupuesto total del Distrito Federal
para el 2000, el 17% de los recursos y que las asignaciones anuales no guardan estricta relación
con el número de población que vive en cada una de estas demarcaciones o con las condiciones
de vida que ofrecen (por ejemplo niveles de pobreza) 8. Esto no quiere decir que los territorios de
las delegaciones no reciban otros recursos sino que en el cotidiano las autoridades disponen de
presupuestos escasos, personal poco calificado y escasos activos tecnológicos para llevar a cabo
una gestión eficiente y participativa.
Otras limitaciones contenidas en la ley son los mismos instrumentos de participación ciudadana
que establece el Artículo 3° y que son los siguientes:
♦ PLESBISCITO
♦ REFERENDUM
♦ INICIATIVA POPULAR
♦ CONSULTA VECINAL
♦ COLABORACION VECINAL
♦ UNIDAD DE QUEJAS Y DENUNCIAS
8
Por ejemplo para el Presupuesto del gobierno del Distrito Federal 2000 Iztapalapa es la delegación que recibe la
mayor proporción de los recursos (13%), sin embargo el presupuesto per cápita que recibe es el menor entre las 16
delegaciones.
7
♦ DIFUSION PUBLICA
♦ AUDIENCIA PUBLICA
♦ RECORRIDOS DEL TITULAR DEL ORGANO POLÍTICO ADMINISTRATIVO DE LA
DEMARCACION TERRITORIAL
Puede decirse que los instrumentos de participación que contiene la ley de nivel delegacional
(consulta vecinal, colaboración vecinal, audiencia pública, recorridos) son los que más se han
activado. A las tareas que llevaron a cabo los/as delegados/as se agregaron, entre 1998 y el 2000,
un conjunto de experiencias de participación ciudadana en los procesos de planeación que
permitieron la elaboración de 31 Programas Parciales de Desarrollo Urbano.
En un principio estas experiencias pusieron en evidencia los límites que establecía la ausencia de
una representación vecinal y ciudadana legítimamente constituida para iniciar un proceso de
planeación participativa. Luego al elegirse los comités vecinales se advirtieron los problemas
propios de una herencia no superada de participación corporativa y de una concepción de
ciudadanía restringida a la condición de vecino/a. Pero estos programas constituyen un primer
paso para superar una concepción de zonificación por el de una planeación integral del espacio
local, al involucrar a los diferentes actores sociales que actúan en el mismo. Además la
incorporación de equipos de diferentes universidades, entre éstas la UNAM y de ONGs
trabajando en calidad de consultores para la Secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda del
gobierno de la Ciudad dio lugar a un innovador proceso de planeación participativa y es un
indicador de que en la prácticay más allá de la legislación, se transformara la forma de gobierno
en sus relaciones con la sociedad.
Ahora bien, los instrumentos que tienen como objetivo promover, aceptar o revocar una ley o
una acción del gobierno central, es decir que tienen como ámbito de participación la entidad, el
Distrito Federal, como son el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular jamás han sido
utilizados ni por la ciudadanía ni por sus representantes políticos. Los mismos requieren para su
convocatoria un mínimo del 1% de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral, es decir, se
requiere del aval de más de 60 mil ciudadanos 9. Ello puede reflejar la falta de credibilidad, la
apatía, el desinterés que impiden modificar la relación gobierno-ciudadanía para sentarla sobre
bases más democráticas, pero también puede expresar la inoperancia o la poca funcionalidad de
los mismos para ser apropiados por los gobernantes y por la ciudadanía de un centro urbano de
más de 8.5 millones de habitantes como es la Ciudad de México, en el contorno del Distrito
Federal.
El desafío entonces es que, más allá de la participación institucionalizada, las relaciones entre las
autoridades locales y la ciudadanía se basen en la convicción de que la participación es un
9
Según el Padrón Electoral del Distrito Federal del IFE, para el año 2000 el total de votantes asciende a 6,351,468
ciudadanos (cfr. IFE.org.mx).
8
requisito del buen gobierno -honesto, eficiente y democrático- y del ejercicio responsable de los
derechos y las obligaciones ciudadanas y que para ello se creen instrumentos más eficaces.
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