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XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Políticas sociales urbanas, coordinación intergubernamental y participación
ciudadana: el caso del gobierno de la Ciudad de México
Alicia Ziccardi
Introducción
En las dos últimas décadas, las políticas sociales de México han adquirido centralidad en el
conjunto de las políticas públicas como una respuesta del estado para contrarrestar los
efectos más desfavorables de la aplicación de políticas económicas neoliberales. Al igual que
en otros países de América Latina se advierte un proceso de “urbanización de la pobreza” el
cual describe La tendencia a que el número pobres urbanos represente un porcentaje cada
vez mayor en el total de pobres. Esto obliga a que tanto el gobierno federal, como los
gobiernos estatales y municipales, deban diseñar e implementar nuevas “políticas sociales
urbanas”, en tanto conjunto de acciones cuyos fundamentos y características son
sustancialmente diferentes a las tradicionales políticas sectoriales (vivienda, desarrollo
urbano) y/o de atención a la pobreza. La complejidad que encierran estas políticas y los
programas que las efectivizan exigen entre otras cosas construir nuevas relaciones
intergubernamentales entre niveles de gobierno que actúan sobre una misma sociedad y
territorio, así como también entre dependencias diferentes de un mismo ámbito. Pero al
mismo tiempo, estas nuevas políticas sociales urbanas se implementan en un contexto de
profundización de la democracia por lo que requieren de la incorporación de la ciudadanía en
estas decisiones públicas, cuestión que exige crear inéditos espacios e instrumentos de
deliberación y control social.
Conviene recordar desde el inicio que, a principios de la última década del siglo pasado, el
gobierno federal mexicano redefinió las políticas sociales, en particular las denominadas
políticas de atención a la pobreza. Primero durante el gobierno salinista se creó el
PRONASOL, un ambicioso programa de distribución de bienes y servicios estructurado y
operado centralmente, desde el ejecutivo federal y dirigido a los sectores pobres que habitan
tanto el medio rural como urbano. Posteriormente, como respuesta a la grave crisis
económica de mediados de los noventa, el último gobierno priista y los dos gobiernos
panistas que le sucedieron, pusieron en marcha el programa Progresa-Oportunidades, el
cual moviliza desde entonces cuantiosos recursos destinados a personas y hogares pobres,
un programa de transferencias directas condicionadas (alimentación, salud y educación) el
cual fue diseñado originalmente para el medio rural y que en los últimos años se amplió a las
ciudades. Al mismo tiempo, durante el gobierno foxista se creó el Programa Hábitat
destinado al medio urbano y por el cual se dota a las colonias populares de infraestructuras,
equipamientos y servicios básicos (agua, drenaje, equipamientos, espacios públicos,
estancias infantiles, centros comunitarios, recuperación de centros históricos). Debe decirse
que a pesar de los escasos recursos de que dispone su cobertura programática son las 364
ciudades del país. A estos programas sociales se agregan: i) la actuación que realizan sobre
sus territorios los gobiernos locales (municipales) los cuales reciben cada vez más recursos
fiscales provenientes del presupuesto nacional destinados principalmente a la realización de
obras básicas en zonas populares (agua, drenaje) a los que se agregan un centenar de
programas a través de los cuales se distribuyen bienes básicos (tortilla, leche, etc), se
otorgan apoyos a proyectos productivos, se crea el seguro popular de salud,etc. ii) los que
realizan los gobiernos de las ciudades, principalmente las grandes y las medianas con
recursos propios para dar respuesta a los sectores más desfavorecidos de la población.
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En todos estos programas las relaciones intergubernamentales entre los diferentes ámbitos
de gobierno (federal, estatal y municipal) que participan son muy complejas, en lo
fundamental porque se diseñan centralmente con rígidas reglas de operación y es muy
limitada la capacidad de las autoridades locales para actuar con la autonomía que, le otorga
la Constitución de la república (art. 115), en lo relacionado con la planeación y gestión del
territorio y los servicios.
En este contexto nacional en este trabajo se analizan las políticas sociales urbanas del
Gobierno de la Ciudad de México, las cuales constituyen un caso de interés particular porque
son cualitativamente diferentes a las promovidas por el ámbito federal, principalmente porque
se sustentan en el reconocimiento de los derechos ciudadanos, aplican criterios de
universalidad, no exigen contraprestaciones por las transferencias monetarias que reciben
los ciudadanos, se diseñan y aplican como auténticas políticas públicas ya que no sólo
participan actores gubernamentales sino también sociales (ONGs, universidades), se
financian con recursos propios del gobierno de la Ciudad y promueven la participación de la
ciudadanía. Sin embargo, un rasgo que comparten las políticas y programas del gobierno
federal con las del Gobierno de la Ciudad de México es que no logran resolver
adecuadamente cuál es el papel que deben jugar los gobiernos locales (municipales y
delegacionales), acotándose su participación al momento de la operación de los mismos.
Para analizar estas cuestiones este trabajo se estructura a partir de tres interrogantes
centrales: i) ¿qué entendemos por políticas sociales urbanas en el interior de las políticas
públicas?, 2) ¿cuáles son las principales características que adquieren las relaciones
intergubernamentales en las que participan los gobiernos locales? y 3) ¿cuáles son los
actores y los espacios de participación ciudadana que actúan junto con el gobierno central y
local en un contexto de profundización de la democracia.
I.- Políticas públicas, políticas sociales de atención a la pobreza y políticas sociales
urbanas
Las políticas públicas son las formas de intervención y/o programas de acción promovidos y
aplicados por una autoridad gubernamental para atender diferentes cuestiones o asuntos de
interés público (Lahera, 2004). En este sentido, durante mucho tiempo el carácter público de
las políticas estuvo confinado al ámbito estatal o gubernamental mientras que recientemente
se acepta que lo público es un espacio en el que deben participar diferentes actores
económicos y sociales (asociaciones sociales, cívicas, académicos, profesionales). Este
principio de cooperación social-gubernamental es precisamente uno de los principales
componentes de la gobernanza democrática que puede otorgar mayor eficacia a la acción
pública.
Por otra parte, en las políticas públicas suelen actuar diferentes ámbitos de gobierno- central
o federal, estatal o provincial y municipal- y las mismas implican diferentes etapas
necesariamente consecutivas de diseño, operación o gestión, seguimiento y evaluación, en
las cuales pueden y es deseable que participen otros actores diferentes a la burocracia
gubernamental. Todo ello indica la complejidad que encierran las relaciones
intergubernamentales que se generan alrededor de estos procesos.
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En este marco las llamadas políticas sociales son un tipo particular de políticas públicas que
tienen como principal objetivo crear condiciones de equidad social, así como promover y
garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos. Entre éstas pueden mencionarse las
políticas de salud y educación las cuales se dirigen al conjunto de la ciudadanía adoptando
criterios de universalidad porque son parte de la responsabilidad social del Estado. A estas
se agregan políticas sociales de alimentación, vivienda, desarrollo urbano, entre otras, que
aunque sus contenidos varían temporalmente y entre diferentes contextos sociales
comparten el objetivo de garantizar al conjunto de la ciudadanía el acceso a bienes y
servicios básicos, los cuales para algunos gobiernos democráticos son considerados como
derechos sociales.
Un tipo particular de políticas sociales son las denominadas políticas de atención, reducción
o combate a la pobreza las cuales son de central importancia dados los elevados niveles de
pobreza que se registran en las sociedades latinoamericanas y su propósito es sacar de la
condición de miseria a quienes aún no han alcanzado el piso básico de la supervivencia
(Abranches et. all., 1994). En América Latina estas políticas de atención a la pobreza se han
dirigido principalmente al medio rural pero, en la última década, dado el intenso crecimiento
de la pobreza en las ciudades, se han puesto en marcha una gran variedad de programas
entre los cuales merecen particular atención las diferentes versiones nacionales del
programa Hábitat, programas constituidos por diferentes vertientes de actuación
gubernamental entre las cuales destaca el mejoramiento de barrios precarios o deteriorados
y de vivienda popular.
Estas políticas de atención a la pobreza, junto con otras políticas sociales destinadas a
regiones o zonas precarias o degradadas y/ a grupos sociales vulnerables (madres solteras,
jefas de hogar, adultos mayores sin recursos, discapacitados, VIH etc) son por lo general
políticas focalizadas que implican una forma de intervención social del Estado indispensable
para corregir las graves desigualdades existentes. Las mismas parten de la consideración de
que no puede tratarse igualmente a quienes son desiguales porque ello no reduce la
desigualdad sino que la agrava. Por lo tanto, para crear condiciones de equidad es
indispensable tratar de manera desigual a los desiguales. Por esta razón estas políticas
suelen denominarse también políticas de “discriminación positiva” o de “acción afirmativa”.
En este sentido, actualmente la acción social gubernamental suele combinar y aplicar de
manera simultánea políticas universales y políticas focalizadas (Cardoso, de Franco y de
Oliveira, 2000).
Una de las dificultades que enfrentan las políticas sociales impulsadas por los gobiernos
centrales es precisamente reconocer las diferentes expresiones de pobreza que existen en el
medio rural y urbano y en consecuencia diseñar programas para uno y otro ámbito. En este
sentido, es necesario reconocer que la pobreza rural en nuestros países latinoamericanos se
caracteriza por ser una situación de privación intensa, que se expresa principalmente en su
dimensión alimentaria y de capacidades (acceso a la educación y la salud). En el medio
urbano, en cambio, el acceso a los alimentos y el acceso (no necesariamente la calidad) a
los servicios educativos y de salud están de alguna manera resueltos, lo que está en juego
es la llamada pobreza patrimonial puesto que la gran mayoría de los sectores populares
tienen grandes dificultades para acceder a una vivienda digna y/o superar el hacinamiento,
para transportarse en el interior de la gran ciudad, para vestirse de acuerdo a normas que
prevalecen o para disfrutar un espacio público.
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Las políticas sociales urbanas hacen referencia a la acción pública que intenta hacer
efectivos los derechos sociales de los sectores de menores ingresos que viven en las
ciudades. Pero además en las ciudades las desigualdades socio-económicas y culturales son
cada vez mayores y las prácticas de exclusión social de que son objeto los sectores
populares por su origen étnico-cultural, por su condición de migrante, por presentar alguna
discapacidad, por ser joven y no aceptar formas de vestir y de comportarse convencionales,
por ser madre soltera y jefa de hogar son cada vez más frecuentes. Es decir, se ha producido
una fuerte ruptura del tejido social y se han amplificado las distancias sociales entre las
mayorías que deben aceptar niveles de vida mínimos y pequeños grupos de las clase alta
que viven en enclaves de opulencia. Por ello, desde hace más de una década, se observa
claramente que el principal rasgo de las ciudades en un contexto globalizado es la
segregación residencial y la segmentación social (Ziccardi, 1998). En consecuencia, esta
complejidad que caracteriza a la realidad urbana obliga a diseñar políticas sociales urbanas
integrales y generar nuevas y diferentes relaciones intergubernamentales, tanto entre
dependencias del gobierno local como entre éstas y otros ámbitos de gobierno- federal y
estatal- que suelen actuar en el territorio de las principales ciudades.
II.- Las relaciones intergubernamentales de las políticas sociales.
Las tradicionales políticas sociales de educación, salud e inclusive las de vivienda y las
urbanas territoriales fueron en sus orígenes competencia del gobierno nacional pero los
procesos de descentralización, de las últimas décadas, tienden a traspasar por lo menos el
momento de la operación a los gobiernos locales (estatal o municipal). Esto ha llevado a
introducir nuevas perspectivas de análisis en el campo de las políticas sociales para conocer
cuáles son las relaciones intergubernamentales que entablan los diferentes ámbitos de
gobierno que participan en estas políticas y en particular redefinir cuál es el papel de los
gobiernos locales que quieren preservar su autonomía y su capacidad de innovación en la
acción social pública.
Como señalan Brugué y Gomá (1998), en sus análisis de la realidad europea, hoy el principal
desafío de las políticas sociales del ámbito local: el pasaje de la construcción de una agenda
simple a una agenda compleja. Es decir, se trata de un amplio conjunto de actuaciones tanto
del gobierno central como local que coinciden en un mismo territorio y están dirigidas a una
misma sociedad.
Así, se pueden identificar diferentes tipos de programas sociales que han desarrollado, en las
últimas décadas, en las ciudades los cuales pueden agruparse de la siguiente manera: i)
políticas de promoción económica local (empleo productivo, apoyo a las PYMES, crédito a
pequeños productores, apoyo a la economía social), ii) políticas locales de bienestar social
(salud, educación, alimentación) y iii) políticas urbanas y del territorio (vivienda, mejoramiento
de barrios).
Pasar de acciones públicas simples a una agenda compleja implica en el caso de las
políticas sociales su rediseño, adoptando criterios de integralidad, así como también que su
finalidad sea construir y/o ampliar la dimensión social de la ciudadanía y crear nuevas formas
de relación y cooperación entre autoridades y ciudadanos, relaciones que dan lugar a formas
de gobernanza democrática, como afirman algunos autores (Prats,2004; Pascual Esteve,
2004).
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Por otra parte, en la acción gubernamental se advierte la incorporación de criterios de
descentralización aún subsisten resistencias en los gobiernos nacional y estatal para
efectivizar esta delegación o traspaso de funciones y los recursos a los gobiernos locales y la
contrapartida es que éstos no siempre tienen las capacidades institucionales requeridas para
aceptarlos.
Lo cierto, es que se advierten cada vez más nuevos y diferentes papeles que desempeñados
tradicionalmente por los gobiernos locales (municipales) en materia de políticas sociales. En
este sentido, se ha afirmado que paradójicamente con los procesos de globalización de la
economía se produce una revalorización del papel de los gobiernos locales principalmente en
el momento de la implementación de las políticas públicas, en particular en las políticas
sociales urbanas (Castells,1997; Castells y Borja, 1997; Bodemer, Coraggio y Ziccardi,
1999). Sin embargo, en México los gobiernos locales reciben más recursos que en el pasado
lo cual no ha implicado necesariamente su presencia en el diseño y operación de las políticas
sociales. En realidad ni en la normatividad ni en los hechos está claro cuál es el papel de los
gobiernos locales en las políticas sociales, con lo cual es bastante frecuente que sean los
encargados de aplicar las acciones y/o programas diseñados centralmente.
En cuanto al tipo de acción social que realizan en el caso de América Latina se ha señalado
ya que los municipios no pueden ser sólo gestores de las nuevas políticas sociales sino que
deben asumir la política social convirtiéndola en política socio-económica, es decir se trata de
pasar de la gestión de medios de vida limitados a la promoción del desarrollo humano
sustentable y sostenible desde el ámbito local (Bodemer, Coraggio, Ziccardi, 1999). Sin
embargo, en el contexto de un proceso de democratización política y fortalecimiento de la
autonomía local, la mayoría de los gobiernos municipales en México tienen una agenda
sumamente simple en materia de políticas sociales, la cual se limita a la provisión de bienes
y servicios básicos, de infraestructura urbana y territorial (agua, drenaje, pavimentación) y, en
menor medida, acciones de bienestar social comunitario, la mayor parte de las veces de tipo
asistencialistas; mientras que sólo los gobiernos de las grandes ciudades que tienen
mayores recursos financieros y humanos tienen capacidad para elaborar agendas más
complejas.
Por ello cabe preguntarse ¿cuáles son los obstáculos que impiden que los gobiernos locales
elaboren y transiten hacia agendas complejas e integradas de políticas socioeconómicas y
urbanas que permitan mejorar la situación en el empleo y calidad de vida del conjunto de la
ciudadanía que habita en su territorio? En este sentido, tres son los ejes de análisis que
debemos introducir:
ƒ El predominio de formas de organización político-administrativa extremadamente
centralizadas, no obstante que tanto en el caso mexicano como en el argentino o brasileño,
se trata de sistemas políticos federales, forma de organización político-territorial por
naturaleza descentralizada (Ziccardi, 2004).
ƒ Una descentralización que primero fue sólo desconcentradora de funciones, que
posteriormente ha logrado alcanzar la etapa de delegación de facultades y recursos del
gobierno central a los gobiernos locales, pero que en los hechos ha sido sumamente limitada
en sus alcances y en sus resultados. (Martinez Assad, y Ziccardi, 2000).
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ƒ Las competencias y capacidades de los gobiernos locales para generar una acción
pública social innovadora y democrática son muy desiguales pero, por lo general, son
acotadas por la escasez de recursos económicos y humanos de que disponen (Cabrero,
1996).
Sin duda, es necesaria una profunda reforma institucional para que los gobiernos locales
actúen con criterios de eficiencia administrativa y democracia política y en el campo de las
políticas sociales el municipio pueda pasar de una actuación restringida al ámbito de la
creación de la infraestructura social básica, a una política social compleja que contribuya a
mejorar la calidad de vida y las formas de convivencia social.
En México la desconcentración de recursos ha mejorado sustancialmente las finanzas de los
municipios, particularmente de aquellos que registran altos niveles de población viviendo en
situación de pobreza (véase ramo del presupuesto de la federación XXXIII). Sin embargo, por
un lado los recursos están etiquetados y por otro, existen fuertes limitaciones en la gestión y
administración local para emprender una política económica y social integrada. Se ha dicho
ya que muchos municipios no pueden asumir la gestión de una política social de manera
autónoma, pero muchos otros sí pueden hacer esto y muchas otras acciones de beneficio
comunitario y, sin embargo, el gobierno federal y/o estatal no siempre lo facilita o incluso lo
entorpece.
A pesar de esta situación existe cierto consenso en que ha llegado el momento de iniciar una
nueva etapa en materia de diseño y gestión de políticas sociales en la que se delegue
mayores responsabilidades a los gobiernos y a la comunidad local para que potencien los
recursos disponibles, con su actuación y con el control social que pueden ejercer la
ciudadanía organizada. Para ello se cuenta ya un conjunto de experiencias puntuales que
deben ser evaluadas a fin de corregir los errores y formular una política social compleja,
innovadora, eficaz y promotora de la participación social, que permita mejorar
sustancialmente las condiciones de vida y la convivencia social de la mayoría de los
mexicanos.
III.- El papel de la participación ciudadana
En México los fundamentos legales de la participación social o ciudadana en el interior de las
políticas públicas en general y de las sociales en particular están contenidos en la
Constitución y en leyes tanto del orden federal como estatal. También existen leyes locales
que específicamente rigen la participación ciudadana en el ámbito de una ciudad. Por
ejemplo, la Ciudad de México desde 1995 ya ha tenido tres leyes de participación ciudadana
que han intentado, sin mucho éxito, regir las formas de inclusión de la ciudadanía en las
decisiones públicas de la ciudad.
A ello se agrega que el conjunto de leyes que se desprenden del ejercicio de los derechos
sociales – vivienda, desarrollo social, salud, educación- que hacen alusiones directas a la
forma como participará la ciudadanía, tanto en el diseño como en la ejecución y evaluación
de los programas sociales. Lo importante es que la ciudadanía conozca cuáles son los
fundamentos legales de la participación social o ciudadana que rigen en la ciudad y decida
involucrarse en los procesos de diseño, aplicación y evaluación de las políticas y programas
sociales que son directamente de su interés.
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Pero más allá de lo legal, en siglo XXI existe cierto consenso respecto a que la participación
ciudadana es un componente fundamental para avanzar en la democratización de la
sociedad y de las instituciones gubernamentales. Una participación ciudadana concebida
principalmente como la forma de inclusión de la ciudadanía y sus organizaciones en las
decisiones públicas; participación que no es igual ni reemplaza a la participación política sino
que más bien la complementa y/o la activa (Cfr. Ziccardi, Alicia, 1997).
Debe señalarse que las relaciones que se construyeron durante muchas décadas entre
gobernantes y gobernados han estado caracterizadas por la confrontación o por la
subordinación de los sectores populares a prácticas clientelares que politizan el ejercicio de
los derechos básicos. También es común observar que los procesos de alternancia y
pluralismo que se han dado en los gobiernos locales- estatales, municipales y
delegacionales- no han logrado transformar profundamente la forma de gobernar las
sociedades locales. La principal pregunta entonces es ¿cómo se puede combatir la
sobrevivencia de una cultura y prácticas autoritarias y/o clientelares para avanzar en la
construcción de una cultura democrática en sentido amplio, no sólo político?.
Sin duda, el espacio público que se abre con la aplicación de las políticas sociales es
potencialmente poderoso para inaugurar nuevas prácticas y comportamientos colectivos. Sin
embargo, si bien las políticas sociales del estado mexicano y de sus diferentes ámbitos de
gobierno (federal, estatal y municipal) son cada vez más complejas puede observarse que la
cuestión de cómo incluir a la ciudadanía activamente en las decisiones públicas forma parte
más de los contenidos discursivos de las políticas sociales urbanas y de la legislación en la
que se sustenta que de las acciones efectivamente emprendidas para concretarla. Así, en las
políticas tanto del gobierno federal como de los gobiernos locales se alude a la intención de
generar: construcción de capital social, expandir la ciudadanía, garantizar la elegibilidad de
los derechos sociales. Pero el sólo hecho de enunciar esta intencionalidad no garantiza su
logro. Es necesario repensar en el diseño de los programas sociales, en particular en la
forma cómo se concibe la participación de la ciudadanía. Pero además es indispensable la
creación de un clima propicio a la movilización ciudadana, la capacitación tanto de los
funcionarios y como de los representantes de la sociedad local en los valores y la cultura de
la democracia y el lograr compromisos políticos que respalden estas formas de actuación
social.
Además, las políticas son una cosa y los programas son otra y en el campo de las políticas y
los programas sociales no siempre existe coincidencia entre los preceptos contenidos en
unas y las acciones efectivamente desarrolladas en los otros; esto es particularmente cierto
en el caso de la participación de la ciudadanía. De esta forma, en los programas sociales los
ciudadanos son concebidos e incorporados como beneficiarios y en algunos casos como
contralores. Sin duda existen actualmente mejores condiciones -mayor información y
transparencia en el actuar gubernamental- lo cual es un requisito para avanzar en la
democratización de la gestión estatal y hacer de ésta una gestión pública. Pero aunado a ello
se advierte cierto grado de improvisación y ausencia de diseño de los espacios (comisiones,
comités, mesas de trabajo, talleres) e instrumentos (consulta, diseño, aplicación y
seguimiento) de participación ciudadana que deben activarse para democratizar las políticas
públicas y en particular las políticas sociales (Ziccardi, 2004).
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En este sentido, en el México actual los espacios por lo general son poco incluyentes en el
sentido de considerar la diversidad y las particularidades de la sociedad local y convocar a un
amplia representación, mientras que los instrumentos son poco innovadores para transformar
los procesos decisorios en el sentido de hacerlos más eficaces y democráticos.
Sin duda existen un conjunto de experiencias puntuales sobre formas diferentes de relación
gobierno-ciudadanía que permiten avanzar en la construcción de una democracia social y
participativa, algunas de las cuales han sido recuperadas y documentadas 1 . Pero justamente
si se revisan estas experiencias se advierte que se avanza muy lentamente en los procesos
de construcción de una ciudadanía plena y que la innovación en materia de participación
ciudadana en la gestión pública no es lo que ha prevalecido. En el aparato gubernamental y
con cierta independencia del partido que controla el ejecutivo federal, estatal o municipal, se
advierte que existen resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir las
compuertas de la participación ciudadana. Esta falta de convencimiento sobre la importancia
de movilizar a la ciudadanía a través de la acción pública la comparten también los partidos
políticos que ven en la misma una competencia a la participación política más que un
complemento.
En este sentido, si bien la democracia representativa en México camina hacia su
consolidación los primeros pasos hacia una democracia participativa, que otorgue calidad a
la democracia, han sido muy lentos. Para avanzar en este camino se deben revisar no sólo
los enunciados de las políticas y los programas sociales sino el diseño, la operación y la
evaluación porque es allí donde amplios sectores de la ciudadanía tendrán mayor interés en
dedicar tiempo y esfuerzo para que sus necesidades sociales básicas sean atendidas a
través de una efectiva y democrática acción social del Estado.
IV.- El caso de las políticas sociales urbanas del Gobierno de la Ciudad de México
El Distrito Federal, la Capital del país, la principal ciudad del sistema urbano nacional y de la
vida económica, política y social del país, expresa espacialmente la intensidad y las
diferentes modalidades que adquieren los procesos de pobreza urbana y de exclusión social
que se registran, en las últimas décadas, en nuestras ciudades. Esto ha exigido que el
ejecutivo local, controlado por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), dedique una
parte muy importante de su presupuesto al diseño y aplicación de innovadoras políticas
sociales urbanas. Uno de sus rasgos es que son diferentes, tanto en su concepción y como
en su operación a las políticas sociales del gobierno federal. En este sentido, el Gobierno de
la Ciudad de México - controlado desde hace tres periodos por un partido de izquierda (PRD)
y principal partido oposición al que controla el ejecutivo nacional (Partido Acción Nacional)
tiene su principal base de sustentación y legitimidad en los sectores populares urbanos. Por
otra parte, una gran capacidad de generar recursos propios lo cual incrementa su autonomía
en relación con el gobierno federal. A esto agrega el que ha sabido construir una relación de
cercanía con académicos, miembros organizaciones cívicas y gestores sociales portadores
de conocimientos y experiencias que han logrado transformar la acción gubernamental en
beneficio de los sectores populares.
1
Por ejemplo, los casos registrados en los concursos organizados por el Instituto Federal Electoral en México para premiar
experiencias de participación comunitaria , así como los casos del Premio a las mejores prácticas municipales que se realiza
en Chile, Brasil y que en México organiza el CIDE.
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Todo ello ha contribuido a formular y aplicar una política social pública que promueve el
trabajo institucional y social en red y que pretende hacer efectivos los derechos sociales,
crear relaciones intergubernamentales nuevas y entablar relaciones de cercanía entre
gobierno y ciudadanía. Todas éstas son condiciones necesarias para avanzar en la
construcción de una cultura democrática y una democracia local participativa pero a la vez
estas condiciones no garantizan la disminución del papel protagónico que cumple el ejecutivo
central y la subordinación de los gobiernos locales a éste.
Ahora bien ante los elevados niveles de pobreza urbana y exclusión social que existen en la
Ciudad de México las políticas sociales del Gobierno del Distrito Federal han adquirido por
primera vez centralidad en el conjunto de las políticas públicas gubernamentales durante el
gobierno de Andrés Manuel López Obrador. En ese período se ponen en marcha en un
conjunto de programas agrupados principalmente en el Programa Integrado Territorial (PIT),
un macro-programa que agrupaba 11 programas destinados a satisfacer las necesidades
más básicas de los sectores de la población, principalmente de quienes habitan en cientos
de colonias populares y en vecindades del centro de la ciudad.
Lo primero que debe señalarse es que éstas son políticas sociales urbanas complejas, que
están constituidas por un amplio número de programas, algunos de ellos realmente
innovadores, que logran contrarrestar los efectos más desfavorables de la pobreza, la
desigualad y la exclusión que afecta a grandes mayorías que viven en la gran ciudad. El
principal sustento ideológico de estas políticas sociales se ha ido modificando a lo largo de
los tres períodos sucesivos en que gobierna del PRD. En el gobierno de Cuauhtémoc
Cárdenas (1997-2000) el núcleo conceptual de la acción social gubernamental fue “Una
ciudad de para todos”, la idea que subyace en esta frase es reconocer la igualdad a pesar de
las diferencias. Sin embargo, en este período no se modificó la estructura del presupuesto y
estas políticas no contaron con el elevado monto de recursos que demandan las acciones
sociales de la ciudad. Quizá el rasgo más importante fue el que los programas sociales
fueron puntuales pero incluyeron la experiencia acumuladas por las ONGs (equidad de
género, mejoramiento de vivienda,etc).
En el gobierno de Andrés Manuel López Obrador (2000-2006) la frase adoptada por el Jefe
de Gobierno fue por el “bien de todos primero los pobres” lo cual indica un orden de prioridad
a favor de los que menos tienen, tratando de manera desigual a los desiguales, modificando
la estructura presupuestal (inclusive sin tener mayoría en el órgano legislativo local
(Asamblea Legislativa del D.F.) y obteniendo mayores recursos imponiendo una disciplina de
austeridad en los gastos de los funcionarios del gobierno. Pero algo de fundamental
importancia es que se hizo explicito por primera vez que el sustento ideológico de las
políticas sociales urbanas es el ejercicio y la exigibilidad de los derechos sociales a través de
una intensa y responsable acción social del Estado. De esta forma se trata de generar un
proceso de construcción y/o ampliación de la dimensión social de la ciudadanía y de
inclusión social disminuyendo las fuertes desigualdades sociales y territoriales que están en
la base de los elevados niveles de violencia y conflictividad social que se registran en la gran
metrópoli.
En el actual gobierno de Marcelo Ebrard (2006-2012) se fortaleció el mismo discurso
poniéndose mayor énfasis ahora en la cuestión de la equidad, particularmente la equidad de
género y étnica, lo cual se sintetiza en la frase que encabeza el primer Programa de
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Desarrollo Social del D.F (2007-2012) ”Ciudad con equidad, incluyente y participativa” 2 . Pero
lo fundamental es que en esta administración se mantienen los mismos programas y se
agregan muy pocos, entre ellos el Programa de Mejoramiento de Pueblos, Barrios y Colonias
un importante programa destinado a recuperar y/o construir espacios públicos de calidad en
barrios populares.
Esta concepción de la política social adopta criterios de universalidad para hacer efectivos
derechos sociales de los grupos sociales que requieren apoyos gubernamentales para
garantizar su sobrevivencia y la de su familia (adultos mayores mujeres jefas de hogar,
discapacitados). Los programas consisten en transferencias monetarias directas (becas),
operan con criterios de auto-selección de los ciudadanos y a diferencia de otros programas
que se aplican en México (Oportunidades) y América Latina no exigen contraprestaciones o
controles a quienes participan en el mismo. Cuando se trata de programas y acciones para
mejorar la calidad de vida en los barrios populares (acciones de mejoramiento de barrios y/o
de espacios públicos) se adoptan criterios territoriales de selección y asignación de recursos
al identificar unidades territoriales con alto y muy alto nivel de marginación.
En este sentido puede decirse que se ha puesto en marcha una política social innovadora,
que se diferencia sustancialmente de las políticas sociales focalizadas promovidas por los
organismos financieros internacionales desde hace dos décadas e impulsada en México por
el gobierno federal, la cual implica una importante distribución recursos económicos y
materiales para mejorar la calidad de vida los sectores sociales de menores recursos que
habitan principalmente en el medio rural y en menor medida en el medio urbano.
En cuanto sus características operativas cada programa las define en sus Reglas de
Operación. Pero todos comparten algunos rasgos propios de estas políticas sociales
urbanas. En lo fundamental se trata de políticas y programas diseñados desde el gobierno
central y aplicados localmente, son complejos e implican la articulación y coordinación en el
territorio de un amplio conjunto de acciones generadas desde diferentes secretarías y/o
dependencias del gobierno central y delegacional. Pero algo de fundamental importancia es
que se intenta crear una nuevo estilo de relación entre la ciudadanía y el Gobierno de la
Ciudad, una relación de mayor cercanía entre las autoridades del gobierno central y el
delegacional lo cual se sustenta en el marco legal de la ciudad.
En este sentido, debe mencionarse que en el 2004 se modificó la Ley de participación
ciudadana del D.F. creando figuras como la asamblea ciudadana con facultades de decidir
en materia de asignación de recursos y permitiendo que las representaciones vecinales
reciban directamente recursos para realizar acciones de mejoramiento de sus comunidades.
También se han elaborado y difundido las Normas de Operación de cada uno de los
programas sociales.
Se trata de procesos que deben darse en el conjunto de la sociedad pero que en las políticas
y programas sociales constituyen una oportunidad para que surjan comportamientos que
permitan avanzar en la construcción de una cultura democrática.
2
Una primera acción afirmativa de inclusión fue traducir, publicar y difundir este Programa de Desarrollo Social (20072012) en náhuatl lengua indígena.
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Sin embargo, la para los fines de este trabajo interesa señalar dos cuestiones en las que los
gobiernos perredistas no han logrado avanzar y que son de fundamental importancia para
lograr una eficaz y democrática gestión de las políticas sociales: i) la creación de las
relaciones intergubernamentales entre el gobierno central y los gobiernos delegacionales
basadas en el reconocimiento de la autonomía (local) y ii) la participación ciudadana en las
decisiones públicas como un componente que incide en esas mismas relaciones
intergubernamentaes sumando otros actores sociales.
En relación con el primer punto, debe decirse que está pendiente una reforma política al
Gobierno de la Ciudad la cual no fue aprobada por el Congreso de la Unión.Pero tampoco el
Gobierno de la Ciudad ha impulsado una reforma institucional al abultado y burocrático
aparato gubernamental heredado de los setenta años en que gobernó el PRI. Además desde
las perspectivas de las políticas públicas, y en particular de las política sociales, se requiere
incluir en la agenda gubernamental cambios institucionales profundos, en particular crear
condiciones para fortalecer y modernizar en la era de la informática la administración local, la
próxima a la ciudadanía, así como definir cuál es su papel en la aplicación de las políticas
públicas que emanan del gobierno central pero que se aplican en el ámbito local.
Por ahora no se advierte la intención de hacer de las Delegaciones auténticos gobiernos
locales, aún cuando a partir del 2000 (de acuerdo a la reforma política realizada al gobierno
del D.F. de 1996) la ciudadanía elige en elecciones secretas y en planillas partidarias al Jefe
de la Delegación donde vive. Este cargo dura tres años, al igual que los presidentes
municipales, pero carecen de recursos propios, puesto que a diferencia de los municipios son
órganos desconcentrados del Gobierno del D.F. y es en el presupuesto anual de éste donde
se establece cuanto le corresponde a cada una de las 16 delegaciones. Esto hace que los
recursos de que disponen, por lo general, son escasos para desarrollar las funciones de
gestión del territorio y suministro de servicios que le competen, así como para atender las
demandas que puntualmente presenta la ciudadanía por ser el ámbito de gobierno más
próximo. Sin duda, todo esto impide que actúen como un órgano de gobierno capaz de
ejercer autónomamente diferentes acciones sociales.
Por ahora las Delegaciones presentan una débil estructura institucional y una inexistente
preocupación por democratizar la gestión local, lo cual contribuye a que aún cuando el PRD
gobierna en 14 de las 16 delegaciones y el PAN en 2 se reproduzcan prácticas clientelares
heredadas del pasado. Por otra parte, en el ámbito delegacional no existen espacios de
representación política (como es el caso de los Cabildo en los municipios) o vecinales. A ello
se agrega que los representantes de los comités vecinales no han sido renovados y, por
tanto, no hay contrapesos en ese ejecutivo local, lo cual crea condiciones propicias para que
se realice una gestión de corte personalista y poco democrática. Todo esto influye de manera
negativa en el momento de la ejecución de las políticas sociales donde la persistencia de una
cultura clientelar suele poner en peligro el logro de los objetivos que se persiguen.
En cuanto al segundo eje de análisis, la participación ciudadana, el gobierno perredista no ha
logrado avanzar en la construcción de una democracia participativa. La frágil democracia que
rige la vida política y social de la Ciudad de México se expresa en que la cultura, las
prácticas y los procesos decisorios enfrentan aún muchos obstáculos para democratizarse.
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Para transformar esta situación y crear una participación ciudadana que contribuya a
consolidar buenos gobiernos locales, eficientes y democráticos, es necesario generar en
primer término credibilidad en la ciudadanía y esto difícilmente se logra a través del discurso
político, es un componente de las prácticas de gobierno, que se dan principalmente en el
cotidiano y en territorio local (delegacional).
En este sentido, la Ciudad de México se ha asumido débilmente el reto de democratizar el
aparato de gobierno del ejecutivo central y de los ejecutivos locales. Las intenciones de
incorporar a la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas públicas sólo ha
llevado a crear espacios de consulta, un amplio número de Consejos de desarrollo urbano,
desarrollo social, fomento al desarrollo económico, para la asistencia y prevención de la
violencia intrafamiliar, planeación del desarrollo 3 , algunos presididos por el propio Jefe de
Gobierno o sus secretarios/as y formados por representantes de la ciudadanía muchas veces
elegidos por las propias autoridades, cuya misión es en el mejor de los casos aportar ideas o
inclusive legitimar decisiones tomadas previamente por las propias autoridades ( Ziccardi,
2006).
En abril del 2004, durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador se aprobó una
nueva Ley de Participación Ciudadana, aún vigente, que distingue entre la calidad de
habitante, vecino y ciudadano definida ésta última categoría como las “mujeres y varones
que teniendo calidad de mexicanos reúnan los requisitos constitucionales y posean además,
la calidad de vecinos u originarios del mismo” (art 7). La nueva ley creaba el espacio del
Consejo Ciudadano, que se agregaba a los comités transformados de vecinales en
ciudadanos. Además entre los instrumentos figura “rendición de cuentas”, la “red de
contralorías ciudadanas” y la “asamblea ciudadana”. Esta última figura es de fundamental
importancia, en tanto en el capítulo 77, se establece que la Asamblea Ciudadana “podrá
decidir el uso de los recursos públicos destinados por el Gobierno del Distrito Federal y el
órgano-político administrativo de la demarcación, correspondientes a programas específicos
cuyas reglas de operación así lo establezcan, para lo cual deberán nombrar comités
ciudadanos de administración y supervisión”. En el artículo 78 por otra parte reglamenta que
“Las resoluciones de la Asamblea ciudadana serán de carácter obligatorio para el Comité
Ciudadano, y para los vecinos de la Unidad Territorial”. Además, la Asamblea es considerada
un instrumento de información, análisis, consulta, deliberación y decisión de los asuntos de
carácter social, colectivo o comunitario (art. 74); se establece que para la revisión y
seguimiento de los programas y políticas públicas a desarrollarse en su Unidad Territorial se
reunirá al menos tres veces por año, será pública y abierta, podrán participar todos los
vecinos y habitantes, incluidos niños y jóvenes con derecho a voz pero tendrán sólo derecho
a voto los ciudadanos que tengan credencial de elector actualizada.
El incorporar esta figura fue una forma de legalizar las asambleas ciudadanas, las cuales en
los hechos ya habían sido creadas por el segundo gobierno perredista, con la intención de
incorporar a la ciudadanía, particularmente a los sectores populares, en los diferentes
programas que forman parte de su política social. Por ello se advierte un alto grado de
correspondencia entre estos fundamentos legales y el estilo de gobierno de cercanía que se
impulsa desde el ejecutivo local.
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Estos Consejos tiene su fundamento legal en las respectivas leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa del D.F. órgano
de representación política de la Ciudad.
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Los principales problemas de este modelo de inclusión de la ciudadanía radican en que las
Asambleas Ciudadanas no son espacios masivos que convocan al conjunto de la ciudadanía
de una unidad territorial, tampoco existe una reglamentación sobre la forma como se discute,
opina, delibera y/o consulta en colectivos tan numerosos como los que forman parte
nominalmente de estos espacios territoriales. La asamblea como su nombre lo indica es una
reunión o junta, es decir un espacio de participación pero no un instrumento o un método de
trabajo para que funcione la democracia local y se logren los fines que se persiguen.
Pero además, deben mencionarse otras dos cuestiones que han impedido avanzar en la
construcción de una democracia participativa: i) consejos ciudadanos nunca se han
constituido ya que en tres ocasiones seguidas se pospone esta elección, con lo cual
continúan vigentes las viejas representaciones vecinales y ii) las dos experiencias
delegacionales (Tlalpan y Cuauhtémoc)de presupuesto participativo realizadas a principios
del gobiernos de López Obrador no tuvieron continuidad con el cambio de las autoridades
locales en el 2003, ciertamente porque las mismas no contaba con el aval del Jefe de
Gobierno pero también la ciudadanía no exigió su continuidad.
En consecuencia está pendiente avanzar en democratizar la forma de gobierno, las políticas
públicas y en particular las políticas sociales incorporando una mayor participación y una
participación de más calidad en los procesos decisorios, tanto del gobierno central como de
los gobiernos locales a fin de erradicar la cultura y las prácticas clientelares que aún
subsisten. Una experiencia reciente que requerirá ser evaluada y que avanza en este sentido
es el Programa de Mejoramiento de Barrios, colonias y Pueblos, en zonas que se encuentran
en una situación de marginación muy alta, alta o media y donde habitan sectores populares.
De acuerdo con las reglas de operación un grupo promotor de vecinos, con la asesoría
técnico social de ONG, universidades, o consultores, presenta a concurso un proyecto el cual
al ser aprobado por un comité técnico recibe los recursos necesarios para su realización.
Estos recursos se transfieren directamente al comité de administración y supervisión de cada
proyecto constituidos cada uno por tres vecinas y vecinos, los cuales son los encargados de
disponer y controlar el buen uso de los recursos.
Finalmente cabe señalar que se ha creado recientemente el Consejo de Evaluación de las
Políticas Sociales de la Ciudad de México, órgano autónomo constituido por académicos y
miembros de ONGsel cual deberá evaluar no sólo los resultados – en términos de número de
beneficiarios, acciones, monto de la inversión, opinión de los usuarios- sino los procesos
gubernamentales y sociales que sustentan y desencadenan esta acción gubernamental,
siendo sus recomendaciones vinculantes. Pedro también se deberán analizar el diseño y
operación de cada uno de los programas sociales con la intención de identificar las formas de
actuación previstas para cada una de las dependencias del gobierno central y de los
gobiernos delegacionales.
Así, desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentales y la democratización de la
gestión pública interesará evaluar particularmente: i) ¿cómo se concibe y se realiza el trabajo
burocrático, tradicionalmente organizado de manera sectorial, cuando se tiene la intención de
que actúe en el territorio local como una red de apoyo gubernamental? ii) ¿cómo se concibe
la participación de los gobiernos de las delegaciones, que son las autoridades más próximas
a la ciudadanía y en cuyo territorio operan los programas? iii) ¿cuál es la procedencia de los
recursos gubernamentales que garantizan la viabilidad y continuidad de cada uno de los
programas?.
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De igual forma se deberán revisar los fundamentos legales e instrumentales de la
participación ciudadana en el diseño y operación de los programas sociales evaluando i) ¿en
qué medida y cómo se aplican los preceptos de la ley de participación ciudadana vigente en
la operación de los programas, en particular las formas cómo han operado las asambleas
ciudadanas, los promotores sociales y todos los actores sociales y políticos involucrados en
las diferentes etapas de los programas? ii) ¿cuál es la evaluación que tienen de los
programas los beneficiarios de los mismos, cuál es la percepción que tienen de esta acción
gubernamental y cuáles serían sus sugerencias para mejorarlos?.
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Reseña biográfica
Alicia Ziccardi
Investigadora titular del Instituto de Investigaciones de la Universidad Nacional Autónoma de
México miembro del Sistema Nacional de Investigadores y de la Academia Mexicana de
Ciencias. Profesora de posgrado de las Facultades de Ciencias Políticas y Arquitectura de la
UNAM. En el año 2001 obtuvo el Premio Universidad Nacional en el Área de Investigación en
Ciencias Sociales.
Actualmente es presidenta de la red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos
(IGLOM) y co-coordinadora de URBARED (www.urbared.sociales.unam.mx).
Licenciada en Sociología por la Universidad de Buenos Aires y Maestra en Sociología por el
Instituto Universitario de Pesquisas de Río de Janeiro. Candidata a Doctora en Ciencias
Políticas en la Universidad de Sao Paulo. Graduada del Programa de Posgrado en
Formación de Investigadores en Desarrollo Urbano y Regional del CEUR- Instituto Torcuato
Di Tella.
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Doctora en Economía por Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), tesis
aprobada con mención honorífica y obtuvo la Medalla Gabino Barreda al mejor promedio.
Ha coordinado el grupo de Pobreza y Políticas Sociales de CLACSO. Es autora de más de
un centenar de artículos en libros y revistas especializadas. Es autora de los libros: “Las
Obras Públicas de la Ciudad de México”, “Casa a los damnificados” y “Gobernabilidad y
Participación Ciudadana en la Ciudad Capital”. Ha coordinado entre otros libros: “La tarea de
gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas”, “Pobreza, desigualdad social y
ciudadanía”, “Planeación Participativa en el espacio local, Ciudades del Siglo XX
¿Competitividad o cooperación?. Cinco Programas Parciales de Desarrollo Urbano” y
“Participación Ciudadana y Políticas sociales en el ámbito local”.
Dirección: Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, Circuito Mario de la Cueva s/n,
Ciudad Universitaria, 04510, México D.F.
TE: 52 55 5622- 7400 ext.300.
E mail: [email protected]
Página web: www.unam.mx/iisunam
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