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Resumen de Investigación
Título:
Respuestas estatales en torno a la alimentación y al cuidado: los casos de los
Programas de Transferencia Condicionada de Ingreso y el Plan de Seguridad
Alimentaria en Argentina.
Autores:
Laura Pautassi, Carla Zibecchi, Pilar Arcidiácono, Gustavo Gamallo, Ana
María Bestard, Esther Levy, Vilma Paura, Lorena Balardini, Ángeles
Bermudez, Verónica Carmona Barrenechea, Maximiliano Carrasco, Mora
Kantor, Carolina Mouriño, Laura Royo y Mora Straschnoy (Investigadores/as).
Marta Andrich, Marcos Filardi y equipo (Equipo Docente).
Institución:
Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales Ambosio L. Gioja. Facultad de
Derecho, Universidad de Buenos Aires.
1. Antecedentes
La investigación se propuso analizar las interrelaciones entre la adopción de un enfoque de
derechos humanos y la lógica subyacente en los programas sociales aplicados en Argentina en
el contexto de postcrisis 2001-2002, a partir del desarrollo de un trabajo empírico que recogió
las formas que adoptan las estrategias alimentarias y de cuidado, las vinculaciones existentes
entre ambas y de qué manera se proveen servicios de cuidado a amplios sectores de la
población. Especial interés tuvo el análisis de las relaciones que se entretejen entre estas
estrategias desplegadas mayoritariamente por las mujeres proveedoras de cuidado y otros
actores involucrados, como las organizaciones sociales y comunitarias (OSC). Estas
relaciones permitieron desarrollar a su vez vinculaciones teóricas y empíricas entre el
“derecho a la alimentación” y el “derecho al cuidado” y la interdependencia con el diseño
específico de las políticas sociales como también en el diseño de indicadores de medición de
cumplimiento del derecho a la alimentación adecuada.
A continuación se detallan los avances, la metodología empleada y algunos resultados
obtenidos. Si bien no han sido incluidos en este Resumen por razones de falta de espacio, el
equipo Derechos Sociales y Políticas Públicas (DSPP) también ha elaborado, en el contexto
del proyecto, contribuciones que establecen recomendaciones para el cuidado de la infancia
en contextos de pobreza e inseguridad alimentaria, en especial en el marco de diversos
programas sociales de manera de articular un proceso de cierre de los mismos y de transición
hacia políticas efectivamente universales y de posibles ampliaciones y perfecciones que
puedan implementarse en la actual Asignación Universal por Hijo para la Protección Social
(AUH).
Es destacable que el trabajo de investigación está acompañado por actividades de difusión
(presentación a Congresos y Jornadas, realización de una publicación electrónica);
organización de eventos científicos (en el marco del Seminario DESC y Políticas Públicas);
actividades docentes especialmente destinadas a la incorporación del derecho a la
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alimentación en el currícula de grado y de postgrado de diversas Universidades; y actividades
de comunicación con organismos legislativos y organizaciones de la sociedad civil.
2. Objetivos
2.1. Objetivo 1: Establecer relaciones teóricas y empíricas entre el derecho a la
alimentación y el derecho al cuidado y su vinculación con el diseño específico de
políticas sociales.
Ya ha transcurrido una década del nuevo siglo en el cual se ha instalado en los debates
académicos, políticos y técnicos la demanda por políticas públicas con enfoque de derechos.
Estilizadamente, este enfoque considera que el marco conceptual que brindan los derechos
humanos como derechos legitimados por la comunidad internacional, ofrece un corpus de
principios y pautas aplicables en las políticas de desarrollo y, al mismo tiempo, precisa las
obligaciones –positivas y negativas- de los Estados en materia de cumplimiento de derechos
económicos, sociales y culturales (DESC) como también civiles y políticos (DCyP)
(Abramovich y Pautassi, 2009). A partir de allí, se abre un espectro variado de relaciones
entre derechos y políticas, sistemas de evaluación bajo estándares de derecho; accountability
(horizontal y vertical) y diversas esferas de responsabilidad a nivel de los Estados y a nivel
internacional. Este abordaje marca un punto de inflexión en la dinámica de los procesos
sociales de las últimas décadas, particularmente respecto de las políticas sociales focalizadas
promovidas por los organismos internacionales de asistencia crediticia y adoptadas por los
distintos gobiernos en América Latina durante la aplicación de las políticas de ajuste
neoliberal (mediados de los ochenta y durante los noventa). Más allá de este marco, y como
ha conformado uno de los objetivos de la presente investigación, un sinnúmero de programas
sociales de “combate” a la pobreza y asistencia a los sectores vulnerables sólo se han
traducido en programas con “filtros” de derechos, remozando viejas prácticas focalizadoras
con una retórica de derechos (Pautassi et al, 2010).
A su vez, el desarrollo de un enfoque de derechos aplicado al cuidado, ha motivado un
impulso a la consideración del cuidado como derecho: el derecho a cuidar, a ser cuidado y a
cuidarse (autocuidado) (Pautassi, 2007) conceptos que han ido ingresando en la agenda de
política pública de la región. Concluida la revisión bibliográfica realizada en el marco del
proyecto, y con el objetivo de analizar las vinculaciones entre alimentación y cuidado, se
analizaron específicamente, siempre aplicando la metodología del enfoque de derechos, las
dimensiones involucradas para la satisfacción del derecho a la alimentación adecuada y al
cuidado, partiendo del supuesto que este derecho no significa solamente la obligación estatal
de que ninguna persona padezca hambre, sino que es un derecho complejo con diversos
atributos los que a su vez implican una serie de obligaciones para los Estados (FIAN, 2007:
9). Concordantemente, se analizó el importante corpus de instrumentos que garantizan el
derecho a la alimentación adecuada, tanto en general como para personas determinadas.
De conformidad con el PIDESC (art. 11 Inc. 1 y 2) el hacer efectivo el derecho a un nivel de
vida adecuada implica la garantía de la alimentación, vestido y vivienda. Particularmente,
respecto a la alimentación, los Estados tienen obligación de adoptar medidas necesarias para
mitigar y aliviar el hambre y la malnutrición. Esto es, programas concretos que se necesitan
para mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante
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la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios
sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se
logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales. Por su parte, la
Convención de Derechos del Niño (CDN, art. 24.2 y 27) establece en los artículos las
particularidades de este derecho para niños, niñas y adolescentes, que incluye la obligación de
los estados de adoptar medidas para reducir la mortalidad infantil, a combatir enfermedades y
la malnutrición, suministrar alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre y
garantizar el acceso a la información respecto a salud y nutrición. Asimismo otorga a los
padres o adultos responsables del niño/a una posición primordial en lo relacionado a proveer
medios económicos y condiciones de vida necesarias, siempre dentro de sus posibilidades.
Este último constituyó un aspecto especial de indagación, buscando fijar el alcance de
consideraciones como “dentro de sus posibilidades” y estrechamente vinculadas con el
contenido mínimo del derecho. Del mismo modo, los adultos mayores requieren el ejercicio
del derecho a la alimentación adecuada en consonancia con el ejercicio del derecho a ser
cuidados.
La interpretación del derecho a la alimentación adecuada en sentido amplio incluye no solo
las medidas concretas, políticas públicas, sino la necesidad de reformas institucionales
necesarias, incluyendo garantías, protección y accesibilidad para la realización plena de este
derecho. Por ende, la violación del derecho a la alimentación perjudica el ejercicio de otros
derechos humanos e involucra a varias generaciones y está estrechamente vinculado a la
distribución societal del cuidado. La disponibilidad de indicadores de progreso se presenta
como un importante instrumento para la evaluación y seguimiento de las obligaciones
estatales.
Al respecto, se analizaron las potencialidades de los indicadores de medición de derechos en
el campo del derecho a la alimentación (Balardini y Royo, 2012) a partir de una revisión de
los desarrollos realizados y del desafío de construir indicadores específicos de satisfacción del
derecho a la alimentación adecuada y del derecho al cuidado (Pautassi, 2012). Precisamente
uno de los obstáculos del trabajo de campo consiste en la brecha existente entre las demandas
de medición y la disponibilidad de información estadística y cualitativa por parte de los
Estados. Asimismo se indagó, a partir del análisis de un fallo, sobre las respuestas judiciales
en materia de contenido y alcance del derecho a la alimentación y al cuidado (Bestard, 2012).
El marco conceptual desarrollado permite establecer relaciones con los casos seleccionados,
concretamente con los programas sociales y programas de transferencias condicionadas de
ingresos, como con las estrategias desarrolladas por las familias y por las mujeres para poder
proveer de alimentos y cuidado –en sentido amplio- tanto a las familias como a nivel
comunitario. A continuación se presentan los resultados obtenidos de estas interdependencias
señaladas, dejando consignada la necesidad de indagar y avanzar a futuro en este importante
campo de provisión de bienestar y satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales.
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2.2. Objetivo 2: Analizar y comparar límites que han presentado los programas sociales
desde un enfoque de derechos para garantizar el derecho a la alimentación y al
cuidado.
Para el logro de este objetivo se seleccionaron dos casos de programas sociales: los PTC (Plan
Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y Programa Familias por la Inclusión Social) y el Plan
Nacional Seguridad Alimentaria (PNSA). Luego se efectuaron las siguientes operaciones:
(a) Revisión bibliográfica sobre los programas, con la finalidad de actualizar el debate sobre
los alcances que estos programas; (b) Análisis de entrevistas a informantes clave y otros datos
primarios y secundarios. Aquí las actividades desarrolladas estuvieron vinculadas con:
entrevistas de los actores claves de las políticas analizadas (funcionarios estatales, líderes de
OSC vinculados con los programas seleccionados, expertos en el tema), y análisis de los
documentos públicos que le dan sustento legal y operativo a los programas, elementos
esenciales para efectuar un análisis desde “el enfoque de derechos”.1
El relevamiento efectuado permitió establecer puntos de continuidades y rupturas entre los
casos analizados. Indudablemente, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) por su
cobertura y relevancia presupuestaria implicó un cambio en la política alimentaria destinada a
sectores en situación de vulnerabilidad. Asimismo, tres novedades lo diferenciaron de las
anteriores intervenciones alimentarias: la incorporación en su denominación del concepto de
“seguridad alimentaria”, el surgimiento asociado a la participación social (campaña mediática/
iniciativa popular) y su origen a través de una ley del Congreso. No obstante, el PNSA no
implicó transformaciones sustantivas en la forma de concebir las políticas alimentarias, es
decir, continuó primando en su implementación, una lógica gastronómica a través del reparto
de alimentos o transferencias para el sostenimiento de la modalidad de comedores. Más aún,
cuando se piensa en el PNSA a la luz de los programas de transferencia condicionada de
ingreso destinados en la mayoría de casos a las mismas familias y surgidos en el contexto de
la crisis, se hace visible que se trató de programas superpuestos que no se articularon entre sí
salvo algunas excepciones. Queda el desafío de articular las intervenciones en materia
alimentaria con otras políticas destinadas a las familias, así como también la adecuación a un
enfoque basado en derechos, capaz de garantizar contenidos mínimos, participación, buenos
diagnósticos y adecuada rendición de cuentas (Arcidiácono, 2011).
A la luz de del material legislativo analizado (dictámenes, versiones taquigráficas de sesiones
y/o reuniones) se destaca que hacia el final del período de análisis (2009-2011), es positivo
encontrar en la agenda legislativa la temática alimentaria y la aprobación por parte de la
Cámara de Diputados de un proyecto que plantea acompañar los esfuerzos de la FAO en pos
de garantizar el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria en el país y la región.
Asimismo, se han presentado nuevas propuestas bajo la concepción de soberanía alimentaria,
con una mirada que incluye al derecho a la alimentación, y propone asimismo modelos de
desarrollo y un abordaje más integral (Carrasco, 2011).
1
Al respecto, fueron de suma utilidad los trabajos y relatorías del Taller de Expertos “Los PTC desde un enfoque de
derechos” y VI Seminario Internacional sobre Programas de Transferencias Condicionas de Ingresos realizados por FAO,
CEPAL
y
PNUD
en
Chile,
en
septiembre
2010
y
2011
respectivamente,
http://www.rlc.fao.org/es/prioridades/seguridad/ingreso6/
4
Por su parte, los PTC fueron analizados identificando qué concepciones subyacen en torno al
rol de la mujer y el cuidado de los niños. Los resultados obtenidos señalan que se trató de
programas sociales que se caracterizaron tanto por introducir una mayor corresponsabilidad a
las madres en situación de pobreza (transferencia de ingresos condicionados a
contraprestaciones laborales y/o condicionalidades en salud y educación), como por no
incorporar ninguna medida que facilitara el cuidado de los hijos y la incorporación de estas
mujeres al mercado laboral. Estos programas reforzaron la idea de que el cuidado es una
responsabilidad individual (no social) de las mujeres (no compartida con los progenitores
varones).
2.3. Objetivo 3: Explorar el vínculo existente entre las estrategias alimentarias y de
cuidado que se implementan a nivel comunitario y en relación con los programas
sociales.
A los fines de dar cuenta del vínculo existente entre las estrategias alimentarias y de cuidado y
la red de relaciones que se generan en el nivel comunitario y en relación con los programas
sociales, se realizaron las siguientes actividades: (a) Elaboración de un marco conceptual y
metodológico que permitiera establecer relaciones teóricas y empíricas entre los conceptos
“estrategias alimentarias” y “estrategias de cuidado”. (b) Trabajo de campo que permitió un
abordaje del conjunto de relaciones sociales entre el ámbito familiar, los Programas de
Transferencia Condicionadas de Ingresos (PTC) y las organizaciones comunitarias que
proveen de cuidado a la primera infancia en contextos de pobreza e inseguridad alimentaria.
El trabajo de campo efectuado permitió establecer relaciones empíricas entre el cuidado y las
necesidades alimentarias que pueden observarse en diversos niveles de análisis y ámbitos por
donde estas transcurren, tanto familiares como extrafamiliares. La caracterización efectuada
en torno a la “distribución societal del cuidado” en la primera infancia dio cuenta cómo
cuando la oferta pública estatal no brinda cobertura o es residual –y no existen ingresos para
contratar servicios en el mercado- se acude a la oferta pública no estatal disponible: las OSC y
otros dispositivos de atención en la primera infancia de carácter residual que han proliferado
en los últimos años. Asimismo, se pudo observar cómo los programas sociales -sean estos
PTC y/o alimentarios- ocupan un lugar muy relevante en las estrategias alimentarias y
condicionan las relaciones de cuidado entre los miembros de la familia.
Uno de las principales hallazgos del trabajo de campo es destacar cómo las estrategias de
cuidado y las alimentarias son inseparables: (i) en Argentina la reconfiguración de
responsabilidades de cuidado en el “tercer sector” se produjo para atender tanto demandas
alimentarias como de cuidado específicas; (ii) los “nuevos dispositivos” de atención en la
primera infancia (como el Programa Primera Infancia del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires) se encuentran atravesados por fuertes demandas de cuidado y también alimentarias;
(iii) los PTC implementados durante las últimas décadas plantean condicionalidades
vinculadas con el cuidado y lo alimentario (cfr. Objetivo 2 de la investigación); (iv) las
estrategias desplegadas por las familias dan cuenta de cómo la búsqueda de un lugar donde los
niños puedan ser cuidados es inseparable de la existencia de un buen comedor, el acceso a la
vianda etc; (v) las mujeres “cuidadoras” cobran -no sin cierta frecuencia- en especie a través
de una vianda o un excedente de comida; la mujer “cuidadora” es también “dadora” de
alimentos (Zibecchi y Mouriño, 2012). Como puede observarse, no pueden comprenderse las
necesidades de cuidado sin íntima relación con las necesidades alimentarias y viceversa.
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Bibliografía citada
Abramovich, V. y Pautassi, L., (2009), “El enfoque de derechos y la institucionalidad de las
políticas sociales” En Abramovich, V. y Pautassi, L (comp.) “La revisión judicial de las
políticas sociales. Estudio de casos” Buenos Aires, Editores del Puerto, 2009, págs. 279-340.
Arcidiácono, P. (2011): “Estado y sociedad civil: ¿proveedores de bienestar social? Políticas
sociales en Argentina (2002-2007)”, tesis de Doctorado en Ciencias Sociales (UBA), mimeo,
Buenos Aires.
Arcidiácono, P. y Carrasco (2012): “Derechos, participación social y actividad parlamentaria
en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria” Documento Proyecto ODA-IALCSH (mimeo).
Arcidiácono, P., Pautassi, L. y Zibecchi, C. (2011a) “Respuestas estatales en torno a la
alimentación y al cuidado: los casos de los Programas de Transferencia Condicionados de
Ingreso y el Plan de Seguridad Alimentaria en Argentina”, en Sapiens Research Boletín
Científico, Bogota, Volúmen 1 Número 2, julio 2011.
Balardini L. y Royo L. (2012): “Indicadores para medir la satisfacción del derecho a la
alimentación. Una mirada desde las potencialidades de esta herramienta metodológica”
Documento Proyecto ODA-IALCSH (mimeo), Buenos Aires.
Bestard, A. M, (2012): “La Asignación Universal por Hijo y los derechos de los niños
discapacitados. Análisis de un caso judicial" Documento Proyecto ODA-IALCSH (mimeo),
Buenos Aires.
Carrasco, M. (2011): “Políticas sociales en el parlamento argentino (2002-2009)”, tesis de
Maestría en Diseño y Gestión de Políticas y Programas Sociales (FLACSO), mimeo, Buenos
Aires.
CEPAL (2009) “Género, trabajo remunerado y no remunerado: eslabones en la
discriminación y la desigualdad” y “Políticas Públicas y crisis de cuidado en América Latina:
alternativas e iniciativas” en Panorama Social en América Latina 2009, Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago de Chile.
FAO-ALCSH (2011) “Antecedentes para el análisis de los Programas de Transferencias
Condicionadas de América Latina desde un enfoque de Derechos: El Principio de Igualdad y
No Discriminación”. Documento de trabajo n°2:, Taller de Expertos: “Los Programas de
Transferencias Condicionadas desde un Enfoque de Derechos”, FAO-ALSCH, Santiago de
Chile, 17 y 18 Marzo del 2011.
Pautassi, L., (2012) “La alimentación desde un enfoque de derechos. Problemas persistentes,
oportunidades emergentes” Documento Proyecto ODA-IALCSH (mimeo), Buenos Aires.
Pautassi, L. (2007): “El cuidado como cuestión social: un aproximación desde el enfoque de
derechos” Serie Mujer y Desarrollo Nº 87, CEPAL: Santiago de Chile.
Pautassi, L (org.) (2010) Perspectiva de Derechos, políticas públicas e inclusión social.
Debates actuales en la Argentina. Buenos Aires, Editorial Biblos.
Zibecchi C y Mouriño C (2012) “Provisión de cuidado y satisfacción de necesidades
alimentarias. Un abordaje desde las estrategias desplegadas por las familias, el ámbito
comunitario y los dispositivos de intervención estatal”, Documento Proyecto ODA-IALCSH
(mimeo), Buenos Aires.
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