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Indicaciones y materiales para la enseñanza de la Constitución
Departamento de Derecho Político. UNED
El presente texto se reproduce con fines exclusivamente docentes,
para su uso por parte de profesores y alumnos
en el ámbito de la enseñanza de la Constitución
Manuel García-Pelayo, “El Estado Social y democrático de Derecho en la
Constitución Española”,
en Manuel García-Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo,
Madrid: Alianza Editorial, 1085, págs. 92 a 104.
Extracto
1. El art. 1.1. de nuestra Constitución define al Estado español como “un Estado social y
democrático de Derecho”, texto indudablemente inspirado en el art. 20 y especialmente en
el 28 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, en el que tanto la
fórmula en su totalidad como cada uno de los términos que la integran encuentran por
primera vez sanción constitucional positiva (...).
2. Al tratar de analizar la fórmula “Estado social y democrático de Derecho” en el seno de
la Constitución española, conviene empezar por determinar su posición dentro de la
normativa constitucional, pues si bien todos los preceptos constitucionales están dotados de
validez jurídica, no todos, sin embargo, son de la misma especie ni tienen la misma
significación (...).
2.2. (...) Nuestro precepto forma parte de lo que la doctrina ha denominado “normas
fundamentales del Estado”, definidas por Maunz como declaraciones de contenido sobre el
carácter y finalidad del Estado establecido por la Constitución y, por tanto, sobre sus
principios estructurales y funcionales. O, dicho de otro modo, se trata de normas
constitutivas del tipo concreto de Estado desarrollado por la Constitución. A esta clase de
normas fundamentales o constitutivas del Estado pertenece el precepto que estamos
comentando, juntamente con aquel que establece que la forma política del Estado español
es la monarquía parlamentaria y con el que determina que la Constitución se fundamenta en
la indisoluble unidad de la Nación española y garantiza la autonomía de las nacionalidades
y regiones que la integran.
2.3. Estos tres preceptos fundamentadores configuran lo que podemos designar como la
esencia o sustancia de la Constitución Española a la que dan existencia normativa el resto
de los preceptos constitucionales, por eso tales normas tienen un carácter acuñador,
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generador, germinal o troncal de otras normas de la Constitución, como vamos a ver a
continuación.
3. Si bien la fórmula Estado social y democrático de Derecho es una totalidad compuesta
por tres momentos o componentes inseparables en interacción recíproca, a saber: a) el
objetivo social, b) la concepción ascendente o democrática del poder, y c) la sumisión de
ambos términos a la disciplina del Derecho, sin embargo, hemos de separarlos
analíticamente para mostrar algunas de las líneas capitales del despliegue de cada uno de
ellos en las restantes normas constitucionales.
3.1. Así el postulado del Estado de Derecho se despliega en ciertos preceptos o conjuntos
de preceptos que establecen la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y que garantizan los principios
configuradores del Estado de Derecho (principio de legalidad, jerarquía normativa, etc.). Se
establece y garantiza un sistema de derechos fundamentales y libertades públicas que
constituyen, simultáneamente a unos derechos públicos subjetivos, la línea que delimita la
Grundkompetenz del Estado frente a la libre esfera de acción de la sociedad, de los grupos y
de los individuos, es decir, la línea que delimita el ámbito del poder del Estado y, con ello,
determina los confines dentro de los cuales puede actuar la organización y atribución de
competencias específicas en el seno del Estado, bien entendido que tanto la enumeración de
los derechos fundamentales como la delimitación de la competencia básica del Estado son
componentes necesarios del Estado de Derecho (...) Pero, sin duda, lo mas importante en
este respecto es la sumisión de los órganos constitucionales y en general de los poderes
públicos a una jurisdicción constitucional, con lo cual el Estado español no es solamente un
Estado legal de Derecho, sino también y esencialmente un Estado constitucional de
Derecho, no es solamente el Estado de Derecho administrativo bien ordenado, sino el
Estado del Derecho constitucionalmente bien ordenado.
3.2. El postulado democrático, por su parte, genera un conjunto de normas constitucionales,
entre las que podemos considerar como más relevantes el principio de la soberanía nacional
y el del pluralismo político; el derecho a la igualdad ante la ley, así como el de igual acceso
a la representatividad y a los cargos públicos; la constitucionalización de los partidos
políticos --pues sabido es que en nuestro tiempo todo Estado democrático es un Estado de
partidos-- así como de las organizaciones sindicales y empresariales, pues también el
Estado democrático de nuestra época se caracteriza por ser un Verbändestaat, un Estado en
cuyas decisiones toman parte las organizaciones sociales afectadas. Nuestra democracia es
fundamentalmente representativa, pero reconoce también algunas formas de democracia
directa, como la iniciativa legislativa popular, el referéndum para decisiones políticas de
especial trascendencia, así como para la elaboración y aprobación de los Estatutos de
Autonomía y para la reforma constitucional. Teniendo en cuenta la naturaleza del sistema
político de nuestro tiempo, el postulado democrático se expresa también en la participación
de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones de ciertas instituciones y
organizaciones que afecten no tanto a objetivos políticos generales cuanto a intereses
sectoriales o particularizados, y en cuyo detalle no es necesario entrar aquí.
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3.3. Pasemos ahora al postulado del Estado social. Este tipo de Estado se caracteriza por
varias notas, entre las que destacamos las siguientes: i) por la superación de las posibles
contradicciones entre la titularidad formal de unos derechos públicos subjetivos y su
ejercicio efectivo; ii) por la prosecución de la procura existencial, es decir, por la acción
estatal destinada a crear las condiciones para la satisfacción de aquellas necesidades vitales
que, en las complejas condiciones de la sociedad de nuestro tiempo, no pueden ser
satisfechas ni por los individuos ni por los grupos; iii) por la concepción del status de
ciudadanía no sólo como una común participación en valores y en derechos políticos, sino
también en los bienes económicos y culturales, y, consecuentemente, iv) por ser un Estado
de prestaciones, de modo que a los preceptos constitucionales que limitan su actividad
añade otros que le fijan objetivos para su acción legislativa y administrativa, con lo cual la
Grundkompetenz, cuyos límites han sido establecidos por los primeros, recibe unos
objetivos definidos por los segundos y, finalmente, v) por una política orientada hacia la
configuración de la sociedad por el Estado dentro de los patrones constitucionales. Dicho
esto, nos queda añadir que el postulado social del Estado establecido en el art. 1.1. se
despliega y concretiza a lo largo del texto constitucional, el cual establece como deber de
los poderes públicos promover las condiciones para el ejercicio real y efectivo de los
derechos de los ciudadanos y de los grupos con independencia de su situación social;
determina que toda la riqueza del país, cualquiera que sea su titularidad, está subordinada al
interés general, y en su Capítulo Tercero del Título II desarrolla el sistema de prestaciones a
las que el Estado esta constitucionalmente comprometido y que sería ocioso pormenorizar
aquí. En otros preceptos se garantizan el derecho a la educación y el acceso a la cultura y se
establecen los instrumentos y las vías para la solución de los conflictos socio-económicos.
3.4. Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha tenido reiteradamente en
cuenta el carácter vinculante de la fórmula Estado social y democrático de Derecho y ha
puesto de manifiesto su importancia como punto de referencia interpretativo. En este
sentido ha manifestado que dicho tipo de Estado supone respecto al Estado liberal de
Derecho que los derechos fundamentales no tienen un alcance meramente negativo y que
han de ser garantizados por prestaciones sociales o de otra índole a cargo del Estado (voto
particular a la STC 86/82); que tiene entre otras significaciones la de legitimar medios de
defensa a los intereses y grupos de población socialmente dependientes y que si el Estado
social no excluye los conflictos socio-económicos, sí puede y debe proporcionar los
adecuados cauces institucionales para resolverlos (STC 11/1981). (...) Ha interpretado que
el carácter social y democrático del Estado impide que en nombre del principio de igualdad
se prive al trabajador de las conquistas sociales conseguidas (STC 81/82) (...).
4. Hasta ahora hemos tratado el tema desde el punto de vista de cada uno de los
componentes de la noción «Estado social y democrático de Derecho». Pero tal noción no
constituye una simple agregación o yuxtaposición de componentes, sino la articulación de
ellos en una totalidad conceptual (...).
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4.2. Entendemos, en efecto, que la fórmula “Estado social y democrático de Derecho (...) es
un esfuerzo de síntesis entre tres términos, cada uno de los cuales, dejado a su propio
desarrollo dialéctico, podría conducir al antagonismo con los otros dos o con alguno de
ellos. Sin posibilidad de tratar aquí in extenso el tema recordemos que se ha puesto de
manifiesto por algunos autores la contradicción entre el decisionismo democrático y la idea
del Estado de Derecho, al menos concebidos ambos como tipos ideales. Y que no ha dejado
de manifestarse por otros la incompatibilidad entre los fundamentos del Estado de Derecho
y los del Estado social. Frente a estas afirmaciones, comenzaremos por decir lo siguiente:
En primer término, no es ocioso recordar aquel pensamiento de Tocqueville: “Las
instituciones humanas son por su naturaleza tan imperfectas que basta casi siempre para
destruirlas sacar todas las consecuencias de sus principios”. Es decir, la afirmación
unilateral de un principio no puede llevar más que a su destrucción, a su degeneración o a la
transformación en su contrario (...). La vigencia, pues, de cada principio no sólo exige la
limitación, sino también la interpretación por otros en su contenido concreto (...).
5. (...) Puede afirmarse que la única posibilidad de dar vigencia a los principios contenidos
en la fórmula tripartita –Estado de Derecho, Estado social, Estado democrático-- es su
integración recíproca, conclusión a la que nos llevan tanto consideraciones teóricas como
históricas.
5.1. En efecto, en el período intermedio entra las dos guerras mundiales, la perspectiva
político-jurídica formalista había vaciado de contenido al Estado de Derecho. Conocido es
el criterio de Kelsen, para quien todo Estado es un Estado de Derecho en el sentido formal,
puesto que todo Estado tiene que construir un orden coactivo de la vida humana, y ese
orden coactivo, cualquiera que sea el método –autocrático o democrático—de su creación y
cualquiera que sea su contenido, ha de ser un orden jurídico (...).
Por otra parte, aun vinculando el Estado de Derecho a ciertas características como la
garantía de los derechos individuales, el sistema de división de poderes, el principio de
legalidad, la reserva de ley para intervenir los derechos de libertad y propiedad, y la
judiciabilidad de los actos administrativos, era lo cierto que tal formulación fue considerada
por algunos críticos como una configuración del Estado destinada a la conservación de los
derechos establecidos (...), como un obstáculo para el desarrollo de políticas económicas y
sociales destinadas a favorecer a las clases trabajadoras (...); el Estado de Derecho
necesitaba ser salvado de su significación de Estado de clase dándole un contenido
ampliamente democrático y social.
5.2. Por su parte la democracia es un concepto quizá fácil de definir en sus términos
formales y abstractos, pero ello no significa que tal definición se corresponda, sin más, con
la realidad (...) Una mirada a nuestro mundo actual basta para contrastar (...) la conclusión
(i) de que el sentido de la palabra democracia sólo se concretiza y precisa cuando se lo
vincula con otros principios de organización de la vida política y (ii) que esta vinculación
puede significar tanto un enriquecimiento de la democracia como su instrumentalización
(...).
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(...) La acentuación unilateral de algunos valores democráticos puede entrar en pugna con
otros valores políticos sobre los que debe sustentarse una sociedad libre. En este sentido, ya
desde el primer tercio del siglo XIX se había llamado la atención, muy especialmente por
Constant y Tocqueville, sobre las antinomias existentes entre el liberalismo y la
democracia, entra la libertad y el exceso del principio igualitario. La solución fue entonces
la armonización de la democracia con el liberalismo (...).
Por otra parte, (...) uno de los métodos, y probablemente el único método, para defender a
la democracia de sus posibles contradicciones y alineaciones, es su articulación al Estado
de Derecho, lo que, entre otras cosas posibles, significa que las decisiones de la mayoría:
(i) No están sobre el Derecho, sino bajo el Derecho (...)
(ii) La mayoría no dispone de un poder ilimitado ni sobre el Estado, ni en el seno del
Estado, sino que a) ha de actuar dentro de los límites del área que la Constitución asigna al
Estado o, dicho de otro modo, dentro de la “competencia fundamental”, delimitada
principalmente por los derechos y libertades públicas, que acotan el área de autonomía
dejada a los individuos y a la sociedad, y b), aun dentro del área de acción del Estado, sólo
puede actuar adaptándose al orden de competencias establecido por la Constitución y las
leyes, sustentado en último término en la división de poderes.
(iii) Por consiguiente, el proceso democrático de la toma de decisiones ha de adaptarse a las
formas y procedimientos establecidos por las normas jurídicas.
(iv) Las decisiones tomadas por la mayoría parlamentaria no son eo ipso justas, ni
constitucionales, y tanto en defensa de las minorías como en interés de la Constitución debe
caber la posibilidad de cuestionar su validez ante una jurisdicción constitucional.
5.3. Digamos unas breves palabras sobre la inclusión del postulado social. En primer lugar,
(...) la democracia (...) en vez de ser impulsora de la promoción de los intereses populares y
del ascenso del conjunto del pueblo al Estado, puede convertirse en una aportación al
mantenimiento y reproducción del sistema establecido y, con ello, a una consolidación de
una sociedad marcada por profundas desigualdades y, por tanto, sustancialmente
antidemocrática.
De ahí que, desde el siglo pasado, se contrapusiera a la democracia política o formal la
democracia social, por la que se entendía, en síntesis, (i) situar a todas las capas del pueblo
en las condiciones socio-económicas y culturales adecuadas para el ejercicio efectivo de sus
derechos democráticos o, dicho de otro modo, socializar, extendiéndolas efectivamente a
todos los ciudadanos, las libertades sólo ejercidas plenamente por la burguesía, tema al que
alude el art. 9.2 de nuestra Constitución, y (ii) desarrollar una política destinada a defender
los intereses de las clases populares y, por consiguiente, a la disminución de las diferencias
económicas, culturales, sociales y políticas. Bajo estos supuestos, la democracia política o
formal y la democracia material se muestran como términos complementarios (...).
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Por otra parte, lo social, entendido en sentido restringido como una rectificación de las
relaciones socio-económicas entre las clases sociales y grupos de la sociedad y, en sentido
amplio, como un nuevo modelo de sociedad abierto a constantes avances (...), se inserta
cada vez más en la acción del Estado, dando origen a un tipo especial de política estatal
(...).
(...) No es imposible un Estado autoritario que desarrolle una política socialmente orientada
y que por ello pudiera ser designado como social, pero (...) la misma dignidad de los
ciudadanos hace que el principio social sea complementado con el democrático, que
ofrezca la posibilidad de que las demandas sociales al Estado sean planteadas por los
ciudadanos mismos y satisfechas como un derecho y no como un acto de benevolencia. La
articulación del Estado de Derecho y del Estado social se planteó (...) para hacer
compatibles las necesarias transformaciones sociales con las libertades fundamentales y con
las garantías que para la seguridad jurídica ofrece el Estado de Derecho (...)
6. Las anteriores consideraciones nos muestran que la originalidad y significación de la
fórmula “Estado social y democrático de Derecho” (...) radica en la integración de los tres
términos en una totalidad conceptual que define a un tipo de Estado relativamente complejo
constituido por la unidad de tres componentes vinculados entre sí (...). El hecho de que se
trate de una totalidad significa que:
6.1 Cada uno de los términos, sin perjuicio de su propia autonomía, está vinculado con los
demás mediante relaciones de coordinación que, de un lado, establecen limitaciones a su
desarrollo y, de otro, amplían sus posibilidades de realización, lo que en sus términos más
generales significa lo siguiente:
(i) El componente social no podrá desarrollarse ni autoritaria no arbitrariamente, sino por
métodos democráticos y sometido a la disciplina del Derecho. Pero, a su vez, el principio
democrático es la garantía de que los intereses sociales sean atendidos por la legislación y
las políticas gubernamentales en proporción a su menor o mayor presencia en la sociedad.
Su vinculación al Estado de Derecho asegura, por su parte, la realización ordenada de los
valores sociales y garantiza su respeto frente a posibles actos arbitrarios de los poderes
públicos.
(ii) El componente democrático encuentra sus límites en la estructura normativa del Estado
de Derecho, a la vez que es generalmente considerado como una parte integrante y esencial
de éste. Su contenido se amplía a la dimensión social, que pone, a su vez, los límites al
decisionismo democrático, ya que debe respetar los valores sociales constitucionalmente
protegidos.
(iii) El formalismo del Estado de Derecho no podrá extenderse hasta bloquear los valores
sociales y democráticos, a la vez que la orientación hacia estos valores contribuye a que el
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Estado de Derecho no degenere hasta convertirse en un simple Estado legal compatible
conformas autoritarias o con cualquier especie de contenido material.
6.2 Vistas las cosas desde el plano gnoseológico, nos encontramos con que cada uno de los
componentes sólo cobra sentido y, por tanto, sólo puede ser comprendido en relación con
los otros, estando, así, en una conexión que podemos llamar de interdependencia
significativa (...). Y lo que signifique la fórmula en total sólo es comprensible mediante un
análisis de cada uno de los componentes y de sus relaciones.
6.3 Es también característico de una totalidad o de un sistema generar algo que no está
contenido en cada una de las partes y que tampoco es resultado de la simple agregación de
ellas, sino que surge de sus conexiones recíprocas: el producto (...) culmina en una unidad
dialéctica el desarrollo separado y, por lo mismo, no integrado de los tres conceptos
acuñados por la praxis y la teoría política del siglo XIX y parte del XX.