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las ciencias sociales y gerenciales
Juan Carlos Cortázar 1
Pontificia Universidad Católica del Perú
Resumen
Juan Carlos Cortázar
Las prácticas de gestión pública.
Un marco conceptual desde
El presente artículo releva la importancia de comprender las prácticas
mediante las cuales los funcionarios públicos lideran sus organizaciones.
Para contribuir en ello, construyo un marco teórico, analizando en
profundidad dichas prácticas a partir de tres enfoques básicos: las
prácticas gerenciales como rutinas organizacionales, el desarrollo de las
prácticas al interior de una tensión permanente entre la repetición de un
patrón y la provocación del cambio, y la adquisición de características
particulares por parte de los escenarios colectivos donde tiene lugar
las prácticas. Finalizo, sistematizando los aportes recogidos a los largo
del marco teórico en una definición de las prácticas de administración
pública.
Palabras clave: Gerencia pública, prácticas gerenciales, rutinas, patrones,
organizaciones públicas, lógica de lo apropiado, comunidades de práctica
1
Profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor del Magíster
en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile. Estudios en el programa de PhD en Management, London
School of Economics and Political Science; magíster en Gestión y Políticas Públicas, Universidad de Chile. Licenciado en
Sociología, Pontificia Universidad Católica del Perú.
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Fortalecimiento Institucional
La gerencia pública es un campo de estudio,
de enseñanza y de práctica enfocado en el
desempeño de la función ejecutiva en las
organizaciones públicas (Lynn, 1996) y, el diseño
y la aplicación del planeamiento estratégico en la
provisión de servicios públicos (Hood, 2005). A
partir de la contribución de diversas disciplinas
(administración pública, política pública, ciencia
política, ciencia organizacional y gerencia), la
gerencia pública se centra en el modo en que
los oficiales ejecutivos –vistos como gerentes–
asumen la responsabilidad por el desempeño de
las organizaciones públicas (Metcalfe y Richards,
1987) y promueven la creación de valor a través de
las políticas públicas (Moore, 1997). Analizando
este concepto en mayor profundidad, Barzelay
(2001) realiza una subdivisión en los intereses
de la gerencia pública, resaltando cuatro áreas
temáticas: el diseño del plan estratégico de las
organizaciones, el liderazgo ejecutivo en el
Gobierno, la gestión de Gobierno y las políticas
transversales de administración pública.
Concentrándose en una o más de estas
áreas, varios estudiosos han coincidido en el
creciente interés por comprender las prácticas
efectivas mediante las cuales los funcionarios
públicos lideran –de manera exitosa o no– sus
organizaciones hacia el buen desempeño y la
creación del valor público.2 Comprender dichas
prácticas es un tema pendiente que, sin embargo,
resulta crucial para el desarrollo –profesional y
académico– del campo de la gerencia pública.
El presente artículo quiere ser un aporte en
esa línea, concentrándose en un aspecto poco
abordado, el cual es la construcción de un
marco teórico (con base, fundamentalmente, en
las ciencias sociales y gerenciales) que permita
comprender la naturaleza y la dinámica interna
86
2
de las prácticas gerenciales en el ámbito público.
Se espera ofrecer al lector, al final de estas
páginas, una conceptualización rigurosa de las
prácticas de gerencia pública, atendiendo de
forma particular a la tensión entre reproducción
y cambio que las atraviesa.
La evolución de la literatura sobre prácticas gerenciales en el ámbito público
Pressman y Wildavsky, en su obra Implementation
(1984), centraron ya su análisis en el conjunto
de prácticas relacionadas a la implementación
infructuosa de un gran número de proyectos de
vivienda pública en Estado Unidos. En Agendas,
Alternatives and Public Policies (1995) Kingdon
desarrolla un marco teórico para comprender los
procesos de planificación estratégica al analizar
varios casos de gestión de política en Estados
Unidos. Dirigiendo su atención a un país en vías
de desarrollo, Tendler, en su obra Good Government
in the Tropics (1997), analiza los logros más
destacados de una serie de proyectos de política
social implementados en un estado de bajos
recursos ubicado al noreste de Brasil. Bardach,
en su obra Getting Agencies to Work Together (1998),
realiza un análisis detallado de las prácticas
asociadas en la colaboración exitosa entre
varios organismos públicos norteamericanos,
intentando construir una teoría que dé cuenta
de lo que denomina ‘artesanía gerencial’.
Barzelay, en su obra Breaking through Bureaucracy
(1988), se centra en las prácticas gerenciales
involucradas en un ambicioso proyecto con el
fin de modernizar la administración pública
de Massachussets. Luego, junto con Campbell,
analiza minuciosamente las prácticas de
desarrollo estratégico en las Fuerzas Aéreas
estadounidenses en la obra Preparing for the Future
(2003).
Hood (2005) y Lynn (2005) identifican el foco sobre los funcionarios y sus prácticas como un enfoque reciente y
distintivo dentro del campo de la administración pública, en contraste con una atención exclusiva en los dispositivos
institucionales más amplios.
Todos estos autores intentaron comprender
no solo los eventos y situaciones particulares,
sino los procesos causales generales que hacían
que las prácticas gerenciales fuesen exitosas
o no, con relación al propósito de mejorar el
desempeño de las organizaciones y políticas
públicas. Barzelay y Gallego (2005) descubrieron
en esta tendencia un giro disciplinario en los
estudios de la administración pública hacia
lo que ellos identifican como ‘procesualismo
institucional’. Este enfoque emergente “tiene
como fin obtener una comprensión causal
de los procesos, comprendidos como tipos de
procesos que incluyen: la gestión política, la
toma de decisiones organizacionales y el cambio
organizacional” (13). El interés específico en
este giro disciplinario, es que pone énfasis en el
estudio de las prácticas (flujos de interacciones),
considerándolas procesos que se desarrollan
en estrecha relación con un contexto temporal
particular, es decir, como prácticas situadas.
Bardach (1998) fue el primero en focalizar su
atención en la noción de práctica, al proponer
la noción de las ‘prácticas inteligentes’ para la
colaboración interorganizacional. Bardach
define la práctica como “un método específico de
interacción con una situación, que tiene como fin
producir algún resultado” (36). Basándose en la
intuición básica de Bardach sobre la interacción
entre las prácticas y las situaciones particulares,
Barzelay (2006a) propone interpretar el concepto
anterior como ‘prácticas situadas’, es decir,
acciones realizadas dentro de un contexto de
circunstancias concretas y particulares (Suchman,
1987). Elaborando sobre esta conceptualización
de las prácticas como ‘métodos’ (modos de hacer
sistemáticos o estructurados) tendientes a lograr
determinados resultados organizacionales,
Barzelay se plantea considerar las prácticas
como patrones de actividad interdependiente,
diseñados e implementados para el desempeño
de funciones que resultan esenciales para el logro
de los resultados organizacionales (2006b). Para
poder desarrollar la idea de las prácticas como
dispositivos con el fin de llevar a cabo funciones
principales, Barzelay y Thompson (2006)
plantean una taxonomía especificando que la
actividad organizacional implica el desarrollo
de cuatro funciones esenciales: el desarrollo
estratégico, el desarrollo de habilidades y
capacidades (innovación), la producción
(implementación) y el control de gestión.3
Juan Carlos Cortázar
Las prácticas de gestión pública. Un marco conceptual desde las ciencias sociales y gerenciales
Realizar generalizaciones respecto del modo en
que los funcionarios públicos pueden desempeñar
estas funciones fundamentales –una problemática
central en la gestión pública, relacionado con
el interés principal que este campo tiene en el
desempeño de la función ejecutiva (Lynn, 1966)–
, implica analizar en profundidad las prácticas
que los funcionarios desempeñan, ya que solo
las prácticas organizacionales (no las funciones)
pueden ser estudiadas empíricamente (Barzelay,
2006c). Este análisis en detalle requiere que se
consideren las contribuciones de los marcos
teóricos asociados a las prácticas sociales y a
las organizaciones. De estos marcos surgen tres
3
Al discutir la aplicabilidad de esta taxonomía general a la especificidad de las organizaciones públicas, los
autores consideran que el hecho de que el sector público posea características específicas que lo diferencian de
otras organizaciones (características que provienen principalmente de la relación con un orden legal y los incentivos
relacionados con la relación de las organizaciones públicas con el sistema político) lleva a considerar un contenido
distintivo para un enfoque científico sobre las organizaciones públicas, pero no necesariamente un enfoque metodológico
diferente al que se desarrolla en las ciencias sociales y organizacionales. De este modo, esta taxonomía funcional, que
difiere de la administración pública tradicional centrada en categorías, como recursos financieros y humanos, es muy
útil, ya que permite el diálogo con una comunidad de expertos más amplia. Su utilidad se basa en proveer una base para
sintetizar el trabajo de muchos y en organizar el conocimiento de un modo que sea significativo para los estudiosos. Un
ejemplo de cómo esta taxonomía puede ser utilizada para dialogar con la literatura correspondiente tanto al campo de la
gestión pública como al de política pública es: Cortázar (2006), donde se desarrolla la función particular de ‘producción’
considerando la bibliografía sobre la ‘implementación’ de políticas públicas.
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Fortalecimiento Institucional
enfoques básicos para comprender las prácticas
de la administración pública. En primer lugar,
las prácticas generalmente adoptan la forma
de rutinas en un escenario organizacional. En
segundo lugar, las prácticas se desarrollan al
interior de una tensión permanente entre la
repetición de un patrón y la provocación del
cambio. En tercer lugar, las prácticas tienen
lugar dentro de escenarios colectivos y dichos
escenarios (y las prácticas relacionadas) adquieren
características particulares cuando tienen como
fin la creación del valor público. Las siguientes
secciones abordarán cada uno de estos enfoques.
Las prácticas gerenciales como rutinas organizacionales
Como ha observado Kelman “mucho de lo
que ocurre en las organizaciones es rutina”
(1987: 175). Esto se debe a que las prácticas
organizacionales tienden a estabilizarse a
través de procesos rutinarios que estandarizan
la actividad de un gran número de individuos,
sacan provecho de sus especializaciones, facilitan
la coordinación y realizan predicciones posibles
sobre los resultados de su actividad. La rutina
consiste en una serie de patrones repetitivos y
reconocibles de acciones interdependientes, a
partir de la cual los miembros de la organización
ejecutan acciones particulares (Feldman y
Pentland, 2003; Feldman, 2000). La importancia
indudable que tiene la iteración como una
característica clave de las rutinas conduce a que
las mismas aparenten ser un fenómeno simple y
mecánico. Sin embargo, las rutinas poseen una
dinámica muy compleja.
88
Feldman y Pentland (2003, 2005) sostienen que
la dinámica interna de las rutinas es el resultado
de la interacción entre las acciones inducidas por
la rutina y la interpretación que los participantes
tienen de sus acciones. Adoptando el lenguaje
de Latour, los autores denominan aspecto
performativo al primer elemento y aspecto
ostensivo, al segundo. El aspecto ostensivo consiste
en el patrón abstracto o general que da forma
a la percepción de qué es la rutina en cuestión,
y permite a los participantes u observadores
conectar un flujo de acciones singulares con la
noción de una rutina en particular. De hecho, los
participantes utilizan este patrón abstracto no
solo para guiar su acción, sino para dar cuenta
del sentido o de las acciones que realizan. Dado
que varios individuos y grupos pueden participar
en una misma rutina, generalmente existen
distintas interpretaciones del patrón abstracto, lo
que puede dar origen a interpretaciones más o
menos consensuales o conflictivas de la rutina.
El aspecto performativo consiste en la serie de
acciones singulares realizadas por individuos
o grupos específicos en contextos y tiempos
determinados, en el marco de lo que ellos
entienden como una rutina específica. Las
acciones implican siempre un importante grado
de improvisación, desviándose de esta manera
respecto a lo previsto en el patrón abstracto,
porque requieren atender a lo que hacen otros
participantes y a las características de la situación
singular en que ocurren (contexto). Así, mediante
la acción reiterada, los participantes crean,
mantienen y modifican el aspecto ostensivo de
una rutina.
El acercamiento entre estas dos dimensiones
genera la secuencia de acciones estable y fluida
que idealmente caracteriza a una rutina (Nelson
y Winter, 1982). Sin embargo, es importante
tener en cuenta que los aspectos performativo
y ostensivo no necesariamente convergen
armoniosamente. La falta de consenso –e
incluso el conflicto– sobre la interpretación de
un patrón abstracto (aspecto ostensivo) puede
dar origen a una variación (dispersión) excesiva
en las acciones. La variación excesiva de las
acciones, a su vez, puede conducir a múltiples
interpretaciones de la rutina. Las divergencias
entre ambos aspectos disparan conflictos dentro
de las organizaciones, ya que los participantes
pueden identificarse con diferentes versiones
de los aspectos performativo y ostensivo de una
rutina compartida.
En la ejecución de las acciones y la construcción
de interpretaciones sobre ellas, los participantes
se apoyan en un conjunto de artefactos: reglas,
procedimientos operativos, herramientas, má­
quinas, diagramas, etc. Así, Pentland y Feldman
(2005) consideran los artefactos como un
tercer elemento de la dinámica interna de las
rutinas, que materializa los aspectos ostensivos
y performativos en dispositivos específicos
creados por las organizaciones (usualmente por
sus gerentes) para darle forma a las actividades
de los miembros. Los artefactos son resultado
de un proceso de reificación de las experiencias
dentro de la organización, ofreciendo un punto
de referencia concreto y claro alrededor del cual
las variaciones y divergencias relacionadas a
los aspectos ostensivos y performativos pueden
ser ‘negociadas’ (Wenger, 1998). Los artefactos,
en la medida en que son resultado de la
negociación del significado de las rutinas y de la
obtención de acuerdos que permiten negociar
las discrepancias, son marcas concretas de una
suerte de ‘tregua’ dentro de la organización.
Las prácticas gerenciales, en cuanto rutinas, son
así el resultado de acciones repetitivas que, siendo
guiadas por un patrón abstracto, en realidad lo
recrean y mantienen a través del tiempo. Esta
dinámica interna, anclada en las características
repetitivas propias de la rutina, dificulta visualizar
la manera en que las rutinas cambian a través del
tiempo. Sobre este punto, Pentland y Feldman
(2005) sostienen con claridad que la dinámica de
las rutinas incluye un ciclo de cambio endógeno.
Pero, para entender este argumento con mayor
precisión, es necesario considerar, basándonos
en un análisis teórico social, la relación entre la
estructura social y la acción humana.
Prácticas, estructura social y acción humana
La mirada de Feldman y Pentland (2003) sobre
la interrelación entre los aspectos ostensivos y
performativos de las rutinas organizacionales
tiene origen en las teorías sobre la relación entre
las estructuras sociales y las organizaciones.
Las teorías de la práctica son una ‘familia de
teorías’ (Reckwitz, 2002) que conceptualizan las
prácticas sociales como fenómenos (simbólicos)
culturales. Entienden, así, las prácticas como
comportamientos rutinarios que siguen un
modelo y que se ponen en acto mediante
una multitud de acciones singulares, a veces
únicas, que reproducen la práctica. La relación
entre el patrón que organiza los posibles
comportamientos y, las múltiples y diversas
acciones que reproducen dicho patrón es una de
las cuestiones clave de la teoría de la práctica.
Anthony Giddens y Pierre Bourdieu –probable–
mente los intelectuales que han realizado las
contribuciones más relevantes al desarrollo de las
teorías de la práctica– critican a aquellas escuelas
de pensamiento que consideran la acción como
un efecto no reflexivo de las estructuras sociales
o, por el contrario, consideran que los actores
reflexivos e interactivos –casi libres de cualquier
limitación estructural– son la fuente principal
de las prácticas sociales. Giddens (1979, 1984)
expone la noción de ‘dualidad de la estructura’,
que expresa la dependencia mutua de la
estructura y las organizaciones asegurando que
“las propiedades estructurales de los sistemas
sociales son tanto el medio como el resultado
de las prácticas que constituyen esos sistemas”
(1979: 69). Mientras que los sistemas sociales se
configuran por prácticas recurrentes sociales, la
‘estructura’ es interpretada como la propiedad
estructural de dichos sistemas que permiten
y limitan de manera simultánea las prácticas.
Estas propiedades estructurales consisten en
una serie de reglas y recursos generativos,
como la comunicación del significado, el poder
(dominación) y la sanción normativa.
Desde el punto de vista de Giddens, la
estructuración de un sistema social consiste en el
modo en que los actores –que son parcialmente
conscientes de las condiciones de sus comportamiento– se basan en reglas y, recursos
estructurales que permiten y limitan sus prácticas,
produciendo y reproduciendo involuntariamente
Juan Carlos Cortázar
Las prácticas de gestión pública. Un marco conceptual desde las ciencias sociales y gerenciales
89
Fortalecimiento Institucional
aquellas propiedades estruc­turales a través de la
interacción. Bourdieu (1990) sigue un camino
similar, argumentando que diferentes condiciones
de existencia producen diversos ‘hábitos’, es decir,
“sistemas de disposiciones durables, trasladables,
estructuras predispuestas para funcionar como
estructuras estructurantes, es decir, como
principios que generan y organizan prácticas
y representaciones que pueden ser adaptados
objetivamente a sus resultados sin presuponer
la búsqueda de un resultado o un dominio
inmediato de las operaciones necesa­­
rias para
obtener dichos resultados” (53). Siguiendo un
razonamiento similar al que utiliza Giddens para
vincular estructura y acción mediante la noción
de la dualidad de la estructura, Bourdieu propone
que los esquemas generativos de percepción,
pensamiento y acción que los actores adquieren
como parte de una colectividad (el ‘hábito’) es lo
que les permite generar un conjunto de prácticas
que, al mismo tiempo, produce y reproduce tales
esquemas al ponerlos en práctica.4
El análisis realizado por Feldman y Pentland
sobre la estructura y la dinámica interna de las
rutinas organizacionales se asemeja al modo
en que Giddens y Bourdieu conceptualizan la
relación entre estructura y acción:
Adoptar una estructura o una perspectiva basada
en la teoría de la práctica, nos permite observar
el aspecto ostensivo y el aspecto performativo de
las rutinas organizacionales como recursivamente
relacionadas con las acciones que crean y recrean
el aspecto ostensivo, así como la manera en que
el aspecto ostensivo limita y posibilita las acciones
(2003: 105).
Bajo esta visión, los patrones abstractos de una
rutina adquieren propiedades estructurantes con
relación a las acciones singulares, haciéndolas
4
90
posibles y, al mismo tiempo, estableciéndoles
límites. Sin embargo, los patrones también
dependen de las acciones para poder subsistir.
A esta altura una pregunta que deberíamos
plantearnos sería: ¿cómo cambian los patrones?
Varios críticos encuentran las ideas Giddens
y Bourdieu demasiado focalizadas en la
reproducción de las estructuras sociales,
evitando profundizar en la explicación del
cambio de las estructuras. Emirbayer y Mische
(1998) consideran que el concepto de acción
humana que utilizan los autores mencionados
anteriormente es “habitual, repetitivo, y
dado por sentado” (963). Dejando de lado la
discusión sobre la calidad de las propuestas de
Giddens y Bourdieu, resulta importante para
nuestro análisis sobre prácticas gerenciales
considerar la definición que ofrecen Emirbayer
y Mischer del término acción, como un proceso
de involucramiento colectivo influenciado por
el pasado (y de esta manera por estructuras
heredadas: reglas, fuentes, patrones y esquemas),
y a su vez orientado hacia el futuro (como una
capacidad para imaginar posibles alternativas) y,
hacia el presente (contextualizando las prácticas
en las contingencias del momento).
Siguiendo esta perspectiva, los autores identifican
tres dimensiones de la acción humana. En
primer lugar, la ‘iteración’, que consiste en la
reactivación selectiva que realizan los actores de
los patrones de pensamiento y acción del pasado,
los cuales se incorporan de manera rutinaria en
las prácticas. En segundo lugar, la ‘proyectividad’,
que comprende la generación imaginativa de
posibles trayectorias futuras para las acciones,
que de esta manera pueden reconfigurar los
patrones recibidos. En tercer y último lugar, la
‘evaluación práctica’, consiste en la capacidad
Bourdieu sugiere la idea de un hábito específico relacionado con agentes especializados gubernamentales
(funcionarios). También propone la idea de que tal hábito se centraría en la manera en que los funcionarios públicos
producen y reproducen su monopolio de la razón de estado, imponiéndola a la sociedad como un imperativo universal
(1998: 57-60).
que los actores tienen para hacer juicios prácticos
y valorativos sobre las posibles trayectorias de
sus acciones; en respuesta a los requerimientos,
dilemas y ambigüedades propias de las
situaciones específicas que van enfrentando.5
Mientras que la iteración está relacionada con
la reproducción de las estructuras, la acción
humana es capaz de introducir un cambio
por medio de la proyectividad y la evaluación
práctica.6
Volviendo a considerar la idea que Feldman
y Pentland (2003) desarrollan respecto a la
existencia de un ciclo de cambio endógeno
de las rutinas, cabe mencionar que dicha
propuesta se basa justamente en postular que
la acción humana abre posibilidades para
introducir desviaciones con relación al patrón
abstracto de la rutina, recreándolo mediante
la improvisación. Los autores mencionados
interpretan el cambio de una rutina como el
resultado de dos movimientos: desde lo ostensivo
hacia lo performativo y viceversa. El primer
movimiento consiste en el proceso mediante
el cual los actores utilizan el patrón abstracto
de la rutina para guiar (aplicando un modelo
o marco normativo), dar cuenta de (explicar y
legitimar retrospectivamente) y referirse (dar
sentido) a sus acciones. El segundo movimiento
comprende el modo en que las acciones crean
(mediante la repetición), mantienen (mediante la
representación) y modifican (eligiendo desviarse
e improvisando) el patrón abstracto del cual
partieron. Este ciclo de cambio endógeno es,
entonces, resultado del entrecruzamiento de las
acciones de guiar/dar cuenta de/referirse a las
acciones con las de crear/mantener/modificar
el patrón que representan. De este modo –y de
manera congruente con la noción de dualidad
de estructuras de Giddens– el aspecto ostensivo
de las rutinas posibilita y limita el desempeño
(acción), mientras que las acciones recrean y,
transforman los patrones como resultado de la
improvisación y adaptación a los requerimientos
de situaciones específicas.
Es importante advertir la capacidad trans­
formadora que, desde esta perspectiva, puede
asignarse a las prácticas gerenciales como
rutinas organizacionales. Así, como resultado
del ‘monitoreo reflexivo’ (Giddens, 1979) o de
la proyectividad y los procesos de evaluación
prácticos (Emirbayer y Mische, 1998) que los
actores ejercen sobre sus propias acciones, los
participantes pueden improvisar y transformar
parcialmente las condiciones generativas de su
práctica. Giddens resume esta idea al considerar
la acción como “un flujo de intervenciones
causales, reales o previstas, de los seres físicos
en la corriente de acontecimientos del mundo”
(1979: 55). Considerar las prácticas como
intervenciones es muy útil para comprender
las prácticas gerenciales, ya que generalmente
implican el propósito explícito de mejorar
(cambiar) el desempeño organizacional. Además,
la cita nos recuerda que las prácticas sociales (y
gerenciales) están siempre situadas dentro de un
flujo continuo de sucesos (Suchman, 1987).
Juan Carlos Cortázar
Las prácticas de gestión pública. Un marco conceptual desde las ciencias sociales y gerenciales
5
Los autores identifican la ‘esquematización’ como el proceso principal que hace posible la iteración. De manera
semejante, la ‘hipotetización’ y la ‘contextualización’ son consideradas como los procesos básicos para la proyectividad
y la evaluación práctica.
6 Se puede decir que la dimensión de la ‘evaluación práctica’ de Emirbayer y Mische se asemeja a la idea de Giddens
sobre el ‘monitoreo reflexivo’ de las acciones por los participantes (1979). Además, ni Giddens, ni Bourdieu negarían una
capacidad ‘proyectiva’ por parte de los actores, sino que asegurarán que la capacidad de proyectar acciones futuras y
alternativas se ve posibilitada y restringida por las propiedades estructurales de los sistemas sociales o por los esquemas
generativos de la percepción, el pensamiento y la acción que constituyen el hábito. Así, la interrelación de reproducción
y cambio puede ser más compleja que considerar algunas dimensiones de las acciones se relacionan con la estabilidad y
algunas otras con el cambio.
91
Fortalecimiento Institucional
Feldman (2000) propone una taxonomía muy útil
sobre las maneras en que los participantes de una
rutina (o de una práctica gerencial) ejercitan esta
capacidad transformadora, mediante distintas
respuestas a la percepción que ellos mismos
tienen de los resultados de sus acciones. Como
se muestra en la tabla 1, cuatro valoraciones
diferentes de tales resultados pueden conducir a
tres tipos de respuesta.
La reparación, la expansión y el esfuerzo son
tipos específicos de respuesta que aplican la
capacidad transformadora de las prácticas
gerenciales, introduciendo cambios en los
aspectos ostensivos y performativos de las
rutinas, y en los artefactos que también utilizan.7
Una o más de estas respuestas guían los esfuerzos
de rediseño y reforma desarrollados por los
gerentes para mejorar los resultados de sus
organizaciones. Pero, generalmente, estas no son
respuestas individuales, sino que requieren de la
intervención de una colectividad o comunidad
de profesionales. De este modo, comprender
la recreación y la modificación de las prácticas
gerenciales implica prestar atención a los
escenarios colectivos donde ellas ocurren.
Prácticas, comunidades y gestión pública
Es obvio que las prácticas organizacionales
ocurren, tal como lo indica su nombre, dentro
de escenarios colectivos. Pero algunas de las
características específicas de los escenarios en
donde se efectúan las prácticas organizacionales
en general y las prácticas de gestión pública
en particular, no son evidentes. Wenger (1998)
sostiene que las prácticas organizacionales son
propiedad de una especie particular de escenario
colectivo, a la que denomina ‘comunidades de
práctica’.
Estas comunidades existen por y alrededor de
prácticas específicas, y se crean para promover
una iniciativa compartida. Los individuos se
involucran en prácticas dentro de una o más de
estas comunidades, desarrollando un conjunto
de prácticas como un mecanismo para fomentar
la participación recíproca de los participantes en
una red de relaciones, participar en el esfuerzo
conjunto de enfrentar ciertas situaciones, y
compartir un repertorio de actividades (rutinas),
símbolos y objetos pertenecientes a la práctica. Si
Tabla 1. Taxonomía de respuestas a los resultados de rutinas*
Percepción del resultado
Respuesta
1.Las acciones no producen los resultados esperados.
Reparación: reparar la rutina para restaurar su equilibrio mientras se mantienen los estándares de trabajo establecidos.
2.Las acciones producen resultados imprevistos o indeseables (nuevos problemas). Expansión: introducir cambios para sacar ventaja de las
nuevas posibilidades y situaciones, alterando los estándares de trabajo establecidos.
3.Las acciones generan nuevos recursos y posibilitan nuevas oportunidades.
4.Los resultados obtenidos son los esperados, pero los participantes aún perciben posibles mejoras: los resultados están por debajo de los ideales.
Esfuerzo: invertir esfuerzo y cambiar estándares con el
objetivo de alcanzar el de alcanzar el desempeño ideal. * Fuente: Feldman (2000)
92
7
Aunque Feldman considera que la ‘reparación’ no se relaciona con el cambio porque no altera los estándares de
trabajo, consideramos que los tres tipos de respuesta –incluso cuando se mantienen sus estándares originales– conllevan
la introducción de cambios.
las prácticas son “un proceso por el que podemos
experimentar el mundo y nuestro compromiso
con él como significativo” (Wenger, 1998: 51), las
comunidades de práctica son escenarios donde
se construye el significado por medio del ejercicio
de una práctica común.
Wenger sugiere que la producción de experiencias
significativas dentro de estas comunidades tiene
lugar mediante los procesos de negociación de
significado, participación y reificación. Mientras
que los procesos de reificación se relacionan
con la creación de los artefactos que Pentland y
Feldman (2005) consideran como una dimensión
de las rutinas, se puede asociar la noción
de participación de Wenger a los aspectos
performativos y ostensivos de las rutinas, porque
crean comprensión y acciones. La noción de
negociación de significado se refiere al proceso
mediante el cual los profesionales enfrentan las
circunstancias particulares de las situaciones en
que encuentran. En consecuencia, no solo las
prácticas, sino también las comunidades que
las sostienen, están ‘situadas’ en el sentido que
Suchman (1987) le asigna al término.
Sin embargo, no toda organización es una
comunidad de práctica. Una comunidad de
práctica existe cuando hay una experiencia
colectiva de involucramiento en una práctica
compartida y significativa. Por supuesto, estas
comunidades pueden tomar lugar dentro de
organizaciones, en cuyo caso los profesionales
deberán desarrollar su experiencia ajustando las
demandas institucionales con la realidad de las
situaciones particulares que enfrentan (Wenger,
1998: 46). También puede suceder que mediante
su práctica varias comunidades se interrelacionen
dentro de la misma organización, constituyendo
lo que Wenger denomina una “constelación de
prácticas interconectadas” (Ibíd: 127).
Las comunidades de práctica pueden existir
en cualquier organización. Pero es válido
pensar que las comunidades relacionadas
con las prácticas de gestión pública tienen
características particulares, derivadas del carácter
público de los escenarios (organizaciones) donde
suceden. Siguiendo a Moore (1997 y 2000),
consideramos que el ámbito público muestra
características distintivas con relación al proceso
de desarrollo de estrategias organizativas. Moore
sostiene que desarrollar una estrategia en las
organizaciones públicas requiere una triple
mirada, que conduzca a los gerentes o directivos
a considerar si la estrategia lleva a resultados
sustancialmente valiosos para los supervisores,
los ciudadanos y los beneficiarios; además, si es
legítima y políticamente viable; y, finalmente, si
es operacional y administrativamente posible.
Juan Carlos Cortázar
Las prácticas de gestión pública. Un marco conceptual desde las ciencias sociales y gerenciales
Mientras que el último punto no conduce a
diferencias sustanciales entre las organizaciones
públicas y privadas, los primeros dos establecen
un carácter distintivo para el caso de las
organizaciones públicas, ya que involucran
necesariamente procesos políticos. La política
es, así, el campo que deben observar los
gerentes públicos para descubrir y dar forma al
ejercicio de su mandato, ya que solo mediante la
interacción política se pueden resolver las visiones
conflictivas sobre el valor de distintos propósitos
públicos. Adicionalmente, los gerentes públicos
obtienen sus recursos (autoridad y dinero) de un
entorno de instituciones y autoridades políticas
y, en consecuencia, deben responder ante dicho
entorno, marco legal e institucional vigente
(Moore, 1997: 105).
La relación estrecha que las organizaciones
públicas mantienen con la institucionalidad
política e, incluso, con la acción política misma,
las sitúa dentro de un marco marcadamente
regulado. De hecho, todas las actividades
relacionadas con definir los mandatos
organizacionales, delegar la autoridad, asignar
los fondos públicos y responsabilizar a los
funcionarios públicos ante la ley dependen
enormemente de un extenso conjunto de reglas
gubernamentales. En este tipo de escenario, la
‘lógica de lo apropiado’, sugerida por March
(1994), posee una fuerte influencia sobre el
93
Fortalecimiento Institucional
comportamiento y las decisiones de los actores.
Sin excluir el cálculo racional como una lógica
que también puede dirigir las decisiones y las
prácticas de los actores en las organizaciones
públicas –tal como lo indican las teorías de la
elección pública–, es posible proponer que en los
ámbitos que están fuertemente regidos por reglas
(como el público) se tiende a tomar decisiones con
una lógica distinta a la optimización racional.
March confronta la lógica de consecuencias
del cálculo racional con la ‘lógica de lo
apropiado’, mediante la cual los individuos y
las organizaciones construyen identidades y
utilizan las reglas que consideran apropiadas
para enfrentar las situaciones en las que se
encuentran. En una perspectiva de cumplimiento
de las reglas, quienes toman las decisiones deben
resolver tres preguntas: “1) la pregunta sobre el
reconocimiento: ¿qué tipo de situación es esta?;
2) la pregunta sobre la identidad: ¿qué tipo de
persona soy? o, ¿qué tipo de organización es
esta?; 3) la pregunta sobre las reglas: ¿qué hace
una persona como yo, o una organización
como esta en una situación como la que tengo
en frente?” (1994: 58). De esta manera, la
lógica de seguimiento de reglas no se basa en el
cálculo comparativo de las consecuencias que
tendrían distintas alternativas de acción, sino
que procede “estableciendo y haciendo coincidir
las reglas con las situaciones identificadas”
(Ibíd). Como se trata de un proceso que requiere
interpretación, selección y correspondencia,
está expuesto a los problemas de incertidumbre
(cálculo impreciso de las consecuencias futuras
de las acciones presentes), ambigüedad (falta de
consistencia entre las diferentes interpretaciones
de las situaciones o de las relaciones causales
que vinculan acciones y consecuencias, o de
los propósitos de los participantes) y el conflicto
estratégico entre los actores involucrados.
94
La ‘lógica de lo apropiado’ resulta útil para
aclarar varios aspectos de la dinámica de las
prácticas de gestión pública y de las comunidades
en las que los actores se involucran. En primer
lugar, la lógica de lo apropiado ayuda a
comprender que las comunidades de práctica
no son solo un escenario para compartir
‘conocimiento operacional’ (Nelson y Winter,
1982), sino fundamentalmente un ámbito donde
construir una identidad común. Como sostiene
Wenger (1998), mediante el involucramiento en
las prácticas, los participantes de una comunidad
negocian no solo el significado de dichas
prácticas, sino también su identidad como parte
de la organización.
En segundo lugar, la ‘lógica de lo apropiado’
ayuda a obtener un entendimiento refinado
de la relación entre los aspectos performativos
y ostensivos de las rutinas: los actores reelabo­
ran los patrones abstractos de las rutinas (por lo
general consolidados en reglas y proce­di­mientos
operacionales) mediante el establecimiento de
identidades y la búsqueda de correspondencia
entre las reglas y procedimientos con las situa­
ciones identificadas.
En tercer lugar, la ‘lógica de lo apropiado’
ayuda a comprender el cambio en los escenarios
regidos por reglas y rutinas. Así, se puede aclarar
la idea, desarrollada por Feldman y Pentland
(2003), de que los actores pueden modificar
los patrones de la rutina –eligiendo como
respuesta el improvisar ante las demandas de
la situación o ante una evaluación negativa de
los resultados de la rutina–, si consideramos que
el actor interpreta la situación o los resultados
como problemáticos y, de este modo, decide
qué modificaciones deben ser introducidas a
su identidad o cómo utilizar creativamente las
reglas para enfrentar la inesperada situación.
Resulta evidente que –contrariamente a lo
que el sentido común puede entender como
una acción que sigue reglas– la interpretación
de March sobre el cumplimiento de las reglas
abre la puerta a considerar la capacidad
transformadora de la acción humana en la
toma decisiones. De este modo, la lógica de
lo apropiado es compatible con la opinión de
Emirbayer y Mische (1998) sobre proyectividad
y evaluación práctica, porque los actores deben
no solo elegir dentro de un repertorio de reglas,
sino también deben interpretar la situación y
sus propias identidades, una tarea claramente
abierta a la proyección reflexiva y a la evaluación.
Finalmente, considerar los problemas que
generalmente afectan el cumplimiento de reglas
–incertidumbre, ambigüedad y conflicto– ayuda
a explicar con mayor detalle las dificultades
relacionadas con los patrones abstractos no
consensuados.
Resumen: ¿qué son las prácticas de gestión pública?
Para cerrar, ofrecemos una definición de las
prácticas de la administración pública que resume
los distintos aportes considerados en las páginas
anteriores. Las prácticas de gestión pública son
patrones rutinarios de actividad o intervención
interdependiente, diseñados e implementados
para llevar a cabo funciones esenciales
relacionadas con los logros de las organizaciones
públicas. El patrón apunta a condensar o abstraer
los requerimientos organizacionales relacionados
con el logro de la función. Se mantiene (reproduce)
mediante la repetición de acciones llevadas a cabo
por individuos o grupos específicos en momentos
y situaciones específicas, y por el uso reiterativo
de artefactos.
Los actores realizan prácticas de gestión pública
principalmente (pero no exclusivamente) al
establecer identidades y hacer coincidir las
reglas a situaciones reconocidas. Sin embargo,
los individuos y los grupos pueden improvisar
durante las acciones, eligiendo desviarse del
patrón mediante la aplicación de diferentes
identidades y reglas o mediante la modificación
de las ya recibidas. La improvisación es la
respuesta del actor ante: 1) las acciones llevadas
a cabo por otros participantes, y 2) los problemas
particulares y desafíos impuestos por la situación
donde ocurre la actividad. El patrón de la
práctica también puede ser modificado como
resultado de los esfuerzos dirigidos a reparar,
extender o mejorar la práctica.
La reproducción y la modificación de las prácticas
suceden dentro de comunidades de práctica,
es decir, grupos de actores interrelacionados
que comparten una iniciativa común y están
mutuamente comprometidos en una práctica.
Dentro de estas comunidades, distintas
comprensiones de la identidad, los patrones,
las acciones y los artefactos relacionados con
una práctica son constantemente negociadas.
Las comunidades de práctica relacionadas con
las prácticas de gestión pública son escenarios
delimitados por reglas, y las decisiones y acciones
de sus miembros se ven fuertemente influenciadas
por la lógica de lo apropiado.
Juan Carlos Cortázar
Las prácticas de gestión pública. Un marco conceptual desde las ciencias sociales y gerenciales
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¿un nuevo paradigma sobre la relación
entre estado y mercado en Estados Unidos
Andrés Martín Garrido Sánchez 1
Pontificia Universidad Católica del Perú
Resumen
El presente artículo es un análisis de la reforma financiera del gobierno
del presidente Barack Obama, especialmente la implementación a la
fecha de la Ley Dodd-Frank, tanto en lo que concierne a los aspectos
económico-financieros como en lo referente a los aspectos políticoinstitucionales. Su objetivo es demostrar que, si bien la referida política de
reforma conllevaría a la reivindicación del papel regulador y supervisor
del Estado en el sistema financiero de Estados Unidos (surgiendo con
ello la posibilidad de un nuevo paradigma en la relación entre Estado
y mercado), su implementación no equivaldría a una reforma integral
del mismo. Ello, a razón de que los mismos responsables de la crisis de
2008 se mantienen en el poder; a que se estaría dejando sin resolver
otras dificultades importantes; las críticas de congresistas republicanos y
la oposición de las grandes compañías de la industria financiera.
Andrés Martín Garrido Sánchez
La reforma financiera del gobierno
del presidente Barack Obama:
Teniendo en consideración el objetivo del artículo, el tipo de investigación
es explicativa y el método se compone de un estudio de procesos dadas
las unidades de observación: a) la crisis financiera de 2008-2010, b)
las implicancias de la crisis, c) los rescates financieros, y, d) la reforma
financiera como expresión de la reivindicación del Estado en el sistema
financiero de Estados Unidos. El énfasis del análisis estará en los
procesos, incorporando los principales factores políticos y económicos
que influyen en dichos procesos.
Palabras clave: crisis financiera, industria financiera, reforma financiera,
Estado, mercado, Estados Unidos, Barack Obama
El autor es primer secretario del Servicio Diplomático del Perú y máster en Ciencia Política y Gobierno con mención
en Relaciones Internacionales de la PUCP. El presente artículo es un resumen de su tesis de grado. Asimismo, el autor
es magíster en Diplomacia y en Derecho Internacional de los Tratados por la Academia Diplomática del Perú; realizó
estudios de posgrado en la United Nations University, Tokio, Japón; y en la Temple University, Campus Japan. A partir del
1 de octubre de 2012, desempeña funciones en el exterior en la Embajada del Perú en la República de Costa Rica.
1
97
Fortalecimiento Institucional
Introducción
Justo antes de las elecciones de 2008, cuando la
crisis financiera se hizo más evidente, el candidato
a la presidencia Barack Obama señaló que “la
ambición e irresponsabilidad de Wall Street y las
fallas de regulación provocaron la crisis”. Subrayó
que “la falta de supervisión en Washington y en
Wall Street es lo que nos metió en este problema”.
Luego de asumir la presidencia en enero de 2009,
Barack Obama habló de la necesidad de reformar
la industria financiera: “Necesitamos regular el
riesgo sistémico, más requisitos de capital, una
protección financiera al consumidor y cambiar la
cultura de Wall Street”.
El 11 de julio de 2010, el presidente Obama
refrendó la Ley Dodd-Frank de reforma
financiera y de protección de los consumidores,
fecha en la que entró en vigor. Debe su nombre
al senador senior Christopher Dodd del Estado
de Connecticut y al representante Barney
Frank del Estado de Massachusetts. Ambos son
miembros del Partido Demócrata. La ley fue
patrocinada por el 111 Congreso de Estados
Unidos, controlado por los demócratas. Se trata
de una enorme y compleja ley que, según se
informa, fue resultado de varios compromisos.2
En ese sentido, la ley Dodd-Frank aborda una
reforma financiera que alcanza casi todos los
aspectos de la industria de los servicios financieros
con el objetivo de devolver a los inversores la
confianza en la integridad del sistema.
Análisis de la Ley Dodd-Frank
La ley Dodd-Frank fue escrita en el período que
siguió a la crisis financiera bajo considerable
presión política con dos objetivos muy claros:
1) reducir los riesgos del sistema bancario
paralelo (shadow banking system) mediante una
regulación más cuidadosa de los instrumentos e
instituciones de las actuales finanzas y 2) reducir
los daños en caso que grandes instituciones
financieras colapsen (too big to fail).
Se podría decir que entre las fortalezas de la ley se
incluye su énfasis en las pruebas de resistencia del
sector financiero, a fin de demostrar su solvencia.4
Ver Binyamin Appelbaum, Lawmakers At Impasse On Trading, The New York Times, 23 de junio de 2010: htpp://
www.nytimes.com/2010/06/24/business/24regulate.html; y Jim Puzzanghera, Congressional Negotiators Wrap Up Work
On Financial Reform Legislation, The Los Angeles Times, 26 de junio de 2010: htpp://articles.latimes.com/2010/jun/26/
business/la-fi-financial-reform-20100626.
3
“Promover la estabilidad financiera de los Estados Unidos al promover la rendición de cuentas y la transparencia en el
sistema financiero, terminar con ‘demasiado grande para fallar’, proteger el pago de impuestos americanos al terminar con
los rescates, proteger a los consumidores de las prácticas abusivas del servicio financiero y para otras finalidades”. Texto de la
Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act: http://docs.house.gov/rules/finserv/111_hr4173_finsrvcr.pdf.
4
Para ello se ha creado la Consumer Financial Protection Bureau (CFPB), agencia independiente encargada exclusivamente
de velar por la protección del consumidor de productos y servicios financieros (http://www.consumerfinance.gov); el
Financial Stability Oversight Council (FSOC), consejo de supervisión de estabilidad financiera presidido por el Secretario
del Tesoro, con importantes responsabilidades, entre ellas identificar y responder riesgos sistémicos (http://www.treasury.
gov/initiatives/fsoc/Pages/default.aspx). La Office of Financial Research OFR que pertenece al Departamento del Tesoro,
cuyo personal está formado por expertos con conocimientos altamente sofisticados que apoyan el trabajo del FSOC
recopilando datos financieros y llevando acabo análisis económicos; y, la Office of Credit Ratings OCR dentro de la
Securities Exchange Commission (SEC), esta última equivalente en el Perú a la Superintendencia de Banca y Seguros, con
el poder para multar a las agencias de calificación crediticia.
2
98
El objetivo de la ley, de acuerdo con su primera
página, es: «to promote the financial stability of
the United States by improving accountability and
transparency in the financial system, to end “too big to
fail”, to protect American tax payers by ending bailouts, to
protect consumers from abusive financial services practices,
and for other purposes.».3
Asimismo, incluye la llamada Regla Volcker y el
enfoque en la regulación de las más grandes
instituciones financieras no bancarias.5 La ley;
sin embargo, tendría varias debilidades por ser
compleja e irregular, en términos de regulación.
Deja vacíos para algunas actividades y en otras
es excesivamente reguladora. Además, resulta
problemática en la calidad de la supervisión
(Ludwig, 2012). Queda claro que el sistema
financiero sigue siendo tan proclive a los rescates
después de la ley Dodd-Frank como lo fue en el
pasado y que podría tener más sentido enfocarse
en la bancarrota como una solución a escoger
para las instituciones financieras en problemas.
David Skeel, en su libro The New Financial Deal,
understanding the Dodd-Frank Act and its (unintended)
consequences, sostiene que no basta ver la sustancia
de la ley, sino también el clima político y
económico que llevó a cabo esta regulación.
Skeel identifica dos temas que considera
surgen de la ley y que son muy peligrosos: 1) la
asociación entre el gobierno con las más grandes
instituciones financieras y 2) la especial inter­
vención por parte de los reguladores, en vez de
una mayor respuesta basada en reglas predecibles
a la crisis (Skeel, 2011). Skell, al igual que Charles
Ferguson en su documental Inside Job (2010),
destaca la tendencia o inclinación del gobierno
del presidente Obama hacia las corporaciones,
en particular de aquellas personas vinculadas
a los rescates del año 2008, tales como Tim
Geithner, su actual Secretario del Tesoro.
En resumen, la reforma financiera del gobierno
del presidente Obama da ciertas muestras
de debilidad. Cuestiones críticas como la
creación de un fondo especial financiado
por las instituciones financieras que sirva de
respaldo para futuras crisis (también como un
mecanismo para recuperar el dinero gastado
por el gobierno en los rescates), el futuro de las
calificadoras de riesgo, del poder de los lobbistas
y las compensaciones a los ejecutivos, no han
recibido propuestas significativas. Por otro
lado, el Congreso habría fracasado en tratar
de resolver una de las principales causas de la
crisis financiera: los límites del apalancamiento
financiero, lo que constituye una grave falencia
en la actual reforma financiera.
Para los más críticos, la política de reforma
financiera ha conseguido muy pocos logros
porque estaría siendo influenciada por lobbies de
Wall Street y Washington D.C., en especial de la
Financial Services Roundtable.6 Algo interesante de
observar, es que el actual Secretario del Tesoro,
Timothy Geithner, el principal asesor económico
del Obama; Larry Summers,el presidente de la
CFTC; Gary Gensler y la Presidenta de la SEC,
Mary L. Shapiro, todos asesores económicos
del Presidente Obama, son las mismas personas
que habrían construido la anterior estructura
financiera que condujo a la crisis de 2008, y
continúan en el poder (Ferguson, 2010). En
2009, Obama volvió a nombrar a Ben Bernanke.
Por otra parte, llama la atención que desde 2010
no se ha demandado penalmente a ningún
ejecutivo, ni corporación financiera, vinculados
a la crisis de 2008, por delitos, por títulos o
fraude en contabilidad. La administración de
Obama tampoco ha hecho nada por recuperar,
por ejemplo, las compensaciones que se dieron
a los ejecutivos durante la burbuja inmobiliaria.
Andrés Martín Garrido Sánchez
La reforma financiera del gobierno del presidente Barack Obama
Uno de los políticos más críticos de la Ley
Dodd-Frank, es el actual presidente del Comité
de Servicios Financieros del Congreso, el
La Regla Volcker busca prevenir otra crisis financiera y poner fin al too-big-to-fail (demasiado grande para caer).
Establece requisitos más exigentes sobre el capital y nivel de endeudamiento a los bancos estadounidenses, le pone
restricciones en la negociación de acciones propias, en inversiones en fondos de inversión libre, entre otros. La regla
también es aplicable a instituciones no bancarias.
6
Asociación que congrega y representa a todos los sectores de la industria de servicios financieros. http://www.fsround.
org/fsr/about/member_companies.asp
5
99
Fortalecimiento Institucional
representante Republicano Spencer Bachus.
Señala que la ley es poco práctica e innecesaria
para las instituciones financieras del país.
Sostiene que sería una pesada carga para las
pequeñas empresas: el duplicarles los trámites
burocráticos, en vez de atraerlas a la realización
de actividades que contribuyan al crecimiento de
la economía y generación de empleos (incluso la
llama the Burden Tracker bill). Bachus indica que
la ley obliga a los reguladores oficiales proponer
alrededor de 400 nuevas reglas y requerimientos
que deberán ser seguidos e implementados por
el sector privado.7
En el campo académico, también se aprecia
fuertes críticas. El Committe on Capital Markets
Regulation (CCMR), cuyos vicepresidentes son
nada menos que Glenn Hubbard, actual Decano
de Columbia Business School, y John Thornton,
presidente de la Brookings Institution, considera
que el principal problema de la regulación, sigue
siendo el prevenir el riesgo sistémico. En ese
marco, sostiene que la Regla Volcker no tiene ningún
potencial para reducirlo porque no apuntaría a la
deuda que posee las instituciones, ni la posición
de sus derivados, ni su ámbito y complejidad
de sus relaciones financieras; para la CCMR,
la reforma debería enfocarse principalmente a
reducir el riesgo sistémico mediante la reducción
de la interconetividad de las instituciones
fallidas en el sistema para que su eventual
caída no cause daños mayores (Scott, 2011).8
Implementación de la Ley Dodd-Frank
De acuerdo con Michel Barr, profesor de la
Facultad de Derecho de la Universidad de
Michigan y uno de los arquitectos de la nueva
estructura financiera, no obstante lo avanzado,
la reforma financiera y el sistema financiero
enfrentan amenazas importantes. La más impor­
tante es que los reguladores necesitan culminar
el trabajo de implementación de la Ley y de
sus nuevas reglas. Sin embargo, según Barr, un
problema central ha sido el Congreso: un número
de Republicanos ha tratado de frustrar la reforma
al bloquear la dación de fondos necesarios (para
la Commodity Futures Trade Commission, CFTC),
bloquear nominaciones (como con el caso de la
Consumer Financial Protection Bureau), o presentar
medidas adicionales para revocar partes de la ley
(como los requerimientos para la venta libre de
derivados) (Barr, 2011).
A partir de su implementación en julio de 2010,
la ley Dodd-Frank ha conducido a una reforma
integral en diferentes áreas a través de la creación
Considerando que la ley de reforma tiene como
principal objetivo el evitar una nueva crisis, Paul
Krugman ha manifestado que a Estados Unidos
http://financialservices.house.gov/News/DocumentSingle.aspx?DocumentID=291036
Ante la crítica y presión de políticos y lobbistas, el Secretario del Tesoro Geithner salió al frente a defender los avances
de la reforma: These reforms are not perfect, and they will not prevent all future financial crises. But if these reforms had
been in place a decade ago, then the rise in debt and leverage would have been less dangerous, consumers would not
have been nearly as vulnerable to predation and abuse, and the government would have been able to limit the damage
that a financial crisis could have on the broader economy. President Obama, along with Sen. Chris Dodd and Rep. Barney
Frank, deserves enormous credit for pushing for tough reforms quickly. (Geithner, 2012).
7
8
100
de una autoridad que regula a las compañías
de Wall Street que constituyan una amenaza
para la estabilidad financiera, sin importar su
tamaño o tipo corporativo; la promulgación
de una resolución para reducir a estas grandes
compañías en caso de una crisis sin generar
pánico financiero o poner a los contribuyentes
en apuros; el atacar la evasión regulatoria,
restringir actividades de riesgo y fortalecer la
supervisión bancaria; exigir transparencia en
las transacciones e intercambios de capital y
derivados estandarizados en todo el mercado; y,
crear una agencia para la protección financiera
del consumidor dedicada a velar por los intereses
de los hogares estadounidenses.
le va a tomar un buen tiempo recuperarse si es
que no realiza una reforma profunda del sector
financiero (Krugman, 2010). Uno de los factores
que obstaculizaría la viabilidad de la reforma,
según Krugman, es la indecisión del Gobierno
en llevarla a cabo a plenitud, lo que conlleva a
una pérdida de impulso para efectuarla.
Está claro que algunos representantes repu­
blicanos, lobbistas y grandes bancos se oponen a
realizar una reforma real. Ello implica establecer
reglas drásticas a las grandes corporaciones al
introducir disciplina al mercado, básicamente
no prometiendo rescatar a los bancos en el
futuro. Sin embargo, dice Krugman, a la hora
de la verdad los gobiernos siempre terminan
rescatando a las instituciones financieras clave
durante una crisis.
Al ver sombrío el panorama del sector financiero,
Joseph Stiglitz también considera que es mil
veces mejor no hacer la reforma financiera si es
que esta se va hacer mal, dado que una reforma
financiera débil –Stiglitz ya la califica de fallida–
no se vería puesta a prueba hasta la siguiente
gran crisis (Stiglitz, 2010).
Análisis de la crisis financiera 2008-2010
La crisis no fue un accidente, fue causada por
una industria financiera fuera de control, en la
que el Estado no estaba preparado para cumplir
su rol. Muestra de ello es que los reguladores y
las grandes corporaciones fallaron, más de una
vez, en entender los riesgos que presentaba cada
institución.9 La crisis motivó una rápida y fuerte
intervención del Estado mediante un millonario
rescate financiero. Aquí se puede observar que
los llamados ‘defensores del libre mercado’ en
Estados Unidos traicionaron los principios del
pensamiento económico neoliberal. El criterio
aplicado fue realista. El objetivo fue salvar el
sistema financiero estadounidense del desastre. El
Estado norteamericano nacionalizó la banca, las
entidades financieras y aseguradoras quebradas
con la esperanza de recuperar la confianza para
reactivar el sistema de crédito en el país: sin
embargo, por otro lado, se dio inicio a un tiempo
de recesión internacional y de dificultades para
el empleo.
En síntesis, tal como sucedió en Islandia, la
amplia desregulación y la débil supervisión por
parte del Estado permitieron que las finanzas,
incluida la corrupción de Wall Street y de
Washington D.C., se impusieran a la economía
real y provocara su ruina (Rithotltz, 2009).
Aunque parezca increíble, los funcionarios
públicos y altos ejecutivos, tomadores de decisión,
responsables de la crisis que se beneficiaron a
costa de la pérdida pública en Estados Unidos,
se mantienen en el poder.
Andrés Martín Garrido Sánchez
La reforma financiera del gobierno del presidente Barack Obama
Nomi Prins, destacada periodista experta en
temas financieros, en su libro It Takes a Pillage:
Behind the Bonuses, Bailouts, and Backroom Deals from
Washington to Wall Street, sostiene que las razones de
la crisis de 2008-2010 son básicamente políticas
y no económicas. No se permitió la intervención
del Estado en el sector financiero por cuestión
ideológica (Prins, 2009). De acuerdo con Prins, la
FED, años atrás con Alan Greenspan a la cabeza,
al reducir las tasas de interés drásticamente,
permitió a los bancos ofrecer grandes cantidades
de préstamo, lo que generó un exceso de capital,
el cual, por su natural ambición, fue aprovechado
El Gobierno del presidente Bush dejó caer a Lehmann Brothers, según opinión de Henry Paulson y Ben Bernanke
“para calmar los mercados”, pero no coordinaron ni consultaron a sus pares internacionales sobre las decisiones que
tomarían, Paulson y Bernacke no llegaron a entender las consecuencias de la quiebra de Lehmann Brothers en otros países,
especialmente en Reino Unido. Londres fue un caos y contagió a todo el sistema financiero internacional. Singapur, China
y otros países fueron afectados. Al final la población más pobre fue la más afectada.
9
101
Fortalecimiento Institucional
por el capital financiero en financiar la compra
de casas o hipotecas, lo que generó una fuerte
especulación. Posteriormente, la crisis obligó al
gobierno norteamericano a intervenir, al efectuar
el multimillonario rescate financiero. Prins
cuestiona la legitimidad del rescate, al que califica
de pillaje y extorsión cuasi-legal de los banqueros de
Wall Street y de las autoridades del Departamento
del Tesoro y de la Reserva Federal, miembros del
grupo de los llamados en el mundo académico
como los Amos del Universo (Kennedy, 2009).10
Nomi Prins, se cuestiona el rescate financiero por
ser antidemocrático y por su falta de legitimidad
(Prins, 2009). En tal sentido, es necesario revisar el
carácter de la decisión del rescate financiero por
parte de los tomadores de decisión (conservadores
y neoliberales) que habrían traicionado los
principios de su doctrina por puro pragmatismo.11
Por otra parte, hay que tener muy presente
la teoría de inversión de partidos políticos del
reconocido politólogo norteamericano Thomas
Ferguson.12 Afirma que son las élites económicas y
no los votantes los que juegan el papel principal en
los sistemas políticos en Estados Unidos. Describe
las elecciones presidenciales y congresales, por
ejemplo, como el momento en que especialistas
en inversión coinciden y compiten para controlar
el Estado, conservando, en ausencia de la
sociedad civil organizada y de sindicatos, el poder
que pasa a manos de la economía y, sostiene,
En Estados Unidos, es legal que las corporaciones
ejerzan el derecho a apoyar las candidaturas
políticas que más se ajusten a sus intereses.
Observando la realidad, la actual campaña
presidencial en Estados Unidos nos ilustra
el argumento de Ferguson y el objetivo de la
industria financiera en ese país. Se ha podido
apreciar que al 21 de abril de 2012, la campaña
por la reelección del presidente Obama había
logrado reunir de grandes donantes la suma de
US $ 88,618,307,000 millones. Las seis primeras
empresas de la lista eran Microsof Corp., DLA
Piper, University of California, Sidley Austin
LLP, Google Inc, y Harvard University.13 Por el
lado del candidato republicano Mitt Romney,
potencial principal rival de Obama, al 21 de
abril de 2012, había recibido la suma de US $
74,869,092 millones, siendo las seis primeras
compañías de su lista, las más poderosas de la
industria financiera: Goldman Sachs, JPMorgan
Chase & Co, Bank of America, Morgan Stanley
Credit Suisse Group y Citigroup Inc.14
De acuerdo con Norberto Bobbio, por legitimidad, específicamente se entiende como el atributo del Estado que consiste
en la existencia en una parte relevante de la población de un grado de consenso tal, que asegure la obediencia sin que sea
necesario, salvo en casos marginales, recurrir a la fuerza (Bobbio, 2010). Considerando que todo poder intenta ganar el
consenso para que se le reconozca como legítimo al transformar la obediencia en adhesión, surge la pregunta ¿quién votó
para que el Gobierno decida el salvataje financiero? ¿A quién le consultó el Gobierno para llevar a cabo esa dura medida?
11
En relación al argumento anterior, vale la pena resaltar las declaraciones hechas por Noam Chomsky a pocos días de
sucedida la crisis financiera en el año 2008: “Such interventionism is a regular feature of state capitalism, though the scale
is unusual. A study by international economists Winfried Ruigrok and Robvan Tulder fifteen years ago found that at least 20
companies in Fortune 100 would not have survived if they had not been saved by their respective governments, and that
the rest gained substantially by demanding that governments ‘socialize their losses’, as in today´s tax saver financed bail
out” (Chomsky, 2008).
12
En su clásica obra, Golden Rule: the investment theory of party competition and the logic of money-driven political
systems, Ferguson enseña que la regla de oro del análisis político es: “to discover who rules, follow the gold”. Esta
teoría permite conocer cómo funciona el complejo sistema político estadounidense e, incluso, pronosticar la política
gubernamental. Está basada en un estudio sobre las relaciones políticas partidarias en Estados Unidos.
13
http://www.opensecrets.org/pres12/contrib.php?id=N00009638
14
http://www.opensecrets.org/pres12/contrib.php?id=N00000286
10
102
que la candidatura con mayor financiación es
siempre la ganadora. Asimismo, afirma que los
congresistas de Estados Unidos defienden los
intereses de una élite y arbitran los conflictos de
interés de los diferentes grupos inversores en las
campañas políticas. De este modo, se constituye
una oligarquía que va rotando en función de
intereses privados (Ferguson, 1995).
Bajo el parámetro de la Golden Rule de Ferguson,
se puede desprender que los actores más
importantes de la industria financiera tradicional
en Estados Unidos estarían luchando nuevamente
para apoderarse del Estado y lograr que no se
lleve a cabo la reforma financiera en lo que afecte
a sus intereses (sobre todo que sus ganancias no
disminuyan) y, contra todo pronóstico, recuperar
el prestigio perdido ejerciendo su derecho a
realizar lobbies sin restricciones en el Congreso.
Indicios del surgimiento de un nuevo paradigma en la relación Estado-Mercado en
Estados Unidos y a nivel global
El Estado sigue siendo el centro de la política y
del poder económico mundial; sin embargo,
como señala Stiglitz, en los últimos tiempos ha
venido siendo restringido, por las fuerzas de la
economía global, y por las demandas políticas
dedevolución de poder. La globalización habría
logrado una integración mucho más estrecha
entre los países –entiéndase Estados– pero frente a
ella ha surgido la necesidad de una mayor acción
colectiva entre los países y los individuos para
resolver sus problemas comunes (Stiglitz, 2006);
ahora más que nunca cuando la crisis financiera
de Estados Unidos pasó a convertirse en una crisis
global. En ese sentido, ideas como la de Stiglitz,
de que los mercados no se corrigen solos y que
la intervención del Estado sí funcionan para
controlarlos, habrían sido tomadas en cuenta por
el gobierno de Obama luego de la crisis (como
por ejemplo, la creación de una agencia para la
protección financiera del consumidor) porque
coadyuvan a que la economía crezca y aseguran
que dicho crecimiento sea distribuido más
equitativamente (Stiglitz, 2002).
El presidente Barack Obama ya ha señalado
en varias oportunidades, que el Estado debería
cumplir un rol más preponderante dentro de
la economía en sociedad con el mercado, para
combatir el desempleo, la desigualdad y la
contaminación. El Gobierno, sostiene que debe
dejar de lado ideologías e intereses particulares
para así implementar políticas públicas que
permitan mayor transparencia en la economía,
mejorar la calidad de la información sobre qué
hacen las instituciones públicas y privadas, lo
cual permitirá a aquellas personas afectadas por
estas políticas tener mejores sugerencias en su
formulación. No obstante, al igual que muchos
intelectuales, Stiglitz advierte la necesidad de
reinventar el Estado para hacerlo más eficiente
y más responsable (Stiglitz, 2006). Se habría
abierto paso a la necesidad de una nueva relación
entre el Estado y el mercado, con adecuada
regulación y supervisión a la economía, a fin de
evitar que el mercado se deje llevar por su natural
tendencia hacia los excesos (Ugarteche, 2010).
Para Stiglitz, la mano invisible de Adam Smith
ya no existiría, puesto que los actores privados,
en especial los ambiciosos banqueros, persiguen
su propio interés que no tiene por qué encajar
con los intereses generales de la sociedad.
Andrés Martín Garrido Sánchez
La reforma financiera del gobierno del presidente Barack Obama
Para Paul Krugman, la economía global
plantea nuevos retos, como la reacción de los
Estados contra una serie de crisis financieras sin
precedentes (Krugman, 2007). Krugman consi­
dera que la economía mundial está entrando
a una etapa previa a la Tercera Depresión, por
lo que el Estado debe cumplir a cabalidad su
papel de protagonista en la economía para evitar
otros colapsos financieros y asegurar el aumento
general del bienestar en la población (Krugman,
2010). Sostiene que entre la economía y la política
hay una estrecha relación y ha denunciado las
falacias económicas que se esconden detrás de
ciertos intereses.
Con relación a la reforma del gobierno del
presidente Obama, Krugman ha sido muy crítico
con las políticas condescendientes de los bancos
que causaron la crisis financiera. Considera que
las medidas del rescate financiero a las grandes
instituciones fueron “dictadas sin condiciones ni
contrapartidas por el miedo a dañar la confianza
financiera”, las que acabaron por desatar el
enfado populista, en beneficio del grupo de
103
Fortalecimiento Institucional
políticos republicanos, quienes son todavía más
condescendientes con los bancos.
En síntesis, de acuerdo al análisis anterior, se
puede afirmar que la política de reforma del
gobierno del presidente Obama sí sería favorable
a la renovación de la política y del Estado dentro
de la economía de mercado, puesto que el modelo
que propone sería, asimismo, similar a lo que se
conoce como Estado Administrador, al cual hace
referencia Max Weber.
En el plano internacional, se puede destacar lo
manifestado por el reconocido historiador britá­
nico Paul Kennedy: “el Estado ha vuelto…y
a lo grande”, refiriéndose a que el mundo
del predominio de los actores no estatales y
del capitalismo de libre mercado sin control,
se habría encontrado con un final brusco y
escalofriante a causa de los atentados terroristas
del 11 de septiembre de 2001 y la crisis financiera
internacional de 2008-2010. Concuerda con otros
brillantes académicos, que el Estado tuvo que
intervenir para hacerse del control de la situación
tanto económica como política.15 Por supuesto, ni
para Kennedy ni para nadie, el Estado nunca se
quitó de en medio, pero resulta llamativo el vuelco
en las economías desarrolladas que hasta ahora
se regían por el mercado, sobre todo en Estados
Unidos.
En cualquier ámbito de la sociedad, a toda política
de reforma debidamente autorizada que incentive
una mayor presencia del Estado para asegurar el
bienestar de la mayor parte de la población se le
considera una acción a favor del protagonismo
que le es inherente al Estado (Heller, 2004). Si
esta regla se implementa en el sector financiero de
Estados Unidos, es decir, si se instalara el modelo de
Estado Administrador, se estaría dando un nuevo
escenario de revalorización del Estado en Estados
Unidos y en otras economías desarrolladas.
104
En ese escenario, los señores del capital privado
y sus cooptados burócratas (“Los amos del
Universo”, según Kennedy) serían testigos de la
reivindicación de la vieja verdad de que los líderes
políticos, elegidos o no, son quienes suelen tener
las riendas del poder. A fin de conocer a ciencia
cierta si hay un nuevo paradigma sobre la relación
entre el Estado y el mercado en Estados Unidos,
se requiere identificar y utilizar gran diversidad
de instrumentos (como el análisis de involucrados)
y gestiones que implican un estudio planificado
y sofisticado sobre cómo se pueden relacionar
economía, política y sociedad, teniendo en cuenta
que el cambio tecnológico representa un elemento
clave para hablar de modelos de producción y
desarrollo (Ugarteche, 2010). Ello incluye precisar
qué agencias y actores tienen influencia en cada
tema específico, identificar cuál es la vinculación
adecuada con ellos, conocer quiénes conforman los
equipos especializados por tema, buscar posibles
aliados dentro y fuera de Estados Unidos por tema,
e incluso trabajar la relación con los medios de
comunicación, controlar lobbies, entre otros.
En ese sentido, es necesario que el gobierno del
presidente Obama ejerza un fuerte liderazgo en el
tema. Debe hacerlo sin precipitarse, hacerlo con
flexibilidad y paciencia, si es que quiere cambiar
la imagen ganada de su gobierno y de su política
como lo señala Nomi Prins: “es un Government
Sachs con una reforma que está hecha para velar
por los intereses de Wall Street y no de los de Main
Street” (Prins, 2009).
Por su parte, el gobierno del presidente Obama
se habría propuesto llevar adelante la reforma; sin
embargo, vive tiempos complicados al tener que
lidiar en el frente externo con dos guerras lejos
de su territorio (Irak y Afganistán) y en el frente
interno con la reparación del sistema financiero y
la reforma de salud, entre otros. En ese contexto,
queda claro que la seguridad nacional seguirá
Cabe destacar que luego del atentado del 09/11, el gobierno de George W. Bush aplicó la doctrina de ‘Guerra
preventiva’ para hacer frente a la amenaza del terrorismo internacional.
15
siendo el principal tema de su gobierno. En
tal sentido, independientemente de la calidad
del proceso de toma de decisiones en Estados
Unidos en materia internacional y financiera, es
indispensable comprender que el mismo no va
a cambiar porque los países de Europa u otros
lo consideren inadecuado. Esto obliga a las otras
economías desarrolladas a trabajar en ese marco,
como un dato de la realidad, y a buscar las mejores
maneras para interactuar con el sistema financiero
norteamericano.
El análisis de involucrados realizado nos motiva
a no ser ingenuos. El carácter antidemocrático y
apolítico de los tomadores de decisión liberales que
traicionaron sus principios por puro pragmatismo,
es una muestra que el pragmatismo también se
impone a los principios y valores en el sistema
financiero norteamericano. Gracias a Thomas
Ferguson, se ha entendido mejor cómo funciona
el sistema político estadounidense y el fuerte apoyo
financiero a las campañas contra la Ley DoddFrank. Eso nos permite pronosticar que el futuro
de la política de reforma financiera del presidente
Obama no sería muy alentador.
Mientras el sector financiero estadounidense se
ha estabilizado considerablemente, y la economía
de Estados Unidos está creciendo nuevamente,
lenta pero crece, la crisis permanente en Europa
amenaza con poner fin al progreso obtenido y
ahogar su recuperación. Ciertamente, Estados
Unidos ya no es el claro dominador de las finanzas
internacionales, ni tampoco lo es el Reino Unido.
Hoy Brasil, Rusia, India, China, entre otros,
también forman parte del grupo de potencias que
coordinan la política financiera internacional.
En la última década se ha podido apreciar
dos grandes tendencias. En primer lugar, la
redistribución del poder entre Estados, especial­
mente después de la disminución relativa de la
hegemonía de Estados Unidos; en segundo lugar,
la redistribución del poder de los Estados a los
mercados que llevó al aumento relativo del papel
de actores no estatales en temas esenciales como
la determinación del valor de las monedas o el
acceso al crédito. Es decir, el sistema financiero
internacional se volvió menos hegemónico
y más determinado por el mercado. Ambas
tendencias definían la agenda de investigación
de los especialistas financieros en el campo de las
relaciones internacionales.
Luego de la crisis financiera de 2008, se podría
haber abierto la oportunidad para establecer un
nuevo sistema financiero al estilo Bretton Woods;
sin embargo, ello no es posible mientras los
actores centrales del sistema internacional, los
Estados (Estados Unidos y las potencias europeas,
principalmente), no se pongan de acuerdo en
una nueva arquitectura financiera internacional
que reemplace a lo que actualmente se conoce
como el no-sistema (Parodi, 2011).16
Mientras duró el sistema de Bretton Woods, se logró muchas cosas por la existencia de un líder económico dominante:
Estados Unidos. En ese entonces, los negociadores norteamericanos tenían una gran influencia y lograron un compromiso
compartido con el nuevo sistema. Los participantes de la Conferencia fueron aliados de la guerra. Ninguna de estas
condiciones o similares están presentes en la crisis actual. Bretton Woods desaparece entre 1971, cuando Estados Unidos
anuncia la no convertibilidad del dólar, y cuando en 1973 se acuerda la generalización de la flotación de las tasas
de cambio: No-Sistema. En las décadas de 1980 y de 1990, se nota que el sistema es uno de mercados financieros
globalizados y desregulados. Los gobiernos promovieron la liberalización y desregulación de los flujos financieros. Con
ello se promovió la integración de los mercados financieros, un régimen financiero neoliberal globalizado.
En total, 28 años duró el sistema creado en Bretton Woods, y ya van por 40 años del No-Sistema. En este, los bancos
centrales tienen como reservas, de acuerdo a sus propias decisiones nacionales, una canasta de monedas fuertes, oro y
derechos especiales de giro (DGE). El régimen de tasas de cambio fue variado, desde naciones que continuaron ancladas
al dólar, a una canasta de monedas hasta la tasa de cambio flotante. Además se crearon formas de cooperación adicionales
a los del FMI para administrar la estabilidad financiera internacional como: el Grupo de los 7 (ahora G8) y el Banco
Internacional de liquidaciones. El sistema se ha vuelto más descentralizado y difuso, bordeando en el caos.
Andrés Martín Garrido Sánchez
La reforma financiera del gobierno del presidente Barack Obama
16
105
Fortalecimiento Institucional
En términos de teoría económica, con la crisis
de 2008 se habría iniciado la fase de crisis de
legitimidad del sistema económico internacional
y del modelo neoliberal. El epicentro fue en
los mercados desarrollados. La legitimidad del
pensamiento neoliberal ha sido cuestionada
y el liderazgo financiero de Estados Unidos
ha sido resquebrajado. La actual situación
económica de este país y de otras economías
europeas sobreendeudadas, se debería “al haber
sobreestimado el poder del mercado y descuidado
el papel regulador del Estado” (Kennedy, 2009).
La coordinación internacional de las políticas
que deben realizar los Estados, es uno de
los más importantes temas de la economía
internacional y de la economía política
internacional (Krugman, 2007). Si se considera
que un problema fundamental de la economía
internacional y política internacional es el cómo
conseguir un grado aceptable de armonía entre
el comercio internacional, en tiempo de crisis
como la actual, esta coordinación se hace más
necesaria (Gilpin, 2003).
Con respecto al viejo y eterno debate sobre
quién debe dirigir la economía de un país, el
Estado o el mercado libre, se debe subrayar que
la respuesta correcta es: debe haber una mezcla
balanceada de ambas cosas. Eso sí, no hay
recetas mágicas, cada sociedad y cada gobierno
tienen que hacerlo según su propia realidad.
106
La presente tesis no pretende ofrecer soluciones
a la crisis, pero si considera firmemente que la
salida que se dé, debe ser consecuente con un
principio central de la Ciencia Política y de las
Relaciones Internacionales: los Estados no tienen
amigos, tiene intereses. Sin embargo, necesitan de
buenos socios para sus fines. En ese sentido,
ninguna solución sustentable a la crisis financiera
apelará a que por lo que digan las leyes del
mercado, los Estados sacrificarán su interés
nacional.
Dada la importancia de la subsistencia de la
nación y del Estado en su conjunto, llevar a
cabo alianzas y promover la cooperación en
áreas como la seguridad financiera, energética
y alimentaria, asuntos de seguridad nacional,
podrían contribuir a mejorar la coordinación
de políticas entre Estados para que dejen de
sospechar entre sí, como es el caso de Estados
Unidos y la Unión Europea. La crisis actual
por la que están pasando los países europeos es
reflejo de que no se ha llegado aún a un buen
entendimiento con los demás países afectados
por la crisis financiera.
Conclusiones
La causa de la crisis financiera en Estados Unidos
no solo habría sido de corte estructural, por falta
de una adecuada regulación y supervisión de los
sofisticados mercados financieros y de capitales,
sino principalmente habría sido de corte político
al permitir que las leyes del mercado se impongan
sobre el Estado y su rol de velar por el bienestar
general.
A través de la implementación de la Ley DoddFrank, el gobierno del presidente Obama ha
dado muestras de un compromiso político de
llevar a cabo la reforma financiera. En el aspecto
formal, se propone el establecimiento de un
nuevo modelo de Estado en Estado Unidos,
similar al modelo del Estado Administrador
que existió durante el gobierno de Franklin D.
Roosevelt: un Estado que rige y administra las
relaciones entre las instituciones financieras y la
sociedad, en razón a que no se crea que las leyes
del mercado deban regir solas, pues terminan
en casos de abusos y poca transparencia que
afectan a los ciudadanos. Sin embargo, no se
puede afirmar que esté surgiendo un nuevo
paradigma en la relación Estado-mercado en
Estados Unidos, dado que la Ley Dodd-Frank
apunta principalmente a evitar una nueva crisis
financiera.
La ley de reforma tiene un alto contenido de
políticas públicas que incrementan la participación del Estado en el sector financiero
norteamericano. Sin embargo, el gobierno
del presidente Obama reconoce que no será
suficiente para que la economía de su país se
recuperare de la fuerte caída sufrida durante el
período 2008-2010.
La Ley Dodd-Frank apunta a robustecer la
institucionalidad del Estado para lograr un
mercado financiero fuerte y saludable que haga
posible que los empresarios accedan nuevamente
a créditos y creen nuevos empleos. Sin embargo,
su futuro no es alentador pues colisiona con los
intereses y el poder de la industria financiera
que desean mantener el statu quo. En ese sentido,
se podría afirmar que de las tres principales
teorías o modelos de economía política que
existen (liberalismo, marxismo y nacionalismo
económico), la marxista sería la más adecuada
para explicar las causas de la dinámica y el
funcionamiento del Estado durante la crisis
financiera internacional.
Difícilmente el gobierno del presidente Obama
implementará a cabalidad la Ley DoddFrank debido a la fuerte influencia que tiene
la industria financiera en su gobierno. Los
mismos funcionarios responsables de establecer
la arquitectura financiera que llevó a Estados
Unidos a la crisis de 2008, son sus asesores y
tienen mucho poder. Además, la posibilidad
que tiene la industria financiera de cooptar el
Estado a través de millonarios financiamientos
de campañas políticas e intercambio de favores
(Golden Rule) sigue vigente.
La codicia e irresponsabilidad de Wall Street
llevó a Estados Unidos a la crisis. El compromiso
político del gobierno del presidente Obama está
en tela de juicio puesto que desde que aprobó la
Ley Doddd-Frank, los mismos responsables que
causaron la crisis no han sido castigados y, por
el contrario, han recibido ayuda del gobierno
por puro pragmatismo. El error de estos ha sido
pagado por la mayoría de personas que perdieron
sus viviendas, ahorros y trabajo (privatizaron sus
ganancias pero socializaron sus pérdidas). La
crisis financiera de Estados Unidos pasó a ser de
una crisis doméstica a ser una crisis global. No
se puede asegurar si Estados Unidos está a salvo
de una nueva crisis hasta que la Ley Dodd-Frank
se aplique apropiadamente en todos sus alcances
por los reguladores y supervisores. Además,
subsiste la amenaza de que el poco progreso
logrado sea frenado hasta que los países de
Europa no solucionen su crisis de deuda. En tal
sentido, se requiere más que nunca de una eficaz
coordinación internacional de políticas públicas
entre los Estados involucrados, especialmente las
economías desarrolladas, dentro de un necesario
marco de confianza y cooperación.
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