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Políticas Activas de Empleo y Desarrollo Económico Territorial
Encuentro Regional NOA: San Miguel de Tucumán, abril de 2010
Oscar Madoery
www.cedet.edu.ar
www.dete-alc.org
[email protected]
Título: Desarrollo productivo y empleo. Una premisa, dos preguntas y una propuesta
Premisa: La relación entre desarrollo productivo y empleo ha variado a lo largo de
nuestra historia.
Argentina inicia el siglo XXI de un modo turbulento, con una crisis económica de una
profundidad inédita en nuestra historia y una situación social desesperante.
Institucionalmente, la democracia estaba sometida a una prueba de estabilidad y
fortaleza. En la base de toda esa situación, lo que estaba colapsando era un modelo de
fundamentalismo del capital y sociedad de exclusión.
Es que el proceso de cambio estructural iniciado en Argentina a mediados de la década
del setenta y profundizado en los años noventa, había configurado un orden social
cuyo patrón de acumulación y distribución establecía la primacía de la lógica
económico-financiera como eje ordenador de las relaciones económicas, una matriz de
organización institucional construida sobre el cuestionamiento y debilitamiento de la
autoridad política del estado y la desvirtuación de sus roles y una modalidad de de
acción política que reflejaba la pérdida del sentido ético y social de la vida pública. Ello
transformó sustancialmente el papel de la producción y el empleo en la dinámica de la
economía y en la estructuración de la sociedad, así como el rol histórico del sector
público como promotor del desarrollo.
Las consecuencias laborales de todo ese proceso fueron tremendas, con incidencia
directa y negativa sobre el empleo y con fuerte aumento en el grado de
heterogeneidad estructural de la sociedad. Las reformas estructurales de los años
noventa provocaron un incremento de la desocupación abierta y la precariedad del
empleo, así como un evidente aumento de dificultades distributivas. Y al generalizarse
políticas de desregulación y de flexibilización laboral, se produjo una fuerte expansión
de la economía informal y de la economía de subsistencia en un contexto de marcada
exclusión social y falta de equidad.
¿Qué es lo que se había modificado? Se había producido un cambio cualitativo en las
formas de organización social de la producción, donde el trabajo dejaba de ser
funcional al proceso de acumulación de capital, al menos en los segmentos más
dinámicos de la economía. Y el estado argentino dejaba de ser el espacio de realización
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social, al desvincularse de la responsabilidad directa por la cantidad y la calidad del
empleo generado en el país, y al carecer de cobertura y contención para amplios
sectores de la sociedad que quedaban fuera de su alcance.
Ello revertía los pilares del orden social que se había iniciado a mediados de la década
del cuarenta y que se había extendido hasta mediados de los años setenta,
caracterizado por la industrialización interna y la sustitución de importaciones, la
integración de los sectores populares en el sistema político y la redistribución de
ingresos.
En aquél período operó, con matices según momentos históricos, un modelo de fuerte
inclusión social a través de la promoción del crecimiento y el bienestar social. Aquel
orden social utilizaba los pactos y acuerdos políticos entre actores corporativos y
centralizados como instrumento de regulación del conflicto; la distribución del ingreso
y la política social expansiva como medios de dignificación social; la acción del estado
como herramienta de dinamización económica; y la sustitución de importaciones como
pauta de industrialización.
Predominaba una lógica productiva; existía (de hecho y, a veces, de manera expresa)
una alianza corporativa entre empresarios y asalariados, debido a que el proceso de
acumulación de capital estaba vinculado a la expansión del mercado interno y
convertía al salario en factor de demanda, al menos para los sectores de la entonces
llamada “burguesía nacional”.
Pero el golpe militar de 1976 fue la inauguración de un ciclo histórico que iba a
modificar sustancialmente el orden social anterior, que iba a alterar, incluso a
modificar radicalmente sus pilares: a reemplazar el valor del trabajo y de la producción
por el de la especulación; la solidaridad por el individualismo/egoísmo, el
descompromiso y la salvación individual; el ascenso y la inclusión social por la
exclusión/retracción social; los pactos político-corporativos fundantes de un modelo
de desarrollo por la complicidad estado-poder económico concentrado por el reparto
prebendario de los activos de la sociedad.
Preguntas: ¿qué cambios trae aparejado el nuevo escenario laboral y productivo?
¿Es posible recuperar la centralidad del trabajo en las relaciones sociales?
Argentina está recorriendo un camino importante en la aplicación de políticas activas
de empleo. A partir de inéditos índices de desocupación que superaron el 20 % en el
año 2002, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), edificó una
política de emergencia social que giró en torno al Programa Jefas y Jefes de Hogar
Desocupados (PJJHD). La recuperación económica post-convertibilidad y la posterior
fase de crecimiento sostenido de la economía argentina, ofrecieron un contexto que
permitió al MTEySS modificar el perfil de sus políticas y atacar causas estructurales del
desempleo.
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Durante el período 2003-2009, las políticas orientadas a fomentar el empleo y la
cohesión social han pasado por diferentes momentos y características, como
incentivos sectoriales; políticas asistencialistas y mecanismos de ayuda económica a
sectores vulnerables; actuación sobre públicos específicos como los jóvenes, con
programas de igualdad de oportunidades y de fomento a la empleabilidad y el
emprendedorismo; formación profesional y capacitación en oficios; transferencias de
responsabilidades y recursos a colectivos sociales determinados; adecuación de los
marcos legales que regulan los mercados de trabajo; así como mejoras en las
capacidades institucionales del propio ministerio; creación de oficinas de
intermediación laboral; apertura de espacios de diálogo y concertación entre gobierno
y sectores de la producción y el trabajo para mejorar las relaciones laborales y la
calidad del empleo.
El mayor logro es el claro rol asignado al trabajo en la estrategia país y específicamente
la generación de empleo en esa estrategia. Argentina ha iniciado un proceso de mayor
protección a los trabajadores, y el estado vuelve a hacerse presente a través del
reforzamiento de la legislación laboral y de implementación de políticas del mercado
de trabajo. Se ha vuelto a vincular el trabajo con la producción, a convertir al trabajo
en un componente funcional al proceso de acumulación de capital.
Propuesta: la articulación entre producción y empleo es un desafío político
La experiencia del 2003 al 2009 muestra que las políticas activas de empleo han
mutado paulatinamente de un contenido asistencial-social a uno de inserción laboral y
productiva, en una secuencia acumulativa que implica que en cada etapa se asumía un
nuevo desafío, manteniendo las actuaciones que se venían desplegando. La estrategia
ha sido de saltos cualitativos en los programas y no de cambios de rumbo; y ello es
propio de una experiencia que se construye desde la misma práctica comprometida,
en un proceso gradual de mejora y profundización de la política de empleo.
En todo ese transitar hubo políticas generalistas, propias de un escenario de
emergencia social, como fue el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados. Luego, a
medida que la situación económica y social del país iba mejorando, la estrategia se fue
orientando a políticas de focalización, un cambio que empieza con el Seguro de
Capacitación y Empleo y se consolida con el Programa Jóvenes por Mas y Mejor
Trabajo. La praxis se fue construyendo con permanentes incorporaciones de nuevos
objetivos, sosteniendo una combinación de dinamismo productivo + institucionalidad
laboral + protección social, como los pilares que estructuran toda la política del
MTEySS desde el año 2003 a la fecha.
Queda claro que para consolidar una nueva matriz de política de desarrollo basada en
el empleo decente no basta con el crecimiento sostenido de la economía. El
crecimiento es un concepto de la economía, se preocupa por la expansión de los
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mercados. El desarrollo es un concepto de la política, porque se ocupa de las
condiciones integrales de vida de la población y no sólo del buen desempeño de los
mercados. Requiere articular objetivos múltiples, como la productividad sistémica, la
inclusión, la expansión de las capacidades de las personas y la plena garantía de los
derechos democráticos y la preservación del medio ambiente. Y esa combinación de
objetivos diversos sólo es posible plantearla desde un proyecto político transformador.
Por lo tanto, garantizar la centralidad del trabajo en la estrategia de desarrollo
argentino, plantea una serie de interrogantes que son esencialmente políticos.
En primer lugar, un desafío de política estructural. El trabajo ha vuelto a ser funcional
al proceso de acumulación económica y distribución social y esto representa el cambio
más profundo respecto al modelo neoliberal vigente en las décadas pasadas. Pero su
sostenimiento a futuro implica preguntarse en qué sectores económicos, sociales y
políticos se va apoyar esta experiencia, cuál es el bloque hegemónico que lo sustenta.
El desarrollo es un proceso de construcción de un nuevo orden social que remite
necesariamente a nuestras capacidades. Argentina debe re-definir su pauta productiva
y de inserción internacional, su modo de organización institucional, su esquema de
distribución de recursos sobre la base de valores, instituciones y normas de
convivencia, y su matriz territorial. No hay cambios políticos sin costo. Y el
establecimiento de reglas de juego claras es un desafío eminentemente político.
Dependerá de acuerdos, de compromisos, de pactos, de estrategias, de liderazgos y
por qué no decirlo, de modificaciones de relaciones de fuerzas sociales y afectación de
intereses que nos anulan como sociedad. No hay lugar para miradas restrictivas desde
el punto de vista político. ¿Sobre quiénes recaerá el mayor esfuerzo? ¿Quién paga los
costos de esta transformación? Son cuestiones que las decisiones políticas o, en su
defecto, el imperio de las circunstancias develará por sí mismo.
En segundo lugar es un desafío de política estratégica, que permita contar con
capacidad prospectiva para anticipar tendencias futuras de empleo y ofrecer
horizontes de previsibilidad a los diferentes actores de la producción y el trabajo. Es
consolidar iniciativas de aumento del consumo interno, apoyadas en actividades
intensivas en empleo y conocimiento, incrementar el valor de las exportaciones a
través de la innovación, fortalecer entramados productivos y capacidades en cada
ciudad, provincia y región. Es preguntarse sobre qué pilares se funda el proyecto de
desarrollo nacional.
El gobierno ha demostrado tener en claro que el desarrollo de un país no puede ser
pensado sólo desde la economía y esperar que de la mano del crecimiento económico
se produzcan mejoras sociales (teoría del derrame). Entiende que un proyecto de
desarrollo es sustentable desde la sinergia entre producción (objetivo económico), la
distribución (objetivo social) y la conservación ambiental (objetivo comunitario). Y ello
reclama un proyecto de sociedad fundado en opciones democráticas, que reconozca
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las diferencias sociales, pero permita construir caminos de convergencia a partir
objetivos estratégicos.
En tercer lugar es un desafío de política institucional, de fortalecimiento del sistema de
relaciones sociales sobre la base de criterios de confianza y previsibilidad. Es
preguntarse por el tipo de estado que sustenta esta política; por las normativas
faltantes y por las capacidades de gestión pública que favorezcan la coordinación
multi-nivel y multi-sector.
Pasar de una política de gobierno a una política de estado es hacer que la política de
empleo sea no solo del actor social gobierno, sino la expresión institucionalizada, esto
es amparada en leyes, sustentada en burocracia competente, reflejada en nuevas
creaciones institucionales, de una fuerza social histórica transformadora. No hay
estrategia sustentable de empleo al margen de una estrategia país.
El rol del estado en el empleo tienen que garantizar la regulación, con leyes y normas;
la registración, con controles y capacidad de administración; la contención, con
asistencia social y nuevas oportunidades, la calificación, con sistemas de formación
continua, la promoción del emprendedorismo, del autoempleo, la competitividad; la
articulación a través del diálogo social, el clima de confianza, motivación en
funcionarios, prestadores, destinatarios; la investigación, con información,
evaluaciones de impacto y alcance, estudios prospectivos.
En síntesis, el trabajo es “lo que se hace” y en ese hacer el sujeto se realiza. Por lo
tanto, es un concepto político, no económico. Consolidar una sociedad del
conocimiento y el trabajo requiere pensar todas las políticas (no sólo las que impulsa y
gestiona el MTEySS) en términos de su impacto sobre el empleo en general y el trabajo
decente en particular. El trabajo tiene un sentido profundamente humano, y su
consolidación es un cambio profundo, cultural, de las bases de una sociedad.
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