Download Evolución de las zonas de montaña españolas - Inici

Evolución de las zonas de montaña españolas
Documento de trabajo
Joan Ganau
Daniel Paül
Iban Tarrés
Josep Maria Viola
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
La montaña es un espacio construido socialmente, resultado de la organización que la
sociedad ha dado a este espacio marcado por la geografía física y con unas pautas
específicas de explotación productiva. Pero aun con demasiada frecuencia las áreas de
montaña se identifican con áreas rurales de predominancia agraria. Este enfoque exclusivo y
excluyente ha supuesto que los principales instrumentos de intervención y vías de
aproximación se vincularan a organismos e instancias que relacionados con la agricultura. Sin
duda estas áreas tienen y han tenido históricamente un componente agrario sustancial. Sin
embargo, es necesario romper con el tópico agrario aplicado de forma indiscriminada a su
análisis y comprensión (Ortega, 2004).
Las grandes transformaciones asociadas a la industrialización de la economía española y la
posterior apuesta por los servicios amenazaron la estabilidad de los frágiles equilibrios internos
de la montaña. De esta forma se impulsaó una importante transformación en las economías de
montaña: desde la expansión y posterior declive relativo de sus sistemas ganaderos hasta la
puesta en valor de sus potencialidades turísticas y residenciales, pasando por la explotación de
sus yacimientos minerales, la construcción de grandes obras hidráulicas, la diversificación del
tejido productivo y social o el propio proceso de despoblación (Collantes, 2005).
La transformación del tejido productivo generó cambios en el contexto social y demográfico.
Las áreas de montaña fueron el escenario de un éxodo importante de la población, que ha
tendido a concentrarse en las grandes ciudades de las llanuras interiores y del litoral
peninsular. En algunas zonas, el proceso de emigración se manifestó con especial intensidad,
lo que ha dio paso a unos notables desequilibrios territoriales. No sólo se dio una pérdida de
efectivos humanos sino también, y muy especialmente, una transformación básica de sus
rasgos demográficos, la cual tiene consecuencias tan evidentes como el envejecimiento, la
masculinización y la concentración de la población en las capitales comarcales, entre otros. La
situación actual, más estable, es heredera de este contexto.
La preocupación por detener estos flujos migratorios y evitar la desertización de las áreas de
montaña ha impulsado, desde las últimas décadas del siglo XX, la puesta en funcionamiento de
políticas de diverso alcance que pretenden paliar la situación y ayudar al desarrollo de estas
zonas. Unas políticas que deben adaptarse a los constantes cambios de estos territorios.
Delimitación oficial de las áreas de montaña en España
Las zonas de montaña presentan unas casuísticas que las hacen merecedoras de un trato
especial. Así lo recoge la Constitución española, en su artículo 130, donde establece que:
1. Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los
sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y
de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles.
2. Con el mismo fin se dispensará un tratamiento especial a las zonas de montaña.
2
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
La conocida como Ley de montaña de 1982 (Ley 25/1982, de 30 de junio, de agricultura de
montaña) venía a cumplir con esta voluntad. La Ley vino a delimitar lo que muchos estudiosos
han llamado “montaña legal”, que incluye dos categorías: las Zonas de Agricultura de Montaña
1
(ZAM) y las Zonas Desfavorecidas por Despoblamiento (ZD) . La enumeración de los
municipios españoles incluidos en las ZAM aparece en una Orden del Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación del 6 de marzo de 1985. Este listado fue ampliado posteriormente en la
delimitación del 9 de junio de 1986, que incluyó también las llamadas zonas desfavorecidas.
Posteriormente, una tercera delimitación, recogida en el Orden del 21 de julio de 1987 fijó los
municipios ZAM y las Zonas Equiparables (ver Figura 1).
Dentro del marco de esta la Ley de agricultura de montaña, a partir de 1982, las áreas de
montaña españolas encontraron un primer punto de atención institucional dentro del Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentación. Sin embargo, salvando algunas acciones puntuales, el
desarrollo de esta ley no se ha concretado en ninguna actividad, programa o plan preciso para
estas zonas por parte del gobierno español (Plaza, 2008).
Más allá de los ámbitos político-administrativos, y tal como sucedía en el resto de países
europeos, la preocupación y la actividad en las áreas de montaña españolas ha residido en
estructuras asociativas como son, por ejemplo, los numerosos Grupos de Acción Local (GAL)
que, desde la década de los 90 se han amparado en los programas de desarrollo rural como
LEADER o PRODER. Además en 1983 se constituyó la Comisión de Agricultura de Montaña
(R. D. 2.717/83, de 5 de octubre), en la cual se transfirieron competencias en este ámbito a las
Comunidades Autónomas españolas.
En este marco algunas comunidades autónomas hicieron sus propias definiciones de zonas de
montaña, que ampliaron en algunos casos el número de municipios contemplados. Tal vez,
entre las Comunidades que muestran mayor interés hacia las áreas montañosas, debamos
destacar Cataluña. El caso catalán logra una atención y gestión de las zonas de montaña
razonablemente efectiva: la prueba de ello es la Llei d’Alta Muntanya (Llei 2/1983) así como las
diversas políticas sobre estas áreas que la Generalitat de Catalunya ha emprendido desde
entonces. Dos ejemplos que pueden citarse son el acuerdo por el cual se creaba el Plan de
Política General de Montaña y el Grupo Interdepartamental de la Montaña (2002, adscrito al
Departamento de Política Territorial y Obras Públicas), y la creación del Instituto para el
Desarrollo y la Promoción del Alto Pirineo y Arán (2002).
1
Esta definición oficial comprende algunos municipios sobre los cuales pueden existir dudas razonables respecto a su
pertenencia a la categoría de zonas de montaña. Al mismo tiempo, deja al margen otros municipios que reivindican su
pertenencia a la consideración de municipios de montaña. Algunas reflexiones e interesantes propuestas que fueron
realizadas hace unos años por Rubén Lois pueden consultarse en http://www.ub.edu/montesp/d1.htm (consultada el
25/09/2013).
3
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
Mapa 1. Delimitación de las zonas de montaña de España
4
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
El despoblamiento de las zonas de montaña (1950–1990)
Los municipios actualmente delimitados como ZAM representan el 36% de los municipios
españoles, el 38% de la superficie, aunque sólo el 7,5% de la población del país. Estos
municipios, al igual que otros de características similares en otros países occidentales, se han
visto afectados por un proceso de despoblamiento, que arranca en la segunda mitad del siglo
XX y que durará hasta los inicios de la década de 1980, momento en que la situación se vuelve
más compleja. Algunas zonas quedarán prácticamente abandonadas, otras acogerán antiguos
habitantes urbanos dispuestos a volver al espacio rural y otras se transformaran en nuevos
espacios naturales protegidos. También habrá espacios que experimentarán crecimientos
importantes, áreas enteras que se urbanizaran a ritmos muy elevados y espacios que se
transformarán en destinos turísticos de primer orden. En otras palabras, la gestión de la
montaña se hará mucho más compleja.
El despoblamiento en zonas de montaña a partir de la segunda mitad de la pasada centuria
debe incardinarse en un proceso de mayor alcance: el éxodo rural. Éste fue uno de los
fenómenos migratorios más destacables producido en Europa durante los siglos XIX y XX. Si
bien es cierto que en las zonas de montaña españolas este proceso de despoblación fue
relativamente más tardío que en otros Estados europeos, se pueden observar ritmos similares
en la recesión demográfica (Collantes, 2005, López Ruiz, 2005).
Uno de los factores estructurales explicativos de este fenómeno está relacionado con los
cambios económicos. Hasta 1950 los municipios de montaña y las zonas rurales tenían sus
propios mecanismos de autorregulación y subsistencia. Éstos se vieron quebrados con el auge
emprendido por un sistema de producción capitalista que exigía a esas zonas adaptarse a la
dinámica de la economía de mercado. Así, las estructuras productivas tradicionales de las
zonas montañosas se vieron trastocadas ocasionando una profunda crisis y propiciando su
abandono y desuso. Sin duda, hay que señalar la influencia que tuvo en este proceso la
construcción de una red de comunicaciones que, al tiempo que articulaba y permitía un fácil
acceso a los núcleos rurales o urbanos más poblados, contribuyó a la desarticulación de la
economía tradicional de montaña. Estas nuevas estructuras económicas supusieron una
dificultad prácticamente insalvable para las zonas de montaña en lo que se refiere, por
ejemplo, a la accesibilidad y tecnificación de las tierras o a la baja rentabilidad de las
explotaciones agrarias.
Existen otros motivos coyunturales que acentuaron el despoblamiento de las áreas de
montaña. En efecto, las causas políticas y administrativas jugaron un papel importante: el
crecimiento económico que experimentó España a partir de las décadas de los 50 y los 60 se
explica, entre otros factores, por la dotación de grandes infraestructuras y servicios que
facilitaron el desarrollo socioeconómico. Unas infraestructuras que en buena medida se
focalizaran en los polos industriales del país. Así pues, las medidas políticas emprendidas
contribuyeron indirectamente al despoblamiento de ciertas zonas que no disponían de
5
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
equipamientos e infraestructuras suficientes para desarrollar un tejido socioeconómico
competitivo o que, simplemente, quedarían al margen de las inversiones que propiciarían un
impulso para el territorio.
El medio físico en el que se hallan muchos de estos enclaves ha añadido dificultades a veces
infranqueables: zonas aisladas e inaccesibles, inclemencias climáticas o la exagerada
distancia hasta los centros de atención médica y las áreas de servicio más próximas.
Asimismo, existen elementos sociológicos y psicológicos que dan cuenta del fenómeno de la
“desertización” de las áreas de montaña. Esta situación generó un impacto directo en la
demografía del área. La emigración hacía las ciudades de los contingentes de población más
joven, aquellos en edades fértiles, supuso no sólo la pérdida directa de población, sino también
de los futuros nacimientos.
El proceso anterior envejeció la población de las áreas de montaña, pero también limitó su
capacidad de desarrollo. En un efecto en cadena, el escaso volumen de población perjudicó el
consumo interior, la demanda de servicios o la construcción. La demanda local, que en otras
áreas impulsaba el desarrollo de la economía, fue muy limitada en las zonas de montaña. Un
proceso similar se dio en los servicios públicos. Las urgencias de las ciudades, con fuertes
crecimientos, hicieron pasar a segundo plano las necesidades de las zonas de montaña. Un
conjunto de cambios, que como sintetiza el Cuadro 1, han contribuido al despoblamiento de la
montaña.
6
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
Cuadro 1.- Factores explicativos del proceso de despoblación de la montaña
Fuente: J. A. López Ruiz (2005) “La despoblación de la montaña palentina. Recomendaciones para la intervención”, Informes, p. 36.
7
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
2.- La revitalización: freno del decrecimiento e inicio de la legislación
sobre montaña (1980-2008).
A finales del siglo XX empezó a percibirse un cambio de tendencia en la dinámica demográfica
de algunas áreas rurales y zonas de montaña. Estos cambios, producidos a partir de la década
de 1980 están asociados a transformaciones sociales y económicas características de las
sociedades postindustriales. Varios estudios señalan cómo el crecimiento del sector servicios
en detrimento de la industria coincide con la pérdida de población de las grandes urbes. Se
produce una cierta emigración de las zonas urbanas hacia las zonas rurales (Mendizábal,
1991; Camarero, 1993). Al tiempo, las causas de la emigración campo ciudad irán perdiendo
peso, ayudando a estabilizar la población de numerosos municipios de montaña e, incluso,
favoreciendo la recuperación demográfica en muchos de ellos. Con todo, serán aun
numerosos los municipios que mantendrán constante el goteo de la pérdida demográfica.
El incremento de inmigración extranjera y los elementos de carácter socio-psicológico
(necesidad de cambio, auge de movimientos “neo-rurales” y ecologistas, etc.) son otros de los
factores primordiales que explican este fenómeno de revitalización en las zonas de montaña.
El retorno a las actividades productivas (tradicionales o de nuevo cuño) y, sobre todo, la
apuesta decidida por el turismo –en sus diversas acepciones– como motor económico de
estas áreas acaba de explicar estos años de auge relativo.
Al mismo tiempo, desde los diversos niveles de la administración (estado, comunidades
autónomas, provincias o municipios) se han puesto en marcha políticas para solucionar las
problemáticas existentes en las áreas de montaña. Pero sin duda ha sido la intervención de la
Unión Europea la que más incidencia ha tenido en la evolución de la montaña durante estos
años. En sus inicios, la política agraria comunitaria se dirigió a garantizar el subministro de
alimentos a los ciudadanos europeos, a precios asequibles, al mismo tiempo que aseguraba
los niveles de bienestar de los agricultores. La situación cambió a mediados de los años
ochenta, cuando se decidió plantear una acción centrada no únicamente en criterios de
productividad, sino, especialmente, en el desarrollo de las zonas rurales de la Unión.
La crisis económica: nuevos problemas y retos en las zonas de montaña.
Durante los primeros años del siglo XXI, un número importante de zonas de montaña lograron
frenar el decrecimiento e incluso incrementar su población. Ésta fue una consecuencia
derivada de las políticas desarrolladas en las áreas rurales y de montaña desde, por lo menos,
1980. No obstante, la crisis económica de 2008 tendrá una repercusión negativa en muchos
países occidentales y, de un modo especial, en las zonas de montaña.
La coyuntura de crisis económica y social en la que estamos insertos actualmente conlleva,
cuando menos, un estancamiento demográfico de la montaña. Como explica C. Guirado
refiriéndose a los Pirineos, después de dos décadas de un cierto auge demográfico, en los
8
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
últimos años se asiste a un nuevo estancamiento (Guirado, 2011). La crisis económica ha
ayudado, sin duda, a este cambio de tendencia. La incertidumbre sobre el comportamiento de
la economía hace muy difícil prever la evolución de los municipios de montaña.
En la montaña española no sólo se han registrado descensos considerables en la población
procedente de países extranjeros, sino que también se observan otros flujos con tendencias
regresivas, como es el caso de la propia población española que emigra de las zonas de
montaña porque sencillamente no vislumbra en ella ninguna perspectiva de futuro. El
crecimiento de la natalidad, a pesar de haber experimentado una mejoría en las últimas
décadas del siglo XX, resulta suficiente para compensar el envejecimiento de la población.
En este contexto es necesario fomentar nuevas políticas y normativas concretas que tengan
en cuenta el contexto actual de las zonas de montaña y su entorno. Debe tratarse de nuevas
políticas activas que permitan recuperar la vitalidad de estas frágiles áreas o al menos, cuando
esto no sea posible, evitar el lánguido tránsito hacia su despoblación.
Los tiempos cambian y, en este transcurso, las problemáticas y las necesidades no son las
mismas que hace unas décadas. Las acciones a llevar a cabo para impulsar el desarrollo rural
y, en concreto, el de las áreas de montaña, han de pasar necesariamente por la participación e
implicación de los diversos agentes políticos y sociales. En efecto, desde las investigaciones
académicas, pasando por la iniciativa del tejido empresarial, hasta la aplicación de medidas
político-administrativas las actuaciones deben contribuir a reflexionar, gestionar, potenciar y
mejorar la situación de la montaña y su entorno.
9
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
Gráfico 1. Evolución de la población total española y de los municipios de
montaña
50.000.000
Millones de habitantes
45.000.000
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
Población total
20.000.000
Población de montaña
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
1850
Año
1860
1900
1930
1960
1991
2000
2012
1900
1950
Población total
15.645.072
18.618.086
23.677.794
30.528.539
38.872.268
40.847.371
47.265.321
2000
Población de montaña
4.132.964
4.286.854
4.589.291
4.700.589
3.420.760
3.424.034
3.553.573
Gráfico 2. Población residente en municipios de montaña por CCAA
1991 y 2012
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1991
2012
10
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
Figura 2. Variación de la población en los municipios españoles 1991-2012 (%)
11
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
Figura 3. Evolución de la población en las Zonas de Agricultura de Montaña 1991 – 2012
12
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
Figura 4. Población absoluta de los municipios españoles (2012)
13
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
Bibliografia
Camarero, L. A. (1993), “Del éxodo rural y del éxodo urbano. Ocaso y renacimiento de los
asentamientos rurales en España”, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Madrid.
Collantes, F. (2005), “Declive demográfico y cambio económico en las áreas de montaña
españolas, 1860-2000”, en Revista de Historia Económica, nº 23.
Guirado, C. (2011), Tornant a la muntanya. Migració, ruralitat i canvi social al Pirineu Català. El
cas del Pallars Sobirà, UAB, Tesi doctoral.
López Ruiz, J. A. (2005), “La despoblación de la montaña palentina. Recomendaciones para la
intervención”, en Informes. Centro de Estudios sobre la Despoblación y Desarrollo de Áreas
Rurales, Zaragoza
Martínez Arroyo, F. (2008), “La política de desarrollo rural en el período 2007-2013”, Instituto
de Gastos Fiscales.
Mendizábal, E. (1991), “Les noves tendències del repoblament”, en Primer Congrés Català de
Geografia (Volum II. Ponències), Societat Catalana de Geografia, Barcelona.
Ortega Valcárcel, J. (2004), “Áreas de montaña: de la supervivencia a la integración”, en
Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles. Nº 38.
Plaza Gutiérrez, J. I. (2008), “Las áreas de montaña en España: Balance sobre su
investigación y su tratamiento en los últimos quince años” en Ería, nº 75.
14
EVOLUCIÓN DE LAS ZONAS DE MONTAÑA ESPAÑOLAS
PRESENTACIÓN DE LA CÁTEDRA REPSOL DE COMPETITIVIDAD Y
DESARROLLO REGIONAL
La Cátedra Repsol de Competitividad y Desarrollo Regional es el resultado de una confluencia
de intereses entre la Universidad de Lleida y la Fundación Repsol. La Cátedra dispone de tres
objetivos fundamentales: llevar a cabo actividades de formación, generar y difundir
investigaciones (aplicadas y teóricas) en materia de desarrollo regional y potenciar la
colaboración entre universidad, gobiernos locales y sociedad civil.
La Cátedra nace en un momento crítico para el estado del bienestar, en el que es necesario
una apuesta por nuevos objetivos. La llamada sociedad del conocimiento demanda nuevos
modelos que sean capaces de catalizar el binomio progreso - cohesión social. Para ello es
necesario recuperar valores imprescindibles como la capacidad de liderazgo, la innovación, o
factores como los recursos humanos, económicos, etc., determinantes en cualquier proceso de
desarrollo regional.
En este sentido consideramos que la Universidad es un ámbito apropiado y competente para
desarrollar esta tarea ya que dispone de personal e infraestructuras científicas altamente
cualificadas. Además, la Universidad de Lleida cuenta con una reconocida tradición de estudios
sobre el desarrollo regional de territorios intermedios.
Contacto:
Cátedra Repsol de Competitividad y Desarrollo Regional
Universitat de Lleida
Plaça Víctor Siurana, 1
25003 Lleida
Telèfon: 973 70 21 74
Fax: 973 70 31 19
[email protected]
15