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Informe ieb sobre Federalismo Fiscal y Finanzas Públicas Ieb’s Report on Fiscal Federalism and Public Finance FEDERALISMO FISCAL FISCAL FEDERALISM FINANZAS PÚBLICAS PUBLIC FINANCE La reforma de la financiación autonómica The Reform of Autonomous Communities Financing Vilalta, M. López Laborda, J. Martínez-Vázquez, J. Joanis, M. La fiscalidad ambiental Environmental Taxation Durán Cabré, J. M. Skou Andersen, M. Álvarez, X. C.; Gago, A.; Labandeira, X. Balanzas fiscales Fiscal Balances Bosch, N.; Espasa, M. Barberán, R. López i Casasnovas, G. Vaillancourt, F. NIPO: 634-15-015-3 ‘14 Fraude fiscal Tax Fraud Esteller-Moré, A. Mauleón, I. Alm, J. Presentación Presentation Desde 2009, el IEB ha venido publicando anualmente un informe sobre federalismo fiscal con contribuciones de expertos nacionales e internacionales sobre cuestiones relacionadas con los gobiernos subcentrales. En 2013 se introdujo un formato más ágil y se amplió también la temática, incluyendo además de cuestiones de federalismo fiscal otras relacionadas con las finanzas públicas en general. Since 2009, the IEB has published its annual report on fiscal federalism with contributions from experts at home and abroad, who address questions that have a bearing on the sub-central level of government. In 2013 a more flexible format was introduced and the report’s focus was widened to examine issues related to public finance in general, alongside more specific questions of fiscal federalism. Los diferentes temas tratados en el presente Informe cuentan con varias contribuciones de reconocidos expertos externos al IEB y con el punto de vista de investigadores del IEB, que manifiestan su opinión personal como expertos en la materia. Las contribuciones son breves con la finalidad de poder abarcar temas de mayor actualidad y que sean relevantes para la política económica. Las contribuciones se enfocan para llegar a una audiencia amplia, no utilizando un lenguaje excesivamente técnico y teniendo una clara orientación divulgativa con el fin de contribuir, con rigor, al debate público en cuestiones de interés para la política económica. The various topics examined in the current report are addressed in a series of articles by recognized experts outside the IEB as well as IEB’s own researchers, who provide their own personal and expert viewpoints. The contributions are short and seek to tackle current concerns in public finance that are of obvious relevance to economic policy. The aim of the articles is to reach as broad an audience as possible, avoiding unnecessary jargon, and to make a rigorous contribution to the debate on questions of economic policy. El Informe IEB sobre Federalismo Fiscal y Finanzas Públicas’14 engloba los tres IEB Reports publicados a lo largo de 2014 sobre: balanzas fiscales, fiscalidad ambiental y fraude fiscal. Y como tema central, se debate sobre el futuro de la financiación autonómica en España, un tema sin duda de actualidad e interés en nuestro país. The IEB’s Report on Fiscal Federalism and Public Finance ’14 brings together the three IEB Reports published during 2014, which have addressed the issues of fiscal balances, environmental taxation and tax fraud. However, its central theme is the debate on the future of Spain’s regional financing system, a subject of obvious relevance and interest in our country today. Las opiniones expresadas en el Informe no reflejan las opiniones del IEB. The opinions expressed in the Report do not reflect the views of the IEB. Institut d’Economia de Barcelona (IEB) Universitat de Barcelona Facultat d’Economia i Empresa C/ John M. Keynes, 1-11 08034 Barcelona, Spain www.ieb.ub.edu © Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Instituto de Estudios Fiscales (IEF) Consejo de redacción Editorial Board Núria Bosch (Directora / Director), Alejandro Esteller-Moré, Pilar Sorribas-Navarro Coordinación y Supervisión Coordination and Supervision Institut d’Economia de Barcelona (IEB) Diseño y producción gráfica Design and graphic production EPA Disseny S.L. Traducción Translation Servicios Lingüísticos de la Universidad de Barcelona & Sara Sicart Language Services of the University of Barcelona & Sara Sicart ISBN: 978-84-8008-377-5 Índice / Index FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM La reforma de la financiación autonómica /The Reform of Autonomous Communities Financing Punto de vista IEB / IEB view point Vilalta, M. 4 El debate sobre la nivelación en la próxima revisión de la financiación autonómica / The Equalization Debate in the Forthcoming Review of the Regional Financing System López Laborda, J. 8 El futuro de la financiación autonómica en España / The Future of Spain’s System for Financing the Autonomies Martínez-Vázquez, J. 11 La evaluación de la autonomía de Québec en el imperfecto federalismo fiscal de Canadá / Assessing Québec’s Autonomy in Canada’s Imperfect Fiscal Federalism Joanis, M. 15 Balanzas fiscales / Fiscal Balances Punto de vista IEB / IEB view point Bosch, N.; Espasa, M. 21 El debate metodológico sobre las balanzas fiscales: un factor de confusión para los ciudadanos / The Methodological Debate on Inter-Regional Fiscal Balances: An Element of Confusion for the Citizens Barberán, R. 24 El debate de las balanzas fiscales: diálogo de sordos / Debating the Fiscal Balance or Talking at Cross-Purposes López i Casasnovas, G. 28 Flujos fiscales regionales: cuantificación, determinantes e interpretación / Regional Fiscal Flows: Measurement, Determinants and Interpretation Vaillancourt, F. 32 FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation Punto de vista IEB / IEB view point Durán Cabré, J. M. 36 Cómo una reforma fiscal ambiental puede estimular la creación de empleo / How Green Fiscal Reform in Spain Could Stimulate Job Creation Skou Andersen, M. 39 ¿Qué podemos hacer con los impuestos ambientales en la reforma fiscal española? / What Can We Do with Environmental Taxes in Spain’s Tax Reform? Álvarez, X. C.; Gago, A.; Labandeira, X. 43 Fraude fiscal / Tax Fraud Punto de vista IEB / IEB view point Esteller-Moré, A. 52 Cuantificación reciente de la economía sumergida y el fraude fiscal en España / Recent Quantification of the Shadow Economy and Tax Fraud in Spain Mauleón, I. 56 Comprender y combatir la evasión fiscal / Understanding and Combatting Tax Evasion Alm, J. Índice de autores / Author Index 60 65 FEDERALISMO FISCAL IEB REPORT / FISCAL FEDERALISM Punto de vista IEB IEB view point La reforma de la financiación autonómica The Reform of Autonomous Communities Financing El modelo de financiación autonómica: un futuro incierto Spain’s System for Financing its Autonomous Communities: An uncertain Future El actual modelo de financiación de las comunidades autónomas de régimen común es fruto de los distintos acuerdos que se han ido sucediendo, en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, a lo largo de los últimos 30 años. Este modelo se estructura en torno a tres vías de obtención de los recursos: a) una cesta tributaria; b) un mecanismo de nivelación; y c) unos fondos de ajuste (para un mayor desarrollo, véase Bassols et al., 2010). The current model for financing Spain’s regions or “autonomous communities” (ACs), the so-called “common” regime, is the result of various agreements reached by the Spanish Fiscal and Financial Policy Council over the last 30 years. This model is structured around three channels for obtaining financial resources: a) a ‘tax mix’; b) an equalization mechanism; and c) three adjustment funds (for further details, see Bassols et al., 2010). La cesta tributaria está integrada, por un lado, por figuras impositivas cuyo rendimiento corresponde, en su totalidad, a los gobiernos autonómicos1 y, por otro lado, por figuras impositivas cuyo rendimiento corresponde, sólo en parte, a dichos gobiernos (50% IRPF, 50% IVA, 58% impuestos especiales sobre el consumo de tabaco, alcohol e hidrocarburos). El gobierno central, que es quien tiene el poder tributario en el Estado español, ha ido cediendo a los gobiernos autonómicos una limitada capacidad normativa sobre estas figuras tributarias (en todas excepto en el IVA, impuestos especiales e impuesto sobre electricidad), así como su gestión2. El conjunto de esta cesta tributaria aporta el 83,9% del total de ingresos del modelo (datos del 2012). Este porcentaje se reduce al 47,5%, si sólo se consideran aquellas figuras impositivas sobre las cuales los gobiernos autonómicos pueden tomar decisiones, y desciende hasta un 13,0%, si sólo se tienen en cuenta aquellas figuras por ellos gestionadas. Estos datos ponen de manifiesto uno de los problemas del modelo, la insuficiente autonomía financiera de los gobiernos autonómicos. El camino recorrido, iniciado el año 1993 con la cesión de una participación territorializada del 15% del IRPF, ha ido en la buena dirección. Sin embargo, el margen que aún queda por recorrer es, sin duda, considerable. En este sentido, el profesor MartínezVázquez apunta en su contribución la necesidad de un “aumento de los grados de libertad y espacio fiscal de las CC.AA. mediante 1 2 The ‘tax mix’ contains both taxes whose revenues accrue in full to the AC authorities1 and taxes whose revenues accrue to them only in part (50% of personal income tax, 50% of VAT, 58% of excise duties levied on such consumer goods such as tobacco, alcohol and certain hydrocarbon fuels). The central government, which has the power to levy taxes in the Spanish state, has gradually ceded limited regulatory control over these taxes to the ACs (except for VAT, the excise duties and the tax on electricity), together with their administration2. Overall, this ‘tax mix’ accounts for 83.9% of the total income in the model (as of 2012). This share falls to 47.5% if we consider only those taxes for which the ACs have decision-making powers; and it falls even further to just 13.0% if we only consider the taxes actually administered by the ACs. These numbers highlight one of the model’s problems – the insufficient financial autonomy of the ACs. The journey embarked upon in 1993, with the ceding of 15% of personal income tax revenues to ACs, has gone in the right direction. However, there still is some way to go before we reach our destination. Indeed, in his contribution Jorge Martínez-Vázquez indicates that “increasing the ACs’ fiscal freedom and space requires the formal separation of responsibilities for taxing with the introduction of separate taxes at different tiers of government […] and a separate tax administration system.” In theory, the current equalization mechanism is designed to ensure that each AC receives the same financial resources per Se trata de: el impuesto sobre el patrimonio, el impuesto sobre sucesiones y donaciones, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, tributos sobre el juego, el impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte y el impuesto especial sobre la electricidad. Actualmente las comunidades autónomas gestionan sus tributos excepto el IRPF, el IVA, los impuestos especiales, el impuesto sobre electricidad, el impuesto sobre determinados medios de transporte y el impuesto sobre ventas minoristas de hidrocarburos. 1 2 4 They include the wealth tax, gift and inheritance tax, capital transfer tax and stamp duty, gambling tax, tax on the retail sale of certain hydrocarbon fuels, excise duty on certain means of transport and the tax on electricity. The ACs currently administer their own taxes except for the personal income tax, VAT, various excise duties, the tax on electricity, the excise duty on certain means of transport and the tax on the retail of certain hydrocarbon fuels. La reforma de la financiación autonómica The Reform of Autonomous Communities Financing ieb /report capita (adjusted), to finance the essential services provided by the welfare state (education, healthcare and social services), for the same fiscal effort. To this end, the “Guarantee Fund for Basic Public Services” was set up. The result of this mechanism is partial equalization: on the one hand, the ACs contribute part (75%) of their potential tax resources to the Fund (a horizontal zero-sum fund), which are then distributed according to a needs indicator (the adjusted population); and, on the other, the central government makes a contribution to the Fund that is distributed using the same needs indicator (a vertical fund). Given that the remaining 25% of the tax revenue of the ACs is not equalized, the differences in fiscal capacity are reduced though not completely eradicated. However, the eventual pattern of distribution resulting from the application of this equalization fund is significantly altered by the effects of the other three adjustment funds in the model (the Sufficiency Fund, the Competitiveness Fund and the Cooperation Fund), which end up perpetuating erratic results that are hard to justify and are the result of previous agreements (see Vilalta, 2013). una separación real y formal de responsabilidades tributarias (impuestos separados a los distintos niveles de gobierno y una estructura de administración tributaria también separada)”. En teoría, el actual mecanismo de nivelación tiene por objetivo asegurar que cada comunidad autónoma reciba los mismos recursos por habitante (ajustado), para financiar los servicios esenciales del estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales), realizando el mismo esfuerzo fiscal. Para alcanzarlo, se ha instrumentado el fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales. El resultado de este mecanismo es el de una nivelación parcial: por un lado, los gobiernos autonómicos aportan al fondo (un fondo horizontal de suma cero) una parte de sus recursos tributarios potenciales (el 75%), que son repartidos según un indicador de necesidades (la población ajustada).Y, por otro lado, la administración central realiza una aportación a dicho fondo, que se distribuye utilizando el mismo indicador de necesidades (fondo vertical). Dado que el 25% restante de los recursos tributarios de los gobiernos no se nivela, se logra recortar las diferencias en su capacidad fiscal, sin eliminarlas del todo. Sin embargo, la pauta distributiva resultante de la aplicación de este fondo de nivelación queda significativamente alterada por la actuación de los otros tres fondos de ajuste del modelo (el fondo de suficiencia, el de competitividad y el de cooperación), que acaban dando continuidad a unos resultados erráticos y poco justificables, fruto de acuerdos anteriores (véase Vilalta, 2013). As a result of all this, the model of financing leads to “overequalization”. The system is actually extremely progressive; specifically, it is estimated that the marginal rate is around 84% (Vilalta, 2014). That is, if the tax revenues per capita of an AC are increased (for example, by 100 euros), it will have little effect on the resources that are made available per capita through the system (in this example they would increase by just 16 euros). The article by Julio López Laborda focuses precisely on the question of equalization reform, which he refers to as “one of the main issues and one of the thorniest”. For Martínez-Vázquez, tackling the present “confusion” in the system of interterritorial equalization also constitutes, together with the problem of the “fiscal adequacy and sustainability” of the model, one of the main problems that need to be resolved. Como resultado de todo ello, el modelo de financiación conduce a una sobrenivelación. En realidad, estamos ante un modelo de financiación altamente progresivo. Concretamente, se estima que el tipo marginal es de alrededor de un 84% (Vilalta, 2014). Es decir, si en una comunidad autónoma aumentan los ingresos tributarios por habitante (por ejemplo en 100 euros), ello tiene escasa incidencia en los recursos finales per cápita que acabará disponiendo a través del modelo (sólo aumentarán en 16 euros). El escrito del profesor López-Laborda se centra, precisamente, en la cuestión de la nivelación, refiriéndose a ella como uno de los “aspectos más destacados y espinosos” que precisan ser reformados. También para el profesor Martínez-Vázquez, resolver el “galimatías” actual en la nivelación interterritorial constituye, junto con el problema de la “suficiencia y sostenibilidad del modelo”, uno de los principales aspectos a remediar. In short, the reform of the model, which ought to have come into effect in 2014, should have promoted the financial autonomy of the ACs, on the one hand, and the egalitarian distribution of resources, on the other. The central issue consists in making autonomy and equality compatible, as in almost all the models to which the Spanish system has been compared – the Canadian model for financing its provinces (as described by Marcelin Joanis) being an excellent case in point. It is undeniable that the 2009 agreement to expand the basket of taxes and to introduce the “Guarantee Fund for Basic Public Services” was a highly significant step in this direction. The structure of the new model involved a qualitative change with respect to its predecessors, bringing it into line with the models that are often taken as points of reference. The model has not, however, been implemented as expected, and the results are proving far from satisfactory. This situation is attributable above all to three factors: first, to the shortcomings of the system itself, in particular to the aforementioned limited financial autonomy of the ACs and the distortions provoked by the three adjustment funds, as well as to a lack of transparency; second, to the current financial En definitiva, la revisión del modelo, que ya debería estar aplicándose desde el año 2014, debería profundizar, por un lado, en la consecución de una mayor autonomía financiera de los gobiernos autonómicos y, por otro lado, en un reparto equitativo de los recursos. Se trata de compatibilizar autonomía e igualdad, tal como ocurre en la casi totalidad de los modelos que nos ofrece el sistema comparado, siendo el modelo de financiación de las provincias de Canadá, descrito por el profesor Joanis, un excelente ejemplo. El acuerdo del 2009, con la ampliación de la cesta tributaria y la introducción del fondo de garantía de los 5 FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM and economic crisis, which has caused a sharp fall in tax revenues, major budget deficits and treasury problems; and, third, to the repeated failures to apply the system satisfactorily. Too many things are not working as they should: its basic structures – both technical and institutional – that ought to guarantee the coordination of governmental decisions; the mechanisms that ought to provide the system with transparency and stability; and the institutions that ought to safeguard the fulfilment of what has been agreed. All this is confounded by another problem: namely, the coexistence of the “common” regime with that of the so-called “foral” ACs of the Basque Country and Navarre. The latter enjoy a high degree of financial autonomy and do not participate in the equalization mechanism at all. This, together with the procedure used to calculate the cupo (i.e. the transfers from the “foral” communities to central government) they contribute to the Spanish national coffers, means that they have almost twice the amount of resources per capita as those available to the rest of the ACs (see García Díaz et al., 2013). As López Laborda says: “The integration of these territories in the equalization system would eliminate one of the main causes of discrepancy between the financial results generated by the “common” and the “foral” regimes […] and, consequently, it would contribute to overcoming one of the sources of instability of the common system itself.” This, according to Martínez-Vázquez, would mean “significantly increasing the participation of the “foral” Communities via the re-calculation of their cupo”. servicios públicos fundamentales, supuso, ciertamente, un avance muy significativo en este propósito. La estructura del modelo pactado suponía un cambio cualitativo respecto los anteriores, y lo hacía homologable a los que, tan a menudo, han sido tomados como referencia. Su aplicación, sin embargo, no ha sido la esperada, y los resultados no están siendo satisfactorios. Y ello es debido, fundamentalmente, a tres factores. En primer lugar, a las propias insuficiencias del modelo, en particular y tal como ya se ha indicado, a la aún insuficiente autonomía financiera de los gobiernos autonómicos, a las distorsiones provocadas por los tres fondos de ajuste anteriormente mencionados, y a la falta de transparencia; el segundo factor tiene que ver con la crisis económica, que ha provocado una fuerte caída de los ingresos tributarios, la existencia de importantes déficits presupuestarios y problemas de tesorería; y el tercer factor se debe a los reiterados incumplimientos en su aplicación. Están fallando demasiadas cosas: las estructuras -técnicas e institucionales- que deberían asegurar una adecuada coordinación de las decisiones gubernamentales; los mecanismos que deberían dar transparencia y estabilidad al modelo; y las instituciones que deberían asegurar el cumplimiento de lo pactado. Y a todo ello, cabe añadir otro problema, el de la coexistencia de dicho modelo con el de las comunidades autónomas forales. Éstas gozan de un elevadísimo grado de autonomía financiera y no participan en mecanismo de nivelación alguno, lo cual, junto con el procedimiento utilizado para calcular el cupo, les permite disponer de casi el doble de recursos por habitante que la media del resto de las comunidades autónomas (véase García Díaz et al., 2013). Tal como plantea el profesor López-Laborda, “la integración de los territorios forales en el sistema de nivelación eliminaría una de las principales causas de discrepancia entre los resultados financieros generados… y, consiguientemente, contribuiría a cegar una de las fuentes de inestabilidad del propio sistema común”. Ello pasaría, según propone el profesor Martínez-Vázquez, por “incrementar significativamente la participación de las comunidades forales a través del re-cómputo del cupo”. As things stand today it is difficult to say what the future holds for Spain’s regional financing model. In all circumstances, it is certainly difficult to consider the future without mentioning the current political situation in Catalonia. Catalonia had, until very recently, committed itself to the construction of the financial system described above. Its political representatives have not only always voted in favour of the successive agreements, but they have played a leading role in proposing and drawing them up.Very often, proposals put forward from Catalonia have been adopted by the rest of the ACs. But this situation is unlikely to continue. The main question on the table in Catalonia today is no longer the system of financing. Perhaps what we ought to be asking ourselves is: How is this going to affect the evolution of the current model and to what extent might the present conflict be resolved by reformulating this system? There are various possible scenarios, all of them highly uncertain; although, in terms of regional financing, things will probably never be the same again. At least four possible scenarios might be identified (see Castells, 2014): i) that of a reformed status quo, the result of revising the current system, to recover the spirit and the general conditions of the 2009 agreement, and the introduction of the changes necessary to move towards greater financial autonomy, improved equalization mechanisms and enhanced institutional transparency and loyalty; ii) that of a federal reform of the Spanish constitution, which would establish the basis for genuinely federal intergovernmental fiscal relations; iii) a bilateral pact that would give Catalonia its own system of financing within the more general framework of an agreement for the integration ¿Qué futuro le espera al modelo de financiación autonómica? Se trata de una cuestión, a día de hoy, difícil de prever. En todo caso, resulta difícil referirnos a ello sin mencionar el proceso político planteado desde Cataluña. Cataluña se había comprometido, hasta hace bien poco, en la construcción del modelo de financiación que acabamos de describir. Sus representantes políticos no sólo votaron siempre a favor en los sucesivos acuerdos, si no que tuvieron un papel protagonista y propositivo en la confección de los mismos. Muy a menudo, las propuestas realizadas desde Cataluña han sido generalizadas para el resto de comunidades autónomas. Ello parece haberse roto. Hoy el tema central en Cataluña ha dejado de ser el del modelo de financiación. Quizás la pregunta que deberíamos formularnos es en qué medida ello va a incidir en la evolución del actual modelo y, hasta qué punto, la resolución del conflicto podría pasar por una reformulación del mismo. Los escenarios abiertos son varios, todos ellos inciertos, difícilmente nada será, en materia de financiación autonómica, igual como antes. Se podría hablar, al 6 La reforma de la financiación autonómica / The Reform of Autonomous Communities Financing menos, de cuatro escenarios posibles (véase Castells, 2014): i) El de un “status quo” reformado, fruto de una revisión del actual modelo, que recuperara las bases y el espíritu del que fue pactado el año 2009, e introdujera los cambios necesarios para avanzar hacia una mayor autonomía financiera, una mejora en los mecanismos de nivelación y más transparencia y lealtad institucional; ii) El de una reforma federal de la Constitución que estableciera las bases de unas relaciones fiscales intergubernamentales verdaderamente federales; iii) El establecimiento de un pacto bilateral que permitiera a Cataluña disponer, en materia de financiación, de un modelo específico dentro del marco más general de un acuerdo singular de integración de Cataluña en España; y iv) La secesión. Está claro que se trata de escenarios bien distintos, cuyos costes y beneficios deberían ser convenientemente evaluados. El profesor Martínez-Vázquez sugiere avanzar “hacia un sistema federal en una Constitución Reformada”, que pudiera dar cabida a las aspiraciones de Cataluña. El profesor López-Laborda también apunta la necesidad de cambios constitucionales. Y el escrito del profesor Joanis nos enseña el camino recorrido en Canadá a la hora de dar respuesta a cuestiones que, salvando las distancias, pueden tener cierta similitud a las que se vienen planteando en España. of Catalonia within Spain; and iv) Catalan secession. Clearly, each scenario is quite distinct and the costs and benefits of each need to be carefully evaluated. Martínez-Vázquez suggests that Spain should move “towards a federal fiscal system in a reformed constitution,” which could accommodate the political aspirations of Catalonia. López Laborda also notes the need for constitutional changes while Joanis describes the route taken by Canada when addressing questions that, despite obvious differences, have many points in common with those being debated in Spain. References Bassols, M., Bosch, N. and Vilalta, M. (2010), El model de finançament autonòmic de 2009: funcionament i valoració. Monografies 13 Generalitat de Catalunya. Barcelona. Castells, A. (2014), “Catalonia and Spain at the crossroads: financial and economic aspects”, Oxford Review of Economic Policy, Volume 30, Number 2, pp. 277-296. García Díaz, M.A, Herrero, A., Loscos, J., Ruiz-Huerta, J. and Vizán, C. (2013), “El concierto económico y el cálculo del cupo: una comparación de sus resultados con los del sistema de financiación común”, XX Encuentro de Economía Pública. Sevilla. Vilalta, M. (2013), “Análisis del modelo de financiación autonómica del 2009: revisión o final de ciclo” a Propuestas para la Reforma de la Financiación Autonómica, Revista del Instituto de Estudios Económicos 1 y 2. Vilalta, M. (2014), “La equidad horizontal en el modelo de financiación autonómica: un análisis del grado de progresividad”, Papeles de Economía Española, 143. Referencias bibliográficas Bassols, M., Bosch, N. y Vilalta, M. (2010), El model de finançament autonòmic de 2009: funcionament i valoració. Monografies 13 Generalitat de Catalunya. Barcelona. Castells, A. (2014), “Catalonia and Spain at the crossroads: financial and economic aspects”, Oxford Review of Economic Policy, Volume 30, Number 2, pp. 277-296. García Díaz, M.A, Herrero, A., Loscos, J., Ruiz-Huerta, J. y Vizán, C. (2013), “El concierto económico y el cálculo del cupo: una comparación de sus resultados con los del sistema de financiación común”, XX Encuentro de Economía Pública. Sevilla. Vilalta, M. (2013), “Análisis del modelo de financiación autonómica del 2009: revisión o final de ciclo” a Propuestas para la Reforma de la Financiación Autonómica, Revista del Instituto de Estudios Económicos 1 y 2. Vilalta, M. (2014), “La equidad horizontal en el modelo de financiación autonómica: un análisis del grado de progresividad”, Papeles de Economía Española, 143. Maite Vilalta Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona 7 FEDERALISMO FISCAL IEB REPORT / FISCAL FEDERALISM Julio López Laborda Universidad de Zaragoza El debate sobre la nivelación en la próxima revisión de la financiación autonómica The Equalization Debate in the Forthcoming Review of the Regional Financing System Nos aproximamos a una nueva revisión del modelo de financiación autonómica. En ella, se pondrán sobre la mesa multitud de aspectos que precisan de una reforma. Sin duda, uno de los más destacados –y espinosos- es el que concierne a la nivelación. En este trabajo quiero apuntar algunas ideas sobre las cuestiones que podrían abordarse para corregir las deficiencias que presenta el sistema de nivelación en la actualidad (para un mayor desarrollo, véase López Laborda, 2014a, 2014b). En mi opinión, de cómo se afronte este problema puede depender la propia estabilidad del modelo de financiación (y, tal vez, no solo de este). The financing system for Spain’s Autonomous Communities (ACs) is coming up for review. This will bring to the table many questions in need of reform. Undoubtedly one of the main issues, and one of the thorniest, is that of equalization. In this paper I wish to present some ideas on the questions that might be addressed in order to correct the deficiencies of the equalization system as it stands (for a more detailed analysis, see López Laborda, 2014a, 2014b). It is my belief that the stability of the financing model (and, probably, much more) depends on the way in which this problem is tackled. The first thing that needs to be decided is the degree of equalization we wish to guarantee; in other words, to what extent should the gap be closed between the fiscal capacity and the expenditure needs of the regions. The fiscal capacity (or “normative collection”) is the yield an AC can obtain from its so-called “ceded” (transferred) taxes when levying a given tax rate on its taxpayers and acting with a certain degree of efficiency in its tax management. An AC’s spending needs are the expenses it must incur to provide the same level of public services as provided by the other communities. Some believe that equalization should be full, thus guaranteeing equality in the provision of all services transferred to the ACs, for a tax effort that is also equal. Others believe that an attempt to bring service levels largely in line would be enough, without the need to achieve full equality between the ACs, or that it would be sufficient to guarantee the equality of some services, for example, the basic services; that is, they are in favor of partial equalization. Lo primero que debe decidirse es cuál va a ser el grado de nivelación que se quiere garantizar, es decir, en qué medida se va a cerrar la brecha existente entre la capacidad fiscal y las necesidades de gasto de las regiones. La capacidad fiscal (o recaudación normativa) es el rendimiento que puede obtener una comunidad autónoma de sus tributos cedidos si impone a sus ciudadanos un determinado esfuerzo fiscal y actúa con un determinado grado de eficiencia en la gestión tributaria. Las necesidades de gasto son el gasto en que debe incurrir una comunidad para prestar el mismo nivel de servicios públicos que las restantes. Algunos creen que la nivelación debería ser plena y, por tanto, que habría que asegurar la igualdad en la provisión de todos los servicios transferidos a las CCAA, para un esfuerzo fiscal también igual. Otros piensan que sería suficiente con una aproximación de los niveles de prestación, sin llegar a la igualdad total entre CCAA, o que bastaría con garantizar la igualdad para algunos servicios, por ejemplo, los fundamentales; esto es, son partidarios de una nivelación parcial. Economic arguments are inconclusive with regard to the preference for full or partial equalization. It is, after all, a political decision that has to be taken by the central government, in coordination with the ACs, and which reflects the importance attached at each moment to such values as solidarity and competition between the regions. In the circumstances that the country currently finds itself, partial equalization seems more viable – not to say desirable; and even more so if integration is achieved in the equalization mechanisms of the “foral” communities, which I examine below. Partial equalization is, moreover, the system usually adopted in the federal countries with which we compare ourselves. Los argumentos económicos no son concluyentes para preferir una nivelación total o parcial. Se trata de una decisión política que corresponde adoptar al Estado, previa coordinación con las CCAA, y que reflejará la importancia que se atribuya en cada momento a valores como la solidaridad o la competencia entre regiones. En las actuales circunstancias del país, parece más viable –no digo deseable- la nivelación parcial; y más aún si se produce la integración en los mecanismos de nivelación de las comunidades forales, de la que me ocupo más adelante. La nivelación parcial es, por otra parte, el sistema habitual en los países federales con los que nos comparamos. Arguments aside, according to the Spanish Constitution, the degree of equalization must be established between two limits, neither of which must be exceeded. The upper limit is that of full equalization.The lower limit corresponds to the equalization of basic public services (the exact services to be identified by the central En cualquier caso, de acuerdo con la Constitución, el grado de nivelación debe establecerse entre dos límites que no se pueden rebasar. El límite superior es la nivelación plena. El inferior corresponde a la nivelación de los servicios públicos fundamentales, 8 La reforma de la financiación autonómica The Reform of Autonomous Communities Financing ieb ieb/Report report Report cuya identificación también es competencia del Estado, y que ha de satisfacerse en todo caso para cumplir el principio de igualdad de todos los españoles (arts. 139.1 y 149.1.1.ª CE). government), and which in any case must be satisfied in order to comply with the principle of equality of all Spaniards (arts. 139.1 and 149.1.1 of the Spanish Constitution). Establecido el objetivo de nivelación, a continuación han de estimarse las necesidades de gasto para los servicios objeto de igualación. Esta es una cuestión que se ha resuelto siempre mal, al combinar la aplicación de indicadores habituales en la investigación sobre esta materia y en la experiencia comparada (población, superficie, etc.) con la imposición de la garantía de la financiación preexistente (la célebre garantía del statu quo) y con la utilización de fondos especiales y reglas de modulación, que se explican más por la necesidad de replicar un resultado previamente decidido o negociado que por razones técnicas. La consecuencia de este procedimiento –aplicado, además, con notable opacidad- es la aparición de diferencias difícilmente justificables entre CCAA y la insatisfacción generalizada de estas con el sistema. Having established the goal of equalization, we next need to estimate the expenditure needs for the services that are subject to equalization. This is a question that has always been poorly resolved, by combining the usual indicators adopted in the literature and in other countries (population, area, etc.) with the imposition of a pre-existing funding guarantee (the well-known guarantee of the status quo) and with the use of special funds and rules of adjustment, which are explained more by the need to replicate a previously determined or negotiated result than by technical reasons. The consequence of this procedure – applied, moreover, with a considerable lack of transparency – is the emergence of differences between the ACs that are difficult to justify and widespread dissatisfaction among the communities with the financing system. Creo que una buena manera de abordar este problema sería sacarlo de la discusión entre CCAA, ya que cada comunidad siempre encontrará argumentos para apoyar los criterios que la favorezcan, en detrimento de los que beneficien a las demás; y atribuir la competencia de cuantificación de las necesidades de gasto a un órgano independiente, al estilo de la Commonwealth Grants Commission australiana. De adoptarse esta metodología, cesarían las continuas disputas en torno a las necesidades de gasto de las CCAA y se aseguraría la operatividad del principio de ordenación (u “ordinalidad”), sobre el que volveré enseguida. I believe a good way of tackling this problem would be to remove it altogether from the debate between the ACs – since each community will always find arguments to support the criteria that favor it most, to the detriment of those that benefit the others – and to appoint an independent body with the responsibility for quantifying their expenditure needs, as happens in Australia with its Commonwealth Grants Commission. By adopting this methodology, we would put an end to the continuous disputes over the spending needs of the ACs and we would ensure the effectiveness of the principle of “ordinality”, to which I shall return later. La tercera etapa estriba en calcular la capacidad fiscal de las CCAA. Aunque la labor sea compleja, debería intentarse cuantificar, con mayor precisión que hasta ahora, la recaudación normativa de los tributos cedidos “tradicionales” (se puede consultar una propuesta al respecto en López Laborda y Zabalza, 2015). En su caso, esta competencia podría atribuirse al mismo órgano independiente mencionado en el párrafo anterior. The third step is to calculate the fiscal capacity of the ACs. Although this task is complex, attempts should be made to quantify more precisely (than has been done so to date) the “normative” collection of the traditionally ceded taxes: net wealth tax, inheritance and gift tax, capital transfer tax (for a proposal in this regard, see Lopez Laborda and Zabalza, 2015). Here again this responsibility could be assigned to the same independent body as mentioned in the previous paragraph. El último paso consiste en diseñar un sistema de transferencias de nivelación, complementarias de la capacidad fiscal autonómica, y destinadas a alcanzar los objetivos de nivelación determinados, tanto en el año base que se fije como en cualquier otro posterior de aplicación del sistema. En aras de una mayor transparencia y sencillez, debería suprimirse la plétora de fondos del modelo actual y sustituirse por una única transferencia. Un sistema así concebido respetará, sin ninguna duda, el principio de ordinalidad, interpretado como la garantía de que, si una comunidad tiene una capacidad tributaria por unidad de necesidad superior a otra, no pueda tener menos ingresos por unidad de necesidad que esta otra una vez que hayan operado los instrumentos de nivelación. The last step is to design a system of equalization transfers that complements the fiscal capacity of the ACs and which seeks to achieve the objectives of equalization, both in the base year and in any subsequent year in which the system is applied. In the interests of greater transparency and simplicity, the plethora of funds operated in the current model needs to be suppressed and replaced by a single transfer. Such a system would, undoubtedly, respect the principle of “ordinality”, the guarantee that, if an AC has a fiscal capacity per need unit (the adjusted population) greater than another, it cannot receive less revenues per need unit than this AC once the instruments of equalization have been applied. Una complicación adicional presenta la transición desde el modelo de financiación vigente hacia otro similar al esbozado en este trabajo si, como parece previsible, sigue operando la cláusula del statu An additional complication is presented by the transition from the current financing system to one similar to that outlined in this paper if, as seems likely, the status quo clause continues to be applied and 9 FEDERALISMO FISCAL ieb report / FISCAL FEDERALISM quo y no se pueden reducir los ingresos de ninguna comunidad en el año base del nuevo sistema. La transición se podría hacer, además de utilizando, en su caso, los ingresos adicionales proporcionados por el Estado, actuando sobre las reglas de evolución de los ingresos regionales: ralentizando el crecimiento de estos para unas comunidades y acelerándolo para otras, hasta convergir a las cifras del nuevo sistema en el plazo que se determinase. it proves impossible to reduce the revenues of any of the ACs in the base year of the new system. As well as using the additional revenues (if any) provided by the central government, the transition could be implemented by modifying the rules of evolution of regional revenues: slowing the growth of these for some communities and accelerating them for others, until they converge on the figures fixed for the new system within the pre-determined period. Por supuesto, nada de lo anterior sirve para mucho si en la nivelación no participan las comunidades forales, con el período de adaptación que se estime necesario. Tras la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, no debe quedar ninguna duda de que la nivelación es un instrumento de la solidaridad del Estado y, como tal, carga no asumida por las comunidades forales, en cuya financiación deben participar también estas. La integración de estos territorios en el sistema de nivelación eliminaría una de las principales causas de discrepancia entre los resultados financieros generados por los regímenes común y foral (aunque subsistirían otras, como el ajuste a consumo del IVA o el cálculo de las cargas no asumidas) y, consiguientemente, contribuiría a cegar una de las fuentes de inestabilidad del propio sistema común. La participación de las comunidades forales en la nivelación es perfectamente compatible con el mantenimiento de las especificidades del Concierto y el Convenio. Aunque no se trata de un problema técnicamente baladí, tampoco es irresoluble. Requiere de la cuantificación de las necesidades de gasto de esas comunidades, de acuerdo con los objetivos de nivelación señalados para el conjunto de CCAA; de la estimación de la recaudación normativa de los tributos concertados y convenidos; y de la modificación del importe del cupo y la aportación, para cubrir la diferencia entre necesidades de gasto y capacidad fiscal. Of course, none of the above proposals serves for much if the “foral” communities do not participate in the equalization and within the period of adjustment deemed necessary. Following the ruling of the Constitutional Court 31/2010, there can be no doubt that equalization serves as an instrument of State solidarity and, as such, the “foral” communities should also participate in the financing of the system.The integration of these territories in the equalization system would eliminate one of the main causes of discrepancy between the financial results generated by the “common” and the “foral” regimes (although others would remain, such as VAT collection adjustment and the calculation of central government responsibilities) and, consequently, it would contribute to overcoming one of the sources of instability of the common system itself. The participation of the “foral” communities in the equalization system is perfectly compatible with maintaining the specific characteristics of the Concierto (signed with the Basque Country) and the Convenio (signed with Navarre). Although it is far from a technically trivial problem, it is not unsolvable. It requires quantifying the expenditure needs of these communities in keeping with the equalization objectives identified for all the ACs; the estimation of the ‘normative’ collection of taxes under the Concierto and Convenio; and the modification of the cupo vasco and the aportación navarra (i.e. the respective transfers from the “foral” communities to central government) to cover the difference between expenditure needs and fiscal capacity. Y una última reflexión. Es cierto que el modelo de financiación se ha desarrollado extraordinariamente en estos 35 años, pero lo ha hecho a partir de unas normas constitucionales escasas y poco precisas. Quizás fuera este un buen momento para iniciar también una discusión sobre qué principios y normas podrían incluirse en la Constitución para garantizar, con la rigidez asociada a esta Ley, la autonomía financiera, la solidaridad y la calidad y previsibilidad de los ingresos autonómicos. And one final thought. It is true that the financing model has developed remarkably in these last 35 years, but it has done so based on very vague constitutional requirements. The time would seem to be ripe to initiate a debate regarding the principles and norms that need to be included in the Constitution to guarantee, with the force associated with this fundamental law, the financial autonomy, the solidarity, and the quality and predictability of regional revenues. Referencias bibliográficas References López Laborda, J. (2014a), “El futuro de la financiación autonómica: la reforma de la nivelación”, Mediterráneo Económico, nº 25: “Un nuevo modelo económico para España”, pp.147-163. López Laborda, J. (2014b), “Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica”, Fedea Policy Papers – 2014/02, Madrid: FEDEA. López Laborda, J. y Zabalza, A. (2015): “A vueltas con la autonomía tributaria”, Papeles de Economía Española, nº 143, pp. 94-109. López Laborda, J. (2014a), “El futuro de la financiación autonómica: la reforma de la nivelación”, Mediterráneo Económico, nº 25: “Un nuevo modelo económico para España”, pp.147-163. López Laborda, J. (2014b), “Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica”, Fedea Policy Papers – 2014/02, Madrid: FEDEA. López Laborda, J. and Zabalza, A. (2015), “A vueltas con la autonomía tributaria”, Papeles de Economía Española, nº 143, pp. 94-109. 10 La reforma de la financiación autonómica The Reform of Autonomous Communities Financing IEB /REPORT Jorge Martínez-Vázquez International Center for Public Policy (Georgia State University) GEN (Universidad de Vigo) El futuro de la financiación autonómica en España The Future of Spain’s System for Financing the Autonomies Las cuatro últimas décadas han sido testigo de una transformación institucional profunda en el gobierno de España, destacando la implantación del llamado “Estado de las autonomías”. En este proceso todavía inacabado se han hecho muchas cosas bien y otras no tanto. El objetivo de esta nota es proponer una serie de líneas de reforma para el actual sistema de financiación autonómica. Pero para saber a dónde deberíamos ir es preciso antes entender con claridad de dónde venimos y dónde estamos. The last four decades have been witness to a major institutional transformation in the government of Spain, most notably the introduction of the “State of the Autonomies.” In this ongoing process many things have been done well – others less so. The aim of this paper is to propose a series of reforms for the current financing system of the Autonomous Communities (ACs). However, in order to prepare this road map, we first need a clear understanding of the route that has been taken to get to where we currently stand. Perspectiva histórica Historical Panorama Es relativamente fácil identificar los aspectos claramente positivos del proceso. En cuatro décadas, España ha pasado a ser uno de los estados fiscalmente más descentralizados a escala mundial. Aunque es un estado constitucionalmente unitario, en la realidad y desde el punto de vista financiero, hoy es en muchos aspectos más federal que un buen número de estados formalmente federales, incluyendo Alemania, Australia, India, México y Rusia. El proceso de reforma ha sido metódico y escalonado, sin grandes rupturas en la provisión de los servicios públicos, preservándose la “unidad de mercado” y capeando en buena medida la estabilidad presupuestaria aun en épocas, como la presente, de crisis. Virtualmente en la actualidad la mitad del gasto público es gestionado por los gobiernos subcentrales (el 35% por las CC.AA.) It is relatively easy to identify the positive steps that have been taken in this process. In four decades, Spain has become one of the most fiscally decentralized states in the world. Although constitutionally Spain is a unitary state, in practice, and from a financial perspective, it is today in many ways more federal than many formally federal states, including Germany, Australia, India, Mexico and Russia. The reform process has proceeded in a staggered, methodical manner, without any major disruptions in the provision of public services, sustaining the “unity of the market” and largely maintaining budgetary stability even in such times as the present crisis. Today virtually half the public expenditure is managed by sub-central governments (35% by the ACs). Yet at the same time it is not difficult to identify the negative features and elements in this process. First, the system was set up with an unjustified asymmetry that is without parallel in the world. The asymmetry of the “foral” regime is little less than the “original sin” of the 1978 Constitution and over the years it has caused great damage to state-level cohesion. From the outset of the process the political or ‘federalizing’ imperative has taken precedence over the technical or ‘decentralizing’ imperative regarding how to achieve a more efficient provision of public services. This has meant ignoring the principle of subsidiarity and, institutionally, has led to the diminution of the role of the municipalities. There has been a lack of stability, with as many as five reforms of the financing system, as well as repeated episodes of poor coordination and institutional disloyalty. Finally, the system was implemented with an unstable structure, with a much greater decentralization of spending than of revenues, accompanied by an insufficient fiscal capacity and the subsequent dependence of the ACs on transfers from the central government. This has meant the presence of a soft budget constraint with low levels of accountability and fiscal responsibility on the part of the ACs. No obstante, tampoco es difícil identificar los rasgos y elementos negativos del proceso. En primer lugar, el sistema fue inicialmente diseñado con una asimetría injustificada y sin parangón en el mundo. La asimetría que supone el régimen foral es el “pecado original” de la Constitución de 1978 y ha causado a través de los años daños profundos en la cohesión a escala estatal. Desde el comienzo del proceso ha dominado el imperativo político o ‘federalizante’ sobre el técnico o ‘descentralizante,’ de cómo conseguir una provisión más eficiente de los servicios públicos. Ello ha implicado ignorar el principio de subsidiaridad e, institucionalmente, ha conllevado la minoración de los municipios. Ha existido falta de estabilidad, con hasta 5 reformas del sistema de financiación, y también fallos reiterados de coordinación y deslealtad institucional. Por último, el sistema ha operado con una arquitectura desequilibrada, con mucha más descentralización del gasto que de los ingresos, acompañada de un raquítico ejercicio de la capacidad tributaria y dependencia de las CCAA de las transferencias de la administración central. Ello ha supuesto la presencia de una restricción presupuestaria blanda con baja 11 FEDERALISMO ieb FISCAL iebReport report Report / FISCAL FEDERALISM Today’s Main Problems rendición de cuentas y con baja responsabilidad fiscal por parte de las CC.AA. In short, the main problems of the financing system of the ACs today are fiscal inadequacy and non-sustainability, on the one hand, and the disorderly state of interregional equalization, on the other (Lake and Martinez-Vazquez, 2015). Los grandes problemas en la actualidad En síntesis, los problemas principales del sistema de financiación de las CC.AA. en la actualidad son, la suficiencia y sostenibilidad fiscal, por un lado, y el desorden de la nivelación interterritorial, por otro (Lago y Martinez-Vazquez, 2015). Regarding the first problem, the system remains locked in paralyzing disputes about the adequacy of resources. The problem is that it was a mistake to insist that adequacy be determined exogenously. This is simply not feasible, as an international comparison cannot provide data about the diversity of skills and service portfolios. And were the point of reference to be the regional average, we would have to speak more in terms of equalization and relative expenditure needs than in terms of overall adequacy. Nor is it valid to make comparisons over time as they are affected by changes in the portfolio of services, while negotiations between the different tiers of government are influenced by changing asymmetries in bargaining power. In fact, adequacy can only be determined endogenously, through the interaction between governments and voters in a framework of institutional and financial flexibility for the ACs. In other words, it should be the democratic process of selecting the level of spending and the tax burden within each community that determines the degree of adequacy. The requisite financial flexibility, combined with fiscal autonomy, in a context of budgetary constraints has several consequences: first, an agreement on a closed list of taxes that could include both a AC’s ‘own’ taxes and those ‘ceded’ to it (excluding VAT); second, acceptance of the principle of the joint existence of tax bases; third, the establishment of the means for exercising autonomy in the tax policy of the ACs (tax rates, bases, etc.); and fourth, making the ACs responsible for the administration of their taxes but leaving the door open to collaboration with other tiers of government. En cuanto al primer problema, el sistema sigue enfrascado en paralizantes disputas sobre la suficiencia de los recursos. El problema fundamental es que ha sido una equivocación insistir en que la suficiencia se determine exógenamente. Ello no se puede hacer así porque la comparación a escala internacional no sirve dadas la diversidad de competencias y carteras de servicios. Y si la referencia es la media autonómica estaríamos hablando más de nivelación y necesidades de gasto relativas que de suficiencia global. Tampoco es válida la comparación en el tiempo ya que se ve afectada por cambios en la cartera de servicios, mientras que la negociación entre niveles de gobierno se ve influenciada por la asimetría cambiante en la fuerza negociadora. En realidad, la suficiencia sólo puede determinarse endógenamente, a través de la interacción entre los gobiernos y los votantes en un marco de flexibilidad institucional y financiera para las CC.AA. Esto es, sería el proceso democrático de selección del nivel de gasto y la carga tributaria que conlleva dentro de cada comunidad quien determinaría el grado de suficiencia. La necesaria flexibilidad financiera con autonomía tributaria en un contexto de restricción presupuestaria implicaría varias cosas. Primero, acuerdo sobre una lista cerrada de tributos como impuestos propios, que podría incluir los ‘propios’ y los ahora “cedidos” (salvo el IVA); segundo, aceptar el principio de cohabitación de las bases tributarias; tercero, fijar la forma de ejercitar autonomía en política tributaria por parte de las CC.AA. (tipos, bases, etc.); y cuarto, definir como responsables de la administración tributaria a las CC.AA. para sus impuestos pero dejando la puerta ampliamente abierta a la colaboración entre niveles. As for the second problem – the disorderly state of the equalization system, an analysis of recent data reveals substantial variations when comparing the fiscal resources and the overall resources of the ACs. Often the main contributors to the system come off poorly in terms of total resources per capita and most of the differentials in funding adjusted per capita have little or nothing to do with the fiscal capacity or expenditure needs agreed to. This absence of objective factors leads to a sense of injustice and arbitrariness in the system of equalization. Although progress was made with the introduction of the “Guarantee Fund for Basic Public Services” in 2009, other funds in the system have tended to disrupt the model and maintain the status quo. The inequality of the final results is compounded by the fact that the “foral” ACs do not participate in the equalization mechanism. Solving the confusion in the system of interterritorial equalization will require determining explicit limits to the reorganization, embracing partial equalization, deciding on the benchmark for expenditure needs (“adjusted per capita” or population), and significantly increasing the participation of the “foral” Communities via the re-calculation En cuanto al segundo problema, el referido como desorden de la nivelación, el análisis de los datos recientes revela reordenaciones sustanciales al comparar los recursos tributarios y globales de las CC.AA. Frecuentemente las que más contribuyen al sistema son las que salen malparadas en términos de recursos totales per cápita y la mayoría de los diferenciales en financiación por habitante ajustado tienen poco o nada que ver con la capacidad fiscal o las necesidades de gasto pactadas. Esta ausencia de factores objetivables lleva a una sensación de injusticia y de arbitrariedad en materia de nivelación. Aunque hubo un avance con la introducción del “Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales” en 2009, los demás fondos del sistema desbaratan el modelo y mantienen el statu quo. La falta de equidad de los resultados finales se agrava por la falta de participación en 12 La reforma de la financiación autonómica The Reform of Autonomous Communities Financing ieb /report of their cupo (i.e. the transfers from the “foral” communities to central government). It is a question of finding a new balance between equalization that can serve as Spain’s ‘social glue’ and equalization as a ‘source of discontent’ in the net contributing regions. la nivelación de las CC.AA forales. Resolver el galimatías actual en la nivelación interterritorial requerirá determinar límites explícitos a la reordenación, abrazar la nivelación parcial, decidir sobre la referencia a tomar como necesidad de gasto (“habitantes ajustados” o población), e incrementar significativamente la participación de las Comunidades Forales a través del recomputo del cupo. Se trataría de encontrar un nuevo equilibrio entre la nivelación como ‘pegamento social’ y la nivelación como ‘fuente de descontento’ en las regiones contribuyentes netas. Main Objectives in Reforming the Autonomous Communities’ Financing System The richest ACs should be able to self-finance all of their own spending needs, but without this affecting their right to also receive conditional transfers from central government for delegated functions. The less wealthy ACs, or those with higher expenditure needs, would receive adequate equalization transfers to provide minimum standard services at a standard level of tax effort, but without this leading to a reorganization of the system. The redesign of the allocation of revenues and transfers should ensure that the ACs internalize as much as possible the real marginal costs of public funds. Tax autonomy only makes sense if it is exercised, which in turn requires strict budget constraints with higher levels of accountability and fiscal responsibility. From a more practical point of view, increasing the ACs’ fiscal freedom and space requires the formal separation of responsibilities for taxing with the introduction of separate taxes at different tiers of government. For the ACs they could include, among others, a separate income tax from that levied centrally, specific consumption taxes, a clarification of the scope of an AC’s “own” taxes and a clarification and better use of energy and environmental taxation. Tax autonomy would be strengthened with a separate tax administration system, but with ample options for cooperating between tiers in matters of revenue collection and the use of information. Objetivos básicos a perseguir en la reforma del sistema de financiación de las CC.AA. Las CC.AA. más ricas deberían ser capaces de autofinanciar la totalidad de sus necesidades de gasto propias, pero sin perjuicio de recibir también transferencias condicionales del gobierno central para las funciones delegadas. Las CC.AA. menos ricas y/o con necesidades de gasto más altas recibirían transferencias de nivelación suficientes para la provisión de servicios mínimos estándar a un nivel de esfuerzo tributario estándar, pero sin que ello lleve a la reordenación. El rediseño de asignación de ingresos y transferencias debe perseguir que las CC.AA. internalicen lo más posible el verdadero coste marginal de los fondos públicos. La autonomía tributaria solo cobrará sentido si se ejerce, lo que a su vez exigirá una restricción presupuestaria dura con una mayor rendición de cuentas y responsabilidad fiscal. Desde un punto de vista más práctico, el aumento de los grados de libertad y espacio fiscal de las CC.AA. requerirá la separación real y formal de responsabilidades tributarias a través de la introducción de impuestos separados a distintos niveles de gobierno. Para las CC.AA podrían incluir entre otros un IRPF separado del IRPF central, consumos específicos, clarificación del alcance de los impuestos “propios,” clarificación y mejor uso de la imposición energética y ambiental. La autonomía tributaria se vería reforzada con una estructura de administración tributaria también separada, pero con amplias opciones de cooperación en materia de recaudación y el uso de información entre distintos niveles. Towards a Federal Fiscal System in a Reformed Constitution The reforms outlined above come very close to a federal constitutional reform, which could accommodate the aspirations of Catalonia. But, above all, they would result in more stable, transparent and accountable intergovernmental relations for the whole of Spain. More specifically, the federal tax reform would require: (i) the separation of spheres of responsibility and influence, clearly specified in the Constitution, for each tier of government, without interference from other levels of government in what would be exclusive competences; (ii) the introduction of a high degree of financial flexibility with a separate tax regime, again clearly specified in the Constitution; (iii) a system of intergovernmental equalization transfers including expenditure needs and fiscal capacity but without any reorganization; (iv) a no-bailout clause between different tiers of government that should operate within strict budget constraints; and (v) ironclad preservation of the unity of the market by eliminating the possibility of discrimination of goods on the grounds of their origin Hacia un Sistema Fiscal Federal en una Constitución Reformada Las reformas sugeridas arriba quedarían muy cerca de informar una reforma constitucional de corte federal, la cual podría dar cabida a las aspiraciones de Cataluña. Pero, sobre todo, redundaría en unas relaciones intergubernamentales más estables, transparentes y responsables en toda España. De manera más precisa, la reforma fiscal federal requeriría: (i) Separación de esferas de responsabilidad e influencia claramente especificadas en la Constitución para cada nivel de gobierno, sin injerencias de otros niveles de gobierno en lo que sea competencia exclusiva; (ii) Introducción de un alto grado de flexibilidad financiera con un régimen de impuestos separados claramente especificados en la Constitución; (iii) Sistema de transferencias intergubernamentales 13 FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM or destination. It would also be desirable to give explicit recognition in the Constitution to the municipal tax system, to find ways of correcting the inequality of the “foral” system by recalculating the cupo and insisting that these ACs participate in the equalization system and, ultimately, to strengthen the institutions of cooperation and dialogue by introducing mechanisms for resolving disputes outside the Constitutional Court. de nivelación incluyendo necesidades de gasto y capacidad tributaria pero sin reordenación; (iv) Clausula de no rescate financiero entre los distintos niveles de gobierno que deben operar con restricción presupuestaria rígida; y (v) Preservación blindada de la unidad de mercado eliminando la posibilidad de discriminación por origen o destino de las mercancías. También dentro del ámbito fiscal sería deseable reconocer explícitamente en la Constitución el régimen municipal, encontrar fórmulas para corregir la inequidad presente en el régimen foral tales como el re-cómputo del cupo y la participación en la nivelación y por último el reforzamiento de las instituciones de cooperación y dialogo con la introducción de mecanismos de resolución de conflictos fuera del Tribunal Constitucional. References Lago Peñas, S. and Martínez-Vázquez, J. (2015), “Quo vadis?: el sistema de financiación autonómica y perspectivas de cambio” Papeles de Economía Española, n.º 143. Referencias bibliográficas Lago Peñas, S. y Martínez-Vázquez, J. (2015), “Quo vadis?: el sistema de financiación autonómica y perspectivas de cambio” Papeles de Economía Española, n.º 143. 14 La reforma de la financiación autonómica The Reform of Autonomous Communities Financing IEB /REPORT Marcelin Joanis Polytechnique Montréal CIRANO La evaluación de la autonomía de Québec en el imperfecto federalismo fiscal de Canadá Assessing Québec’s Autonomy in Canada’s Imperfect Fiscal Federalism La situación política y fiscal de Quebec puede parecer, a primera vista, paradoxal. Como provincia de una de las federaciones más descentralizadas del mundo —según ciertos datos, la más descentralizada—, dispone de una importante autonomía en numerosas áreas de orden tributario y gasto público. No obstante, cuenta asimismo con un movimiento separatista que tiende a resaltar las imperfecciones de las instituciones canadienses. Este artículo examina las líneas generales de la autonomía de ingresos y gastos de Quebec, para luego ahondar en determinadas cuestiones de diseño relacionadas con las instituciones del Gobierno federal canadiense, incluidas las transferencias entre la Administración federal y las administraciones provinciales. Québec’s fiscal and political situations might, at first glance, appear as a paradox. As a province of one of the world’s most decentralized federations -- if not the most decentralized by some metrics -- it has considerable autonomy in many tax and spending areas. Yet, it boasts a mainstream separatist movement that tends to focus on the imperfections of Canada’s institutions. This article surveys the contours of Québec’s expenditure and revenue autonomy before addressing some key design issues for Canada’s federal institutions, including federal-provincial transfers. Expenditure It is on the expenditure side of the ledger that provincial autonomy arguably plays its key role. With revenues and expenditures representing more than 20% of GDP, Canadian provinces can indeed be seen as the country’s primary provider of public services1. All provinces (not only Québec) exert sovereignty in large spheres of public activity, especially in the broad area of social policy. Health care, education (including higher education) and social assistance all fall into what are essentially exclusive provincial responsibilities. With the major exceptions of cash transfers to the elderly and the unemployed, the federal government’s role in social policy remains limited to specific domains such as the regulation of medicinal products or the provision of social services to war veterans and aboriginal communities. Gastos Los gastos reflejados en los libros contables son probablemente la principal baza de la autonomía provincial de Quebec. Con unos gastos/ingresos que representan un 20% de su PIB, las provincias canadienses pueden considerarse sin lugar a dudas las principales prestatarias de servicios públicos del país1. Todas las provincias (no solo Quebec) tienen soberanía sobre amplias esferas de la actividad pública, especialmente en la dilatada área de la política social. Sanidad, educación (incluida la educación superior) y asistencia social recaen sin excepción entre las competencias provinciales exclusivas. Con la importante salvedad de las transferencias monetarias a los más mayores y a los desempleados, el papel del Gobierno federal en política social se limita a áreas específicas, como la regulación de medicamentos o la prestación de servicios sociales a los veteranos de guerra y a las comunidades aborígenes. Most expenditure areas in Canada are de jure exclusive responsibilities of either the provincial or the federal order of government (the municipal level is deemed a creature of provinces by the Constitution). Exceptions include joint constitutional responsibility in agriculture and immigration. Major exclusive federal responsibilities include national defense, monetary policy and international trade. La mayoría de las partidas de gastos de Canadá recaen de iure bajo la competencia exclusiva de los gobiernos provinciales o del Gobierno federal (según la Constitución, los gobiernos municipales son como “criaturas” de las provincias). Las excepciones incluyen competencias compartidas en agricultura e inmigración, y en cuanto a las principales competencias federales 1 The high degree of provincial autonomy has led to diverging policy choices across provinces, with a tendency for Québec to adopt more progressive social policies than the other Se puede consultar un reciente análisis comparativo de los casos de Canadá, España y Estados Unidos en Ruiz-Huerta, Leenhouts y Vaillancourt (2014). Una consecuencia previsible de la alta autonomía de las provincias en materia de ingresos y gastos es que las provincias canadienses tienen, en general, una deuda pública elevada.Y Quebec destaca especialmente en ese sentido. 1 15 A recent comparative analysis of the Canadian, Spanish and U.S. cases is provided by Ruiz-Huerta, Leenhouts and Vaillancourt (2014). An unsurprising consequence of high provincial autonomy in both revenue raising and spending is that Canadian provinces have, as a whole, a high level of public debt. This is especially true for Québec. FEDERALISMO ieb FISCAL iebReport report Report / FISCAL FEDERALISM exclusivas, destacan la defensa nacional, la política monetaria y el comercio internacional. provinces (together with higher taxes). In recent decades, for example, Québec has developed a subsidized daycare system2 and a mandatory insurance regime for prescription drugs. These unique policies may eventually pave the way to the adoption of similar programs in other provinces or at the federal level (discussions are ongoing), as Saskatchewan’s leadership in the 1960s fostered the development of public health care systems in the other provinces. In rare instances, Québec has been allowed to opt out of federal programs (e.g. the Québec Pension Plan is separate from the Canada Pension Plan, though they are very close in scope) or to exert distinct responsibilities (e.g. in selecting immigrants based on knowledge of the French language). But in general, Québec’s distinct collective choices tend to be the result of the province’s exploitation of a degree of autonomy that is available to all provinces. El alto grado de autonomía provincial ha conducido a políticas divergentes entre provincias y, en ese sentido, Quebec tiene tendencia a adoptar políticas sociales más progresivas que el resto de provincias (también impuestos más altos). En las últimas décadas, por ejemplo, Quebec ha puesto en marcha un sistema de subvenciones para el cuidado de niños2 y un seguro obligatorio para medicamentos. Estas políticas diferenciadas pueden allanar el camino a la aprobación de programas similares en otras provincias o a nivel federal (se está debatiendo actualmente), igual que sucedió con la provincia de Saskatchewan en los años sesenta, que fomentó el desarrollo de sistemas de sanidad pública en las demás provincias. En contadas ocasiones, Quebec ha logrado desmarcarse de ciertos programas federales (es el caso del Plan de Pensiones de Quebec, diferenciado del Plan de Pensiones de Canadá, aunque su alcance no varía demasiado) o hacer uso de competencias diferenciadas (filtrar la inmigración según los conocimientos de francés, entre otros). Pero, en general, las distintas políticas de Quebec obedecen al grado de autonomía compartido por todas las provincias. Revenue On the revenue side of their balance sheet, Canadian provinces have de facto access to the same revenue sources as the federal government, with some limited and predictable exceptions (custom duties, seignioriage). Despite the Constitution’s wording that would appear to reserve indirect taxation to the federal government, provinces have a free access to taxes on goods and services in addition to the personal and the business income taxes. Hence, most tax bases in Canada are shared between the provinces and the federal government, both in principle and in practice. While there used to be, for some of them, explicit taxsharing agreements (with legislated tax points for each level of government), these do not exist anymore and there is no formal mechanism to coordinate tax policy3. Ingresos En cuanto a los ingresos reflejados en el presupuesto, las provincias canadienses tienen acceso de facto a las mismas fuentes que el Gobierno federal, con ciertas excepciones predecibles y limitadas (derechos de aduana, señoreaje). A pesar de la redacción de la Constitución, que parece reservar los impuestos indirectos al Gobierno federal, las provincias tienen libre acceso a los impuestos que gravan los bienes y servicios, además del impuesto de sociedades y el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Por lo tanto, las provincias y el Gobierno federal comparten la mayoría de las bases imponibles de Canadá, en la teoría y en la práctica. En algunos casos, se aplicaron en su momento ciertos acuerdos explícitos que regulaban cómo se compartían los impuestos —con los puntos de conexión fijados por ley para cada nivel de gobierno—, pero ya no son aplicables y en la actualidad no existe mecanismo formal alguno para coordinar la política fiscal3. In terms of tax collection, Québec is the only province with its own income tax-collection agency. In all other provinces, income taxes are collected by a federal agency on behalf of each province. This federal collection of provincial taxes tends to force provinces into using the federal tax base definitions. The same isn’t true for Québec whose tax bases differ somewhat from the federal ones. The Québec income tax was created unilaterally in the 1950s to protest against the federal government’s reluctance to withdraw from tax room ‘lent’ by the provinces to the federal government during World War II. The costs and benefits of such asymmetric arrangements for tax collection in Québec vs. the rest of Canada is often debated and involves balancing the costs arising from duplicated public agencies and compliance costs for individuals and businesses, and the benefits for the Québec government in tax policy flexibility to pursue objectives that may differ from the En lo referente a la recaudación de impuestos, Quebec es la única provincia que cuenta con una agencia tributaria propia. En las demás provincias, los impuestos se recaudan a través de la agencia federal, que actúa en nombre de cada provincia. Por tanto, las provincias suelen aplicar las definiciones de las bases E ste innovador sistema de Quebec es objeto de estudio por parte de numerosos economistas, especialmente por sus efectos en la participación de la mujer en el mercado laboral. Al respecto, véase, por ejemplo, Baker, Gruber y Milligan (2008). 3 Con respecto a las responsabilidades específicas o compartidas desde una perspectiva internacional, véase Jametti y Joanis (2010). 2 Québec’s innovative daycare system is being studied by many economists, especially for its effect on female labour force participation -- see, for instance, Baker, Gruber and Milligan (2008). 3 On the theme of shared vs. specific responsibilities in an international perspective, see Jametti and Joanis (2010). 2 16 La reforma de la financiación autonómica The Reform of Autonomous Communities Financing ieb /report federal government’s objectives. On this theme, it is noteworthy that, for the (fairly) harmonized federal and provincial goods and services tax, a unique tax-collection agreement has been brokered by Québec and Ottawa in the early 1990s for their joint collection by the Québec Revenue Agency. imponibles federales, pero en Quebec eso no sucede y sus bases imponibles difieren ligeramente. El impuesto sobre la renta de Quebec se creó unilateralmente en los años cincuenta como reacción a la reticencia del Gobierno federal a eliminar de los impuestos el espacio fiscal que le habían cedido las provincias durante la Segunda Guerra Mundial. Los costes y los beneficios de esos acuerdos tan asimétricos para la recaudación impositiva en Quebec con respecto al resto de Canadá es un tema habitual de debate. Conlleva encontrar el equilibrio entre, por un lado, los costes derivados de la duplicación de organismos públicos y los costes de cumplimiento de personas físicas y jurídicas, y por el otro, los beneficios para el Gobierno de Quebec de una política fiscal más flexible para cumplir unos objetivos que puedan diferir de los del Gobierno federal. Sobre este tema, cabe destacar que para el impuesto sobre los bienes y servicios provincial y federal (bastante armonizado), Quebec y Ottawa firmaron a principios de los noventa un acuerdo para el cobro conjunto de dicho impuesto a través de la Agencia Tributaria de Quebec. Unsurprisingly, autonomy in both tax policy and tax collection have historically been politically important for the Québec government, with a strong symbolic value as an act of sovereignty. It is unclear whether this autonomy on the revenue side bears a net economic benefit or a net cost. Yet, in practice, the net economic benefit of this autonomy, regardless of its sign, appears unlikely to be large when compared with the consequences of spending autonomy. Federal Institutions With areas of joint (expenditure) responsibilities representing a small share of overall public activity in Canada, historically there has been limited scope for cooperation between the federal government and the provinces. Beyond informal meetings of public officials and the (increasingly) occasional federal-provincial conference, the two levels of government have a tendency to operate in separate worlds. Actually, the absence of an effective institution (e.g. a reformed federal Senate) through which provinces can take part in federal affairs might well be the key problem in Canadian federalism. Evidentemente, la autonomía en materia de política y recaudación fiscal tiene un peso político considerable para el Gobierno de Quebec, con un fuerte valor simbólico como acto de soberanía. No está claro si dicha autonomía sobre los ingresos redunda en un beneficio económico neto o en un coste neto. Sin embargo, en la práctica, y con independencia de su signo, el beneficio económico neto de esa autonomía no parece probable que sea cuantioso en comparación con las consecuencias de la autonomía de gasto. Coordination between provinces (all of them or in subgroups) does exist to a limited extent. Regular interprovincial conferences are in the fabric of the policymaking tradition in Canada even if the Constitution is silent on this. Yet, these meetings tend to be held without a formal role for the federal government, let alone a coordinating one. Provinces have interacted more formally over the last decade through an ad hoc body called the Council of the Federation, again without a formal federal representation. Instituciones federales Las áreas de responsabilidad compartida en materia de gastos tienen una importancia relativa en la actividad pública canadiense: históricamente ha habido poco margen para la cooperación entre el Gobierno federal y las provincias. Más allá de las reuniones informales de los responsables públicos y los (cada vez más) ocasionales encuentros entre el Gobierno federal y las provincias, los dos niveles de Gobierno tienen tendencia a operar en dos mundos separados. En realidad, la clave del problema del federalismo canadiense probablemente radique en que no existen instituciones eficaces (como sería un Senado federal reformado) que permitan la participación de las provincias en temas federales. This hasn’t halted the federal government from intervening in provincial areas of responsibility by invoking a so-called ‘spending power,’ a controversial constitutional disposition which would allow the federal government to spend money in any area (Québec disagrees with such an interpretation). With varying intensity over time, the federal government has often spent money in provincial areas of responsibility despite the absence of a formal mechanism to coordinate policy interventions in almost all areas. En cuanto a la coordinación interprovincial (todas las provincias o grupos de provincias), se puede decir que existe hasta cierto punto. Aunque la Constitución no se pronuncia al respecto, las conferencias interprovinciales regulares forman parte del tejido de la tradición política canadiense. Ahora bien, dichas reuniones suelen llevarse a cabo sin un papel formal del Gobierno federal, que aún menos adopta funciones de coordinación. En los últimos diez años, las provincias han interactuado más formalmente con un órgano ad hoc llamado Consejo de la Federación, de nuevo sin representación federal formal. Federal-Provincial Transfers Another way in which the federal government spends money in the provinces is through a two-pillar system of cash transfers to the provinces, the main federal-provincial transfers being the Equalization program and the so-called Social transfers. Arguably the first and foremost pillar is the constitutionally-mandated equalization program. The equalization program seeks to partially 17 FEDERALISMO ieb FISCAL iebReport Report / FISCAL FEDERALISM equalize the revenue-raising capacities of the provinces. Equalization payments are therefore, by design, entirely unrelated to provincial spending needs or actual expenditures. Traditionally, at the heart of the Canadian equalization program lies a representative tax system which is applied to each province’s measured tax bases to identify surpluses or deficiencies in provincial fiscal capacity with respect to a national standard. Since its inception in 1957, the program has undergone various changes, with the standard including various combinations of provinces in different eras.The current equalization standard is the fiscal capacity of all ten provinces (a five-province standard was used previously). Provinces with above-standard fiscal capacity (the so-called ‘have’ provinces) do not have to contribute to an equalization fund as the program is entirely funded by the general revenues of the federal government. Belowstandard ‘have-not’ provinces receive unconditional transfers designed, in principle, to bring their per capita fiscal capacity up to the 10-province standard. However, in recent years, the federal government has sought to isolate itself from what it views as unsustainable cost increases from the equalization program by imposing various ceiling provisions. Such provisions have ultimately altered the program’s traditional functioning outlined above. The last decade has been characterized by growing horizontal imbalances between oil-producing provinces (some Western and Atlantic provinces) and the rest of the country including the two largest (central) provinces, Québec and Ontario. Canada’s differential economic evolution is best summarized by the latter, historically the staple ‘have’ province, which is now an equalization-receiving province, a novel situation with nontrivial consequences on the cost of the program. Ahora bien, todo ello no ha impedido que el Gobierno federal intervenga en áreas de responsabilidad provincial, y lo hace escudándose en una disposición constitucional controvertida, la llamada capacidad de gastar (spending power), que le permite participar económicamente en cualquier área, aunque no recaiga dentro de sus competencias. Quebec no está de acuerdo con ello. Con más o menos intensidad según el momento, el Gobierno federal ha invertido distintas sumas de dinero en áreas de responsabilidad provincial, a pesar de la ausencia de mecanismos formales para coordinar dichas intervenciones políticas en la mayoría de las áreas. Transferencias entre la Administración federal y las provincias El Gobierno federal tiene además otra manera de participar en los gastos de las provincias. Se trata de un sistema de dos pilares de transferencias monetarias a las provincias: el programa de nivelación fiscal (Equalization program) y las llamadas transferencias sociales. Se puede defender que el primer pilar, el más importante, es el programa de nivelación fiscal. Recogido por la Constitución, intenta nivelar parcialmente la capacidad recaudatoria de las provincias. Por diseño, pues, los pagos por nivelación fiscal no van ligados a las necesidades reales de gasto provincial ni a los gastos reales. Tradicionalmente, el programa de nivelación fiscal era un sistema fiscal representativo que se aplicaba según las bases imponibles de cada provincia, tras identificar déficits o superávits en la capacidad fiscal provincial con respecto al nivel estándar nacional. Desde su creación, en 1957, el programa ha experimentado varios cambios en el nivel estándar, incluyendo distintas combinaciones de provincias en diferentes épocas. The second pillar of Canada’s transfer system is made of a small number (changing over time) of cash transfers for health, higher education and social assistance. These so-called ‘social transfer’ programs are, today, essentially an unconditional, per capita, block grant labeled as a federal contribution to the province’s financing of health care, higher education and social assistance. While in the past these programs were tied to actual expenditures in cost-sharing arrangements, today’s social transfers are, as for equalization, unrelated to the spending needs of the provinces. But unlike equalization payments, all provinces (‘have’ or ‘have-not’) receive the same per-capita social transfer payments. Hoy en día, el sistema de nivelación fiscal tiene en cuenta la capacidad fiscal de las diez provincias (antes se utilizaban a cinco provincias). En este contexto, las provincias con una capacidad fiscal superior a la media (las llamadas provincias “que tienen”) no contribuyen al fondo de nivelación fiscal, pues el programa está financiado íntegramente por el Gobierno federal, y el resto de provincias (las provincias que “no tienen”) reciben transferencias incondicionales diseñadas, en principio, para que su capacidad fiscal per cápita se ponga al nivel de la media de las diez provincias. No obstante, en los últimos años, el Gobierno federal ha intentado frenar lo que considera incrementos de costes insostenibles del programa de nivelación fiscal, y ha impuesto ciertos límites en las disposiciones. En última instancia, dichas disposiciones han alterado el funcionamiento tradicional del programa señalado. Los últimos diez años se han caracterizado por un creciente desequilibrio horizontal entre las provincias productoras de petróleo (ciertas provincias de la zona oeste y del Atlántico) y el resto del país, incluidas las dos provincias más grandes (Canadá Central): Quebec y Ontario. La evolución As expected, this system of federal-provincial transfers is an evercontentious political issue. Provinces, with Québec often leading the way, have criticized federal unilateralism in setting the parameters of transfer programs (allocation rules, total budget, etc.). An arguably inadequate transfer system has often led provinces and many experts to denounce a situation of fiscal imbalance in Canada, especially at times when federal budget surpluses coexist with provincial deficits4. The coming years are likely to look exactly like this, perhaps prompting a new opportunity for a much-needed reform to Canada’s federal-provincial fiscal arrangements. 4 18 F or a Québec perspective on the fiscal imbalance issue, see the report of the Commission on Fiscal Imbalance (2002). See Joanis (2014) for a critical discussion of the recent evolution of Canada’s transfer programs with a focus on equalization. La reforma de la financiación autonómica / The Reform of Autonomous Communities Financing References económica diferencial de Canadá queda bien resumida por esta última, que históricamente es la principal provincia entre “las que tienen”, y ahora es provincia receptora del plan de nivelación fiscal, una nueva situación con consecuencias evidentes para los costes del programa. Baker, M., Gruber, J. Milligan, K. (2008), “Universal Child Care, Maternal Labor Supply, and Family Well-Being”, Journal of Political Economy, vol. 116(4), 709-745. Commission on Fiscal Imbalance (2002), A New Division of Canada’s Financial Resources, Final Report, Government of Quebec. Joanis, M. (2014), “The Politics of Chequebook Federalism: Can Electoral Considerations Affect Federal-Provincial Transfers?” University of Calgary SPP Research Paper, vol. 7, issue 25, Sept. 2014. Jametti, M. and Joanis, M. (2010), “The Rise of Partial Decentralization and Shared Responsibility Federalism” , in Fiscal Federalism World Report 09, Núria Bosch and Albert Solé (eds.), Institut d’Economia de Barcelona. Ruiz-Huerta J., Leenhouts, R. and Vaillancourt, F. (2014), “Une crise économique trois effets : Canada, Espagne et États-Unis 20072012”, Télescope, vol. 20, no 1, p. 41-60. El segundo pilar del sistema de transferencias de Canadá se compone de un pequeño número (cambiante) de transferencias monetarias destinadas a sanidad, educación superior y asistencia social. Son los llamados programas de transferencia social y hoy en día son una ayuda incondicional, per cápita, en bloque y etiquetada como contribución federal para la financiación de las provincias en materia de sanidad, educación superior y asistencia social. En el pasado estos programas iban ligados a los gastos reales, mediante acuerdos de costes compartidos, pero las transferencias sociales actuales, igual que sucede con la nivelación fiscal, no están relacionadas con las necesidades reales de gasto de las provincias. En este caso, y a diferencia de los pagos de nivelación fiscal, todas las provincias (las “que tienen” y las “que no tienen”) reciben la misma cantidad en concepto de transferencias sociales per cápita. Como era de esperar, este sistema de transferencias entre el Gobierno federal y las provincias es un tema siempre controvertido en los círculos políticos. Las provincias, a menudo con Quebec al frente, critican el unilateralismo federal para establecer los parámetros de los programas de transferencia (normas de asignación, presupuesto total, etcétera). Se trata de un sistema de transferencias posiblemente inadecuado que a menudo ha hecho que las provincias y muchos expertos denuncien una situación de desequilibrio fiscal en Canadá, especialmente en momentos en que el superávit presupuestario federal coexiste con los déficits de las provincias4. Dado que es poco probable que esta situación cambie en los próximos años, quizá surja una nueva oportunidad para la tan necesaria reforma de los acuerdos fiscales entre el Gobierno federal y los gobiernos provinciales de Canadá. Referencias bibliográficas Baker, M., Gruber, J. y Milligan, K. (2008), “Universal Child Care, Maternal Labor Supply, and Family Well-Being”, Journal of Political Economy, vol. 116(4), pp. 709-745. Commission on Fiscal Imbalance (2002), A New Division of Canada’s Financial Resources, Final Report, Gobierno de Quebec. Joanis, M. (2014), “The Politics of Chequebook Federalism: Can Electoral Considerations Affect Federal-Provincial Transfers?” University of Calgary SPP Research Paper, vol. 7, issue 25, Sept. 2014. 4 ara conocer la perspectiva de Quebec sobre el tema de los desequiP librios fiscales, véase el informe de la Comisión sobre el Desequilibrio Fiscal (2002). Véase asimismo Joanis (2014) para un comentario crítico de la reciente evolución de los programas de transferencias canadienses, insistiendo en la nivelación fiscal. 19 FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM Jametti, M. y Joanis, M. (2010), “The Rise of Partial Decentralization and Shared Responsibility Federalism”, in Fiscal Federalism World Report 09, Núria Bosch and Albert Solé (eds.), Institut d’Economia de Barcelona. Ruiz-Huerta J., Leenhouts, R. y Vaillancourt F. (2014), “Une crise économique trois effets: Canada, Espagne et États-Unis 20072012”, Télescope, vol. 20, no 1, p. 41-60. 20 IEB REPORT Balanzas fiscales / Fiscal Balances Punto de vista IEB IEB view point Balanzas fiscales / Fiscal Balances Las balanzas fiscales: un tema polémico Fiscal Balances: A Controversial Issue The fiscal balance is the difference between a central government’s tax revenues and its spending in a particular territory. It may be negative (a deficit) or positive (a surplus). The balance resulting from the calculation indicates the degree of territorial redistribution of the central government’s budget. La balanza fiscal calcula la diferencia entre los gastos que el gobierno central realiza en un territorio y los ingresos fiscales que obtiene del mismo, diferencia que puede resultar negativa (déficit) o positiva (superávit). El saldo resultante nos informa del grado de redistribución territorial del presupuesto del gobierno central. In Spain, there is some debate about the methodology that should be applied to calculate the fiscal balance. In academic circles both in Spain and abroad, two methods are used: taxbenefit incidence approach, and flow approach. Tax-benefit approach allocates revenue to the territory where the people who finally bear the tax burden reside, and expenditure to the territory where the beneficiaries reside, regardless of where the public service is provided or the investment is made. In contrast, the flow approach method allocates revenue to the territory where the taxable economic capacity is located, and expenditure to the territory in which the money is spent, regardless of the geographical location of the beneficiaries. En España existe un debate en torno a la metodología aplicable para el cálculo de dichas balanzas.Académica e internacionalmente, están homologados dos enfoques: el de carga-beneficio y el del flujo monetario. El primero imputa los ingresos al territorio donde residen las personas que finalmente soportan la carga fiscal y los gastos dónde residen los beneficiarios, independientemente de dónde se produce el servicio público o se realiza la inversión. En cambio, el método del flujo monetario imputa los ingresos al territorio donde se localiza la capacidad económica sometida a gravamen y los gastos al territorio en que éstos se materializan, independientemente del lugar geográfico donde se ubiquen los beneficiarios. Professor Barberán, author of the first piece, favours the taxbenefit approach, while Professor López i Casasnovas, author of the second piece, argues that there is no answer to the question of which approach is better, because each one responds to different issues. Tax-benefit approach explains the degree of territorial redistribution implicit in the central government’s budget policy, while the flow approach aims to establish the potential spending capacity of a territory in favour of its citizens if, instead of being funded through central fiscal flows, it were financed from its own resources. The first approach focuses on who bears the tax burden and who benefits from the spending, so how much the government spends and where it allocates the spending are of little importance. This view is often justified by arguing that it is not the territories that matter, but the citizens. In the flow approach, on the other hand, the territories do matter, because according to Professor López i Casasnovas the taxes paid by the citizens of a territory belong in some degree to the institutions that represent them inside this territory, since these institutions claim fiscal sovereignty over the revenues levied there. With regard to expenditure, this approach assesses the economic impact of this spending on the territory. El profesor Barberán, autor de la primera contribución, es partidario del enfoque carga-beneficio, mientras que el profesor López i Casasnovas, autor de la segunda contribución, argumenta que no hay una respuesta sobre qué enfoque es el mejor, sino que cada uno responde a cuestiones distintas. Así, el enfoque cargabeneficio explica el grado de redistribución territorial implícito de la actuación presupuestaria del gobierno central, mientras que el enfoque del flujo monetario trata de responder a la pregunta de qué capacidad de gasto podría tener un territorio en favor de sus ciudadanos si en lugar de ser financiado a través de los flujos fiscales centrales fuese a partir de sus propios recursos. El primer enfoque se centra en quién soporta la carga tributaria y en quién se beneficia del gasto, de manera que importa poco qué gobierno gasta y dónde lo gasta. Esta visión muchas veces se justifica argumentado que los territorios no cuentan y que sólo cuentan los ciudadanos. En cambio, en el segundo enfoque sí que importan los territorios, ya que según el profesor López i Casasnovas los impuestos pagados por los ciudadanos de un territorio son poco o mucho de las instituciones que los representan en este territorio, ya que reivindican todo o parte de la soberanía tributaria de los ingresos recaudados en su territorio. En relación al gasto, este enfoque valora el impacto económico de dicho gasto sobre el territorio. Most international studies use the flow approach for the allocation of public expenditure. Studies of fiscal balances in Belgium and 21 FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM A nivel internacional, de forma predominante se utiliza el enfoque del flujo monetario en la imputación del gasto público. Por ejemplo, en Bélgica y Canadá los estudios realizados de balanzas fiscales siguen este criterio. En Australia y los Estados Unidos, utilizan el flujo monetario tanto en la imputación del gasto como del ingreso1. Sin embargo, en el único estudio promovido por la UE que estima las balanzas fiscales regionales en varios países europeos, se han utilizado ambos enfoques2. Canada apply this method, and in Australia and the United States it is used in the allocation of both expenditure and revenue1. However, the only study promoted by the EU estimating regional fiscal balances in several European countries used both approaches2. Por lo que se refiere a quien realiza el cálculo, en unos casos lo realizan instituciones independientes y, en otros, instituciones gubernamentales, además de los estudios realizados por académicos. Note also that the monetary flow approach is much more objective; unlike the tax-benefit approach, it avoids the need to posit multiple controversial hypotheses about who bears the burden of taxation and who is the beneficiary of the expenditure. Cabe también señalar que el enfoque del flujo monetario es mucho más objetivo, ya que evita tener que plantear múltiples y discutidas hipótesis sobre quién soporta la carga impositiva y quién es el beneficiario del gasto, como requiere el enfoque carga-beneficio. Another issue that sparks debate is whether or not the deficit should be neutralized. Professors Barberán and López i Casanovas both address the question in their pieces. To analyse the fiscal balances of different territories vis-à-vis the central public sector, the budget of the central public sector must be in equilibrium. The existence of a deficit or a surplus would influence the result of the calculation: for example, if the central government budget deficit is very high, it may be that all the territories have a fiscal surplus. A central budget deficit causes a general improvement in all the balances, and a surplus causes a deterioration. Therefore, to analyze the redistributive effects of fiscal flows the sum of the fiscal balance must be zero, and this is only possible when the central budget is balanced. The operation to balance the budget is called “neutralization.” The international studies mentioned above balance (or neutralize) the central budgets. As for the question of who performs the calculation, in some cases it is done by independent institutions, and in others by government bodies, in addition to the studies by academics. Otra cuestión que suscita debate es la necesidad o no de neutralizar el déficit público, como también se refleja en las aportaciones del profesor Barberán y del profesor López i Casasnovas. Para analizar los saldos fiscales resultantes de las balanzas fiscales de distintos territorios con el sector público central, es necesario que el presupuesto de dicho sector público central esté equilibrado, es decir, que no haya déficit ni superávit. En caso contrario, la existencia de un déficit o un superávit influye sobre la magnitud de los saldos fiscales. Así, por ejemplo, si el déficit presupuestario del gobierno central fuera muy elevado, pudiera darse el caso de que todos los territorios tuvieran superávit fiscal. Un déficit presupuestario central provoca una mejora generalizada de todos los saldos y un superávit, un empeoramiento. Por ello, para analizar los efectos redistributivos de los flujos fiscales es necesario que la suma de los saldos fiscales sea cero, y ello sólo es posible cuando el presupuesto central está equilibrado. A la operación de equilibrar el presupuesto se le conoce como “neutralización”. Los estudios internaciones antes citados equilibran (neutralizan) los presupuestos centrales. Other points that are likely to generate discussion are, for example, who should calculate the fiscal balances, or what operations should be considered or excluded.These questions are raised by Professor Vaillancourt, author of the third piece. Even though fiscal balances are a matter of considerable controversy in this country, we believe that, in the name of democracy and transparency, their calculation is necessary. Citizens have the right to know whether the community where they live is a net contributor or a net beneficiary of resources. And since the two methods of estimating the fiscal balances respond to different questions, government bodies should use both in their calculations. Además de las cuestiones mencionadas existen otros elementos que pueden generar cierta discusión como, por ejemplo, quién debe calcular las balanzas fiscales o qué operaciones deben considerarse o excluirse, tal y como pone de manifiesto el profesor Vaillancourt, que es el autor de la tercera contribución. References Para finalizar, cabe decir que, a pesar de la polémica que las balanzas fiscales generan en nuestro país, creemos que es necesario su cálculo por motivos de transparencia democrática, ya que los ciudadanos tienen derecho a saber si la comunidad donde viven es aportadora o receptora neta de recursos. Asimismo, ya que los dos Bosch, N., Espasa, M. & Solé, A. (2010) (Ed.), The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows. Measurement, Determinants and Effects on Country Stability, Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham. Véase Bosch et. al.(2010) y Montasell y Sánchez (2012). Davezies et al. (1996). 1 1 2 2 See Bosch et. al.(2010) and Montasell & Sánchez (2012). Davezies et al. (1996). 22 Balanzas fiscales / Fiscal Balances métodos de cálculo de las balanzas fiscales enumerados responden a preguntas distintas, lo más deseable es que cuando los poderes públicos calculen las balanza fiscales utilicen ambos métodos. Davezies, L., Nicot, B.H. & Prud’homme, R. (1996), Economic and social cohesion in the European Union: the impact of Member States’ own policies, European Commission. Montasell, G. & Sánchez, E. (2012), Comparació internacional de les balances fiscals de les regions amb el sector públic central: una anàlisi de l’efecte redistributiu, Papers de Treball, nº 1/2012, Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i Coneixement. Referencias bibliográficas Bosch, N., Espasa, M. y Solé, A. (2010) (Ed.), The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows. Measurement, Determinants and Effects on Country Stability, Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham. Davezies, L., Nicot, B.H. y Prud’homme, R. (1996), Economic and social cohesion in the european union: the impact of member State’own policies, European Commission. Montasell, G. y Sánchez, E. (2012), Comparació internacional de les balances fiscals de les regions amb el sector públic central: una anàlisi de l’efecte redistributiu, Papers de Treball, nº 1/2012, Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i Coneixement. Núria Bosch Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona Marta Espasa Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona 23 FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM Ramón Barberán Universidad de Zaragoza El debate metodológico sobre las balanzas fiscales: un factor de confusión para los ciudadanos The Methodological Debate on Inter-Regional Fiscal Balances: An Element of Confusion for the Citizens Una Balanza Fiscal puede definirse idealmente como un registro sistemático de los flujos fiscales provocados por la actividad presupuestaria de un gobierno –habitualmente el central- en los distintos territorios de su jurisdicción durante un determinado periodo de tiempo con la finalidad de obtener el saldo fiscal resultante en cada territorio. A estos efectos, los ingresos del gobierno (impuestos, tasas, cotizaciones sociales, etc.) se registran con signo negativo y los gastos (remuneración de asalariados, compra de bienes corrientes y servicios, inversiones, transferencias, etc.), con signo positivo. Sin embargo, en la práctica, la Balanza Fiscal dista mucho de ser un mero registro y es una operación estadística compleja que requiere de numerosos cálculos para imputar territorialmente los ingresos y gastos del gobierno. Además, esa imputación es objeto de controversia porque hay distintos modos de aproximarse a la dimensión territorial de los flujos fiscales. A “fiscal balance” can, in theory, be defined as the systematic record of the fiscal flows caused by the tax activity of a government - usually the central one - in the different territories under its jurisdiction, during a defined period of time, with the aim of obtaining the net fiscal flows for each territory. To this end, government revenues (be they from taxes, fees, social security contributions, etc.) are recorded with a negative sign, while its expenditures (wages, acquisition of current goods and services, investments, transfers, etc.) are recorded with a positive sign. However, in practice, the fiscal balance, far from being a simple record, is a complex statistical operation that requires numerous calculations to allocate government revenues and expenditures on a territorial basis. Furthermore, this allocation is the subject of much controversy because there are various methodological approximations to the territorial dimension of fiscal flows. In Spain the debate is focused on the choice between two approaches to the computation: the tax-benefit approach and the flow approach. Clearly, the choice of one or the other does not mean an end to the methodological problems, since the implementation of each approach is open to many variations in the criteria for the territorial allocation of revenues and expenditures. But it is a transcendental decision, as can be seen if we look at the net flows calculated for Catalonia (the Spanish region in which the fiscal balance has the greatest social and political repercussions).Thus, the difference between the net fiscal flow obtained with the flow approach and that obtained with the tax-benefit approach is, in this case, around 2.5 points of GDP (the former giving a greater deficit than the latter). Moreover, the differences in the estimates reported by different authors applying the same approach are about one point of GDP for the last year for which data are available from more than one author (the deficit being higher in the estimates made within the region than in those made outside). En España el debate está centrado en la elección entre dos enfoques de cálculo: el enfoque de carga-beneficio y el enfoque de flujo monetario. Obviamente, la elección entre uno u otro no implica acabar con los problemas metodológicos, puesto que la puesta en práctica de cada enfoque está abierta a numerosas variantes en los criterios de imputación territorial de los ingresos y gastos. Pero es una decisión de gran trascendencia. Como puede apreciarse atendiendo en los saldos calculados para Cataluña (la región española en la que más repercusión social y política tiene la Balanza Fiscal). Así, la diferencia entre el saldo obtenido con el enfoque de flujo monetario y el de carga-beneficio está, en este caso, en el entorno de 2,5 puntos de PIB (mayor déficit con el primero que con el segundo). A su vez, la diferencia entre las estimaciones realizadas por distintos autores con un mismo enfoque son de aproximadamente un punto de PIB en el último año para el que se dispone de datos de más de un autor (el déficit es mayor en las estimaciones realizadas desde dentro de la región que en las realizadas desde fuera). In the tax-benefit approach, revenues are allocated to the territory in which the tax burden bearers are resident, irrespective of who they are and where the people legally obliged to pay reside. The expenditures meanwhile are allocated to the territory in which the beneficiaries reside, irrespective of the territory in which the public services are produced. In the flow approach, revenues are allocated to the territory in which the economic capacity En el enfoque de carga-beneficio los ingresos se imputan al territorio donde residen las personas que finalmente soportan su carga, con independencia de quién sea y dónde resida el obligado legal a pagar o ingresar, en tanto que los gastos se imputan al territorio donde residen las personas que se benefician del gasto, con independencia de cuál sea el territorio en que se producen los 24 ieb iebreport report Balanzas fiscales / Fiscal Balances servicios públicos. En el enfoque de flujo monetario los ingresos se imputan al territorio donde se localiza la capacidad económica sometida a gravamen (objeto imponible), con independencia de dónde residan las personas que finalmente soportan la carga y de quiénes sean y dónde residan los obligados legales a pagar o ingresar; los gastos se imputan al territorio donde tiene lugar la producción de los servicios públicos, con independencia del lugar de residencia de las personas que se benefician de ellos y con independencia también del lugar de origen de los inputs empleados. subject to tax is located (taxable value), irrespective of where the people who bear the tax burden reside and irrespective of who they are and where the people legally obliged to pay reside. The expenditures meanwhile are allocated to the territory in which the public services are produced, irrespective of the place of residence of those who benefits from them and irrespective of the point of origin of the inputs used. Specialists agree that they are not alternatives but rather complementary approaches and that they should be used for different purposes in line with the different meaning of the results they provide. Only the tax-benefit approach enables a computation of the difference between what the residents of a region pay to the central government and what they receive from the central government. Therefore, any analysis of the equity of the interregional redistribution of central government revenues and expenditures should be based exclusively on this approach1.The flow approach, on the other hand, has traditionally been defended on the grounds that it serves to evaluate the macroeconomic impact caused by the budgetary activity of the central government in each region. However, the suitability of this approach for this purpose does not stand up to critical analysis, and as such seems dispensable. Recently, in fact, it has been attributed another purpose: the quantification of the fiscal dividend of a region’s independence. But there are several contraindications to accept that the net fiscal flow from the flow approach is the equivalent of this dividend. Hay acuerdo entre los especialistas en que no son enfoques sustitutivos sino complementarios y deben utilizarse para finalidades distintas en coherencia con el distinto significado de sus resultados. Solo el enfoque carga-beneficio permite calcular la diferencia entre lo que los residentes de una región aportan y reciben del gobierno central. Por tanto, cualquier análisis de la equidad de los efectos redistributivos interregionales ocasionados por los ingresos y gastos del gobierno central debería basarse exclusivamente en ese enfoque1. En cuanto al enfoque de flujomonetario, se ha defendido tradicionalmente con el argumento de que sirve para valorar el impacto macroeconómico ocasionado por la actividad presupuestaria del gobierno central en cada región. Pero la idoneidad de este enfoque para atender dicha finalidad no resiste un mínimo análisis crítico, de modo que parece un enfoque prescindible. Recientemente se le ha atribuido otra finalidad: cuantificar el dividendo fiscal de la independencia de una región. Pero también hay diversas contraindicaciones para aceptar el saldo fiscal del enfoque de flujo monetario como equivalente al citado dividendo. Along with the above debate another, of equal importance, is taking place on the question as to whether the replacement of “real” net fiscal flow by the so-called net fiscal flow “neutralized” by the economic cycle is acceptable. The difference between these net fiscal flows depends on the economic situation, above all on the degree of budgetary imbalance in the central government, since the neutralization of the net fiscal flow implies that this imbalance – deficit or surplus – is allocated territorially as if it were revenues – in the case of a deficit – or as if it were expenditures – in the case of a surplus. In Catalonia, the neutralized net fiscal flow of the taxbenefit approach exceeded the real outcome by approximately -8 points of GDP in 2009 and by -5.5 points in 2010. Those in favour of the use of neutralized net fiscal flows claim they are essential for analysing the interregional redistributive effects of the central budget and for undertaking year-on-year comparisons. However, these analyses can be undertaken just as readily without the need to resort to neutralization; moreover, there is a general consensus that neutralized net fiscal flows should in no case be En paralelo al anterior debate se produce otro igualmente importante sobre si es o no aceptable la sustitución de los saldos fiscales “reales” por los llamados saldos fiscales “neutralizados” por el ciclo económico. La diferencia entre unos y otros saldos depende de la coyuntura económica, en particular de la cuantía del desequilibrio presupuestario del gobierno central, ya que la neutralización del saldo implica que tal desequilibrio –déficit o superávit- se imputa territorialmente como si se tratase de un ingreso –si hay déficit- o un gasto –si hay superávit-. En Cataluña, el déficit neutralizado de carga-beneficio excedía al real en aproximadamente 8 puntos de PIB en 2009 y en 5,5 puntos en 2010. Los argumentos para el uso de los saldos neutralizados apelan a que es imprescindible para poder analizar los efectos redistributivos interregionales del presupuesto central y para efectuar comparaciones intertemporales. Sin embargo, tales Véase, entre otros: Comisión de Expertos sobre Metodología para la Elaboración de las Balanzas Fiscales de las Regiones Españolas (2006), Informe sobre Metodología de Cálculo de las Balanzas Fiscales, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales; Generalitat de Catalunya (2013), Resultats de la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central any 2010, Barcelona, Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i Coneixement. 1 See, among others: Comisión de Expertos sobre Metodología para la Elaboración de las Balanzas Fiscales de las Regiones Españolas (2006), Informe sobre Metodología de Cálculo de las Balanzas Fiscales, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales; Generalitat de Catalunya (2013), Resultats de la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central any 2010, Barcelona, Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i Coneixement. 1 25 FEDERALISMO ieb FISCAL report / FISCAL FEDERALISM análisis pueden hacerse perfectamente sin necesidad de recurrir a estos saldos; además, hay acuerdo mayoritario sobre que los saldos neutralizados no deben utilizarse en ningún caso para referirse al importe de la contribución neta de una región al gobierno central. used to refer to the amount of a region’s net contribution to the central government. Leaving to one side the agreements and disagreements between specialists and their varying degrees of support for one or other methodological approximation, the social and political debate tends to be unaware of the academic criteria for the proper use of the net fiscal flows2. This would not be especially relevant if we were dealing with any other economic statistic; but in this case it clearly is, given the highly singular nature of the fiscal balance. Al margen de los acuerdos y desacuerdos entre los especialistas y de su mayor o menor apoyo a una u otra opción metodológica, en el debate social y político se tiende a ignorar los criterios académicos sobre el buen uso de los saldos fiscales2. Lo cual no sería muy relevante si se tratase de cualquier otra estadística económica, pero en este caso sí lo es por ser la Balanza Fiscal una estadística muy singular. The proof of its singularity is that, while for any economic statistic a good result (e.g., a reduction in the trade balance deficit or an increase in GDP growth) is celebrated as good news by the government and the social agents in that region, a good result as regards the fiscal balance (a smaller fiscal deficit or a larger surplus) is usually received with suspicion or even outright hostility. Thus, for the other economic statistics regional governments usually do their best to identify good outcomes and to minimize the bad outcomes affecting their territory, the opposite is the case of the fiscal balance: the regional governments do their best to hide the good results and to highlight the bad. That is, regarding the fiscal balance, the worst outcome is the best, because a large, negative net fiscal flow is a powerful argument for enlisting the support of the regional population in demanding substantial changes in fiscal relations with the central government or for promoting other institutional changes such as political secession. La prueba de esta singularidad es que, mientras en cualquier estadística económica un buen resultado (por ejemplo una reducción del déficit de la balanza comercial o un mayor crecimiento del PIB) es celebrado como una buena noticia por el gobierno y los agentes sociales de la región afectada, en la Balanza Fiscal un buen resultado (un menor déficit o un mayor superávit fiscal) suele ser recibido con desconfianza o incluso con abierta hostilidad. Por tanto, mientras en las demás estadísticas económicas los gobiernos regionales suelen hacer lo imposible para encontrar resultados positivos y por minimizar los negativos que afectan a su territorio, en la Balanza Fiscal sucede lo contrario: los gobiernos regionales hacen todo lo posible por ocultar los buenos resultados y por destacar los malos. Es decir, en materia de balanzas fiscales, lo peor es mejor. Y esto es así porque un saldo fiscal negativo y de gran tamaño constituye un potente argumento para recabar el apoyo de la población regional a la reclamación de cambios sustanciales en las relaciones fiscales con el gobierno central o para promover otros cambios institucionales como la secesión. The methodological debate on the fiscal balance, and the use of net fiscal flows in practice, are fully conditioned by this singularity. Therefore, in the short-term, we cannot expect the use of net fiscal flows to comply with academic standards nor can we expect a cessation in the public controversy with regard to them. Moreover, the methodological arguments at times appear to be a mere pretext for the continuing use of irregular practices in the use of net fiscal flows. El debate metodológico sobre la Balanza Fiscal, así como el uso de los saldos en la práctica, están absolutamente condicionados por esta singularidad. Por tanto, a corto plazo no cabe esperar que el uso de los saldos se atenga a los criterios académicos ni que cese la controversia pública sobre los mismos. Es más, en ocasiones, la discrepancia metodológica parece simplemente un pretexto para seguir amparando prácticas irregulares en el uso de los saldos. The upshot is that citizens are extremely confused or simply mistaken as to the reality of fiscal relations between their region and the central government and the equitable treatment of people according to their place of residence. And this confusion affects the basis of their preferences on key questions of institutional design in the country, resulting in their anomalous formation. La consecuencia es que los ciudadanos están extraordinariamente confusos o, simplemente, confundidos sobre la realidad de las relaciones fiscales entre su región y el gobierno central y sobre la equidad en el tratamiento de las personas según su lugar de residencia. Confusión que afecta a los fundamentos de sus preferencias sobre cuestiones esenciales del diseño institucional del país, provocando su malformación. Finding solutions to this situation is not easy, but it is necessary. The citizens should, at the very least, be offered clear information on the net contribution of the residents of each region to the central government and, therefore, to interregional solidarity. The publication of the fiscal balances of all the Spanish regions for the For more details on the methodological debate in Spain and on the use of the net fiscal flows, see Barberán (2014), Economía y Política de las balanzas fiscales en España, Navarra, Thompson-Reuters, Estudios Aranzadi. 2 Para un mayor detalle sobre el debate metodológico en España y sobre el uso de los saldos fiscales, véase Barberán (2014), Economía y Política de las balanzas fiscales en España, Navarra,Thompson-Reuters, Estudios Aranzadi. 2 26 Balanzas fiscales / Fiscal Balances last few years (the latest correspond to 2005) using the tax-benefit approach and without neutralization is essential (and the Spanish central government has recently committed itself to do just that). But this is not enough. Specialists need to collaborate by explaining the meaning of the data and by undertaking rigorous analyses of them. Speaking of fiscal balances, from a federal perspective, should be the same as referring to the outcomes of the tax-benefit approach; just as speaking of net fiscal flow, without qualification, should be the same as referring to the “real” net fiscal flow of the fiscal balances calculated with this approach. Encontrar soluciones a esta situación no es sencillo, pero es necesario. Al menos debería ofrecerse a los ciudadanos información clara sobre la contribución neta de los residentes de cada región al gobierno central y por tanto a la solidaridad interregional. La publicación de las balanzas fiscales de todas las regiones españolas para los años recientes (las últimas corresponden a 2005) según el enfoque de carga-beneficio y sin neutralizar los saldos es imprescindible (el gobierno central se ha comprometido recientemente en esa dirección). Pero no basta.También es precisa la colaboración de los especialistas haciendo pedagogía sobre el significado de los datos y aportando análisis rigurosos de los mismos. Hablar de balanzas fiscales, desde una perspectiva federal, debería ser equivalente a referirse a los resultados del enfoque carga-beneficio; del mismo modo que hablar de saldo fiscal, sin calificativos, debería equivaler al saldo “real” de las balanzas fiscales obtenidas con ese enfoque. 27 FEDERALISMO FISCAL IEB REPORT / FISCAL FEDERALISM Guillem López i Casasnovas Universitat Pompeu Fabra El debate de las balanzas fiscales: diálogo de sordos Debating the Fiscal Balance or Talking at Cross-Purposes La disputa de si hay o no un mejor método para computar las balanzas fiscales no es técnica. No hay una respuesta a qué enfoque es el mejor. Diferentes métodos sirven a diferentes propósitos y estos propósitos tienen a menudo motivaciones diferentes. Un ciudadano se puede sentir maltratado por lo que cree que es un residuo fiscal excesivo como resultado del impuesto que debe pagar y los beneficios que cree que se le devuelven a cambio. Aquí el análisis de la incidencia carga-beneficio puede clarificar quién soporta realmente la carga fiscal del impuesto (no siempre quién lo paga, en la medida que la carga del gravamen se traslade a algún otro agente en la economía), y cuáles son los beneficios de las prestaciones públicas (a menudo el contribuyente no percibe lo que le suponen las externalidades y otros servicios centrales). Se trata de un ejercicio cuando menos pedagógico, para eliminar ilusión fiscal y explicitar el grado de redistribución implícito en el sistema presupuestario. En otros casos no son los individuos sino las jurisdicciones que los representan legítimamente en un determinado territorio quien cuestiona aquellos flujos fiscales. La pregunta es aquí la de qué capacidad de gasto podría tener este territorio en favor de sus ciudadanos si en lugar de ser financiado a través de los flujos fiscales centrales pudiese hacerlo a partir de sus propios recursos. Notemos que en el primer caso –carga beneficio- los territorios y las jurisdicciones no cuentan: ‹quién gasta› es lo de menos, ni tan siquiera importa demasiado el ‹dónde› se gasta: se centra el estudio en para quién se gasta y quién soporta en último término el coste de la financiación (pérdida inevitable de recursos privados que supone el impuesto y el exceso de gravamen de la ineficiencia asignativa que de la tributación se deriva sobre la economía). Este ejercicio lo podríamos calificar de preconstitucional: no precisa el título VIII de la Constitución española, es más sustancial (y de hecho menos complejo) en un estado unitario, y la agrupación final tanto puede ser geográfica, como funcional, como por grupos de edad, género o apellidos. Whether there is a best method for calculating the fiscal balance is not a technical debate. Quite simply there is no straight answer as to what best in this context might mean. Different methods seek to satisfy different goals and these goals typically reflect different motives. On the one hand, from an individual point of view, the average taxpayer can feel hard done by at what he sees as an excessive fiscal residue resulting from the taxes he has to pay and the benefits he believes he receives in return. Here, an analysis of this fiscal residue can help clarify just who the tax burden falls on (not always the party that pays the tax, as the tax burden can be transferred to another economic agent) and just what the public service benefits are (often the taxpayer fails to appreciate the benefits he derives from externalities and other centralised services). Such an analysis is anything but a pedagogical exercise since it serves to dispel any fiscal delusions and makes clear the degree of redistribution implicit in the tax system. However, on the other hand, it is not only the taxpayer but also the territorial authorities that may question the legitimacy of fiscal imbalances. Here the question is what the spending capacity of the territory would be if instead of being financed through centralised tax transfers, it was to finance itself from its own resources. Note that in the first case – henceforth the ‘tax-benefit incidence’ approach – the territories and the authorities do not enter into the equation: who does the spending is of no consequence and where the money is spent is similarly of little importance. Here the study centres on who the money is spent on and who ultimately benefits and who bears the costs of funding (the inevitable loss of private resources due to taxation and the deadweight loss of the tax system affecting the economy). To this extent, such an exercise can be undertaken ignoring Part VIII of the Spanish Constitution – the Territorial Organisation of the State. If anything the analysis is more coherent (and, in fact, less complex) in a unitary State where distribution policies are not shared among jurisdictions, and it could be completed along individual income or functional lines, or even simply by age, sex or even surname!! La segunda cuestión tiene una interpretación más política: reivindica que los impuestos pagados por los ciudadanos de un territorio poco o mucho son también de las instituciones que los representan sobre este territorio, de jurisdicciones que reivindican todo o parte de esta soberanía. No es por tanto un ejercicio neutro respecto cuál sea la legitimidad de la pregunta: es en sede parlamentaria que los representantes de este territorio deben valorar la reivindicación, que implícitamente acepta The second question to be raised is far more political in nature: it has to do with the claim that the taxes/benefits paid/received by the citizens of a territory can be allocated to the institutions that represent those taxpayers and the authorities that defend that territorial sovereignty. The exercise is, as such, not neutral with respect to the legitimacy of the question: it is in the parliamentary seat that the representatives of the territory should assess the 28 ieb iebreport IEB report REPORT Balanzas fiscales / Fiscal Balances que la redistribución individual interna queda a decisión del parlamento de la jurisdicción, mientras que la externa, llamémosla interjurisdiccional, es la cuestionada. En aquellos territorios que consideran injusto el trato de los flujos centrales con su jurisdicción, el cambio se remite a la recuperación de los balances desde una mayor capacidad de decisión sobre estos flujos. Y es el impacto de poder decidir gastar sobre el territorio, todo o una mayor parte de los ingresos generados en este mismo territorio, lo que valora el enfoque del flujo monetario desde la valoración de los impactos sobre el territorio, arrastres económicos agregados y creación de renta y riqueza. validity of the claim, which implicitly accepts that the internal redistribution is a matter for that parliament to decide, while the external or inter-jurisdictional redistribution is what is called into question.Territories that consider themselves to be unfairly treated by centralised tax/benefit transfers seek to restore the fiscal balance by having a greater say in these ‘flow approach’. And it is precisely this greater say in the spending in a territory of all (or most of) the revenue generated within that territory that is appraised in the ‘flow approach’, concerned as it is with the impact of the budget on the territory, direct and additional economic side-effects for the creation of income and wealth. Por lo tanto, el método de la incidencia carga beneficio y el del flujo monetario divergen básicamente en la consideración que dan a la jurisdicción territorial: un simple ‹velo› en el primer caso para sumar residuos fiscales individuales y, en el segundo, la base última de la reivindicación total o parcial de la soberanía fiscal. En el primer caso la varianza importa: la progresividad fiscal mueve el residuo total por agregación del residuo individual; en el segundo, son las medias (siendo la desigualdad un tema interno). En el enfoque de la incidencia ‹carga beneficio›, la pretensión requiere de múltiples y complicadas hipótesis. Desde los años sesenta sabemos en la Hacienda Pública teórica que la incidencia requiere modelos de equilibrio general (como mínimo ‹a la Harberger›), no siendo innocuo el marco de referencia diferencial (un impuesto o un gasto sustituye a otro) o de presupuesto equilibrado (con asunciones tanto de fuentes de recursos como de aplicaciones de estos); ya en economías cerradas o internacionalmente abiertas, con libre movimiento de capital y trabajo (inmigración) o con restricciones; en mercados competitivos, monopolísticos u oligopolizados, ya por la banda de la oferta o de la demanda, tanto del trabajo como del capital.Y todas estas hipótesis para un país y un momento determinado, sin validez normativa universal, sino tan solo empírica según sean las elasticidades respectivas de demanda, oferta, precio, renta y de sustitución factorial en cada circunstancia. Hipótesis la mayoría de las cuales se desconocen en la realidad de la economía española y que a menudo los estudios improvisan: así cuando De la Fuente (2014 en el Manual sobre Cuentas Regionales Territorializadas) reconoce que imputa ‹a ojo›, o cuando para eludir el cálculo de la incidencia del impuesto de sociedades de la cifra relativa de negocios (tal como asume el flujo monetario y se hace, por otra parte, en el País Vasco en el régimen del concierto económico), improvisa coeficientes tan sorprendentes como la media (¿?) (aritmética) de imputar (1) según el excedente bruto de explotación al 100%, (2) más el 30% (¿?) según participación relativa (general, todos los bienes) del consumo (a pesar de la economía sumergida, sin reflejo fiscal) y el 70% (¿?) según el excedente bruto de explotación regional (por suma provincial) ¡y (3) a tercios (¿?) según el excedente bruto de explotación (EBE), consumo y salarios relativos de todos los sectores! De manera similar resultan más que cuestionables los supuestos de traslado hacia adelante o hacia atrás de las cotizaciones sociales, o el traslado, hacia precios o a menos So, the ‘tax-benefit incidence’ and the ‘flow approach’ differ basically in the importance they attach to the territorial jurisdiction: in the case of the former, it is nothing more than a cloak behind which individual fiscal residues are summed, while in that of the latter, it is the basis for fiscal sovereignty. From the perspective of the first approach, the variance matters since tax progressivity shifts the total residue through the aggregation of individual residues; whereas from the perspective of the second, they are only means (with inequality being an internal affair).The tax-benefit incidence approach requires that many complicated hypotheses be formulated: thus, since the sixties it has been well known among tax scholars that incidence requires general equilibrium models (à la Harberger, at the very least), and so much the better if combined with the differential framework (where one tax or one expense substitutes another) and with that of the balanced budget (with its assumptions about the origins and applications of resources); applied then in autarkies or open economies, with either free or restricted movements of capital and labour (migration); in competitive, monopolistic or oligopolistic markets, be it from the supply side or the demand side of labour as well as capital. And all these hypotheses are formulated for a specific country at a given moment in time, with no universal validity, just an empirical validity depending on the respective elasticities of supply, demand, price, income and factor substitution effects for each specific set of circumstances. Yet most of these hypotheses are untested in the Spanish economy and so they are typically improvised in the studies undertaken. Thus, when De la Fuente (2014, Manual sobre Cuentas Regionales Territorializadas) admits that he allocates values in a rough and ready fashion in his computations for territorialized regional accounts or, when to avoid calculating the impact of corporate tax on the related business figures (as the flow approach assumes and as occurs in the Basque Country under its economic agreement with the Spanish State), he improvises such surprising coefficients as the (arithmetic) mean (?) to be allocated either: (1) according to the gross operating surplus (GOS) at 100%, or (2) 30% (?) according to the (general) relative participation (considering all goods) of consumption (despite the informal economy, with no fiscal implications whatsoever) and 70% (?) according to the regional GOS (by summing the provincial figures); or even most surprisingly, (3) by third parts (?) of the GOS, household consumption and the relative wages in all sectors! 29 FEDERALISMO ieb FISCAL report / FISCAL FEDERALISM Equally, assumptions regarding forward or backward transfers of social security contributions are more than questionable, as are the assumptions of VAT being shifted forward to prices or backward to profits, in both instances without specifying the sector, the degree of exposure to competition or the price elasticity of demand. This contrasts with the allocation of VAT within flow approach analyses, where it is treated proportionally to internal consumption, just as the Spanish National Institute of Statistics allocates it when dividing VAT among the territories in the financing of Spain’s regions or its Comunidades Autónomas (henceforth, ACs). beneficios, del IVA en los dos casos sin especificidad de sectores, exposición a la competencia o elasticidad precio de demanda conocida. Esto contrasta con la imputación que el flujo monetario hace del IVA, en proporción relativa al consumo interior, tal y como, por otra parte, asigna el INE cuando territorializa el IVA en la financiación autonómica. En otras palabras, el enfoque de la incidencia carga beneficio de la imposición y del gasto es muy ambicioso, más pretendidamente ‹academicista›, pero demasiado pretencioso conociendo lo poco que se conoce de la realidad de esta incidencia aplicada a la economía española (uno de los pocos estudios publicados y para un solo impuesto -las cotizaciones sociales- es el de Melguizo y González Páramo en la Revista ‹Series›, 2013 o en VOX EU 2014 que muestra las dudas y ambigüedades postulando un repartimiento al 50% entre trabajadores y empresarios) y, por lo tanto, basándose en supuestos muy subjetivos, ausentes de rigor académico. In short, the tax-benefit incidence approach is extremely ambitious, supposedly more scholarly, but quite overblown given the little we know of its actual impact when applied to the Spanish economy (indeed, one of the few published studies, focusing on just one tax – social security contributions – is the work of Melguizo and González Páramo, published in 2013 in the open-access journal SERIEs and in 2014 in VoxEU, which demonstrates the uncertainties and ambiguities by postulating a 50:50 division of the burden of social contributions between workers and employees). All in all, given its dependence on highly subjective suppositions, the approach may lack academic rigour. Por contra, el enfoque del flujo monetario es más limitado (también en sus conclusiones), pero más cercano a la realidad: los gastos se territorializan allá donde marcan los propios presupuestos y contablemente se materializan los gastos, de acuerdo con una determinada capacidad de decidir donde se producen los servicios. A la vez, los no territorializados (sobre todo en servicios fuertemente centralizados como la defensa, servicios exteriores, penitenciarios, fomento del empleo, protección ciudadana) se imputan según el peso de aquel gasto territorializado sobre el total en cada caso (bajo la idea de que los servicios centrales son de apoyo a los descentralizados). En cambio, el de carga beneficio los imputaría por población, considerando irrelevantes los efectos de que se gasten en un lugar u otro bajo el supuesto de que son ‹bienes públicos› que benefician a todos por igual. Nótese la contradicción que esta afirmación supone respecto de los que niegan que se descentralicen las sedes de esta provisión de servicios, porque coherentemente también con los que asumen las llamadas Cuentas Regionales Territorializadas ¡¡quién gasta o dónde gasta no debería importar!! Por ejemplo, de manera similar se haría también desde el flujo monetario para el gasto en I+D+i, mientras que el de carga beneficio improvisaría un reparto al 75% (¿?) por población y un 25% (¿?) según VAB. In contrast, the flow approach is more limited (as are its conclusions), but it remains closer to reality: expenditure is “territorialized”, i.e., in the territories in which it has been allocated in the budget and where in accounting terms the expenditure occurs, in line with the capacity to decide where the services are to be delivered. Meanwhile, spending that is not allocated to the territories (above all the financing of the highly centralised services of defence, overseas services, prisons, work creation programmes and civil defence) is assigned according to the ratio between territorialized spending and total spending in each case (in keeping with the idea that centralised services support the decentralised services). In contrast, the tax-benefit incidence approach would assign expenditure according to population, deeming irrelevant the effects of whether money is spent in one place or another under the assumption that these are ‘public goods’ that benefit everyone equally. Note the contradiction inherent in this last claim for those who argue against decentralising central state institutions for the provision of services, because to be coherent with those that accept the socalled territorialized regional accounts, who does the spending and where the money is spent should make no difference! Otherwise, the flow approach would deal with R&D+i spending in a similar fashion, while the tax-benefit incidence approach would improvise a 75% (?) share according to population and 25% (?) according to gross value added. ¿Cuál es, en este contexto, la pregunta a responder a través del cómputo de la balanza fiscal? En Cataluña, guste o no, se crea más o menos encajable la pregunta en la Constitución española, con el supuesto ‹como si› (de la recaudación propia de los recursos sobre el territorio) más o menos discutible, es, desde la época de la segunda República, la segunda, la que formula el enfoque monetario: ¿Cuántos recursos retornan de aquellos que del territorio proceden? Cómo compara (i) lo que el Estado gasta en la Comunidad en ejercicio de sus competencias y lo que transfiere para las que tiene descentralizadas, con (ii) la capacidad de gasto que resultaría si se dispusiera de estos recursos a partir Against this backdrop, what question are we seeking to answer when we calculate the fiscal balance? In Catalonia, like it or not, since the Second Republic of the 1930s, the question prone to be answered by the flow approach has been: What proportion of the tax resources raised within the territory is in fact returned to it? In other words, the 30 Balanzas fiscales / Fiscal Balances approach compares what the State spends in the AC in providing its services plus what the State transfers to that AC to pay for decentralised services with what the AC’s spending capacity would be if it were able to collect these resources itself.Those that deny the very validity of the question base their claims (i) on a Constitution that provides for an indivisible and exclusive fiscal sovereignty in the hands of central tax authorities, (ii) on the sociological argument that in fiscal terms “there are no Catalans, only Spaniards living in Catalonia”, and (iii) on the notion that the ACs have no redistributive powers other than those which the State determines. However, in opposition to such arguments, stands the political reality of the claims of the Catalan Parliament and the fact that, even recognising that deficits are the result of personal redistributive fiscal flows, some authors (see López Casasnovas and Joan Rosselló in a recent paper in Hacienda Pública Española, 2014) have shown that this is simply not the case in Spain. Indeed, in terms of expenditure, empirically we do not observe a systematic pattern of regional flows that matches personal differences in income. ACs with similar income levels clearly receive discretionary levels of resources from the central government, contrary to what the supporters of the tax-benefit incidence approach claim. When López-Casasnovas and Rosselló (op. cit.) test this hypothesis to determine whether it has a purely random political bias or whether it derives from compensation for supply costs (that take into account the existence of scale economies, the additional costs associated with being an island, population density, etc.), their analysis does not allow any definite conclusions to be drawn either. de la recaudación propia. A los que niegan la virtualidad de la pregunta les ayuda cierta interpretación de la CE en lo que se refiere a la soberanía fiscal única y excluyente, y la concepción de los poderes tributarios centrales, la concepción sociológica de que fiscalmente ‹no hay catalanes sino españoles que viven en Cataluña›, y la noción de que las CC.AA. no tienen pauta redistributiva otra que la que el Estado determine. Tienen pero en contra estos partidarios la realidad política de la reivindicación parlamentaria y la constatación de que incluso asumiendo que los déficits son resultado de los flujos fiscales personales redistributivos, algunos autores como López Casasnovas y Joan Rosselló en un artículo reciente en HPE, 2014 han mostrado que este no es, de todas maneras, el caso español. En efecto, por el lado del gasto, no se observa empíricamente una pauta de flujos regionales que replique de manera apropiada las diferencias personales en renda. CC.AA. con niveles de renda similares reciben claramente niveles discrecionales de recursos del gobierno central contrariamente a lo que afirman los partidarios del método carga beneficio. Cuando López y Rosselló validan la hipótesis de si aquellas diferencias tienen un sesgo político puramente aleatorio o si se derivan de una compensación por unos costos de provisión (que tengan en cuenta la existencia de economía de escala, los costes de insularidad, la dispersión de la población, etc.), tampoco el análisis de datos no permite ser concluyente. En resumen, el debate sobre métodos de balanzas fiscales es un falso debate ya que los que niegan el método del flujo monetario lo que están haciendo realmente es negar, desde una supuesta posición académica, la pregunta que se quiere responder con este método en el cómputo de la balanza fiscal. Un tema, este, cansino, de un diálogo de sordos cuando una de las partes no quiere escuchar lo que una representación, al menos la parlamentaria catalana, bastante sustantiva (casi un 80 por ciento largo), reivindica. Contra esto, y desde supuestas posiciones académicas, primero se pretendió negar la posibilidad del cómputo; después se argumentó la existencia de múltiples métodos e hipótesis sorprendentemente posibles, incluyendo de no neutralización de déficits públicos, que venían a descalificar la virtualidad del cálculo. A pesar de ello, más tarde se validaron los dos métodos, avalados por la Comisión plural de expertos del Instituto de Estudios Fiscales. Finalmente hoy, ya sin eufemismos, se niega la virtualidad de la pregunta en sí misma o se sustituye por la presentación de unas tales Cuentas Regionales Territorializadas de nueva creación con tal de crear todavía más confusión. In summary, the debate concerning the best methodological approximation for calculating fiscal balances is a fallacy, since what those who would deny the validity of the flow approach method are in fact denying – with their supposedly scholarly arguments – is the very question that this methodology seeks to answer when it calculates the fiscal balance, at least in our country. The subject has become tiresome, as the two sides do little more than talk at cross purposes. In this ongoing debate one of the parties does not want to hear what a fairly substantial sector in the Catalan parliamentary assembly (almost 80% of the MPs) is arguing for. The opposition, drawing on their supposedly scholarly arguments, initially concluded that it was impossible even to perform the calculation of these fiscal imbalances; later, they claimed that there were a surprising number of possible methods and forwarded a multiplicity of hypotheses, including that of the ‘non-neutralization’ of public deficits, all aimed at invalidating the calculations. Despite this, two methods were subsequently validated, with the full endorsement of a broad-based commission of experts from the Spanish Institute of Fiscal Studies. This brings us to the situation today, in which the validity of the very question is again denied, now without recourse to euphemism, but by replacing the question with the presentation of newly drawn up territorialised regional accounts that are bound to create even more confusion. 31 FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM François Vaillancourt Université de Montréal Flujos fiscales regionales: cuantificación, determinantes e interpretación Regional Fiscal Flows: Measurement, Determinants and Interpretation Introducción Introduction En este artículo se plantean seis preguntas que atañen a las balanzas fiscales y que pueden interesar a los lectores de este número del IEB Report. This note raises six questions with respect to fiscal balances that may be of interest to readers of this issue of the IEB Report. 1. What methodology should be used? There are three approaches feasible: flow approach, economics gains and taxbenefit approach1. The first is inappropriate as it neglects possible shifting of taxes from the point of collection to the point of effective payment. The second is also inappropriate in that it assumes that all the benefits from public spending accrue to the region where it takes place. Put differently public goods are assumed away. Thus we argue that the incidence approach with explicit shifting assumptions is the proper one. 1. ¿Qué metodología debería aplicarse? Hay tres aproximaciones factibles: flujo monetario, flujo de ganancias económicas y flujo carga-beneficio1. La primera es inadecuada porque no tiene en cuenta la posible traslación de los impuestos desde donde se recaudan hasta donde se hace efectivo el pago. La segunda tampoco resulta adecuada porque asume que todos los beneficios derivados del gasto público recaen en la región en que tiene lugar ese gasto. Dicho de otro modo, se pasa por alto el bien público. A nuestro entender, pues, el enfoque pertinente es de la carga-beneficio, con supuestos explícitos de traslación. 2. What territory/time period should be considered? The methodology selected must be applied to the relevant territorial units. This is usually first –tier SNGs such as autonomous communities or provinces although if the central government uses different territorial units for policy purposes, these could be used. One could also look at cities or metropolitan areas, often important engines of economic growth at the national or subnational level. In practice, SNGs, often recipients of central transfers, are the most commonly units used2 .The time period is usually one year although several are better to smooth out unusual in/outflows. 2. ¿Qué territorio y espacio temporal cabe considerar? La metodología seleccionada debe aplicarse a las unidades territoriales relevantes, que suelen ser las subnacionales — tales como comunidades autónomas o provincias—, pero si la Administración Central usa unidades territoriales distintas con motivos políticos, también pueden aplicarse. Se pueden incluir asimismo las ciudades o áreas metropolitanas, que suelen ser importantes motores de crecimiento económico en el ámbito nacional y subnacional. En la práctica, se suele partir de las unidades subnacionales, destino habitual de las transferencias de la Administración Central2. El espacio temporal que suele utilizarse es un año, aunque siempre es preferible partir de varios años, con vistas a difuminar flujos de entrada o salida inusuales. 3. How should one evaluate the quality of fiscal flow calculations? The following criteria while partial are useful: • Are the basic numbers produced by an independent statistical agency? • Are explicit data sources discussed? • Is an explicit methodology clearly laid out to take into account the relevant final incidence of taxes? • Is there an explicit discussion of the incidence of public expenditures? 3. ¿Cómo se debe evaluar la calidad de los cálculos de los flujos fiscales? Los siguientes criterios, aunque parciales, resultan útiles: • ¿Los datos de base los ha preparado un organismo estatal independiente? • ¿Se comentan explícitamente las fuentes de datos utilizadas? See François Vaillancourt ‘‘Inter-regional Fiscal Flows; Interpretation issues’’ in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows (N. Bosch, M. Espasa and A. Solé-Ollé, Eds.) Northampton: Edward Elgar, 2010, p 39-58. 2 As shown in a recent paper The Fiscal Balance of Catalonia: Methodology, Results and Determinants by Núria Bosch and Marta Espasa, mimeo, 2013. 1 1 2 Véase François Vaillancourt (2010): “Inter-regional Fiscal Flows; Interpretation issues’’, en N. Bosch, M. Espasa y A. Solé-Ollé (ed.), The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows, Northampton: Edward Elgar, pág. 39-58. Así se demuestra en el artículo “The Fiscal Balance of Catalonia: Methodology, Results and Determinants”, de Núria Bosch y Marta Espasa, mimeo, 2013. 32 ieb iebReport IEB report report Report Balanzas fiscales / Fiscal Balances • ¿Se define una metodología clara y explícita para tener en cuenta la incidencia final relevante de los impuestos? • ¿Se comenta claramente la incidencia del gasto público? • ¿Se establece una corrección explícita para neutralizar el déficit o superávit de la Administración Central? • En cuanto a las operaciones no contabilizadas, si no se hace una estimación de las mismas, ¿se citan al menos y se comenta su posible importancia y su tendencia? • Los tres casos siguientes, ¿qué peso tienen?: Administración Central / gasto público general; impuestos de la Administración Central con incidencia geográfica incierta / ingresos de la Administración Central; “bienes públicos” de la Administración Central (defensa, etc.) / gasto de la Administración Central. • Is there an explicit correction for the surplus or deficit position of the central government? • Are important off balance sheets flows if not estimated, at least listed and their possible importance and direction discussed? • What is the importance of the following three shares: central government in overall public spending; central taxes with uncertain geographic incidence in central revenues; central ‘public goods’ (defense, etc.) in central spending? 4. What is the impact of fiscal flows? One can distinguish short/ medium/long term impacts and monetary/real/ welfare measures of such impacts3 . One issue not raised explicitly could be the capitalization of past flows or the current flow value of past capital expenditures. 4. ¿Cuál es el impacto de los flujos fiscales? Se pueden detectar impactos a corto, medio y largo plazo, y medidas que afectan al bienestar, en términos nominales y reales, en relación con esos impactos3. Un tema no tratado explícitamente puede ser la capitalización de los flujos pasados o el valor actual del flujo de inversiones de activo fijo hechas en el pasado. 5. What structural factors play a role in setting fiscal balances? • Geography: A region can be the gateway for exports or imports for all or part of the country thus attracting central expenditures and generating central revenues; • History: the cupo/Foral arrangement in Spain or the evolving federalism in Belgium are examples of decisions that affect and change over time regional fiscal balances; • Demography: differentiated aging or internal/international mobility by region affect regional fiscal flows given central spending programs and tax system • Political: political arrangements by which regions express their power at the central level may explain fiscal flows4. 5. ¿Qué factores estructurales son importantes al preparar balanzas fiscales? • Geografía: Una región puede tener las puertas para las exportaciones o importaciones para todos o para una parte del país, con lo que genera gastos para la Administración Central, pero también le genera ingresos. • Historia: Hay decisiones que afectan y modifican las balanzas fiscales con el tiempo: el régimen foral o el cupo en España o el federalismo que avanza en Bélgica son ejemplos de ello. • Demografía: Las diferencias de edad de la población o la movilidad interna/internacional de las regiones afectan a los flujos fiscales regionales si el sistema fiscal y los programas de inversión están centralizados. • Política: Los acuerdos políticos mediante los cuales las regiones manifiestan su poder en la Administración Central también pueden explicar los flujos fiscales4. 6. What factors should be taken into account when examining the impact and validity of an observed fiscal flow? • The composition of fiscal flows One should distinguish between central transfer payments (pensions, unemployment help) and active spending (wages, investment). • Fiscal flows and the stock of public capital Existing public capital, provided/ funded by the central government may be linked to expenditures/ revenues important influencing fiscal balances. • Fiscal flows and mandated private expenditures Centrally mandated private expenditures may require different private spending in specific regions; this can be seen as a tax if the benefits occur in part outside the region. • Economic balances More broadly, one must look at economic balances since one 6. ¿Qué factores cabe considerar al examinar el impacto y la validez de un flujo fiscal observado? • La composición de los flujos fiscales Es preciso distinguir entre pagos por transferencia de la Administración Central (pensiones, ayudas al desempleo) y gasto activo (salarios, inversión). Frey, René L. (1984): “Die Inzidenzanalyse: Ansatz und Probleme der Erfassung von Spillovers”, en René L. Frey y Ernst A. Brugger (ed.), Infrastruktur, Spillovers und Regionalpolitik. Methode und praktische Anwendung der Inzidenzanalyse in der Schweiz, Diessenhofen: Verlag Rüegger, pág. 37-55. 4 Véase, por ejemplo, O’Laughlin, Laura (2007): Red States, Blue states: Examining Federal Transfers to the States, 1983-2004, Notes et Analyses sur les États-Unis / on the USA, n.º 17. http://www.cerium.ca/IMG/pdf/Notes_Analyses017.pdf. Frey, René L. (1984). Die Inzidenzanalyse: Ansatz und Probleme der Erfassung von Spillovers. In: René L. Frey & Ernst A. Brugger (Eds.). Infrastruktur, Spillovers und Regionalpolitik. Methode und praktische Anwendung der Inzidenzanalyse in der Schweiz. Diessenhofen: Verlag Rüegger, pp. 37-55. 4 See for example OLaughlin, Laura2007 Red States, Blue states: Examining Federal Transfers to the States, 1983-2004 Notes et Analyses sur les États-Unis /on the USA #17 http://cepea.cerium.ca/IMG/pdf/Notes_Analyses017.pdf 3 3 33 FEDERALISMO ieb FISCAL report / FISCAL FEDERALISM • Los flujos fiscales y el capital público El capital público existente, proporcionado o financiado por la Administración Central, puede estar relacionado con gastos/ingresos que tengan una influencia considerable en la balanza fiscal. • Los flujos fiscales y el gasto privado regulado El gasto privado regulado po la Administración Central ( p.ej.: regulaciones para la preparación de alimentos: embalaje, etc.) puede requerir diferentes niveles de coste según la región, lo cual puede considerarse una suerte de impuesto si parte de los beneficios se producen fuera de la región. • Los equilibrios económicos Más ampliamente, es preciso fijarse en los equilibrios económicos, ya que una explicación plausible para las transferencias fiscales interregionales es que estas transferencias son un pago o una compensación por un estatus concreto (centro-metropolitano, por ejemplo). • Los flujos de capital humano Hay transferencias implícitas en los flujos de capital humano interregionales5 si se financia la educación con dinero público. Los flujos fiscales pueden ser útiles para compensar en este caso. • Impuestos estatales Considerando la distribución regional de la renta, la progresividad o la falta de la misma en los impuestos de la Administración Central puede generar diferentes balanzas fiscales para regiones similares. Así pues, las balanzas fiscales pueden reflejar políticas redistributivas nacionales. • Nivelación Cuanta más importancia adquiera la solidaridad regional, más nivelación habrá y mayores serán los flujos fiscales interregionales. La nivelación puede considerarse un plan de seguros intertemporal. possible explanation for fiscal transfers from one region to another is that these transfers are a payment or compensation for a given status (metropolitan hinterland for example). • Human capital flows There are implicit transfers imbedded in human capital flows between regions5 when there is some public financing of education. Fiscal flows may help pay for this. • Central taxation Given regional income distributions, the progressivity or lack thereof of central taxes may generate different fiscal balances for similar regions. Thus fiscal balances may reflect national redistributive policies • Equalization The more important inter regional solidarity is, the more equalization there will be and the greater the fiscal flows will be in/out of regions. Equalization can be seen as an intertemporal insurance scheme. Conclusion It is not unreasonable for regions/SNGs to care about their fiscal balance but as with protectionist policies not everyone can exhibit a positive balance. In a proper system of fiscal flows, one will observe: a) Horizontal equity with regions in similar circumstances (income levels, infrastructure...) treated in a similar fashion. b) Vertical equity with richer regions contributing more/receiving less than poorer ones. c) Inter-generational equity with economically efficient regional convergence as a long term goal. d) Finally over time one should observe adaptability to changes in the overall inter-regional arrangements. Often there is a pact between ‘have’ and ‘have-not’ regions, with the former gaining by selling into their markets while the latter benefit by obtaining through various transfers some of the tax revenues thus gained by the haves. Such pacts become less viable with the opening up of economies. This may thus tend to reduce at least one possible economic motivation for interregional transfers. Of course, to the extent freer trade increases the economic opportunities of poorer regions and countries, there may be a more than offsetting gain. Conclusión No es ninguna locura que las regiones y los gobiernos subnacionales se preocupen por su balanza fiscal, pero igual que sucede con las políticas proteccionistas, no todo el mundo puede presumir de un balance positivo. En un sistema adecuado de flujos fiscales, se observará: a) Equidad horizontal con las regiones en circunstancias similares (niveles de renta, infraestructuras, etcétera) tratadas del mismo modo. b) Equidad vertical con regiones más ricas que contribuyan más o reciban menos que las más pobres. Para las estimaciones sobre Canadá, véase Breguet, Bryan (2007): Evaluating the Human Capital Flows Across Canadian Provinces; An Income Based Approach. En: https://papyrus.bib.umontreal.ca/dspace/ bitstream/1866/1992/1/a1.1g1085.pdf. For estimates for Canada see Breguet, Bryan (2007) Evaluating the Human Capital Flows Across Canadian Provinces; An Income Based Approach https://papyrus.bib.umontreal.ca/dspace/bitstream/1866/1992/1/ a1.1g1085.pdf 5 5 34 Balanzas fiscales / Fiscal Balances c) Equidad intergeneracional con el objetivo a largo plazo de la convergencia regional económicamente eficiente. d) Finalmente, con el tiempo debería observarse una cierta adaptabilidad a los cambios en los acuerdos interregionales en general. A menudo existe un pacto entre las regiones “que tienen” y “las que no tienen”: las primeras salen ganando al vender en los mercados de las otras y las segundas se benefician al obtener transferencias de los ingresos impositivos obtenidos por las “que tienen”. Con la apertura de las economías, estos pactos devienen menos viables, lo cual puede tender a reducir al menos una de las posibles motivaciones económicas para las transferencias interregionales. Ahora bien, si partimos de la base que liberalizar los mercados incrementa las oportunidades económicas de las regiones y los países más pobres, puede haber ahí una compensación bastante clara. 35 FINANZAS PÚBLICAS IEB REPORT / PUBLIC FINANCE Punto de vista IEB IEB view point La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation La fiscalidad ambiental en la reforma fiscal: otra ocasión perdida Environmental Taxation in Spain’s Fiscal Reform: Another Missed Opportunity Una vez más el sistema fiscal español está inmerso en un proceso de reforma fiscal. Este verano el Gobierno ha aprobado tres proyectos de ley1 que pretenden “abordar en el momento actual una reforma integral de nuestro sistema tributario”, según se afirma en la Exposición de motivos del primero de ellos. En un escenario económico como el actual, se considera “prioritario revisar nuestro sistema tributario para mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la neutralidad, lo que estimulará el crecimiento económico, la creación de empleo”, además de garantizar la suficiencia financiera para el conjunto de las administraciones públicas. En consecuencia, en la actual reforma fiscal parece estar muy presente la mejora en la eficiencia del sistema fiscal, con la finalidad de incentivar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo, sin olvidar lógicamente un objetivo primordial como es el de la consolidación fiscal. Resumiendo, mejorar la eficiencia y garantizar la suficiencia son los dos objetivos fundamentales de la reforma. Once again the Spanish tax system finds itself immersed in a process of fiscal reform.This summer the Government has introduced three bills1 that seek to “address a comprehensive reform of our tax system as it currently stands”, as stated in the preamble to the first of these bills. In the current economic situation, the Government considers it a priority “to revise our tax system so as to improve the efficiency of resource allocation and tax neutrality, thus stimulating economic growth and job creation”, as well as ensuring financial sufficiency for all levels of public administration. Consequently, the current tax reform would seem to be characterized by attempts to make the tax system more efficient, with the goal of promoting growth in the economy and tackling the job shortage, without overlooking of course the primary objective of fiscal consolidation. In short, improving efficiency and guaranteeing sufficiency are the two main objectives of the reform. As is made clear in the two contributions to this IEB Report – that is, the article written by Professor Andersen (University of Aarhus, Denmark) and the paper submitted by Professors Alvarez, Gago and Labandeira (University of Vigo), the academic literature (the Mirrlees Review being an evident example) and international organizations (the IMF, the OECD and the EU) agree that not all taxes have the same impact on the economy. Some taxes create more distortions than others, and among the most efficient taxes we find the environmental taxes, which, in addition, foster behaviour that is more respectful of the environment. Como bien se indica en las dos contribuciones a este IEB Report, tanto la del profesor Andersen, de la Universidad de Aarhus en Dinamarca, como la de los profesores Álvarez, Gago y Labandeira, de la Universidad de Vigo, la literatura académica (el Informe Mirrlees es un claro ejemplo) y los organismos internacionales (FMI, OCDE y UE) coinciden en señalar que no todos los impuestos inciden de la misma manera sobre la economía. Unos impuestos generan más distorsiones que otros y, entre los impuestos más eficientes, se encuentran los impuestos ambientales que, además, fomentan comportamientos más respetuosos con el medio ambiente. However, Spain is the EU country in which environmental taxation has the least weight in its economy. Only in catching up with the EU average, Andersen estimates the Government would obtain an additional five to six thousand million euros. Alvarez, Gago and Labandeira likewise identify the great margin open to the Spanish government for introducing environmental taxation, particularly in the most important category, the taxing of energy. Sin embargo, España es el país de la Unión Europea donde menor peso tiene la fiscalidad ambiental sobre su economía. Sólo con igualarse a la 1 Proyecto de Ley por la que se modifican la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de No Residentes, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, y otras normas tributarias; Proyecto de Ley del Impuesto sobre Sociedades; Proyecto de Ley por la que se modifican la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, y la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras. 1 36 Proyecto de Ley por la que se modifican la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de No Residentes, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, y otras normas tributarias; Proyecto de Ley del Impuesto sobre Sociedades; Proyecto de Ley por la que se modifican la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, y la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras. ieb iebreport IEB report REPORT La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation media de la UE, Andersen calcula que se obtendrían entre 5.000 y 6.000 millones adicionales de euros. Álvarez, Gago y Labandeira coinciden en señalar el gran margen que existe en España en la imposición ambiental, en particular en la categoría más relevante, la que recae sobre la energía. El peso de la fiscalidad sobre el precio final de la energía es en España de los más bajos de toda la UE. Sólo en este campo, los autores estiman que la recaudación podría aumentar entre 1.600 y 8.500 millones, según cuáles fueran los incrementos aprobados. The weight of taxation on the final price of energy in Spain is among the lowest in the EU. In this area alone, the authors estimate that revenue could be raised by between 1,600 and 8,500 million euros, depending on the increases introduced. What is known as the Lagares Report (2014), published by the committee of experts set up by the Government to study the reform of Spain’s tax system, recognises that green tax reform “remains pending in Spain”. For this reason, the same report makes sixteen specific proposals for change in the field of environmental taxation, the majority being related to taxation on energy products. Specifically, it calls for support in the application of the EU’s Proposal for a Directive2 to tax the different energy products according to their carbon emissions and energy content. El conocido como Informe Lagares (2014), publicado por la comisión de expertos constituida por el Gobierno para estudiar la reforma del sistema fiscal español, señala que la reforma fiscal verde “aún está pendiente en España”. Por esta razón, en el mismo informe se plantean dieciséis propuestas concretas de cambios en el ámbito de la fiscalidad ambiental, siendo el núcleo duro de las mismas las relacionadas con la fiscalidad sobre la energía. En particular, se aboga por apoyar y anticipar la aplicación de la Propuesta de Directiva2 que desde la UE se ha propuesto a fin de gravar los diferentes productos energéticos en función de sus emisiones contaminantes y de su contenido energético. In short, the ongoing tax reform seeks to improve efficiency and guarantee sufficiency. The academic literature and international agencies recommend that Spain bolster its environmental taxation. What’s more, even the Government committee of experts has made significant proposals in this direction. However, if we analyse the content of the three bills introducing the tax reform, only one measure has obvious environmental objectives. Specifically, in estimating the value of the benefit in kind that a worker may obtain from being able to use a company vehicle for private purposes, it is foreseen that the value of the taxes payable “shall be reduced by up to 30 per cent in the case of vehicles that can be considered to be energy efficient, in the terms and conditions specified in the regulations”. En definitiva, la reforma fiscal en curso pretende mejorar la eficiencia y garantizar la suficiencia. La literatura académica y los organismos internacionales recomiendan a España reforzar la fiscalidad ambiental. Incluso, la comisión oficial de expertos realiza importantes propuestas en este sentido. Sin embargo, si se analiza el contenido de los tres proyectos de ley que recogen el contenido de la reforma fiscal, únicamente se encuentra una medida con un claro objetivo ambiental. En concreto, al estimar el valor de la retribución en especie que los trabajadores obtienen al poder utilizar para fines particulares los vehículos de empresa, se prevé que el valor por el cual se deba tributar “se podrá reducir hasta un 30 por ciento cuando se trate de vehículos considerados eficientes energéticamente, en los términos y condiciones que se determinen reglamentariamente”. Clearly, environmental taxation is not a panacea allowing a government simply to unearth revenue at will. Logically, any new measure needs to be analysed in terms of the effects it might have on the economy and, in particular, on the competitiveness of those companies that stand to be affected most by it. Likewise, its impact on the equity of the entire tax system needs to be assessed along with a consideration of any other measures that might be adopted to offset any possible regressive effects. In the Spanish case, there is also a need to analyse how such taxes would affect the different levels of government, in particular, the autonomous communities, which taking advantage of the State’s passivity have introduced their own environmental taxes, with varying degrees of success. Ciertamente, la fiscalidad ambiental no es una panacea que permita obtener ingresos de debajo las piedras sin mayor implicación. Lógicamente, para cualquier medida debe analizarse qué efecto puede tener en la economía y, en particular, en la competitividad de aquellas empresas que más se puedan ver afectadas. Asimismo, debe valorarse su impacto sobre la equidad del conjunto del sistema fiscal y qué otras medidas, en su caso, deben adoptarse para atenuar los posibles efectos regresivos. Igualmente, en el caso español, hay que analizar cómo afectaría a los diferentes niveles de gobierno, en particular a las comunidades autónomas que aprovechando la pasividad del Estado han ido introduciendo impuestos propios, con mayor o menor éxito, de carácter ambiental. On the other hand, it cannot be claimed that taxation is consistent from an environmental point of view in most of Spain’s neighbouring countries. The taxing of energy use in many OECD countries presents major inconsistencies from an environmental perspective, as recent studies point out (Hardin, Martini and Thomas (2014); Heine, Norregaard and Parry (2012), among others). Nonetheless, it seems that in a “comprehensive reform of our tax system”, in which efficiency and sufficiency are safeguarded, it would be advisable to seize the opportunities that environmental Por otro lado, tampoco se puede afirmar que la fiscalidad sea coherente desde un punto de vista ambiental en la gran mayoría COM(2011) 169/final. COM(2011) 169/final. 2 2 37 FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE de los países de nuestro entorno. La fiscalidad sobre el uso de la energía presenta en numerosos países de la OCDE importantes incoherencias desde la perspectiva ambiental, como señalan recientes trabajos (Hardin, Martini y Thomas (2014) y Heine, Norregaard y Parry (2012), entre otros). taxation provides to introduce, gradually and with a view to the long-term, the environmental element in the Spanish tax system. However, once again, in the discussions concerning tax reform environmental taxation is the elephant in the room. Ahora bien, parece que en una “reforma integral de nuestro sistema tributario”, donde se afirma que la eficiencia y la suficiencia están muy presentes, lo recomendable sería aprovechar las oportunidades que la fiscalidad ambiental ofrece para, de manera gradual y con una visión a largo plazo, introducir el elemento ambiental en el sistema fiscal español. Una vez más, la fiscalidad ambiental se convierte en un invitado de piedra de la reforma fiscal. References Hardin, M., Martini, C. & Thomas, A. (2014), “Taxing Energy Use in the OECD”, Economics of Energy & Environmental Policy, 3, 1936. Heine, D., Norregaard, J. & Parry, W.H. (2012), “Environmental Tax Reform: Principles from Theory and Practice to Date, IMF Working Paper, WP/12/80. Informe Lagares (2014), Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español. http://www.minhap.gob.es/es-ES/ Prensa/En%20Portada/2014/Documents/Informe%20expertos. pdf. Mirrlees, J., S. Adam, T. Besley, R. Blundell, S. Bond, R. Chote, M. Gammie, P. Johnson, G. Myles & J. Poterba (2011), Tax by Design: The Mirrlees Review, Oxford: Oxford University Press for Institute for Fiscal Studies. Referencias bibliográficas Hardin, M., Martini, C. y Thomas, A. (2014), “Taxing Energy Use in the OECD”, Economics of Energy & Environmental Policy, 3, 1936. Heine,D., Norregaard, J. y Parry, W.H. (2012), “Environmental Tax Reform: Principles from Theory y Practice to Date, IMF Working Paper, WP/12/80. Informe Lagares (2014), Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español. http://www.minhap.gob.es/es-ES/ Prensa/En%20Portada/2014/Documents/Informe%20expertos. pdf. Mirrlees, J., S. Adam, T. Besley, R. Blundell, S. Bond, R. Chote, M. Gammie, P. Johnson, G. Myles y J. Poterba (2011), Tax by Design: The Mirrlees Review, Oxford: Oxford University Press for Institute for Fiscal Studies. José María Durán Cabré Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona 38 IEB REPORT La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation Mikael Skou Andersen Aarhus University Cómo una reforma fiscal ambiental puede estimular la creación de empleo How Green Fiscal Reform in Spain Could Stimulate Job Creation 1. Erosión de los ingresos por la crisis fiscal Durante más de diez años, y antes de la crisis fiscal, la mayoría de los países que actualmente se enfrentan a dificultades presupuestarias infravaloraron el peso de la fiscalidad con criterios ambientales. Según datos de Eurostat, en Portugal, Italia, España y Grecia la relación de la tributación ambiental con respecto a los ingresos fiscales totales se redujo entre un 30 y un 40% entre 1995 y 2008, y ello se debe principalmente a que los tipos impositivos no se ajustaron a la inflación y al crecimiento de la economía (en pocas ocasiones se redujo directamente el tipo impositivo). 1. Revenue Erosion up to Fiscal Crisis For more than 10 years prior to the outbreak of the fiscal crisis most of the countries that now have budgetary difficulties greatly downplayed the role of environmental taxation. According to Eurostat data the share of environmentally-related taxes of total tax revenues declined with 30-40 per cent between 1995 and 2008 in Portugal, Italy, Spain and Greece. The erosion took place mainly because tax rates were not adjusted to keep pace with inflation and the growth of the economy, there were only few occasions at which tax rates were directly lowered. En realidad, esta erosión de los ingresos ambientales es desafortunada no solo por razones meramente medioambientales, sino también respecto al resultado económico y al empleo. La fiscalidad ambiental relacionada con temas de energía, transporte, contaminación y recursos puede ser un sustitutivo de otros impuestos, especialmente los que gravan el trabajo. Este intercambio fiscal puede contribuir a que la economía sea más competitiva, no solo reduciendo los costes laborales, sino también redundando en un uso más eficiente de los recursos y la energía. Precisamente por ello, los organismos internacionales (especialmente la OCDE) llevan años recomendando que se haga un mayor uso de la tributación ambiental. Por ejemplo, en los últimos veinte años Polonia y Estonia han estado incrementado de forma significativa su cuota de tributos ambientales (>50%) y ahora están recogiendo los beneficios, con unas economías que están ganando en dinamismo y en un uso más eficiente de sus recursos. The revenue erosion is unfortunate not only for environmental reasons, but also for concerns about economic performance and employment. Environmentally-related taxes addressing energy, transport, pollution and resources can substitute for other taxes, notably taxes on labor. Such exchanges may help the economy become more competitive, as not only the labor costs are lowered, but also energy and resources are being used more efficiently. This is the reason why international institutions -in particular OECD- for many years have recommended far greater use of environment-related taxes. For instance Poland and Estonia have over the past 20 years increased their share of environmental taxes significantly (>50%) and are reaping the benefits as their economies are becoming more vibrant and resource efficient. 2. Spain in Comparison The lowest share of environmental-related taxes relative to GDP is found in Spain (Eurostat, 2014). Whereas they correspond to 1.6% of the Spanish economy, the average for the European Union is 2.4%. In the new EU Member, Croatia, they account for 3.2% of GDP, which is exceeded only by Slovenia, Netherlands and Denmark. In Spain the energy taxes introduced with effect from 2013 can be expected to increase the share of environmentalrelated taxes to about 1.8%, about comparable to the level found in Romania. 2. Situación de España Si nos fijamos en la relación entre la impuestos relacionados con el medioambiente y el PIB, España es el país con el porcentaje más bajo (Eurostat, 2014). Un 1,6%, de la economía española, mientras que la media de la Unión Europea se sitúa en el 2,4%. De los nuevos miembros de la Unión, Croacia cuenta con un 3,2%, solo por detrás de Eslovenia, los Países Bajos y Dinamarca. En España, la imposición energética aplicable desde 2013 en principio debería aumentar esta cuota de tributación ambiental hasta el 1,8% aproximadamente, un porcentaje comparable a los niveles de Rumanía. In Spain taxes on resources and pollution account for 0.1%, whereas taxes on transport account for 0.3% of GDP. The remaining 1.21.4% relates to energy taxes. Without exceeding the EU average there is room for introducing new environmentally-related taxes at € 5 to 6 billion, which would restore their mid-1990’s position. Los impuestos españoles que gravan los recursos y la contaminación representan un 0,1% del PIB; los que gravan el transporte, un 0,3%, y el 1,2-1,4% restante es aplicable a la imposición energética. Estos 39 FINANZAS PÚBLICAS ieb iebreport report / PUBLIC FINANCE A more ambitious approach might lead to a doubling or even tripling of revenues from environmentally-related taxes, allowing further revenues of €10-25 billion, which could be used for lowering of labor-related taxes on pay-rolls or incomes. datos indican que, sin superar la media de la Unión Europea, sigue habiendo margen para introducir nuevos impuestos ambientales que aportarían unos 5 o 6.000 millones de euros, lo que resituaría a España en el escenario de mediados de los años noventa. Una apuesta más ambiciosa podría llevar a duplicar e incluso triplicar los ingresos que se recaudan con los impuestos ambientales, entre 10 y 25.000 millones de euros más, lo que podría aprovecharse para reducir los impuestos sobre el trabajo (cotizaciones sociales y renta). 3. Support Renewables by Taxing Air Pollution Air pollution is being taxed in many par ts of Europe, including in some regions in Spain. By introducing more substantial taxes on air pollutants (reflecting health costs) an economic incentive is created in the market for polluters to curb emissions. Taxes on air pollution in turn provide a relief on the need for feed-in tariffs to renewables that have a natural advantage with little or no air pollution. Modelling studies indicate that air pollution costs are in the range of 1-2 eurocent per kWh, and when fossil fuels have to pay for their health costs, the price differential to renewables will narrow considerably or might even be eliminated. This will fur ther ease the expenditure for feed-in-tariffs, possibly with more flexible design as feed-in-premiums offering a minimum price rather than a fixed subsidy. 3. Apoyo a las renovables gravando la contaminación atmosférica La contaminación atmosférica se está gravando en muchas partes de Europa, incluidas algunas regiones de España. Al introducir más impuestos sobre los contaminantes atmosféricos (que reflejen los costes sanitarios), se crean incentivos económicos en el mercado para que los que contaminan pongan freno a las emisiones. Así, los impuestos sobre la contaminación atmosférica contribuyen a que no sean tan necesarios tarifas reguladas para primar las energías renovables ya que tienen una ventaja natural por su poca o inexistente contaminación atmosférica. Los estudios indican que los costes de la contaminación atmosférica se sitúan en torno a los 1-2 céntimos de euro por kWh y si los combustibles fósiles pagaran por el coste sanitario que generan, el diferencial de precio con las renovables se reduciría considerablemente o incluso desaparecería. Esto reduciría el gasto en tarifas reguladas, posiblemente en favor de un diseño más flexible como el de primas variables que ofrece un precio mínimo en función del precio del mercado de referencia en lugar de un subsidio fijo. Water resources are scarce and by gradually phasing in a water supply tax an incentive will be provided to improve water installations and save on water. Countries with adequate water pricing have reduced household water consumption down to around 100 liters per person per day without loss of comfort. When a water tax is levied at the point of abstraction, water companies become more attentive to their leakage rates, which often are at 30-40% in large cities. Household water meters are not a precondition and can be installed gradually. To bring down leakage and the spill of water resources more manpower is needed which will create jobs. For the most deprived families a green check can be issued to compensate for the water bill, which is preferable to a free water allocation for everyone. En cuanto a los recursos hídricos, se trata de un recurso escaso, y la introducción gradual de un impuesto al suministro de agua incentiva la mejora de las instalaciones y el ahorro de agua. Los países con un sistema adecuado de precios han reducido el consumo de agua de los hogares a cerca de 100 litros por persona y día sin pérdida de confort. Además, cuando se aplica un impuesto sobre el agua en el punto de extracción, las empresas de agua prestan mayor atención al índice de fugas, que suele ser del 30-40% en las grandes ciudades. Los contadores de agua de los hogares no son un requisito previo y se pueden instalar de forma gradual. Con el fin de reducir las fugas y el derroche de agua se necesitaría más mano de obra, por lo que se crearían puestos de trabajo. Para las familias más desfavorecidas, se podría emitir una especie de cheque medioambiental para compensarles por el incremento en la factura del agua, un sistema que resulta preferible a que todos puedan acceder al agua de forma gratuita. 4.VAT is More Regressive Concerns are sometimes voiced that environmental taxes will hurt the poor and are regressive. Researchers who have looked into this problem have found that the problem should not be exaggerated (Kosonen, 2012). Compared to value-added taxes (VAT) the environmentally-related taxes are actually performing better, as VAT is 3-4 times more regressive. Some environmentally-related taxes are in fact progressive, implying that they fall proportionately more on the rich. This has been found to be the case for taxes related to vehicles and motor fuels. High-income groups tend to drive bigger cars and longer distances, so that tax increases will penalize them relatively more. 4. El IVA es más regresivo A veces se oyen voces críticas que aseguran que los impuestos ambientales perjudican a los más pobres y que se trata de impuestos regresivos. En realidad, los estudios sobre este tema concluyen que el problema no debe exagerarse (Kosonen, 2012). En comparación con los impuestos sobre el valor añadido, los impuestos ambientales funcionan mejor, porque el One country which has turned around and increased its diesel tax rate notably is Italy (see graph). Its geography allows it to do so without triggering massive tank tourism, as the border regions 40 IEB REPORT La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation are remote from the center and fairly mountainous. The same conditions apply for Spain, where an increase of the diesel tax would be likely to be matched by Portugal that also has been increasing its environment related taxes. IVA es tres o cuatro veces más regresivo. En realidad, algunos impuestos ambientales son progresivos, lo que implica que recaen propocionalmente más sobre los ricos. Así se ha estudiado en el caso de los impuestos que gravan los vehículos y los carburantes. Los grupos de altos ingresos tienden a conducir coches más grandes y a recorrer mayores distancias, de modo que el aumento de impuestos en este caso les penaliza relativamente más. An item of considerable interest in both Italy and Portugal has been the tax arrangements for company cars. Up to 50 per cent of the vehicle fleet is sold as company cars, although in fact they are greatly used for private purposes too. Still, the private use of company cars is taxed very leniently, with effective subsidies of up to 30%. This explains why company cars are on average bigger than other vehicles, so that of the largest category 75-80% of vehicles are company cars that benefit from tax-payer subsidies. Cleaning up harmful subsidies for company cars can add several billion euro of revenue potential. Un país que ha dado un giro y ha incrementado su impuesto al diésel de forma notable es Italia (véase el gráfico). Su geografía le permite hacerlo sin desencadenar un turismo masivo «de depósito», porque las regiones fronterizas quedan lejos del centro y son bastante montañosas. Lo mismo sucede con España, donde es probable que si se aumenta la imposición sobre el diésel Portugal haga lo mismo, dado que también ha estado subiendo los impuestos relacionados con el medio ambiente. 5. More Jobs with Smarter Tax Design Considering the energy sector many different approaches are found throughout Europe for how to define the tax base. Natural gas and solid fuels tend to be taxed more leniently than mineral oils, when one considers the energy contents of the specific fuels. A reform of the EU’s Energy Taxation Directive is now on the Council agenda, whereby the tax base should be defined with respect to the Gigajoules and emissions of each fuel. This would help create a more level playing field in the energy market and is clearly preferable to many of the approaches that developed out of historical circumstances, such as ad-valorem taxation of energy. The most energy-intensive industries will experience higher costs, for which reason a small share of the revenues needs to be dedicated for advisory arrangements that allow them to improve their energy and resource efficiency (Andersen and Ekins, 2009). En el caso de Italia y Portugal, un tema bastante interesante son los acuerdos para los coches de empresa. Hasta un 50% de la flota de vehículos se vende como coches de empresa, aunque de hecho también se utilizan para un uso privado. Sin embargo, ese uso privado se grava muy suavemente, con subsidios reales de hasta el 30%. Eso explica que los coches de empresa suelan ser más grandes que el resto de coches: de la categoría de coches más grandes, el 75-80% pertenecen a empresas y se benefician de subvenciones fiscales. Si se solucionara este tema de los coches de empresa se podrían sumar varios miles de millones de euros de ingresos a las arcas fiscales. 5. Más trabajo gracias a un diseño fiscal más inteligente En lo tocante a la definición de la base imponible en el sector energético, en Europa se han adoptado enfoques muy distintos. El Gráfico 1:Tipo impositivo del diésel / Figure 1: Diesel tax rate 700 600 500 400 300 200 100 0 1996 1998 Italia / Italy 2000 2002 2004 2006 2008 EU 2013 tipo mínimo / EU 2013 minimum rate Fuente: International Energy Agency (IEA) Energy prices and taxes. / Source: International Energy Agency (IEA) Energy prices and taxes. 41 2010 España / Spain 2012 FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE Where environment-related taxes are exchanged for a lowering of payroll taxes the labor-intensive businesses will benefit, which will help create employment and new job opportunities. Some have questioned whether such a double dividend is really feasible mainly economists who neglect technical opportunities and doubt that energy can be used more sparingly. Still, even their theoretical argument has been found to be flawed, due to an algebra error (Jaeger, 2012). Ex-post analysis of real policy experiences suggests that with proper design a 1 per cent tax shift could provide a ½ per cent increase in employment. For this effect to come through the scheme must lower income and payroll taxes so as to relieve both employees and employers, while stimulating industry energy efficiency in an initial phase with 10-15% of the revenues (Andersen and Ekins, 2009). gas natural y los combustibles sólidos tienden a gravarse menos que los derivados del petróleo, cuando se tiene en cuenta el contenido energético de los combustibles. La reforma de la directiva sobre imposición de los productos energéticos de la Unión Europea está ya en la agenda del Consejo, de manera que la base imponible debería definirse con respecto a los gigajulios y a las emisiones de cada combustible. Esto contribuiría a crear unas condiciones más justas en el mercado energético y es claramente preferible a muchas de las propuestas derivadas de las distintas circunstancias históricas, como la imposición de la energía ad-valorem (en función de su valor). Las empresas con un uso energético más intensivo afrontarían costes más elevados, por lo que una pequeña parte de los ingresos se dedicaría a acuerdos de asesoramiento que le permitan mejorar su eficiencia de recursos y de energía (Andersen y Ekins, 2009). Si los impuestos ambientales permitieran reducir la tributación sobre el trabajo, los puestos de trabajo intensivos en mano de obra saldrían beneficiados, lo que crearía empleo y nuevas oportunidades de trabajo. Algunos han cuestionado si realmente la obtención del doble dividendo es factible; normalmente, se trata de economistas que subestiman las oportunidades técnicas y que cuestionan que pueda hacerse un uso más moderado de la energía. Pero, hasta su argumento teórico se ha desmoronado por un error de cálculo (Jaeger, 2012). El análisis ex-post de experiencias políticas reales sugiere que con un buen diseño, un cambio en el 1% de los impuestos podría proporcionar un incremento de medio punto porcentual en la ocupación. Para lograrlo, es preciso reducir el IRPF y las cotizaciones sociales, de forma que se libere de cargas a empleados y a empresas, mientras que a su vez se estimule la eficiencia energética en la industria en una fase inicial con un 10-15% de los ingresos (Andersen y Ekins, 2009). References Andersen M.S. & Ekins P. (eds), 2009, Carbon-energy taxation: Lessons from Europe, Oxford University Press. http://www. peer.eu/news-events/detail/?tx_list_pi1%5Buid%5D=28 EEA (European Environment Agency) 2013, Green fiscal reform can create jobs and stimulate innovation across the EU http:// www.eea.europa.eu/highlights/fiscal-reform-can-create-jobs Eurostat, 2014, Environmental tax revenues [env_ac_tax], Database http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/ search_database Jaeger WK, 2012, The double dividend debate, pp 211-229 in J Milne and MS Andersen (eds), Handbook of research on environmental taxation, Cheltenham: Edward Elgar. http:// www.elgaronline.com/abstract/9781848449978.xml Kosonen K, 2012, Regressivity of environmental taxation: myth or reality ? Taxation papers N.32, Bruxelles: European Commission DG TAXUD. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/ documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_papers/ taxation_paper_32_en.pdf Referencias bibliográficas Andersen M.S. y Ekins P. (ed.), 2009, Carbon-energy taxation: Lessons from Europe, Oxford University Press. http://www.peer.eu/ news-events/detail/?tx_list_pi1%5Buid%5D=28 EEA (European Environment Agency) 2013, Green fiscal reform can create jobs and stimulate innovation across the EU. http://www. eea.europa.eu/highlights/fiscal-reform-can-create-jobs Eurostat, 2014, Environmental tax revenues [env_ac_tax], Database http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/ search_database Jaeger WK, 2012, “The double dividend debate”, pp. 211-229, en: J Milne y MS Andersen (eds), Handbook of research on environmental taxation, Cheltenham: Edward Elgar. http://www. elgaronline.com/abstract/9781848449978.xml Kosonen K, 2012, “Regressivity of environmental taxation: myth or reality?”, Taxation papers, n.º 32, Bruselas: Comisión Europea DG TAXUD. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/ documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_papers/ taxation_paper_32_en.pdf 42 IEB IEBREPORT REPORT La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation Xosé C. Álvarez Universidade de Vigo Alberto Gago Universidade de Vigo Xavier Labandeira Universidade de Vigo ¿Qué podemos hacer con los impuestos ambientales en la reforma fiscal española? What Can We Do with Environmental Taxes in Spain’s Tax Reform? El agravamiento de la crisis económica en 2010 dejó al descubierto una situación presupuestaria muy debilitada en la mayoría de los países avanzados. En 2011, 24 de los 27 estados miembros de la UE incurrieron en déficit excesivo y recibieron recomendaciones del Consejo para poner en marcha acciones correctoras (EC 2011b: 31). La respuesta fiscal durante el bienio 2011-2012 consistió en subidas generalizadas en prácticamente todas las figuras del sistema impositivo. La estrategia de consolidación derivó en un esfuerzo fiscal sin precedentes, no ajustado a ningún modelo de referencia y sin priorizar las reformas con criterios distintos a la eficacia recaudatoria. The worsening of the economic crisis in 2010 revealed the severely weakened budgetary situation faced by most advanced countries. In 2011, twenty-four of the twenty-seven EU Member States reported an excessive deficit and received recommendations from the European Council to implement corrective measures (EC 2011b: 31).The 2011-2012 fiscal response saw a widespread increase in virtually all tax rates. This consolidation strategy resulted in an unprecedented fiscal effort; however, the measures adopted were not implemented in accordance with any specific model nor did they seek to prioritize reforms using criteria other than the effective raising of revenue. Pero fijar la atención exclusivamente en la cauterización del déficit público supuso dejar de lado los argumentos de eficiencia en los cambios impositivos, con el riesgo de perjudicar las posibilidades de reiniciar el crecimiento una vez culminada la primera fase del ajuste. Por esta razón, FMI, OCDE y UE iniciaron a partir de 2010 una reflexión institucional, a partir de la evaluación de las reformas fiscales que estaban siendo aplicadas. Los trabajos de Cotarelli & Schaetcher 2010 (FMI), OCDE (2010-a, 2010b), Hageman (2012), EC( 2010-a, 2010-b) y Prammer (2011) señalaron los errores que se estaban cometiendo en las respuestas fiscales adoptadas frente a la crisis. Estos estudios sacaron a la luz los impactos especialmente negativos de algunas de las medidas adoptadas y confirmaron un impacto menos pernicioso para el crecimiento económico de la imposición sobre el consumo, la propiedad y el medio ambiente frente a la imposición sobre la renta, sobre todo del trabajo y de las sociedades. Yet, by focusing efforts exclusively on cauterizing the public deficit meant ignoring arguments of increased efficiency that could be achieved by introducing tax changes, with the added risk of jeopardizing possibilities of rebooting growth once the first phase of the adjustment had been completed. For this reason, in 2010 the IMF, the OECD and the EU initiated an institutional debate, based on an evaluation of the tax reforms then being implemented. The studies of Cotarelli & Schaetcher 2010 (IMF), the OECD (2010a, 2010b), Hagemann (2012), the EC (2010a, 2010b) and Prammer (2011) pointed out the errors being committed in the fiscal responses to the crisis. These studies brought to light the particularly negative impacts of some of the measures being adopted and confirmed the less detrimental impact for economic growth of taxes on consumption, property and the environment compared to the taxation of labour and corporations. La Imposición Ambiental en la frontera de la reforma fiscal internacional Como consecuencia, el papel central de la Imposición Ambiental en las reformas fiscales ha sido refrendado por IMF, OCDE y UE en algunos de los informes, referencias y recomendaciones que más están influyendo en las reformas fiscales aplicadas en todo el mundo. En el ámbito teórico, la referencia básica es el Informe Mirrlees (2010) (2011), que en su definición de lo que es un buen sistema impositivo – un sistema impositivo más eficiente, progresivo y con capacidad recaudatoria- recomienda la utilización de la Imposición Ambiental en una triple dirección : E nv i ro n m e n t a l Ta x a t i o n a t t h e F ro n t i e r o f International Tax Reform As a result, a more central role for environmental taxation in tax policy reforms has been endorsed by the IMF, the OECD and the EU in some of the reports and recommendations that are having most influence on the tax reforms being implemented worldwide. At the theoretical level, the main point of reference is the Mirrlees Report (2010; 2011), which in its definition of a good tax system – an efficient, progressive system with the capacity to raise revenue – recommends using environmental taxation in three ways: a) Homogeneizar la fiscalidad de todos los consumos energéticos en el IVA – base extensiva, tipo único, sin tratamientos preferenciales – para alcanzar el máximo grado de neutralidad. a) Standardizing VAT on the consumption of all energy products – broad based, single type, without preferential treatment – to achieve the highest degree of neutrality. 43 FINANZAS PÚBLICAS ieb iebreport report / PUBLIC FINANCE b) Poner precio a las emisiones de CO2 mediante nueva imposición ambiental y la adaptación con criterios ambientales de la imposición energética tradicional. b) Putting a price on CO2 emissions by levying new environmental taxation and introducing environmental criteria in adapting traditional energy taxation. c) Iniciar la reforma de la imposición sobre vehículos en un doble sentido : adaptarla al uso en lugar de la tenencia y vincularla a las externalidades por congestión. c) Introducing changes in vehicle taxation with two purposes: adapting it to vehicle use as opposed to ownership and linking it to the externalities created by congestion. En el ámbito aplicado, la UE ha perfilado en los últimos años un modelo fiscal más equilibrado, adaptado a los objetivos de ajuste presupuestario y con mayores niveles de eficiencia económica. Un modelo de Reforma Fiscal para la Consolidación y el Crecimiento, en un difícil equilibrio que la Comisión ha acabado de definir en los Informes de 2012 (CE 2012-a) y, sobre todo, de 2013 (CE 2013-a: 15-20) sobre tendencias fiscales en los países miembros. Sus recomendaciones generales sobre el uso de la Imposición Ambiental en la reforma fiscal asumen las conclusiones del Informe Mirrlees al sugerir la introducción de nuevos Impuestos Ambientales sobre emisiones y la adaptación de los existentes para internalizar los costes sociales por emisiones, así como la reforma de la imposición sobre los vehículos para dirigir su atención desde la tenencia hacia las externalidades negativas causadas por la circulación real. At the applied level, in recent years the EU has recommended a better-balanced fiscal model, adapted to the objectives of budget adjustment and with greater levels of economic efficiency. This model of tax reform designed to promote consolidation and growth is a delicate balance that the Commission has defined in its reports of 2012 (EC, 2012a) and, especially, that of 2013 (EC, 2013a: 15-20) with regard to tax trends in the Member States. Its general recommendations on the use of environmental taxation as part of tax reform are in line with the conclusions of the Mirrlees Report and propose the introduction of new environmental taxes on emissions and the adaptation of existing taxes so as to internalize the social costs of emissions, as well as the reform of vehicle taxation shifting the emphasis from ownership towards the negative externalities caused by real traffic levels. En los Informes Mirrlees y de la UE, pues, está dibujada la frontera da la reforma fiscal para la próxima década y en ella desempeña un papel central la Imposición Ambiental. The Mirrlees and EU reports, as such, lay down the targets for tax reform for the next decade and in their proposals environmental taxation is set to play a central role. Recomendaciones internacionales de reforma fiscal para España Las recomendaciones generales de reforma fiscal han sido filtradas y adaptadas a España a través de los estudios y evaluaciones específicos de OCDE y UE. La OCDE ha concretado sus propuestas en sus dos últimos informes (OCDE 2010) (OCDE 2012). En el de 2012 recomienda a España la utilización de la imposición ambiental en una estrategia de la devaluación fiscal y en un marco de reforma fiscal verde : International Tax Reform Recommendations for Spain The general tax reform recommendations have been filtered and adapted to Spain through specific studies and assessments conducted by the OECD and the EU. The OECD has published specific proposals in two recent reports (OECD, 2010; OECD, 2012). In the 2012 report it recommends that Spain adopt environmental taxation as part of a fiscal devaluation strategy and within the framework of green tax reform: “There is also scope for reforming the tax system to make it more growth enhancing. Part of the revenues generated from a more wideranging reform of VAT, the elimination of tax deductions in personal income tax and from higher environmental taxation can make room for further reductions in social security contributions, provided the consolidation targets are met”. (OECD 2012: 22) “Hay espacio para reformar el sistema fiscal y hacerlo más favorable al crecimiento. Parte de las rentas generadas por una reforma extensiva del IVA, la eliminación de deducciones en la imposición personal y el incremento de la imposición ambiental podrían permitir reducciones adicionales en las cotizaciones sociales, facilitando que los objetivos de consolidación sean alcanzados”. (OCDE 2012 : 22) La posición de la Comisión Europea es más determinante porque fuerza la adopción de estrategias fiscales nacionales a través de sus Directivas y Recomendaciones. En septiembre de 2011 la Comisión presentó su hoja de ruta para una reforma fiscal eficiente en Europa y entre sus hitos para 2020 destacó lo siguiente: The position of the European Commission is more critical as it obliges the adoption of national fiscal strategies via its Directives and Recommendations. In September 2011 the Commission presented its roadmap for an efficient fiscal reform in Europe and among its milestones for 2020 it stressed the following: “Un hito para 2020 será el cambio de la imposición sobre al trabajo a la imposición ambiental… lo que conducirá a un sustancial “Milestone: By 2020 a major shift from taxation of labour towards environmental taxation (…) will lead to a substantial increase in the 44 IEB REPORT La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation share of environmental taxes in public revenues, in line with the best practice of Member States”. (European Commission 2011d: 11). incremento en la participación de los impuestos ambientales en la recaudación, en línea con las mejores prácticas de los Estados Miembros” . (Comisión Europea 2011d : 11). En el caso español, la crisis bancaria implicó un programa específico de apoyo y la adopción de un “Mecanismo de Alerta” (Comisión Europea 2012a) que señaló a España como uno de los estados miembros objeto de examen exhaustivo. España presentó su “Programa de Estabilidad 2011-2015” y su “Programa Nacional de Reforma 2012” y el 6 de julio de 2012 el Consejo Europeo emitió su dictamen e hizo a España una recomendación especial en el uso de sus instrumentos fiscales : In the case of Spain, the banking crisis required a specific suppor t programme and the adoption of an “Aler t Mechanism” (European Commission 2012a) that identified Spain as one of the Member States to be subject to an exhaustive examination. Spain presented its “Stability Programme for 2011-2015” and its “2012 National Reform Programme” and on July 2012 the European Council delivered its opinion and gave Spain a special recommendation regarding the use of its fiscal instruments: “… Y por ello el Consejo recomienda a España… introducir un sistema tributario compatible con los esfuerzos de consolidación fiscal y más favorable al crecimiento, especialmente reorientando la presión fiscal desde el trabajo hacia el consumo y las actividades perjudiciales para el medio ambiente…”.(Consejo Europeo 2012b : 6). “… The Council hereby recommends that Spain (…) Introduce a taxation system consistent with the fiscal consolidation efforts and more supportive to growth, including a shift away from labour towards consumption and environmental taxation …”. (European Council 2012b: 6). Y en esta misma dirección ha vuelto a insistir el Consejo al evaluar el “Programa de Estabilidad 2012-2016” y el “Programa Nacional de Reforma 2013” presentados por España el 30 de abril de 2013. La Recomendación del Consejo Europeo fue publicada el 29 de mayo de 2013 y define un programa de reforma fiscal para España, calendario incluido, en los siguientes términos: The Council was later to reiterate its recommendations following its assessment of the “Stability Programme for 2012-2016” and the “2013 National Reform Programme” presented by Spain on April 2013. The European Council’s Recommendation was published on May 2013 and defines a tax reform programme for Spain, including a calendar, recognising the need to: “… Llevar a cabo una revisión sistemática del sistema tributario para marzo de 2014; considerar una mayor limitación del gasto fiscal relativo a la imposición directa, explorar el margen existente para una mayor limitación de la aplicación de los tipos de IVA reducidos y adoptar medidas adicionales en lo que respecta a los impuestos medioambientales, sobre todo los impuestos sobre los carburantes…” (Consejo Europeo 2013 : 8). “Conduct a systematic review of the tax system by March 2014. Consider further limiting tax expenditure in direct taxation, explore the scope to further limit the application of the reduced VAT rates and take additional steps in environmental taxation, notably as regards fuel taxes ...” (European Council 2013: 7). The measures mapped out by the Council for Spain present a very clear need for reform based on arguments of greater consolidation and efficiency: tax on consumption and an environmental-energy tax and a reduction of tax benefits within a neutral framework and the minimization of fiscal impacts: these are the targets that the Spanish tax system needs to fulfil according to our principal international assessors. Las líneas de reforma fiscal trazadas por el Consejo para España definen un vector reformista muy claro centrado en argumentos de consolidación y eficiencia: Imposición sobre Consumo e Imposición Energético-Ambiental y reducción de beneficios fiscales en un marco de neutralidad y minimización de los impactos impositivos: esta es la frontera de la reforma fiscal española para nuestros principales evaluadores y referentes internacionales. Is There Scope for Increasing Environmental Taxation in Spain? The answer is a most definitely yes, above all with respect to the taxation of energy products. Table 1 illustrates how these taxes are being applied across Europe and shows that Spain lags well behind when we apply a basic indicator: the percentage represented by the tax component in the final prices of various energy products. As such, the role of energy and environmental taxation can be strengthened in Spain’s tax system and become a key instrument for maintaining the country’s fiscal consolidation strategy. The Energy Taxation Directive (EC 2011e) proposes taxing fuels, gas and electricity by distinguishing between two types of tax: one levied on emissions fixed at a rate of 20€ per ¿Hay margen para incrementar la imposición ambiental en España? Si, hay margen, sobre todo en la imposición energética. La Tabla 1 sitúa esta imposición en el escenario europeo y muestra a España a la cola en un indicador básico: el porcentaje que representan los impuestos sobre el precio final de la energía. Es posible, pues, que la imposición energético-ambiental refuerce su papel en el sistema fiscal español y se convierta en un instrumento crucial para mantener la estrategia de consolidación fiscal. La Propuesta de Directiva sobre Fiscalidad Energética (CE 45 FINANZAS PÚBLICAS ieb report / PUBLIC FINANCE tonne of CO2; and another based on the calorific value – measured in GJ – of each energy product consumed, with a minimum level of taxation of 9.6 €/GJ, and in the case of electricity and heating fuels of 0.15 €/GJ. 2011e) supone gravar carburantes, gas y electricidad con un doble tipo de gravamen : uno aplicado sobre emisiones, por importe fijo de 20€ por tonelada de CO2; y otro basado en la intensidad energética – medida en Gj – de cada consumo energético, con un mínimo general de tributación de 9,6 €/GJ, que para la electricidad y los combustibles de calefacción será de 0,15 €/GJ. Tabla 1. Porcentaje de impuestos en los precios de la Energía. UE 2012 Table 1. Percentage of taxes in prices of energy products. EU 2012 22,9 27,6 19,4 43,2 31,7 25,0 27,4 32,9 22,2 35,1 -19,9 45,0 11,9 54,1* 24,3 41,3 25,1 26,4 -48,5 Gasóleo automoción (no comercial) Automotive diesel (non commercial uses) 47,5 47,6 45,3 46,8 45,8 42,4 45,3 49,1 47,2 47,0 47,4 49,5 52,9 39,3 46,6 44,2 44,0 57,5 46,7 42,1 50,1 30,7 46,9 Fuelóleo ligero (hogares) Light fuel oil (households) Alemania Alemania Bélgica Dinamarca Eslovenia España Estonia Finlandia Francia Grecia Hungría Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajo Polonia Portugal Reino Unido Rep. Checa Rep.Eslovaca Suecia Media (no ponderada) Germany Austria Belgium Denmark Slovenia Spain Estonia Finland France Greece Hungary Ireland Italy Luxembourg Netherlands Poland Portugal United Kingdom Czech Republic Slovak Republic Sweden Mean (non weighted) Gasolina sin plomo 95 Unleaded (95 RON) gasoline Gas natural Electricidad (hogares) (hogares) Natural gas Electricity (households) (households) 55,6 52,9 53,3 54,3 52,3 48,0 47,8 57,9 54,9 57,4 50,2 55,0 57,5 46,5 58,2 47,9 54,3 59,5 51,7 49,8 56,2 23,8 25,1 20,4 51,5 22,5 16,5 21,3 35,4 16,6 16,5 21,3 16,9 37,6 ** 7,5 38,5 18,7 18,7 4,8 16,7 16,7 46,3 53,4 23,5 Fuente: IEA (2013) y elaboración propia. 45,5 27,8 25,8 56,3 22,6 19,4 *** 29,7 29,9 30,2 23,9 23,8 11,9 30,5 13,8 20,5 21,9 18,7 4,8 17,4 16,2 38,1 25,2 * 2009 ** 2010 *** 2011 Source: Based on IEA (2013). En trabajos previos hemos simulado para España la aplicación de esta propuesta comunitaria con diversas opciones de intensidad1 1 In previous studies we have simulated the application of the Council’s proposals for Spain using different rates1 (Labandeira, Las simulaciones consideraron cuatro opciones de reforma: las dos primeras utilizan los mínimos fijados por la CE para 2013 y 2018 en la Propuesta de Directiva Europea de Fiscalidad Energética; la tercera opción eleva los tipos por encima de los mínimos en el gravamen de los carburantes para el transporte bonificado y los combustibles de calefacción; y la cuarta incrementa los tipos de los carburantes para el transporte no bonificado. 1 46 he simulations were based on four possible reforms: the first two used T the minimum rates established by the EC for 2013 and 2018 in the Energy Taxation Directive Proposal, the third raised the rates above the minimum for the taxation of fuels for subsidized transport and heating fuels; and the fourth increased the rate of taxation for non-subsidized transport. ieb iebreport report La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation (Labandeira 2011) (Alvarez et al. 2013). Estas son, en forma resumida, nuestras principales conclusiones: 2011; Alvarez et al., 2013). Our main conclusions can be briefly summarised as follows: En función de los niveles de intensidad adoptados, la reforma de la imposición energética con criterios ambientales en España podría aportar un incremento recaudatorio comprendido entre 1.600 y 8.500 millones de euros anuales. Depending on the rate adopted, the energy taxation reform applied in Spain, based on a series of environmental considerations, could lead to an increase in public revenue of between 1,600 and 8,500 million euros per annum. Las reformas simuladas son regresivas (índice de ReynoldsSmolensky negativo). Sin embargo, con un coste del 20% del incremento recaudatorio conseguido, es posible definir paquetes compensatorios para las cinco primeras decilas de renta (por debajo de 20.600 aproximadamente), de manera que, en media, los hogares queden como estaban antes del incremento impositivo2. The simulations are regressive (negative Reynolds-Smolensky index). However, at a cost of 20% of the increase in revenue achieved, it is possible to introduce compensation packages for the top five income deciles (below 20,600 euros approximately), so that, on average, households would remain as they were before the tax increase2. En el último informe anual del centro de investigación Economics for Energy (Economics for Energy 2013) hemos ampliado la simulación a otras opciones de reforma, utilizando el modelo de equilibrio general aplicado GEMED, desarrollado para la economía española por Rodrigues y Linares (2013a; 2013b), con un nivel elevado de detalle en el sector energético. Como puede verse en la Tabla 2, este nuevo ejercicio completa y compara las propuestas de la Comisión Europea con otras alternativas de imposición sobre emisiones de SOx , NOx, y CO2 para sectores difusos, incluyendo una cuarta opción con la que se simulan los efectos de cubrir los costes de promoción de energías renovables en el sector eléctrico a través de tributos de distinto alcance sectorial. En todos los casos se consideran umbrales superiores e inferiores de carga impositiva. In the latest annual report published by the Economics for Energy research centre (Economics for Energy, 2013), we extended these simulations to include other proposals for reform, using an applied general equilibrium model (GEMED), developed for the Spanish economy by Rodrigues and Linares (2013a; 2013b), which provide a high level of detail for the energy sector. As Table 2 shows, these new simulations compare the European Commission’s proposals with alternative tax rates on emissions of SOx , NOx, and CO2 for a range of sectors, including a fourth option with which we simulate the effects of covering the costs of promoting renewable energies in the electricity sector using taxes that vary by sector. In all cases we consider upper and lower tax thresholds. Tabla 2. Simulaciones de la fiscalidad energético-ambiental para España Table 2. Energy and environmental taxation simulations for Spain 1A. Niveles mínimos 2018 Minimum levels 2018 1B. Convergencia principales países europeos Convergence of main European countries 2A. 1.000 €/tonelada 1,000 €/tonne Simulación 1 Simulation 1 Propuesta de Directiva de fiscalidad energética Energy Taxation Directive Proposal Simulación 2 Simulation 2 Impuesto sobre las emisiones de SOx y NOx Tax on SOx and NOx emissions Simulación 3 Simulation 3 Impuesto sobre el CO2 aplicado sobre los sectores difusos Tax on CO2 applied across a range of sectors Simulación 4 Simulation 4 Financiación del coste de apoyo a las renovables mediante impuestos Financing the cost of promoting renewable energies using taxes 2B. 2.000 €/tonelada 2,000 €/tonne 3A. 10 €/tonelada 10 €/tonne 3B. 30 €/tonelada 30 €/tonne 4A. Impuesto sobre sectores energéticos Tax on energy sectors 4B. Impuesto sobre todos los sectores Tax on all sectors Fuente: Economics for Energy (2013 : 106). Source: Economics for Energy (2013: 106). Nótese que se persigue un resultado medio, por lo que habrá hogares que ganen y otros que pierdan con la reforma, en función de sus menores o mayores consumos energéticos, respectivamente. 2 Note that what we seek is average outcome, so that there will be households that win and others that lose with the tax reform, depending that is on their respective rates of energy consumption. 2 47 FINANZAS PÚBLICAS ieb iebreport report / PUBLIC FINANCE La Tabla 3 presenta de forma resumida los resultados de las distintas simulaciones, considerando tres alternativas de reciclaje para la recaudación obtenida (reducción del déficit, reducción de cotizaciones sociales, subsidio a la producción) y recogiendo los efectos agregados sobre consumo energético, PNB, recaudación y emisiones de CO2. Table 3 summarizes the results of the various simulations, considering three alternatives for recycling the revenues obtained (deficit reduction, reduction of social security contributions, subsidies on production) and illustrating the aggregate effects on energy consumption, GDP revenue and emissions of CO2. The potential revenue raised by these reforms continues to be high – between 1,600 and 7,400 million euros per annum – albeit less than the revenue estimated in the first simulations. Moreover, their impact on energy consumption, GDP and emissions is moderate, depending on the measures adopted for recycling the revenues.3 La capacidad recaudatoria potencial de estas reformas sigue siendo considerable – entre 1.600 y 7.400 millones de euros al año – aunque algo menor que la estimada antes. Y sus efectos sobre consumo energético, PNB y emisiones son moderados y dependientes del reciclaje de ingresos adoptado.3 Tabla 3. Resumen de efectos de las distintas simulaciones Table 3. Summary of the effects of the simulations conducted Simulación 1 / Simulation 1 1A 1B Simulación 2 / Simulation 2 2A 2B Simulación 3 / Simulation 3 3A 3B Simulación 4 / Simulation 4 4A 4B Recaudación (millones de €) Revenue (millions of €) Variación consumo energético Variation in energy consumption DP CCSS SP DP CCSS SP 1.659 5.283 -0,38% -1,19% -0,17% -0,40% -0,17% -0,40% -0,18% 0,42% -0,51% -1,72% -0,50% -1,70% -0,45% -1,55% 2.696 5.354 -0,41% -0,83% -0,07% -0,14% -0,06% -0,13% -0,08% -0,16% -0,56% -1,09% -0,55% -1,06% -0,47% -0,91% 2.214 6.620 0,01% 0,03% -0,06% -0,17% -0,05% -0,16% -0,06% -0,19% -0,10% -0,30% -0,09% -0,26% -0,04% -0,07% 7.477 7.477 0,15% 2,44% -0,29% 0,00% -0,41% 1,97% -0,06% -0,19% -0,10% -0,30% -0,09% -0,26% -0,04% -0,07% Variación emisiones CO2 Variation in CO2 Variación PNB Variation in GDP Fuente: Economics for Energy (2013 : 141) Source: Economics for Energy (2013: 141) Reflexión final En definitiva, la Imposición Ambiental pueden desempeñar3en España un papel crucial para progresar en la consolidación fiscal , pero también para reforzar el binomio crecimiento/competitividad, asegurar la viabilidad de las políticas sobre cambio climático, renovables y eficiencia energética y avanzar así en la transición hacia una economía baja en carbono. Para evaluar adecuadamente la fuerza de esta conclusión conviene incorporar en esta reflexión final algunas cautelas sobre las reformas necesarias. En un trabajo reciente hemos llamado la atención sobre los límites de la Imposición Ambiental (Gago y Labandeira 2014). Los impuestos a los que nos hemos referido en este trabajo pueden dar lugar a Conclusions In short, environmental taxation can play a crucial role in Spain’s fiscal consolidation process, as well as in reinforcing the country’s growth and competitiveness; in guaranteeing the viability of its policies on climate change, renewable energy and energy efficiency; and, thus, in furthering the transition towards a low carbon economy. However, to assess the validity of this conclusion properly we need to reflect carefully on the reforms needed. In a recent study we have drawn attention to the limitations of environmental taxation (Gago and Labandeira, 2014), as the taxes to which we refer in this study may have a number of undesired effects on the competitiveness of certain sectors and on income distribution. Moreover, the reforms require For a detailed analysis of these impacts and of their effects across sectors and on families, see the Economics for Energy report (2013: 142-146). Para un análisis detallado de estos impactos y de los efectos distributivos sectoriales y familiares puede consultarse el citado informe de Economics for Energy (2013: 142-146). 3 3 48 ieb report La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation efectos indeseados sobre la competitividad de algunos sectores y sobre la distribución de rentas. Además, precisan buenas condiciones institucionales y de visibilidad, de manera que puedan evitar la existencia de minorías de bloqueo. Por otra parte, deben integrarse en paquetes amplios de instrumentos de política ambiental y energética, en los que se eviten interacciones negativas – piénsese en las paradojas que se crean al hacer coincidir los objetivos y espacios de aplicación de impuestos ambientales y derechos de emisión, o al gravar producciones energéticas previamente primadas - . Por último, la peculiar experiencia española, basada fundamentalmente en la imposición ambiental de ámbito autonómico, exige un proceso gradual de acuerdo en los términos de la Lofca, de manera que exista una buena asignación jurisdiccional y recaudatoria para cada tipo de impuesto – con los menores efectos de desbordamiento – y puedan resolverse los problemas de baja intensidad, reducida efectividad ambiental, incoherencia en la estimación de daños, descoordinación en la fijación de tipos y limitada capacidad recaudatoria que han tenido hasta el momento este tipo de impuestos ambientales en nuestro país. good institutional conditions and have to be highly visible, so as to avoid the emergence of blocking minorities. Likewise, they need to be integrated in comprehensive packages of instruments of environmental and energy policy, in which any negative interactions can be avoided – for example, the paradoxes that are created by making the objectives and spaces for the implementation of environmental taxes and emission permits coincide, or by taxing previously prioritised energy productions. Finally, the Spanish experience, based primarily on environmental taxation at the regional level, requires the application of a gradual process in keeping with the provisions of the law governing regional finances (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas), to ensure that there is good jurisdictional assignment and revenue collection for each type of tax – minimizing any spillover effects – and that the problems of low intensity, limited environmental impact, incoherence in the estimation of damages, lack of coordination in setting rates and limited revenue-raising capacity that have affected this type of environmental taxation in Spain can be resolved. Con alguna salvedad, este es el camino iniciado por el Informe Lagares para la Reforma del Sistema Tributario español en lo que respecta a la Imposición Ambiental (Informe Lagares 2014). Su principal propuesta supone la modificación de la imposición energética en España para adaptarla a la Propuesta de Directiva Europea sobre Fiscalidad Europea, algo que ha centrado nuestras estimaciones y recomendaciones. El Informe sugiere también algunas iniciativas de simplificación, homogeneización y adaptación que son razonables para buscar coherencia entre los problemas ambientales, la correcta estimación de los daños causados y su dimensión territorial. Las propuestas de eliminación de algunos impuestos y cánones requieren un análisis individualizado, si bien, como acabamos de explicar, algunas interacciones son paradójicas – energías primadas que luego gravadas - y otras son difíciles de justificar en términos ambientales – gravamen de elementos patrimoniales (tendidos, torres, postes, antenas) a los que se atribuye correlación con los impactos, sin intención de promover cambios tecnológicos, ni capacidad para alterar las conductas de los agentes - . Por último, las propuestas del Informe para la actual Imposición sobre Vehículos mantienen en lo sustancial el status quo y sugieren un nuevo impuesto basado en las emisiones teóricas de dióxido de carbono que se encuentra bastante lejos de las sugerencias del Informe Mirrlees y de la CE antes mencionadas. Esta imposición estará basada en el futuro en los problemas de congestión y requerirá un periodo transitorio de adaptación al que cuanto antes debiéramos adaptar el sistema fiscal español. With some exceptions, this is the path initiated by the Lagares Report for the Reform of Spain’s Tax System with regard to environmental taxation (Informe Lagares, 2014). Its main proposal concerns the amendment of energy taxation in Spain in order to adapt it to the European Energy Taxation Directive, which has been the focus of our recommendations and estimates here.The report also proposes adopting a number of initiatives for the simplification, standardization and adaptation of the system that seem reasonable for seeking coherence between environmental problems, the correct estimation of the damage caused and their territorial extent. The proposed elimination of some taxes and fees requires a detailed individual analysis, although, as explained above, some interactions are paradoxical – prioritised energy products that are subsequently taxed – and others are difficult to justify on environmental grounds – taxing of assets (cable installations, pylons, masts, antennas) that are correlated with the impacts, without any intention of promoting technological change, nor any capacity to alter agents’ behaviour. Finally, the proposals made by the Report for the current taxation on vehicles largely upholds the status quo and recommendations are made for a new tax based on the theoretical emissions of carbon dioxide that differ markedly from the proposals contained in the Mirrlees Report and those made by the EC. In the future this tax will be partially related to congestion problems and will require a transitional period so that it might be adapted to the Spanish tax system. Referencias bibliográficas References Alvarez, X.C., Gago, A., González, X.M., Labandeira, X., Picos, F., Rodríguez, M. (2013), “Consolidación fiscal y reforma tributaria: nuevas opciones para España”, en Lago, S. y Martínez, J. (Eds.), La Alvarez, X.C., Gago, A., González, X. M., Labandeira, X., Picos, F., Rodríguez, M. (2013), Consolidación fiscal y reforma tributaria: nuevas opciones para España, en Lago, S. y 49 FINANZAS PÚBLICAS ieb report / PUBLIC FINANCE Martínez, J. 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En cambio, con un porcentaje de economía sumergida al nivel de Austria o al de Luxemburgo (escenario muy optimista), alcanzaríamos un 57% de ese nivel, mientras que situándonos al nivel del de nuestros socios (escenario optimista), llegaríamos hasta el 31%. If Spain wants to achieve a level of fiscal pressure similar to that of the EU-15 mean, we would have to collect about 75,000 million euros more in tax (recall that personal income tax revenues stand at approximately 82,000 million euros). Drawing on figures reported by Schneider and Buehn (2012), this means that if our shadow economy did not exist (the naïve scenario) – and without there being any need to increase the nominal tax burden, we would reach the same levels of fiscal pressure as those of our EU partners and, therefore, the same ratios of public expenditure to GDP1. Alternatively, with a shadow economy similar in size to that of Austria or Luxembourg (the highly optimistic scenario), we would reach 57% of that level, while achieving a shadow economy similar to that of our nearest partners (the optimistic scenario), we would reach 31%. Aunque todo es relativo, no cabe duda que la lucha contra la economía sumergida y, con los matices que desarrollaremos seguidamente, contra el fraude fiscal es deseable y no sólo en términos de recaudación. Ahora bien, las cifras anteriores son aproximadas, lo cual hace especialmente relevante las nuevas estimaciones de la economía sumergida del profesor Mauleón, que presentamos en este Informe. A partir de estimaciones actualizadas, podremos evaluar y diseñar las políticas de lucha contra el fraude fiscal en manos de la administración tributaria, sobre lo cual versa la contribución del profesor Alm. Sin embargo, como justificaremos seguidamente, es necesario entender que nuestra capacidad relativa de generar ingresos fiscales no sólo depende del volumen de fraude fiscal, sobre lo cual puede actuar la administración tributaria, sino también de manera crucial de la amplitud de nuestras bases impositivas. While all is relative, there can be little doubt that the fight against the shadow economy and against tax fraud (with some distinctions that will be examined below) is desirable and not only in terms of the amount of revenue raised. However, the above figures are only approximate, which makes the new estimates of the shadow economy provided by prof. Mauleón in this Report especially interesting. Based on these latest estimates, we can evaluate and design policies so that the government tax agency can combat tax fraud – for more on this see the article in this Report by prof. Alm. However, as I justify below, it should be understood that our relative ability to generate tax revenue does not only depend on the amount of tax fraud, which the government tax agency can seek to act against, but also crucially on the broadness of our tax bases. The concept of the shadow economy is, on occasions, merged with that of tax fraud, and vice versa, when the two – although they tend to overlap – are not the same. The best expression that relates the two is that of the “tax gap” (henceforth, TG). The Internal Revenue Service (IRS) in the United States defines this concept as “the amount of tax liability not paid on time” (see http://www.irs.gov/uac/ The-Tax-Gap). As such, this concept gives us to understand that the government – via its tax agency – should be able to collect more; and that the situation might come about, according to the IRS, as a result of the non-filing of taxes (i.e., those of the shadow economy), the under-reporting of the true tax liability or the over-reporting En ocasiones, se asimila el concepto de economía sumergida al de fraude fiscal, y viceversa, cuando ambos – si bien tienden a solaparse – no son lo mismo. La mejor expresión que los relaciona es el de “grieta fiscal” (en inglés, tax gap) (a partir de ahora, GF). La agencia federal de administración tributaria norteamericana (en inglés, Internal Revenue Service (IRS)) define este concepto como “la deuda tributaria que no es pagada a tiempo “ (véase http:// www.irs.gov/uac/The-Tax-Gap). Este concepto, por tanto, nos da a entender que el gobierno – a través de la administración tributaria 1 1 Asunto distinto es la eficiencia en la gestión de ese gasto, tal que igualdad de gasto no necesariamente implica igualdad de prestación de servicios. 52 This is not the same as efficiency of expenditure management, since equal expenditure does not necessarily mean equal service provision. IEB report REPORT Fraudeieb fiscal / Tax Fraud – debería poder recaudar más; y esto se puede producir, según el IRS, a consecuencia de la existencia de bases no declaradas (esto es, de la economía sumergida), de la infraestimación de la verdadera base o sobreestimación de bonificaciones fiscales o del hecho de no pagar durante el período voluntario. Por consiguiente, el fraude fiscal también se puede producir a causa de la infradeclaración de bases o de la sobreestimación de bonificaciones fiscales. of tax deductions or under-payment during the period of voluntary compliance. Therefore, tax fraud can also occur as a result of underreporting of the tax base or the over-reporting of tax credits. This is, without question, an interesting way of classifying the tax revenue that the public sector fails to collect. But the classification might be taken one step further. The TG can be expressed as the ratio between the amount of non-filed tax returns and the total potential liability. As such, it has a maximum value of 1 (in the extreme case that no tax revenues are collected) and a minimum of 0 (if all the potential liability is collected). To facilitate this argument, the following breakdown introduces the complementary of TG2: Sin duda, ésta es una tipificación interesante de los ingresos fiscales que deja de recaudar el sector público. Pero, veamos que todavía podemos ir un poco más allá. La GF la podemos expresar como el ratio entre la cuantía de ingresos fiscales que no se acaba recaudando sobre el total de recaudación potencial. Por tanto, su valor máximo es de 1 (caso extremo en que no se recaudara nada) y 0 es el valor mínimo (si se recauda toda la recaudación potencial). Para facilitar la argumentación, la siguiente descomposición se basa en el complementario de la GF2: 1-GF=AL×AB×ES×IB×RV= 1-TG = LA x DA x SE x UL x VR = where t* is the average effective tax rate applied in the official economy in accordance with prevailing tax legislation (in prof. Mauleón’s contribution, calculated at 8%, approximately). The ratio (i.e., complementary measure of compliance activity) tells us how much tax revenue is obtained in relation to the total potential revenue, a figure that increases as the following ratios rise: Recaudación en período voluntario Total actividad económica×t* donde t* es el tipo impositivo efectivo promedio que grava la actividad económica de acuerdo con la legislación fiscal (en la contribución del prof. Mauleón, éste se cuantifica en un 8%, aproximadamente). El ratio (Recaudación en período voluntario)/(Total actividad económica)×t*), que recordemos es el complementario de la GF, nos informa sobre cuánta recaudación fiscal se obtiene en relación al total de recaudación potencial, y es tanto mayor cuanto mayores sean los siguientes ratios: SE: UL: Activity correctly declared×t* Activity declared×t* (negatively) related to the under-reporting of the tax liability or the over-reporting of tax deductions Actividad declarada×t* VR: relacionado (negativamente) con la economía sumergida (en inglés y según la terminología del IRS, nonfiling) Tax paid voluntarily and timely×t* Activity correctly declared×t* related to the tax revenue paid voluntarily and timely (i.e., underpayment during the period of voluntary compliance) Actividad bien declarada×t* Actividad declarada×t* relacionado (negativamente) con la infraestimación de la base imponible o sobreestimación de bonificaciones fiscales (en inglés y según la terminología del IRS, underreporting) RV: Activity declared×t* Activity that should be declared×t* (negatively) related to the shadow economy) ES: Actividad que debería ser declarada×t* IB: Tax paid voluntarily and timely Total economic activity×t* These are exactly the complementary measures of the three ratios identified by the IRS.The government tax agency can influence the value of these three ratios, which means the breakdown proposed by the IRS is coherent with the tools available to them and to any other tax agency. In the case of the VR ratio, reducing the TG is a question of implementing compulsory tax collection procedures to settle outstanding debts3; while in the first two cases (SE & UL), it is a question of combating tax evasion4. Recaudación en período voluntario×t* Actividad bien declarada×t* relacionado con el pago dentro del plazo voluntario (en inglés y según la terminología del IRS, underpayment) For example, the OECD (2014), also argues that it is easier to assess the tax agency using complementary measures of tax compliance. 3 See, for example, http://www.coleconomistes.cat/ASP/RESUMSPREMSA/ ElEconomista07102014_1.pdf 4 It can be difficult at times to distinguish between tax evasion and tax avoidance. In principle, the latter should not be included in the UL ratio, unless the legislation gives rise to conflicting interpretations. Otherwise, tax avoidance should be included within the LA ratio (see below), since it is the existence of tax deductions that creates “tax loopholes”, which limit the public sector’s possibilities of collecting tax revenues. 2 Éstos son exactamente los complementarios de los tres ratios identificados por el IRS. La administración tributaria puede condicionar el valor de estos tres ratios, con lo cual la descomposición propuesta por el IRS es coherente con los instrumentos que están en manos de ésta o de cualquier otra Por ejemplo, la OCDE (2014) argumenta que es más sencillo evaluar la administración tributaria a través del complementario de la grietas fiscal. 2 53 FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE administración tributaria. Para minorar la GF, en el último caso (RV), se trata de aplicar los procedimientos de recaudación ejecutiva para hacer líquida la deuda reconocida3, mientras que en los dos primeros casos (ES & IB) se trata de luchar, en definitiva, contra la evasión fiscal4. No obstante, obsérvese que la economía sumergida (actividad no declarada) no sólo se origina para evitar el pago de impuestos, sino también para evitar regulaciones, por ejemplo, del mercado laboral (Schneider y Enste, 2000). Por tanto, en relación al ratio ES, su maximización no sólo debe quedar en manos de la administración tributaria, sino también de la inspección de trabajo o, incluso, como también sugiere explícitamente el prof. Mauleón, a través de promover actividades económicas allí donde la presencia de economía sumergida es per se menor (empresas de alta tecnología en lugar del sector servicios). However, note that the shadow economy (non-declared activity) originates not only as a means of avoiding taxes, but also of avoiding other regulations, for example, those of the labor market (Schneider and Enste, 2000).Therefore, the maximization of the SE ratio should not only be left to the tax agencies, but it should also be the concern of the labor inspectorate or, even, as suggested by prof. Mauleón, it might be tackled by promoting economic activities in which the presence of the shadow economy is smaller per se (high-tech companies as opposed to the services sector). As mentioned above, the identification of these three ratios is consistent with the tools available to a government tax agency (and, ideally, with their stated objectives, which can subsequently be evaluated). However, according to the complementary measures of the TG, there are a further two ratios that determine its value: Como hemos dicho, la identificación de esos tres ratios es coherente con los instrumentos (e, idealmente, con los objetivos publicitados para ex-post poder evaluarla) de una administración tributaria, pero según la expresión (del complementario) de la GF hay otros dos ratios que determinan su valor: AL: LA: Legal activity×t* Total economic activity×t* the ratio between legal economic activity and total economic activity; and Actividad legal×t* Total actividad económica×t* DA: Activity that should be declared×t* Legal activity×t* the broadness of the tax base in relation to legal economic activity due to the presence of tax relief, usually in the form of deductions and exemptions, but also lower tax rates (the paradigmatic case of VAT, which gives rise to the concept of C-efficiency, see for example, Keen (2013)). actividad considerada legal sobre el total de actividad económica; y AB: Actividad que debería ser declarada×t* Actividad legal×t* cuán amplia es la base impositiva en relación a la actividad económica legal debido a la presencia de bonificaciones fiscales; típicamente, a través de reducciones y exenciones, pero también tipos impositivos reducidos (caso paradigmático del IVA, y que da lugar al concepto de C-efficiency; véase, por ejemplo, Keen (2013)). In principle, we can exclude the LA ratio, so that the complementary measure of the TG can be defined as: Tax paid voluntarily and timely/Legal activity×t*, since, by definition, what lies outside the law cannot be taxed. However, recently within the EU and with effect since 2010 for National Accounts, the calculation of GDP has included such activities as prostitution, drug trafficking, tobacco smuggling and illegal gambling. In the case of Spain, it has been estimated that these activities represent 0.87% of GDP (http:// www.ine.es/prensa/np862.pdf). Note that this increases the LA ratio, but as these activities remain untaxed (as formally they remain illegal) the DA ratio decreases; this being the case, the inclusion of activities considered illegal in the GDP has no net impact on (the complementary measure of) the TG. Yet, what it does is to cause a slight variation in the nature of the TG; specifically, in relative terms, the size of our tax base (DA) is now more important in accounting for the TG. En principio, podríamos descartar el ratio AL, de manera que al final el complementario de la GF se definiría como Recaudación en período voluntario/(Actividad legal)×t* , puesto que, por definición, lo que está fuera de la legalidad no puede ser gravado. Ahora bien, sabemos que, en el seno de la UE, recientemente y con efectos para las series de contabilidad nacional desde 2010, se han incluido en la cuantificación del PIB conceptos tales como la prostitución, el tráfico de drogas, el contrabando de tabaco y el juego ilegal. Para España, se ha estimado que estas actividades representan un 0,87% del PIB (http://www.ine.es/prensa/np862.pdf). Obsérvese que este hecho hace aumentar el ratio AL, pero en la medida en que estas Véase, por ejemplo, http://www.coleconomistes.cat/ASP/ RESUMSPREMSA/ElEconomista07102014_1.pdf 3 The legalization of certain economic activities is conditioned by levels of public morality, although the aforementioned cases are the direct result of an EU implementation strategy. However, it should be stressed that these activities continue to be illegal and, moreover, decisions with respect to them fall outside the competence of the government tax agencies. The same is true of the broadness of the tax base, which is determined by the legislative power. As has been A veces, es difícil delimitar la evasión fiscal de la elusión fiscal. En principio, la elusión fiscal no debería quedar recogida en el ratio IB, a no ser que la legislación no diera lugar a interpretaciones contradictorias. En otro caso, implícitamente, la elusión fiscal se incluiría dentro del ratio que más adelante comentamos, AL, puesto que es la existencia de bonificaciones fiscales lo que genera “agujeros fiscales” (en inglés, “tax loopholes”), que merman las posibilidades de recaudación del sector público. 4 54 Fraude fiscal / Tax Fraud actividades siguen sin ser gravadas puesto que formalmente siguen siendo ilegales, disminuye el ratio AB; siendo así, la inclusión de actividades consideradas ilegales en el PIB no tiene un impacto neto sobre (el complementario de) la GF. Ahora bien, lo que sí hace es que la naturaleza de la GF varíe ligeramente; en concreto, que en términos relativos sea ahora más importante a la hora de explicar la GF la amplitud de nuestras bases (AB). shown elsewhere, this is fundamental to ensure that levels of tax revenue are compatible with a strong welfare state, the Nordic countries being the paradigmatic case (Kleven, 2014). Thus, it should be clear that attempts to combat the shadow economy are not just the responsibility of the government tax agency; moreover, this objective is highly conditioned by the broadness of the tax bases, since they act as a direct restriction on tax revenues and have an indirect effect in the presence of tax avoidance (see footnote 4).Taking both circumstances into account, policies for closing the “tax gap” in the most efficient manner need to be drawn up; here, prof. Alm gives some valuable guidelines, albeit no single solution to the problem of tax evasion, which as he points out requires a multifaceted approach. La vía de legalización de ciertas actividades económicas está condicionada por la moralidad del país, aunque en el caso antes referido se debe a una obligación emanada desde la CE y, además, reiteramos que tales actividades continúan siendo ilegales. En cualquier caso, este tipo de decisiones son ajenas a la administración tributaria.También lo es la amplitud de las bases imponibles, que viene determinado por el poder legislativo. Como han demostrado otros autores, este hecho es fundamental para tener elevados niveles de recaudación fiscal compatible con un potente Estado del Bienestar, siendo paradigmático el caso de los países nórdicos (Kleven, 2014). References Keen, M. (2013), “The Anatomy of the VAT”, IMF Working Paper 13/11. Kleven, H. J. (2014), “How can Scandinavians tax so much?”, Journal of Economic Perspectives, forthcoming. OECD (2014), “Measures of Tax Compliance Outcomes. A Practical Guide”, OCDE, Paris. Schneider, F. and Enste, D. H. (2000), “Shadow Economies: Size, Causes and Consequences”, Journal of Economic Literature, 38, 77-114. Schneider, F. and Buehn, A. (2012), “Shadow economies in highly developed OECD countries: What are the driving forces?”, IZA discussion, paper No. 6891. Por consiguiente, debería quedar claro, por un lado, que la lucha contra la economía sumergida no sólo es competencia de la administración tributaria y, en cualquier caso, por otro lado, que ese objetivo viene muy condicionado por la amplitud de las bases imponibles, el cual genera un límite directo de recaudación, pero también indirecto en presencia de elusión fiscal (véase nota al pie 4). Una vez tenidas en cuenta ambas circunstancias, cabe diseñar de la manera más eficaz posible políticas de cierre de la “brecha fiscal”; para ello, la contribución del prof. Alm ofrece valiosas pistas, aunque no una única solución a un problema – el de la evasión fiscal – que como el profesor muy bien apunta es poliédrico. Referencias bibliográficas Keen, M. (2013), “The Anatomy of the VAT”, IMF Working Paper 13/11. Kleven, H. J. (2014), “How can Scandinavians tax so much?”, Journal of Economic Perspectives, en prensa. OCDE (2014), “Measures of Tax Compliance Outcomes. A Practical Guide”, OCDE, Paris. Schneider, F. y Enste, D. H. (2000), “Shadow Economies: Size, Causes and Consequences”, Journal of Economic Literature, 38, 77-114. Schneider, F. y Buehn, A. (2012), “Shadow economies in highly developed OECD countries: What are the driving forces?”, IZA discussion, paper No. 6891. Alejandro Esteller-Moré Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona 55 FINANZAS PÚBLICAS IEB REPORT / PUBLIC FINANCE Ignacio Mauleón Universidad Rey Juan Carlos Cuantificación reciente de la economía sumergida y el fraude fiscal en España Recent Quantification of the Shadow Economy and Tax Fraud in Spain Las estimaciones realizadas sobre el volumen de la economía sumergida en España dan un valor del 23% sobre la economía contabilizada para 2012 (Mauleón y Sardá (2014)). Este valor puede estar en línea con el de los países del sur de Europa, precisamente los más afectados por la crisis, pero es mucho mayor que el los países del norte -en el entorno del 10-15%, dependiendo del país, año, y autor; véase, por ej., Schneider (2013), y Tafenau et. al. (2010), entre otros-. El valor estimado no es demasiado distinto al de estimaciones previas, pero sí lo son sus factores explicativos. Más concretamente, dentro de esta literatura y especialmente en los estudios que aplican la metodología MIMIC, en los últimos años se ha venido subrayando el papel de otros factores aparte de la tradicional presión impositiva, y que irían desde el nivel de moralidad general, manifestada por ejemplo en el grado de corrupción, hasta la excesiva regulación, incluso puramente burocrática, pasando, sin duda, por el tipo de actividad predominante en una economía -algunas son más propensas que otras a este fenómeno-. Un aspecto que recientemente se ha empezado a señalar, especialmente con la eclosión de la crisis económica en todo el sur de Europa, es la situación general del mercado laboral medido por ejemplo a través de la tasa de desempleo- véase por ej., Dell’Anno et.al. (2007), Schneider (2013), y Tafenau et.al. (2010), entre otros-. Precisamente es esta variable, además de la presión fiscal efectiva como es tradicional, la que se ha puesto de manifiesto en este último estudio con gran significación estadística. Teniendo en cuenta los valores de estas variables -desempleo y presión fiscal-, y aunque no se haya podido determinar con más precisión por el retraso en la actualización de los datos relevantes, es razonable suponer que la economía sumergida esté hoy día en España en la franja del 24-26% del Pib contabilizado -equivalente a 260.000 millones de euros corrientes aprox.-. The size of the shadow economy in Spain in 2012 was estimated to be 23% of the country’s “official” economy (Mauleon and Sardá, 2014). This value would appear to be in line with estimates for the other countries of southern Europe (that is, those hit hardest by the crisis), but is much higher than estimates of around just 10-15% (depending on the specific country, year, or study in question) for northern Europe (see, for example, Schneider, 2013, and Tafenau et al., 2010, among others). While this latest estimate does not differ greatly from previous estimates, the explanatory factors do. More specifically, within this literature and especially in studies that apply the multiple indicators and multiple causes (MIMIC) methodology, greater importance has been attached in recent years to the role of factors other than the traditional tax burden. These factors range from the general level of morality, manifest for example in levels of corruption, to over-regulation and excessive bureaucracy, via the predominant activity of an economy, as some show a greater propensity to this phenomenon than others. An additional factor that has recently been identified (above all since the emergence of the economic crisis across southern Europe) is the general labor market situation, measured for example using the unemployment rate – see Dell’Anno et al. (2007), Schneider (2013), and Tafenau et al. (2010), among others. It is this variable, along with the effective tax burden as is more usual, that has been demonstrated to be of greatest statistical significance in this latest study. Given the values of these variables of unemployment and fiscal pressure (and although it has not been possible to undertake more accurate estimations because of the delay in updating the relevant data), it is reasonable to assume that the shadow economy in Spain today represents around 24-26% of the official GDP – equivalent to approx. 260,000 million euros. These new results, of course, significantly alter the analysis of the cyclical behavior of the shadow economy, and the measures that might be designed to combat it. If we examine the cyclical evolution of the shadow economy over the last 25 years or so in Spain, a substantial contraction coincided with the expansion of the construction sector between 1994 and 2001. Between 2001 and 2006 this trend changed direction due to the increase in the average effective tax burden, measured in terms of total tax revenue from all sources divided by GDP, and later, with the arrival and accentuation of the crisis, coinciding with the dramatic increase in the unemployment rate, the evolution in the shadow economy returned to current values – in the range 24-26% as pointed out. Estos nuevos resultados, como es natural, alteran significativamente el análisis de la evolución cíclica de la economía sumergida, y las medidas que pueden diseñarse para combatirla. Respecto a la evolución cíclica, en los últimos 25 años aproximadamente en España puede observarse una tendencia a la baja substancial en el período 1994-2001, coincidente con la expansión del sector de la construcción. Entre los años 2001-2006 esta tendencia se estabiliza o cambia de sentido debido al aumento de la presión impositiva efectiva media -medida a través de la recaudación total por todos los conceptos dividida por el PIB-, y posteriormente, 56 ieb IEB report Report Report Fraudeieb fiscal / Tax Fraud Several important questions arise in relation to the size of the shadow economy. Apart from questions of equity and economic efficiency (by no means secondary), and given the rapid growth of the deficit and public debt in the countries affected, the loss of tax revenue is obviously overwhelming. In fact, at the beginning of the crisis, and when Greece was the only economy to be truly affected, it was suggested that this country was jeopardizing the euro (which was in fact true), and its membership of the single currency was called into question, at least in terms of economic criteria (which was probably also accurate, but the incorporation of Greece had, after all, been a political decision). con la llegada y acentuación de la crisis, coincidiendo con el rápido e impresionante aumento de la tasa de desempleo la tendencia de la economía sumergida vuelve a repuntar hasta los valores actuales -en la franja del 24-26% como se ha señalado-. Varias cuestiones relevantes se plantean a partir de estos cuantiosos volúmenes. Aparte de cuestiones de equidad y eficiencia económica, de ningún modo secundarias, y dado el importante y rápido crecimiento de los déficit y deudas públicas de los países afectados, es inmediato concluir que la pérdida de recursos fiscales es abrumadora. De hecho, al principio de la crisis, y cuando sólo era Grecia el país verdaderamente afectado, se llegó a plantear que este país estaba poniendo en riesgo el euro -lo que era cierto-, y se llegó a cuestionar su pertenencia a la moneda única, al menos con criterios económicos -lo que probablemente también era cierto, pero la incorporación de Grecia fue una decisión política después de todo-. The quantification of this tax loss, however, is not so clear. In principle it should be sufficient to multiply the hidden volume by the average effective tax rate applied in the official economy – a rate that has previously been defined. But this, while valid as a first approximation, is probably too crude. For instance, it is difficult to think that the shadow economy can be totally eradicated, even in highly developed countries with little unemployment (beyond the purely technical), high levels of public morality, and strong legal pressures, the proportion will still be about 8% (though estimates vary considerably depending on the year, country, or study in question). For example, the minimum value estimated by Schneider (2013) is close to 8% in the case of Austria, while Tafenau et al. (2010) calculate a value close to 9% for the Netherlands and Luxembourg. Moreover, it cannot be assumed that these are the minimum values that can be achieved.Thus, and although the choice of the technical minimum involves a certain degree of arbitrariness, we could begin by assuming it to be around 5%. La cuantificación de esta pérdida fiscal, no obstante, no es tan inmediata. En principio bastaría con multiplicar el volumen oculto por el tipo impositivo efectivo medio aplicado en el sector legal o contabilizado -dicho tipo se ha definido anteriormente-. Pero esto, probablemente, aunque válido como primera aproximación, sea demasiado burdo. Por ejemplo, es difícil pensar que se puede erradicar completamente la economía sumergida y así, de hecho, en países muy desarrollados con poco desempleo más allá del puramente técnico, alta moralidad pública, y presión legal muy fuerte, el nivel puede estar alrededor del 8%. Las estimaciones, en todo caso, varían considerablemente según los años, el país concreto, y el autor. Por ejemplo, el valor mínimo que da Schneider (2013) es próximo al 8% para el caso de Austria; Tafenau et.al. (2010) dan un valor cercano al 9% para Holanda y Luxemburgo. It can also be assumed that part of the shadow activities would cease to be profitable if these firms and individuals had to Gráfico 1: Economía sumergida en proporción de la legal / Shadow economy as a proportion of the official economy Proporción / Proportion 0,24 0,22 0,2 0,18 0,16 0,14 0,12 0,1 1990 1995 2000 2005 Año / Year 57 2010 2015 FINANZAS PÚBLICAS ieb report / PUBLIC FINANCE Por otra parte tampoco se puede suponer que estos valores sean los mínimos técnicos que se puedan alcanzar. Así, y aunque la elección del mínimo técnico implica cierto grado de arbitrariedad, podríamos empezar suponiendo que está alrededor del 5%. meet their tax obligations. However, if they disappeared, their competitors in the official economy would see their business increase, and so tax revenues would rise. An additional issue is the distribution of the shadow economy by levels of income or profit. It is difficult to conduct estimates today, but it does not seem credible that these firms are concentrated solely or primarily in low income activities, since this would mean that revenues, in the event of their surfacing, would also be low. In fact, a much more widespread form of the shadow economy is practiced, with companies paying their employees and managers in two categories, declared and undeclared income, and hiring one part of their staff legally and another part in the shadow economy. Por otra parte, también puede suponerse que parte de las actividades sumergidas dejarían de ser rentables si tuvieran que cumplir sus obligaciones fiscales, aunque tampoco deja de ser cierto que compiten con empresas o personas que desarrollan su actividad legalmente, y que al desaparecer aquellas verían aumentar su actividad, y por tanto la recaudación sería mayor. Otra cuestión adicional es la distribución de la economía sumergida por niveles de renta o beneficio. Es difícil aventurar estimaciones hoy por hoy, pero no parece creíble que se concentre sobre todo en rentas bajas, de modo que la recaudación en el supuesto de que afloraran sería baja consecuentemente. De hecho, una forma muy extendida de economía sumergida se practica en empresas que retribuyen a sus empleados y directivos en dos categorías, declaradas y no declaradas; o que directamente contratan parte de sus empleados de modo totalmente legal, y a otros totalmente ‘sumergidos’. Therefore, in the absence of more detailed studies on this issue, a first estimate of tax fraud attributable solely to the shadow economy might be calculated by multiplying the average effective tax rate of the official economy by the volume of the shadow economy, minus a “technical” minimum of 5%1.Today (2012-2013), this value would be around 20% of total tax revenue, and would amount to 67,000 million euros. To put this figure in context, it would represent 6.5% of observed GDP: in other words, it would represent a 6.5 percentage point reduction in public deficit, which is clearly a considerable figure. Alternatively, it would be equally valid to assume that the “technical” minimum is 10% (see, for example, Esteller, 2012), in which case it would represent 5 percentage points of public deficit. An immediate implication is that the volume of public debt in the crisis years after 2008 would not stray too far from the initial 60% of GDP, rather than the 95% currently observed. Indeed, the debt would not necessarily have increased; thus, avoiding much of the fiscal consolidation (i.e., drastic reductions in public spending and increased taxes). Clearly, this is only a simulation (and probably unachievable in Spain today, even in the medium term), but it also gives an idea of the great volume and implications of the figures under consideration. En conjunto, por tanto, y como primera estimación a falta de estudios más detallados sobre esta cuestión, se puede calcular el fraude fiscal debido exclusivamente a la economía oculta, multiplicando el tipo impositivo efectivo medio de la economia legal por el volumen de economía sumergida, menos un mínimo ‘técnico’ del 5%1. En la actualidad, 2012-2013, este valor rondaría el 20% de la recaudación total obtenida, y equivaldría a unos 67.000 millones de euros. Para poner más en contexto esta cifra, su % sobre el Pib observado sería del 6,5%: en otras palabras, supondría la reducción de 6,5 puntos porcentuales del déficit público, lo que a nadie se le escapa que es una cifra muy considerable. Alternativamente sería igualmente válido suponer que el mínimo técnico es el 10% -véase, por ej. Esteller (2012)-, caso en el que serían 5 puntos porcentuales del déficit público. Una implicación inmediata es que el volumen de deuda pública en los años de la crisis a partir de 2008 es que hoy podría no alejarse demasiado del 60% inicial del Pib, en lugar del 95% observado. Incluso habría sido posible que la deuda no aumentara evitando gran parte de la consolidación fiscal -reducciones drásticas de gasto público y aumento de impuestos-. Sin duda, esto es sólo una simulación probablemente inalcanzable en la España actual, incluso a medio plazo. Pero también es cierto que da una idea del impresionante volumen e implicaciones de las cifras que se están barajando. As for the distribution by Autonomous Community (see, Sardá, 2013), the most recent studies confirm some informal observations, and also the overall result of this earlier study, namely, the importance of the unemployment rate. Specifically, the Communities that find themselves well above the national average are Extremadura, Andalusia and Castile-La Mancha, with Navarra, Cantabria and Aragon below. All the others are distributed around the mean, albeit without excessive deviations. The explanation for these differences, as indicated, lies in the unemployment rate and also probably in their different productive structures – the industrial sector being less affected by the shadow economy, and the services more so (see, Mauleón and Sardá, 2014, and Schneider, 2013). Respecto a la distribución por Comunidades Autónomas (véase, Sardá (2013)) los estudios más recientes confirman algunas observaciones informales, y también el resultado general del estudio anterior -la relevancia de la tasa de paro-. Concretamente, las Comunidades que estarían claramente por encima de la media nacional serían, Extremadura, Andalucía, y Castilla-La Mancha, y por debajo, Navarra Cantabria y Aragón. Las restantes 1 El análisis presentado a continuación excluye la Seguridad Social, y se 1 refiere por tanto solamente a las cuentas del estado, no del conjunto de las administraciones públicas. 58 The analysis presented below excludes Social Security, and so refers only to the accounts of the State, not to those of the whole government. Fraude fiscal / Tax Fraud Finally, it is interesting to note that some fresh recommendations emerge from this new study, apart from the traditional ones of increasing tax inspection efforts, which remains valid, especially in the case of large companies and fortunes. If much of the shadow economy is related to unemployment, it is self-evident that inspections in the labor market should form an important part of the fight against fraud. Another more indirect finding (albeit one that is no less relevant) is that an austerity policy is counterproductive in this area, as it generates unemployment and a loss of tax revenue by increasing the size of the shadow economy. And although less clearly, the aforementioned study has also found that one type of activity is more prone to the shadow economy than others – the service sector seems to be the most prone, above all the subsectors of the hospitality industry, catering and retail trade and transport, while the industrial sector is less so. Indeed, Schneider (2013) finds a similar result at the European level. Here, too, the general recommendation of economic policy is obvious: encourage industry, especially high-tech sectors, including telecommunications, bio-technology and renewable energy sectors at the expense of hypertrophied services. And in this regard, it is worth remembering that Spain is undergoing a process of systematic deindustrialization measured as a share of industrial GDP over the rest, at least in the last 35-40 years, while the German recovery has been based precisely on the opposite policy, supporting industrial expansion. se distribuyen alrededor de la media, aunque sin desviaciones excesivas. La explicación de estas divergencias reside en la tasa de paro, como se ha indicado, y también probablemente en la diferente estructura productiva -el sector industrial es el menos proclive a la economía sumergida, y el sector servicios el que más; véase Mauleón y Sardá (2014), y Schneider (2013)-. Por último, es interesante señalar que de este nuevo estudio se derivan algunas recomendaciones nuevas, aparte de las tradicionales acerca de aumentar la inspección fiscal -que sigue siendo cierta, especialmente en el caso de grandes empresas y fortunas-. Si gran parte de la economía sumergida está relacionada con el desempleo, es más o menos evidente que las inspecciones en el mercado laboral deben ser parte importante en la lucha contra el fraude. Otra conclusión más indirecta, pero no menos relevante, es que la política de austeridad es también contraproducente en este campo, pues genera desempleo y pérdida de recursos fiscales al aumentar la economía sumergida. Y aunque no de manera tan clara, en el estudio aludido también se ha detectado que un tipo de actividad es más propenso a la economía sumergida que otros: el sector servicios parece ser el más propicio -probablemente los subsectores de hosteleria, restauración y comercio y transporte al por menor-, y el industrial el menos -Schneider (2013), encuentra un resultado similar a nivel europeo-. También aquí la recomendación general de política económica es obvia: favorecer la industria, especialmente la de alta tecnología, como telecomunicaciones, bio tecnologia, y energías renovables, en detrimento de sectores de servicios hipertrofiados. Y al respecto, no está de más recordar que España viene sufriendo un proceso de desindustrialización sistemática medido como proporción del Pib industrial sobre el resto, al menos en los últimos 35-40 años, mientras que la recuperación alemana se ha basado precisamente en la política opuesta, apoyar la expansión de la industria. References Dell’Anno, R., Gómez-Antonio, M., and Pardo, A. (2007), “The shadow economy in three Mediterranean countries: France, Spain and Greece. A MIMIC approach”, Empirical Economics , 33:51–84. Esteller, A. (2012), “Fraude fiscal, déficit público y confianza”, el Periódico, 24, Abril. Mauleón, I., and Sardá, J. (2014), “La Economía Sumergida en Navarra”. Informe al Parlamento de Navarra. Sardá, J. (2013) “Un Análisis Territorial de la Economía Sumergida en España.” Estudio preparado para los subinspectores de Hacienda. Schneider, F., (2013) “The shadow economy in Europe,” ATKearny & Visa. Tafenau, E., Herwartz, H. and Schneider, F. (2010), “Regional Estimates of the Shadow Economy in Europe”, International Economic Journal Vol. 24, No. 4, 629–636. Referencias bibliográficas Dell’Anno, R., Gómez-Antonio, M., y Pardo, A. (2007), “The shadow economy in three Mediterranean countries: France, Spain and Greece. A MIMIC approach”, Empirical Economics, 33:51–84. Esteller, A. (2012), “Fraude fiscal, déficit público y confianza”, el Periódico, 24, Abril. Mauleón, I., y Sardá, J. (2014), “La Economía Sumergida en Navarra”. Informe al Parlamento de Navarra. Sardá, J. (2013), “Un Análisis Territorial de la Economía Sumergida en España”. Estudio preparado para los subinspectores de Hacienda. Schneider, F., (2013), “The shadow economy in Europe”, ATKearny & Visa. Tafenau, E., Herwartz, H. y Schneider, F. (2010),“Regional Estimates of the Shadow Economy in Europe”, International Economic Journal Vol. 24, No. 4, 629–636. 59 FINANZAS PÚBLICAS IEB REPORT / PUBLIC FINANCE James Alm Tulane University Comprender y combatir la evasión fiscal understanding and Combatting Tax Evasion Se suele decir que nada es seguro salvo la muerte y los impuestos, pero lo cierto es que los impuestos están lejos de ser inevitables. De hecho, la gente realiza constantemente movimientos para reducir sus obligaciones fiscales. En algunos casos, se trata de movimientos de elusión fiscal completamente legales, como los sistemas de trasvases de renta, el diferimiento de impuestos o el arbitraje fiscal debido a la existencia de tratamientos fiscales distintos de los ingresos según sea su naturaleza. En otros casos, en cambio, los contribuyentes reducen sus obligaciones fiscales mediante acciones intencionadas e ilegales en lo que se conoce como evasión fiscal: declaran menos ingresos de los debidos; exageran las bonificaciones o exenciones; cometen irregularidades con la presentación de las declaraciones tributarias, o incluso participan en operaciones de trueque sin declarar. Elaborar estimaciones sobre la magnitud de la evasión fiscal es complicado, pero se ha demostrado —si bien de forma un poco imprecisa— que en la mayoría de los países es habitual la presencia de todas estas vías para la evasión fiscal. Although it is often said that the only things certain in life are death and taxes, taxes at least are far from inevitable, and individuals take a variety of actions to reduce their tax liabilities. Some are legal “tax avoidance” activities, such as income splitting, postponement of taxes, and tax arbitrage across income that faces different tax treatment. “Tax evasion” refers to illegal and intentional actions taken by individuals to reduce their legally due tax obligations, by underreporting incomes, by overstating deductions, exemptions, or credits, by failing to file appropriate tax returns, or even by engaging in barter. Generating estimates of the magnitude of tax evasion is difficult, but there is consistent, if somewhat imprecise, evidence that these many avenues for tax evasion are common in most all countries. The contribution by Ignacio Mauleón demonstrates the widespread presence of tax evasion in Spain, as proxied by the “underground economy”. My own estimates for Spain are smaller, but still indicate a large underground sector at about 1/6 of GDP in recent years. Al respecto, el trabajo de ignacio mauleón demuestra la amplia presencia de la evasión fiscal en españa, como puede verse por la economía sumergida y aunque según mis estimaciones, la cifra en españa es más reducida, sigue siendo importante: en torno a 1/6 del pib en los últimos años. An essential issue that all countries, including Spain, must therefore face is finding ways to combat tax evasion. Doing this first requires an understanding of what motivates tax evasion, and then using this understanding to devise appropriate policies. Encontrar la manera de combatir esa evasión fiscal ha devenido un tema de la máxima importancia para todos los países, también para españa. Para ello, lo primero es comprender lo que motiva la evasión fiscal y luego hay que diseñar las políticas apropiadas partiendo de la información recabada. My own reading of the vast and expanding literature on what motivates behavior indicates that individuals respond predictably, if not always significantly, to such factors as higher tax rates, increased audit rates, more “productive” audits, repeated audits, strategic/targeted audit selection, public disclosure of audit, public dissemination of audit information, increased penalty rates, greater use of source-withholding, more use of informationsharing between government audit agencies, greater rewards – public or private – for compliance, a closer taxes-services linkage, increased taxpayer participation in group decisions, tax amnesties, increased complexity and uncertainty, and better taxpayer services. In short, individuals are influenced by narrowly defined, and individually based, financial considerations and by the ways in which they process this information; they are influenced by social considerations (e.g., a “social norm”); and they cannot be represented by a single representative agent, but must be considered a collection of different segments. Mi propia lectura de la vasta y creciente literatura sobre la motivación oculta tras ese fenómeno indica que las personas responden de forma previsible, aunque no siempre de forma significativa, a factores como los siguientes: aumento de la presión impositiva; aumento de los procesos de inspección; inspecciones más “productivas” y repetidas; inspecciones estratégicas/concretas; publicación de las inspecciones hechas; difusión de la información recabada durante las inspecciones; mayores sanciones; mayor uso de la retención en origen; mayor uso del cruce de datos entre administraciones; mayores compensaciones —públicas o privadas— para los que cumplen con sus obligaciones; mejor relación impuestos/servicios; mayor participación de los contribuyentes en ciertas decisiones; amnistías fiscales; mayor complejidad e incertidumbre, y mejor servicio a los contribuyentes. En resumen, las personas se dejan influir por consideraciones financieras bien definidas y personales, así como por las maneras en que procesan la información; también les afectan These results may be expected. However, this research also suggests a number of other results. 60 ieb IEB report Report Report Fraudeieb fiscal / Tax Fraud First, audits clearly affect compliance, but with some important qualifications. For example, audits increase compliance but in a non-linear way, so that the deterrent effect diminishes with higher audit rates. There is also a “spillover effect” from audits to individuals who are not themselves audited, and this spillover effect is significantly larger than their direct deterrent effect. Also, strategic audit selection (especially a “cutoff rule”) is far better than random selection, but some random selection seems necessary for strategic audits to work. las consideraciones sociales (“normas sociales”), y no se les puede representar mediante un único agente, sino que deben considerarse como un conjunto de diferentes segmentos. Estos son los resultados que se pueden esperar, pero la investigación sugiere asimismo otros datos: 1. Los procesos de inspección claramente afectan al cumplimiento, pero con salvedades importantes; por ejemplo, el aumento del cumplimiento no es lineal: el efecto disuasorio se reduce cuando se incrementa la probabilidad de inspección. También se detecta un “efecto de contagio” de las inspecciones a las personas que no han tenido ninguna inspección, y es significativamente mayor que el efecto disuasorio de la inspección directa. Asimismo, la selección estratégica de procesos de inspección (sobre todo, con “reglas de selección”) es mucho más efectiva que la selección aleatoria, si bien también parece necesaria una cierta selección aleatoria para que funcionen bien las inspecciones estratégicas. Second, perceptions of audit rates affect compliance. Indeed, individuals appear to substantially misperceive audit rates, typically overweighting a (low) probability of audit; that is, “psychology” – and other behavioral economics factors – clearly matters. Third, fines also affect compliance, but the deterrent effect of fines is quite small, and audits have a significantly greater deterrent effect. Fourth, positive rewards improve compliance, whether individual (e.g., lotteries, social insurance benefits) or aggregate (e.g., public goods). Indeed, the “carrot” of rewards is often more effective in encouraging compliance than the “stick” of enforcement. 2. La percepción de la probabilidad de inspección afecta al cumplimiento. De hecho, parece que no se percibe correctamente esta probabilidad y normalmente se tiende a subestimar; es decir, la “psicología” y otros factores económicos conductuales tienen un peso importante. Fifth, tax rates affect compliance but in ways that go beyond their simple incentive effects.The level of tax rates matters in an individual’s compliance decision, although the magnitudes – and even the directions – of impact are unclear. One’s tax rate relative to others’ (e.g., “fiscal inequity”) is a crucial factor. The use of taxes also affects compliance, especially when individuals can choose the use. 3. Las sanciones también afectan al cumplimiento, pero su efecto disuasorio resulta bastante reducido, y los procesos de inspección tienen un efecto significativamente mayor. 4. Las compensaciones por cumplimiento individuales (sorteos, ventajas sociales) o conjuntas (bienes públicos) hacen que se respeten más las obligaciones fiscales. En realidad, ir a buenas, con la “zanahoria” por delante, suele ser más efectivo para fomentar el cumplimiento que ir a malas, con el “palo” de la obligación. Sixth, this last factor suggests that process (versus outcome) affects compliance. Indeed, there seems to be a “social norm” of compliance, and this social norm can be affected by the institutions that face individuals, by individuals’ attitudes toward these institutions, and by individual participation in the selection of those institutions. 5. Los tipos impositivos afectan el cumplimiento, más allá de lo que se esperaría con su simple efecto de incentivo. El nivel del tipo impositivo es importante para que una persona opte por cumplir con sus obligaciones, pero ni la magnitud ni la dirección de esos efectos son claras. Sin embargo, un factor crucial es la comparación con los demás (inequidad fiscal). El uso de la recaudación también afecta al cumplimiento, especialmente cuando las personas pueden elegir dónde se invierte el dinero. 6. Este último factor sugiere que el proceso (con respecto al resultado) afecta al cumplimiento. De hecho, parece haber una “norma social” para el cumplimiento, y dicha norma puede quedar afectada por las instituciones a las que se enfrentan las personas, por la actitud de las personas hacia esas instituciones y por la participación de las personas en la selección de esas instituciones. Seventh, the information that individuals have about the tax system and other individuals affects compliance. For example, higher audit rates have no impact on compliance if this “official” information is not provided; if it is provided, higher audit rates increase compliance. Similarly, knowing what your neighbors are doing affects your own decisions, and not always in a way that increases compliance. Indeed, information per se does not always improve compliance. In this regard, knowing how your tax dollars are spent often has a positive, if small, impact on compliance. Also, group heterogeneity seems to affect compliance through “social capital”, with greater heterogeneity (e.g., race, religion) often reducing tax compliance. 7. La información que se tiene sobre el sistema tributario y sobre otras personas afecta el cumplimiento. Una probabilidad más elevada Eighth, tax amnesties affect compliance (possibly through their effects on social norms), but amnesty effects seem neither large 61 FINANZAS PÚBLICAS ieb report / PUBLIC FINANCE nor small, neither all that positive nor all that negative. More generally, institutions matter. de inspección no surte efecto si esa información “oficial” no se hace pública, pero si se hace pública, sí se incrementa el cumplimiento. Del mismo modo, lo que hagan nuestros conocidos también va a afectar nuestras decisiones, y no siempre de forma positiva para el cumplimiento. En realidad, la información per se no siempre mejora el cumplimiento. En cambio, conocer cómo se invierte la recaudación de nuestros impuestos sí tiene un impacto positivo, por discreto que sea. Asimismo, la heterogeneidad del grupo parece redundar en el cumplimiento a través del “capital social”, y la mayor heterogeneidad (raza, religión, entre otros) a veces se traduce en un menor cumplimiento. Ninth, a complicated tax system affects compliance, but the impact is far from clear. Field data suggest that an increase in complexity leads to greater use of a “tax practitioner” – and compliance is lower for returns prepared by a practitioner. Laboratory experiments suggest that a more complicated tax system tends to decrease compliance and also that better administrative services that make it easier for an individual to pay taxes tend to improve compliance. However, these effects are weak, and more work is needed here. 8. Las amnistías fiscales afectan el cumplimiento (posiblemente, por su efecto en las normas sociales), pero sus efectos no destacan ni por su dimensión ni por lo positivo o negativo. En general, lo que importa son las instituciones. Tenth and finally, there is no “typical” individual who responds predictably and reliably to all policies. People are complicated, motivated by many different factors, responsive (if at all) in different ways. There is considerable evidence that individuals are motivated by many factors beyond narrow financial interest. For example, laboratory and field experiments have shown that individuals who have greater sympathy (as measured by the frequency of pro-social behavior) are more compliant, that individuals who are “primed” to elicit empathy or to do the “right” thing are more compliant. However, it is not known whether these effects are simply transitory or whether they persist. Regardless, all of this evidence suggests that there is no one single policy that will work for all people at all times, or even for the same individual at different times; that is, there is a “full house” of behaviors motivated by a “full house” of motivations. 9. Un sistema fiscal complejo sí afecta al cumplimiento, pero el grado de impacto no está tan claro. Los estudios de campo sugieren que si la complejidad aumenta se recurre más a la figura del “asesor fiscal” y el cumplimiento es entonces menor. Las pruebas que se han hecho demuestran que con un sistema recaudatorio más complejo se suele reducir el cumplimiento y, en cambio, con mejores servicios administrativos, que faciliten el pago de impuestos, se mejora el cumplimiento. Ahora bien, estos efectos son discretos y todavía hay que trabajar en ello. 10. Para terminar, no existe un perfil “típico” de persona que responda de manera predecible y fiable a todas las políticas. Las personas son complejas, están motivadas por factores distintos y responden (si lo hacen) de diferentes maneras. Está bastante probado que las personas se mueven por numerosos factores, más allá de los estrechos intereses financieros. Por ejemplo, las pruebas realizadas (teóricas y aplicadas) han demostrado que las personas más compasivas (según la frecuencia de comportamiento prosocial) suelen cumplir más con sus obligaciones fiscales; las personas “preparadas” para sentir empatía o hacer “lo correcto” son las que más cumplen con sus obligaciones. No obstante, no se sabe si esos efectos son transitorios o si persisten en el tiempo. Con independencia de ello, la experiencia sugiere que no existe una única política que funcione siempre para todos los ciudadanos, ni siquiera para las mismas personas en distintos momentos; es decir, hablamos de una amplia gama de reacciones para dar respuesta a una amplia gama de motivaciones. So what does all of this evidence suggest about government policies to combat tax evasion? My own reading is that a government compliance strategy based only on detection and punishment may well be a necessary and reasonable starting point but not a good ending point. Instead, what is needed is a multi-faceted approach that emphasizes enforcement, but that also emphasizes a range of additional policies consistent with this evidence. Now tax administration typically emphasizes a variety standard enforcement policies that seek to detect and penalize noncompliance.These policies are consistent with a paradigm that views the taxpayer as a potential criminal who must be deterred from cheating, and are clearly aligned with the economics-ofcrime perspective. However, it is increasingly the case that administrative policies are not limited to these standard enforcement mechanisms. Instead, tax administrations in many countries are introducing policies that emphasize such things as developing taxpayer services to assist taxpayers in filing returns and paying taxes, broadcasting advertisements that link taxes with government services, simplifying taxes and the payment of taxes, and even promoting a taxpayer – and a tax administrator – “code of ethics”. Pero entonces, ¿qué podemos extraer de esta información para las políticas públicas con vistas a combatir la evasión fiscal? En mi opinión, una estrategia de cumplimiento basada únicamente en la detección y la sanción puede ser necesaria y razonable en un estadio inicial, pero no es un buen punto al que aspirar como objetivo final. En realidad, se necesita un enfoque múltiple que fortalezca las medidas de aplicación, pero que también refuerce una serie de políticas adicionales coherentes con lo descrito. 62 Fraude fiscal / Tax Fraud Put differently, the taxpayer is no longer seen simply as a potential criminal but as a potential client. There is also an emerging view that sees the taxpayer as a member of a larger group, as a “social animal” whose behavior depends upon his or her own moral values (and those of others) and also upon his or her perception of the quality, credibility, and reliability of the tax administration. These new policies suggest several additional paradigms for tax compliance. En estos momentos, las administraciones tributarias suelen apoyarse en una serie de políticas de ejecución estándar que lo que persiguen es detectar y penalizar el incumplimiento. Estas políticas responden a un paradigma que considera al contribuyente como un delincuente en potencia, como a una persona a la que hay que convencer de que no haga trampas, de acuerdo con la perspectiva de la economía del delito. No obstante, cada vez más, las iniciativas administrativas ya no se limitan a estos mecanismos estándar de control de la ejecución. En lugar de ello, las agencias tributarias de muchos países están introduciendo iniciativas que refuerzan, por ejemplo, el desarrollo de los servicios al contribuyente para ayudarle a presentar sus declaraciones y a pagar sus impuestos; se ponen anuncios en medios de comunicación que muestran la relación entre los impuestos y los servicios públicos; se simplifican los impuestos y su proceso de pago, e incluso se promociona un “código ético” del contribuyente (y del asesor fiscal). Dicho de otro modo, el contribuyente ya no se ve como un simple defraudador potencial, sino como un cliente potencial.También está ganando terreno la imagen del contribuyente como miembro de un grupo más grande, como un “animal social” cuyo comportamiento depende de sus valores morales (y de los de los demás) y también de su percepción de la calidad, credibilidad y fiabilidad de la agencia tributaria. Estas nuevas políticas sugieren otros paradigmas para el cumplimiento fiscal. So, I believe that there are three “paradigms” for tax administration, each with different policies. Under the first paradigm – the traditional “enforcement paradigm” – the emphasis is exclusively on repression of illegal behavior through frequent audits and stiff penalties. This has been the conventional paradigm of tax administrations throughout history, and it fits well the standard economics-of-crime approach to tax evasion. A second paradigm recognizes the role of enforcement, but also recognizes the role of tax administration as a facilitator and a provider of services to taxpayer-citizens.This new “service paradigm” for tax administration fits squarely with the perspective that emphasizes the role of government-provided services as considerations in tax compliance. Indeed, many recent administrative reforms around the world have embraced this new paradigm with great success. A third paradigm is also suggested by this work, especially the work that demonstrates the social aspects of behavior. I term this a “trust paradigm”, and it is consistent with the role of morality, of social norms, and of other behavioral economics factors in the compliance decision. It is based on the notion that individuals are more likely to respond either to enforcement or to services if they believe that the government generally and the tax administration specifically are honest; that is, “trust” in the authorities can have a positive impact on compliance. Desde mi punto de vista, la administración tributaria puede seguir tres paradigmas, cada uno con diferentes iniciativas. En primer lugar, encontramos el tradicional paradigma de ejecución, que hace hincapié exclusivamente en la represión de comportamientos ilegales con procesos frecuentes de inspección y sanciones importantes. Este ha sido el paradigma convencional de las administraciones tributarias a lo largo de la historia y responde claramente al enfoque estándar de economía del delito ante la evasión fiscal. Consequently, designing strategies to control tax evasion fall into three main categories, each consistent with one of the three paradigms: increase the likelihood and the threat of punishment, improve the provision of tax services, and change the tax culture. Un segundo paradigma reconoce la necesidad del control de la ejecución, pero también considera que la administración tributaria tiene el deber de actuar como facilitadora y proveedora de servicios para los contribuyentes/ciudadanos. Este nuevo paradigma de servicio de la administración tributaria cuadra con la perspectiva que realza el papel de los servicios prestados por el estado como algo importante para el cumplimiento fiscal. En realidad, buena parte de las recientes reformas administrativas aplicadas han adoptado este nuevo paradigma, que está dando muy buenos resultados. First, there is scope for an improvement in policies to increase detection and punishment (e.g., the “enforcement paradigm”). These policies includes such obvious actions as increasing the number of audits, improving the quality of the audits (and of the auditors), using more systematic audit selection methods (e.g., “scoring” methods), improving information-sharing across governments, increasing penalties for tax cheating, publicizing tax evasion convictions in the media as an alternative non-financial type of penalty, applying penalties often and consistently, relying more heavily on source-withholding, granting additional power for collecting delinquent accounts, and increasing taxpayer registration and identification via better use of third-party information. Este trabajo también sugiere un tercer paradigma, concretamente en lo referente a la incidencia de los aspectos sociales del comportamiento. Yo a esto lo llamo paradigma de la confianza y es coherente con el papel de la moral, las normas sociales y otros factores económicos conductuales a la hora de tomar la decisión sobre el cumplimiento. Se basa en la noción de que es más probable 63 FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE Second, there is scope for an improvement in the services of the tax administration by becoming more “consumer-friendly”, along the lines of the “service paradigm”. Such policies include promoting taxpayer education, providing taxpayer services to assist taxpayers in filing returns and paying taxes, improving phone advice service, improving the tax agency website, simplifying taxes and tax forms, and simplifying the payment of taxes. que las personas respondan bien a la ejecución o a los servicios si creen que el gobierno en general y la administración tributaria en particular actúan de forma honesta. Es decir, la “confianza” en las autoridades puede tener un efecto positivo en el cumplimiento. En consecuencia, el diseño de las estrategias para controlar la evasión fiscal se puede dividir en tres categorías, de acuerdo con los tres paradigmas descritos: aumentar la probabilidad y la amenaza de castigo, mejorar el acceso a los servicios fiscales y modificar la cultura tributaria. Third, there is scope for a government-induced change in the culture of paying taxes, consistent with the “trust paradigm”, by using the mass media to reinforce tax compliance as the ethical form of behavior, publicizing cheaters, emphasizing the link between payment of taxes and the receipt of government services, targeting certain groups (e.g., new firms or employees) in order to introduce from the start the notion that paying taxes is “the right thing to do”, enlisting other organizations to promote compliance, avoiding actions that lead individuals to think cheating is acceptable (e.g., a tax amnesty), and addressing perceived inequities in the ways people feel that they are treated. It is this third paradigm that is, I believe, an essential but largely neglected strategy for improving compliance. En primer lugar, hay margen de mejora para las iniciativas que contribuyan a incrementar la detección y el castigo (paradigma de ejecución). Estas iniciativas incluyen actuaciones tan obvias como incrementar los procesos de comprobación; mejorar la calidad de las inspecciones (y la de los inspectores); utilizar métodos de selección más sistemáticos para los procesos de comprobación (métodos “de puntuación”); mejorar el cruce de datos entre gobiernos; aumentar las sanciones por fraude fiscal; hacer publicidad de las condenas por evasión fiscal en los medios como sanción no financiera alternativa; confiar en la retención en origen; dar más poder para detectar cuentas fraudulentas, y aumentar las altas y la identificación de personas que no declaran mediante un mejor uso de la información de terceras partes. In short, there should be a “full house” of strategies to address the “full house” of motivations. En segundo lugar, también hay margen de mejora para los servicios en la administración tributaria si se opta por un enfoque más centrado en el consumidor, de acuerdo con el paradigma de servicio. Estas políticas incluyen promover la formación de los contribuyentes, prestarles servicios y ayudarles a presentar la declaración de la renta y a cumplir con sus obligaciones fiscales; mejorar el servicio de asesoramiento telefónico y de la web de la administración tributaria; simplificar los formularios fiscales y de pago de impuestos, y simplificar el proceso de pago de impuestos. En tercer lugar, hay margen asimismo para un cambio inducido por el gobierno en la cultura de pago de impuestos, de acuerdo con el paradigma de la confianza. Se puede recurrir a los medios de comunicación de masas para reforzar el cumplimiento fiscal como una forma de comportamiento ético; hacer públicas las personas que defraudan; hacer hincapié en la relación entre pago de impuestos y servicios públicos; centrarse en ciertos grupos (entre otros, nuevas empresas o empleados) para introducir desde el principio la noción de que pagar impuestos es “lo correcto”; incitar a otros organismos a fomentar el cumplimiento; evitar las actuaciones que llevan a las personas a pensar que no pasa nada por hacer alguna trampa (amnistía fiscal), y abordar las desigualdades percibidas en el trato de los contribuyentes. Este tercer paradigma, a mi parecer, es una estrategia básica para mejorar el cumplimiento y no se le ha dado la importancia que merece. En definitiva, se debería poner en marcha una amplia gama de estrategias para responder a la amplia gama de motivaciones existentes. 64 Autores ieb report / Authors Autores / Authors Alm, JAMES es catedrático y presidente del Departamento de Economía de la Tulane University. Ha sido Regents Professor en el Departamento de Economía de la Andrew Young School of Policy Studies de la Georgia State University en Atlanta, Georgia, donde ejerció de presidente del departamento y decano de la escuela. También ha impartido docencia en la Syracuse University y en la University of Colorado en Boulder. Obtuvo el máster en economía en la University of Chicago y el doctorado en la Universidad of WisconsinMadison. Su actividad docente e investigadora se sitúa en el área de la economía pública. Buena parte de su investigación se ha centrado en el estudio de las respuestas de particulares y empresas a la fiscalidad, en áreas como el cumplimiento tributario, el tratamiento fiscal de la familia, las declaraciones de ingresos, la reforma fiscal, el veto de partidas individuales, la seguridad social, la vivienda, la indexación, y las limitaciones de impuestos y gastos. También ha trabajado extensamente en reformas fiscales y de descentralización fuera de los EEUU. Actualmente es Editor de Public Finance Review, y es miembro del consejo editorial de varias revistas de economía. Alm, JAMES is professor and chair of the Department of Economics at Tulane University. Previously, he was Regents Professor in the Department of Economics at the Andrew Young School of Policy Studies at Georgia State University in Atlanta, Georgia, where he served as Chair of the Department and Dean of the School. He has also taught at Syracuse University and at the University of Colorado at Boulder. He earned his master’s degree in economics at the University of Chicago and his doctorate at the University of Wisconsin-Madison. His teaching and research are in the area of public economics. Much of his research has examined the responses of individuals and firms to taxation, in such areas as tax compliance, the tax treatment of the family, income reporting, tax reform, the line item veto, social security, housing, indexation, and tax and expenditure limitations. He has also worked extensively on fiscal and decentralization reforms overseas. He is currently Editor of Public Finance Review, and is on the editorial board of several other economics journals. Álvarez Villamarín, José Carlos is profesor of Public Finance in the Faculty of Economics and Business of the University of Vigo and member of the research group REDE (http://webs.uvigo.es/rede) especializated in Environmental and Energy Economics. His research interest focuses on Tax Reforms and Public Economics and his works have been published in editorials and journals as Institute of Fiscal Studies (ed., Ministry of the Economy Spain), Australian Tax Forum, Hacienda Pública Española and Papeles de Economía Española. Álvarez Villamarín, José Carlos es profesor de Finanzas Públicas de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Vigo y miembro del grupo de investigación REDE (http://webs.uvigo.es/rede) especializado en economía ambiental y energética. Sus campos de interés son la reforma fiscal y la economía pública, y sus trabajos han sido publicados en editoriales y revistas como Instituto de Estudios Fiscales (ed., Ministerio de Economía de España), Australian Tax Forum, Hacienda Pública Española y Papeles de Economía Española. ANDERSEN, MIKAEL SKOU is professor at Aarhus University. His research work is focused on the field of comparative environmental politics and economics. He has over the past 20 years conducted a wide range of research projects addressing economic and policy aspects of energy, climate and environmental issues. He has been scientific coordinator of several EU-funded research projects and currently is closing research within the FP7 project EPIWATER on experiences with economic policy instruments across Europe. In Denmark he has been a member of the government’s advisory committee on CO2 taxation. Internationally he has provided advice to OECD Directorates on public management, agriculture and environment as well as to the China Council for International Cooperation and Development, CCICED, and its task-force on economic instruments for energy efficiency reporting to Premier Wen Jiabao. From 2010 to 2013, professor Skou joined the European Environment Agency in Copenhagen, where he further developed the Agency’s work on accounting for environmental externalities and provided advice on environmental fiscal reform to governments in several Member States. He is member of ANDERSEN, MIKAEL SKOU es catedrático de la Aarhus University. Su trabajo de investigación se centra en la política y la economía ambiental. En los últimos veinte años, ha llevado a cabo una amplia serie de proyectos de investigación sobre aspectos políticos y económicos de temas relacionados con la energía, el clima y el medio ambiente. Ha sido coordinador científico de varios proyectos de investigación financiados por la Unión Europea y actualmente está finalizando la investigación en el marco del PM7 “Evaluating economic policy instruments for sustainable water management in Europe” (EPI-water), sobre experiencias con instrumentos de política económica en Europa. En Dinamarca, ha sido miembro del comité asesor del Gobierno en materia de tributación del CO2. A nivel internacional, ha asesorado a las direcciones de la OCDE de Administración pública y desarrollo territorial, Agricultura y Medio ambiente, y también ha trabajado con el China Council for International Cooperation and Development (CCICED) y su grupo de trabajo 65 Autores / Authors sobre instrumentos económicos para la eficiencia energética, con dependencia del entonces primer ministro Wen Jiabao. Desde 2010 hasta 2013, el profesor Skou formó parte de la Agencia Europea de Medio Ambiente (Copenhague), donde trabajó en el ámbito de las externalidades medioambientales y asesoró a gobiernos de varios Estados miembros sobre la reforma fiscal ambiental. Es miembro de varios consejos editoriales y coeditor de la publicación Handbook of research on environmental taxation (Edward Elgar, 2012). several editorial boards and co-editor of ‘Handbook of research on environmental taxation’ (Edward Elgar, 2012). BARBERÁN, RAMÓN is a graduate and holder of a PhD in Economics and Business Sciences from the University of Zaragoza, where he is currently professor of Public Economics in the Economics and Business Faculty. His main research areas are the economic analysis of public projects and policies, with a particular interest in the use and management of water in urban areas, and the economic analysis of public policy making within a decentralised institutional framework, with a particular interest in fiscal balances. He has published articles in national and international journals, including Applied Economics, Ecological Economics, Economic Modelling, Hacienda Pública Española, Investigaciones Regionales, Revista de Economía Aplicada, Water Resources Management and Water Resources Research, among others. He has also written several books – alone or in collaboration –, among others: Las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas (1991-1996) (Ariel, 2000); Variaciones metodológicas y resultados en el cálculo de balanzas fiscales regionales (Instituto de Estudios Fiscales, 2001); Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la Administración Pública Central (1991-2005) (Fundación BBVA, 2007); Economía y política de las balanzas fiscales en España (Thomson-ReutersAranzadi, 2014). BARBERÁN, RAMÓN es licenciado y doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Zaragoza. Es catedrático de Economía Pública en la Facultad de Economía y Empresa de esta Universidad. Sus principales temas de investigación son el análisis económico de políticas y proyectos públicos, con especial atención al uso y gestión del agua en entornos urbanos, y el análisis económico de la intervención pública en un marco institucional descentralizado, con especial atención a las balanzas fiscales. Ha publicado artículos en revistas especializadas nacionales e internacionales como Applied Economics, Ecological Economics, Economic Modelling, Hacienda Pública Española, Investigaciones Regionales, Revista de Economía Aplicada, Water Resources Management y Water Resources Research, entre otras. También ha publicado diversos libros y capítulos de libro –sólo o en colaboración-, entre otros: Las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas (1991-1996) (Ariel, 2000); Variaciones metodológicas y resultados en el cálculo de balanzas fiscales regionales (Instituto de Estudios Fiscales, 2001); Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la Administración Pública Central (1991-2005) (Fundación BBVA, 2007); Economía y política de las balanzas fiscales en España (Thomson-Reuters-Aranzadi, 2014). BOSCH, NÚRIA holds an undergraduate degree and a Ph.D in Economics and Business Science from the University of Barcelona. At present, she is chair of Public Finance at this University, as well as director of the Chair in Fiscal Federalism of the Institut d’Economia de Barcelona (IEB) and co-director of its Fiscal Federalism Research Programme. She specialises in fiscal federalism, local and regional public finance, fiscal flows and public sector efficiency analysis. Her work has been published in national and international specialist journals such as Environment and Planning C: Government and Policy, Internacional tax and Public Finance, Journal of Public Finance and Public Choice, Local Government Studies, Public Finance, Public Finance Review, Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública, Revista de Economía Aplicada and Papeles de Economía Española, amongst others. BOSCH, NÚRIA es licenciada y doctora en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universitat de Barcelona. Actualmente es catedrática de Hacienda Pública de esta universidad, directora de la Cátedra de Federalismo Fiscal del Institut d’Economia de Barcelona (IEB) y codirectora del Programa de Investigación de Federalismo Fiscal en dicho instituto. Está especializada en temas de federalismo fiscal, hacienda autonómica y local, balanzas fiscales y análisis de eficiencia en el sector público. Ha publicado artículos en revistas especializadas nacionales e internacionales como Environment and Planning C: Government and Policy, Internacional tax and Public Finance, Journal of Public Finance and Public Choice, Local Government Studies, PublicFinance, Public Finance Review, Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública, Revista de Economía Aplicada y Papeles de Economía Española, entre otras. Durán Cabré, JOSÉ MARÍA holds a degree and a PhD in Economics and Business Sciences from the University of Barcelona (having been awarded the “Premio extraordinario” for the most outstanding graduate in his promotion and the Economic and Social Council Prize), a law degree from the same university and an MSc in Fiscal Studies from the University of Bath (UK). He is currently Assistant Professor of Public Finance and Tax Systems at the University of Barcelona specializing in various areas of fiscal policy, especially, taxation of wealth, taxation and fiscal federalism and fiscal reform. He has published various articles in such journals as Hacienda Pública Española, International Tax and Public Finance, Review of Income and Wealth and Tax Notes International, and written a number of books and book chapters published, among others, Durán Cabré, JOSÉ MARÍA es licenciado y doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universitat de Barcelona (con “Premio extraordinario” y Premio del Consejo Económico y Social), licenciado en Derecho por la misma universidad y MSc en Fiscal Studies por la University of Bath (Gran Bretaña). Profesor agregado de Hacienda Pública y Sistema Fiscal en la Universitat de Barcelona es especialista en temas fiscales, en 66 Autores ieb report / Authors by Ariel, Edward Elgar Publishing, the Institute for Fiscal Studies and Thomson Civitas. He is researcher and the manager of the Barcelona Economics Institute (IEB). concreto, en imposición sobre la riqueza, imposición y federalismo fiscal, y reformas fiscales. Ha publicado diversos artículos científicos en revistas como Hacienda Pública Española, International Tax and Public Finance, The Review of Income and Wealth o Tax Notes International, y libros y capítulos de libros publicados, entre otros, por Ariel, Edward Elgar Publishing¸ Instituto de Estudios Fiscales o Thomson Civitas. Es investigador y gerente del Instituto de Economía de Barcelona (IEB). ESPASA, MARTA is a graduate and holder of a PhD in Economics and Business Sciences from the University of Barcelona (Prize “Maspons i Anglasell” from Patronat Català Pro EuropaGeneralitat de Catalunya). She is associate professor of Public Finance at the University of Barcelona and researcher at the Barcelona Institute of Economics (IEB). Her research is focused on fiscal federalism, regional and local finances and public sector efficiency. She has published articles in journals like Public Finance Review, Environment and Planning C: Government and Policy, Economía Aplicada, Hacienda Pública Española and Papeles de Economía Española, among others. She has also written chapters of books published by prestigious publishing houses, such as Edward Elgar Publishing, Roudledge,The World Bank, Springer, Ariel, and Instituto de Estudios Fiscales, and co-authored several books, among which stand out those published by Edward Elgar Publishing, ThomsonCivitas and Ariel. ESPASA, MARTA es licenciada y doctora en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Barcelona (Premio “Maspons i Anglasell” del Patronat Català Pro EuropaGeneralitat de Catalunya). Es profesora titular de Hacienda Pública en la Universidad de Barcelona e investigadora del Instituto de Economía de Barcelona (IEB). Su investigación se centra en federalismo fiscal, hacienda autonómica y local y eficiencia del sector público. Ha publicado artículos en revistas especializadas como Public Finance Review, Environment and Planning C: Government and Policy, Economía Aplicada, Hacienda Pública Española y Papeles de Economía Española, entre otras. También ha publicado capítulos de libro en prestigiosas editoriales, tales como Edward Elgar Publishing, Roudledge, The World Bank, Springer, Ariel, e Instituto de Estudios Fiscales, y es coautora de varios libros entre los que destacan los publicados por Edward Elgar Publishing, Thomson-Civitas y Ariel. ESTELLER-MORÉ, Alejandro holds a Ph.D. in Economics from the University of Barcelona, which also awarded him its Extraordinary Prize and José Manuel Blecua Prize, and a master’s degree in economics from the University of Essex, which awarded him its Leatherland Book Prize. Esteller-Moré lectures in public treasury at the University of Barcelona, is also a researcher and board member at the Barcelona Institute of Economics (IEB) and Director of the IEB research program on “Analysis of Tax Systems”. His work has appeared in Regional Science and Urban Economics, International Tax and Public Finance, Investigaciones Económicas, Journal of Public Economics, Review of Income and Wealth, National Tax Journal and Economics of Governance. Esteller-Moré is associate editor of Hacienda Pública Española-Revista de Economía Pública. ESTELLER-MORÉ, Alejandro licenciado y doctor en Economía por la Universitat de Barcelona (UB) (con “Premio extraordinario” y Premio “José Manuel Blecua” del Consejo Social de la UB), y MA en Economía (premio “Leatherland Book”) por la University of Essex (Gran Bretaña). Es profesor agregado de Hacienda Pública en la UB, investigador y miembro del consejo de gobierno del IEB y Director del programa de investigación del IEB en “Análisis de Sistemas Impositivos”. Su investigación ha sido publicada, ente otras revistas, en Regional Science and Urban Economics, International Tax and Public Finance, Investigaciones Económicas, Journal of Public Economics, The Review of Income and Wealth, National Tax Journal o Economics of Governance. Es editor asociado de Hacienda Pública Española/Revista de Economía Pública. Gago Rodríguez, Alberto holds a Ph.D. in Economics at the University of Santiago de Compostela. He is Professor of Public Finance in the Faculty of Economics and Business of the University of Vigo. He was head of the Department of Applied Economics at this University. Currently he is Director of the research group REDE (http://webs.uvigo.es/rede) specialized in Environmental and Energy Economics. He is affiliated with the research centre Economics for Energy. His research interest fall within the mix between the Public Economics and the Environmental Economics and his works have been published in editorials and journals as Energy Economics, Tourism Management, Edward Elgar Pub., Journal of Environmental Policy and Planning, Australian Tax Forum, Hacienda Pública Española, Revista de Economía Pública and Papeles de Economía Española. Gago Rodríguez, Alberto es doctor en Economía por la Universidad de Santiago de Compostela. Es catedrático de Financias Públicas de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad de Vigo. Fue jefe del Departamento de Economía Aplicada de esta universidad. Actualmente, es director del grupo de investigación REDE (http://webs.uvigo.es/rede) especializado en economía ambiental y energética. Es afiliado al centro de investigación Economics for Energy. Sus líneas de investigación se sitúan en un ámbito que incluye la economía pública y la economía ambiental, y sus trabajos han sido publicados por editoriales y revistas como Energy Economics, Tourism Management, Edward Elgar Pub., Journal of Environmental Policy and Planning, Australian Tax Forum, Hacienda Pública Española, Revista de Economía Pública y Papeles de Economía Española. JOANIS, Marcelin holds a Ph.D. in economics from the University of Toronto, and is currently an associate professor of economics at Polytechnique Montréal (a school affiliated with the 67 Autores / Authors JOANIS, Marcelin es doctor en Economía por la Universidad de Toronto, y actualmente es profesor de Economía en la Politécnica de Montreal (escuela afiliada a la Universidad de Montreal) y fellow del Centro Interuniversitario de Investigación y Análisis de las Organizaciones (CIRANO). Ha sido también profesor en la Universidad de Sherbrooke y director del Grupo de Investigación en Economía y Desarrollo Internacional (GREDI). Especializado en economía pública, economía política y federalismo fiscal, ha publicado artículos en Fiscal Studies (en publicación), Journal of Development Economics, Public Choice, Economics and Politics, Economic Papers, Canadian Public Policy y Policy Options, así como capítulos en libros especializados, entre otros. El profesor Joanis es asimismo coeditor y fundador del monográfico anual Le Québec économique, publicado desde 2009 por Presses de l’Université Laval y CIRANO. También ha trabajado de economista en el Ministerio de Finanzas de Canadá y en la Comisión sobre el Desequilibrio Fiscal de Quebec. Université de Montréal) and a fellow of the Center for Interuniversity Research and Analysis on Organizations (CIRANO). He was previously an associate professor at the Université de Sherbrooke, where he also served as director of the Research Group in Economics and International Development (GREDI). A specialist of public economics, political economy and fiscal federalism, he has published articles in, amongst others, Fiscal Studies (forthcoming), the Journal of Development Economics, Public Choice, Economics and Politics, Economic Papers, Canadian Public Policy and Policy Options, and a series of book chapters. Professor Joanis is the founding coeditor of the annual monograph Le Québec économique, published since 2009 by Presses de l’Université Laval and CIRANO. He has also worked as an economist at Finance Canada and Quebec’s Commission on fiscal imbalance. LABANDEIRA, XAVIER is professor in the Department of Applied Economics at the University of Vigo and also belongs to REDE, a university research group that deals with the economic aspects of innovation, energy and the environment. In Vigo he teaches public and environmental economics and coordinated the Master’s degree in Management of Sustainable Development until 2014. He is also professor (part-time) at the European University Institute, in Florence, and the director of the Climate Policy Research Unit. His research lies in the boundaries between public, energy and environmental economics. His work has been published in the leading academic journals of his field and he regularly participates in conferences and workshops, in many cases as the organizing host. He has led many research projects, both public and privately funded, and enjoyed several research stays at different universities abroad. Moreover, he has been a lead author of the UN Intergovernmental Panel on Climate Change for the elaboration of its Fifth Assessment Report (released in April 2014). He is a director of Economics for Energy, a private research centre that specializes in the analysis of energy issues and aims to create and transmit rigorous, neutral and useful knowledge to the different agents of Spanish society. He is also a coordinator of Ergon, a research consortium to explore in depth the economic aspects of energy efficiency and one of the major collaborative initiatives of Economics for Energy. LABANDEIRA, XAVIER es catedrático del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo y miembro de REDE, un grupo de investigación universitario que se ocupa de los aspectos económicos de la innovación, la energía y el medio ambiente. En Vigo, imparte clases de economía pública y ambiental y coordinó el Máster en Gestión del Desarrollo Sostenible hasta el año 2014. También es catedrático (tiempo parcial) en el Instituto Universitario Europeo, en Florencia, y director de la Unidad de Investigación de Política Climática. Su investigación se ubica en la frontera entre la economía pública, la economía energética y la economía ambiental. Sus trabajos han sido publicados en las principales revistas de su campo y participa regularmente en conferencias y workshops, en muchos casos como organizador. Ha liderado un gran número de proyectos de investigación, tanto de financiación pública como privada, y ha realizado varias estancias en diferentes universidades extranjeras. Además, ha sido autor principal del Panel Intergubernamental del Cambio Climático en la elaboración de su Quinto Informe de Evaluación (publicado en abril de 2014). Es director de Economics for Energy, un centro privado de investigación especializado en el análisis de cuestiones energéticas, que pretende crear y transmitir conocimiento riguroso, neutral y útil a los diferentes agentes de la sociedad española. También es coordinador de Ergon, un consorcio energético creado para explorar en profundidad los aspectos económicos de la eficiencia energética y una de las iniciativas colaborativas más importantes de Economics for Energy. Lopez i Casasnovas, Guillem is professor in Public Economics at Pompeu Fabra University in Spain. The author has served on a number of Fiscal Balance Commissions, including the commission convened by the Spanish Congress of Deputies (2005-2007) and, over the last ten years and under different governmentsof Generalitat of Catalonia. In 1992, together with M. Colldeforns and E. Martinez, he pioneered the Catalan fiscal balances, commissioned by the Institut d’Estudis Autonòmics. In 1996, he and E. Martinez were awarded the Sardà Dexeus prize for the best book in the field of Economics. He is the author of “Equity and efficiency aspects of the regional redistribution policies in Spain” (1995) published in Economic Union and Federal Systems (Eds. Mullins & Saunders, Federation Press, Melbourne, Australia) and Lopez i Casasnovas, Guillem es catedrático de Hacienda Pública de la Universitat Pompeu Fabra. El autor ha servido siempre de manera gratuita distintas Comisiones de Balanzas Fiscales, tanto la constituida por encargo del Congreso de los Diputados español (2005-07) como la de la Generalitat de Catalunya para diferentes gobiernos y a lo largo de los últimos diez años. Con M. Colldeforns y Esther Martinez elaboró las balanzas fiscales catalanas por encargo del Instituto de Estudios Autonómicos el año 1992, y con la segunda de las cuales editó un volumen que ganó el Premio 68 Autores ieb report / Authors on the subject of fiscal balances he has contributed to The political economy of inter-regional fiscal flows (Eds. Bosch, Espasa & Solé-Ollé, 2010, Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham) and, more recently, with J. Rosselló: Fiscal Imbalances in Asymmetric Federal Regimes. The Case of Spain (forthcoming, Hacienda Pública Española, IEF, 2014). Sardá Dexeus al mejor libro (1996). Es autor de ‘Equity and efficiency aspects of the regional redistribution policies in Spain’ en A Mullins i Ch Saunders (eds.) ‘ Economic Union and Federal Systems’ The Federation Press, Melbourne, Australia, en el año 1995, y sobre el tema ha contribuido en Bosch, N., Espasa, M.; Solé-Ollé, A. (Eds.), ‘The political economy of inter-regional fiscal flows’ Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham, 2010 y, más recientemente, con J Rosselló ‘Fiscal Imbalances in Asymmetric Federal Regimes.The Case of Spain’ Hacienda Pública Española, IEF de próxima publicación. LÓPEZ LABORDA, JULIO graduated in Economic and Business Sciences and Law and holds a Ph.D. in Economic and Business Sciences (Extraordinary Doctoral Award) from the Universidad de Zaragoza. He is also Chair of the Public Economics Department at the University. He has been Visiting Professor at the Institut des Sciences Économiques et Sociales of the University of Fribourg, Switzerland (1991) and Head of Research Studies at the Institute of Fiscal Studies (1994-1997). His specialty fields are fiscal federalism, income distribution and redistribution and the incentive effects of taxation. He has conducted research for FUNCAS, the BBV and Argentaria Foundations, the Aragonese Economic Foundation, the Institute of Fiscal Studies, the Economic and Social Council of the Government of Aragón, Spain, the State Secretariat of the Treasury, the State Senate, the Government of Aragón and the Government of the Basque Country. His works have been published in specialist journals such as International Tax and Public Finance, Fiscal Studies, Public Finance Review, Energy Economics, Public Budgeting and Finance, Applied Economics, Environment and Planning A y C, Urban Public Economics Review, Hacienda Pública Española / Review of Public Economics, Revista de Economía Aplicada and Papeles de Economía Española. He is also the executive co-editor of Hacienda Pública Española / Review of Public Economics. LÓPEZ LABORDA, JULIO es licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales y Derecho y Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales (premio extraordinario) por la Universidad de Zaragoza. Catedrático de Economía Pública en la Universidad de Zaragoza. Ha sido profesor invitado en el Institut des Sciences Économiques et Sociales de la Universidad de Friburgo, Suiza (1991). Ha sido Jefe de Estudios de Investigación en el Instituto de Estudios Fiscales (1994-1997). Sus líneas de especialización son el federalismo fiscal, la distribución y redistribución de la renta y los efectos de incentivo de la imposición. Ha realizado investigaciones para FUNCAS, las Fundaciones BBV y Argentaria, la Fundación Economía Aragonesa, el Instituto de Estudios Fiscales, el Consejo Económico y Social de Aragón, la Secretaría de Estado de Hacienda, el Senado de la Nación, el Gobierno de Aragón o el Gobierno del País Vasco. Ha publicado sus trabajos en revistas especializadas, como Internacional Tax and Public Finance, Fiscal Studies, Public Finance Review, Energy Economics, Public Budgeting and Finance, Applied Economics, Environment and Planning A y C, Urban Public Economics Review, Hacienda Pública Española/Revista de Economía Pública, Revista de Economía Aplicada, Papeles de Economía Española. Es co-editor ejecutivo de Hacienda Pública Española/Review of Public Economics. MARTINEZ-VAZQUEZ, JORGE is Regents Professor of Economics and Director of the International Studies Program in the Andrew Young School of Policy Studies at Georgia State University in Atlanta. He has published over 20 books and numerous articles in academic journals, such as Econometrica, the Journal of Political Economy, the Journal of Public Economics, the Southern Economic Journal, and the Review of Economics and Statistics. He has directed multiple fiscal reform projects, having worked in over 70 countries including China, Indonesia, Mexico, Russia, and South Africa. He has consulted with the World Bank, the ADB, the UNDP, and the IADB, and is a member of the IMF Panel of Fiscal Experts. He was inducted into the Russian Academy of Natural Sciences in 1997, and in 2006 he was made an Honorary Professor of China Public Finance and Public Policy Academy, Beijing. In 2011 he was awarded an honorary doctorate from the University of Vigo, Spain. MARTINEZ-VAZQUEZ, JORGE es Regents Professor de Economía y Director del Centro de Estudios Internacionales de la Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University en Atlanta. Es autor de 20 libros y de numerosos artículos publicados en revistas académicas como Econometrica, Journal of Political Economy, Journal of Public Economics, Southern Economic Journal y Review of Economics and Statistics. Ha dirigido múltiples proyectos de reforma fiscal, trabajando en más de 70 países, entre otros, China, Indonesia, México, Rusia y Suráfrica. Ha sido consultor del Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo (ADB), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP) y el Banco Interamericano de Desarrollo (IADB), y es miembro del Panel de Expertos en Fiscalidad del FMI. En 1997 fue admitido en la Academia Rusa de Ciencias Naturales y en 2006 fue nombrado Profesor Honorario de la Academia China de Finanzas y Políticas Públicas de Beijing. En 2011 recibió un doctor honoris causa por la Universidad de Vigo. MAULEÓN TORRES, Ignacio holds a Ph.D from the London School of Economics (1982), is chief economist of the Research Department of the Bank of Spain (since 1982), full professor of Fundamentals of Economic Analysis, and head of the same department at the Rey Juan Carlos University, Madrid. He has taught postgraduate courses in several university centers (CEMFI, Carlos III University, Autonomous University of Barcelona, Pompeu Fabra University and University of Alicante). His research MAULEÓN TORRES, Ignacio es doctor en Economía por la London School of Economics (1982), economista titulado superior del Servicio de Estudios del Banco de España (desde 1982), catedrático de Fundamentos del Análisis Económico en la Universidad Rey Juan 69 Autores / Authors has focused on the fields of econometric theory, applied monetary macroeconomics, finance, underground economy and energy economics. He has published eight books and around 120 papers, in several specialized journals. He is the author of Supply and Demand for Money (Alianza Editorial, Madrid, 1989), and Finacial risks and investments (Espasa Calpe, Madrid, 1991). He has published in Economic Letters, International Advances in Economic Research, Economic and Financial Modelling, Journal de la Société de Statistique de Paris, The European Journal of Finance, Emerging Markets Review, Journal of Forecasting, Empirical Economics, chapters in collective books edited by Oxford University Press, Edward Elgar, Chapman and Hall, and in the spanish journals of his research fields. Carlos de Madrid y dtor. del mismo departamento. Ha impartido cursos de postgrado en diversos centros universitarios (Universidad Carlos III, Universidad Autónoma de Barcelona, Universitat Pompeu Fabra y Universidad de Alicante). Sus publicaciones se han centrado en econometría teórica, macroeconomía monetaria aplicada, finanzas, economía sumergida y economía de la energía. Ha publicado ocho libros y alrededor de 120 artículos en diversas publicaciones especializadas. Es autor de Oferta y demanda de dinero (Alianza Editorial, Madrid, 1989), e Inversiones y riesgos Financieros (Espasa Calpe, Madrid, 1991). Ha publicado en Economic Letters, International Advances in Economic Research, Economic and Financial Modelling, Journal de la Société de Statistique de Paris, The European Journal of Finance, Emerging Markets Review, Journal of Forecasting, Empirical Economics, colaboraciones en obras colectivas editadas por Oxford University Press, Edward Elgar, Chapman and Hall, y en las revistas españolas de su especialidad. Vaillancourt, François is a fellow at CIRANO and emeritus professor (economics), Université de Montréal. He has published extensively (more than 200 items) in the area of public policy. He has been a visiting scholar at the Federalism Research Centre (ANU), a Shastri lecturer (India) a Fulbright Scholar (USA) and a visiting Professor at the Institute for Policy Analysis (Toronto) the Andrew Young School(Atlanta) and École Normale Supérieure (Cachan). Work on intergovernmental financial relations in Canada was for the City of Montréal, the Canadian Federation of Municipalities, the Council of the Federation, the Expert Panel on Equalization and Territorial Formula Financing (Ottawa) and the Commission on Québec›s Constitutional Future. International work was in 24 countries for the World Bank, Agence française de développement and UNDP. He has also worked on tax compliance costs for the Department of Finance (Ottawa), the Canadian Tax Foundation, the Fair Tax Commission (Ontario) and the Fraser Institute while work on language economics was for the Conseil de la langue française (Québec), the Office de la langue française (Québec), the Conseil exécutif (Québec) and the Task Force on Canadian Unity. Vaillancourt, François es fellow de CIRANO y profesor emérito (economía) de la Université de Montréal. Ha publicado extensamente (más de 200 artículos) en el área de políticas públicas. Ha sido académico visitante en el Federalism Research Centre (ANU), Shastri Lecturer (India), Fulbright Scholar (USA) y profesor visitante en el Institute for Policy Analysis (Toronto), en el Andrew Young School (Atlanta) y en la École Normale Supérieure (Cachan). Ha trabajado sobre las relaciones financieras intergubernamentales en Canadá para la ciudad de Montréal, la Canadian Federation of Municipalities, el Council of the Federation, el Expert Panel on Equalization and Territorial Formula Financing (Ottawa) y la Commission on Québec›s Constitutional Future. A nivel internacional, ha trabajado en 24 países para el Banco Mundial, la Agence française de développement y el UNDP. También ha trabajado sobre los costes de cumplimiento tributario para el Department of Finance (Ottawa), el Canadian Tax Foundation, la Fair Tax Commission (Ontario) y el Fraser Institute, y también sobre la economía del lenguaje para el Conseil de la Langue Française (Québec), el Office de la Langue Française (Québec), el Conseil Exécutif (Québec) y la Task Force on Canadian Unity. VILALTA FERRER, MAITE holds an undergraduate degree and a Ph.D in Economics and Business Science from the Universitat de Barcelona. She is currently a Tenured Lecturer of Public Finance at the University, and a member of the Institut d’Economia de Barcelona (IEB). She is the author of several research papers and titles on fiscal federalism and the issues of local and regional finance; among these can be highlighted those dealing with the equalization of resources and the non-mandatory spending by Spanish municipalities. She teaches in several undergraduate degrees, as well as in the Master Interuniversitario de Gestión Pública (UABUPF-UB). She has also been Vice-Dean of the Economics and Business Faculty of the Universitat de Barcelona (2004-2009) and a member of the Expert Committee appointed by the Generalitat de Catalunya –the Catalan Government– for the calculation of the fiscal balance, as well as its representative at the “Comisión Mixta de Transferencias Estado-Generalitat”, a mixed committee for the transfers between the Spanish Central Government and the Catalan Regional Government. VILALTA FERRER, MAITE es licenciada y doctora en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Barcelona. En la actualidad es profesora titular de hacienda pública en la citada Universidad y miembro del Institut d’Economia de Barcelona (IEB). Autora de diversos estudios y publicaciones sobre el federalismo fiscal y la problemática de la hacienda autonómica y local, entre las cuales destacan las que tratan el tema de la nivelación de los recursos y el del gasto no obligatorio de los municipios españoles. Imparte su docencia en varias de titulaciones de Grado así como en el Master Interuniversitario de Gestión Pública (UAB-UPF-UB). Ha sido vicedecana de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad de Barcelona (2004-2009), miembro del Grupo de Expertos nombrado por la Generalitat de Cataluña para el cálculo de la balanza fiscal, y representante de la Generalitat de Cataluña en la Comisión Mixta de Transferencias Estado-Generalitat. 70 El Institut d’Economia de Barcelona (IEB) es un centro de investigación en Economía que tiene como objetivos fomentar y divulgar la investigación en economía, así como contribuir al debate y a la toma de las decisiones de política económica. The Barcelona Economics Institute (IEB) is a centre for research in Economics, whose mission is to promote and disseminate studies in the field of economics and to contribute to debate and decision-making on economic policy. El IEB acoge la “Cátedra de Federalismo Fiscal de la Universitat de Barcelona” creada en 2008 y que cuenta con el apoyo del Instituto de Estudios Fiscales. Gracias a la Cátedra y a la Fundación IEB (en cuyo patronato participan Abertis, el Ayuntamiento de Barcelona, Applus, la Caixa, la Diputación de Barcelona, Gas Natural Fenosa y la Universidad de Barcelona), el IEB desarrolla un programa de investigación de Federalismo Fiscal, dirigido por los Drs. Núria Bosch y Albert Solé-Ollé. The IEB hosts the “University of Barcelona’s Chair in Fiscal Federalism”, which was created in 2008, and which enjoys the support of the Institute for Fiscal Studies. Thanks to the Chair and to the IEB Foundation (on the board of which sit Abertis, the Barcelona City Hall, Applus, la Caixa, the Barcelona Provincial Council, Gas Natural Fenosa and the University of Barcelona), the IEB is able to organize a research program in Fiscal Federalism, coordinated by Dr. Núria Bosch and Dr. Albert Solé-Ollé. Entre las actividades de dicho programa de investigación cabe destacar la organización de simposios, workshops y seminarios; la realización de un programa de profesores visitantes; la publicación de documentos de trabajo de Federalismo Fiscal, dentro de la colección del IEB, así como de la publicación de los IEB Report y del informe anual de Federalismo Fiscal y Finanzas Públicas, en castellano y en inglés, cuya sexta edición tiene el lector en sus manos. Among the activities that make up this research program mention should be made of the organization of symposiums, workshops and seminars as well as a visiting researcher program, the publication of working papers in Fiscal Federalism, forming part of the IEB collection, the IEB Report and the annual report on Fiscal Federalism and Public Finance, published in Spanish and English, whose sixth edition the reader now has in their hands. www.ieb.ub.edu