Download Ieb`s Report on Fiscal Federalism and Public Finance

Informe ieb sobre Federalismo
Fiscal y Finanzas Públicas
Ieb’s Report on Fiscal
Federalism and Public Finance
FEDERALISMO FISCAL
FISCAL FEDERALISM
FINANZAS PÚBLICAS
PUBLIC FINANCE
La reforma de la financiación autonómica
The Reform of Autonomous Communities Financing
Vilalta, M.
López Laborda, J.
Martínez-Vázquez, J.
Joanis, M.
La fiscalidad ambiental
Environmental Taxation
Durán Cabré, J. M.
Skou Andersen, M.
Álvarez, X. C.; Gago, A.; Labandeira, X.
Balanzas fiscales
Fiscal Balances
Bosch, N.; Espasa, M.
Barberán, R.
López i Casasnovas, G.
Vaillancourt, F.
NIPO: 634-15-015-3
‘14
Fraude fiscal
Tax Fraud
Esteller-Moré, A.
Mauleón, I.
Alm, J.
Presentación
Presentation
Desde 2009, el IEB ha venido publicando anualmente un informe
sobre federalismo fiscal con contribuciones de expertos nacionales
e internacionales sobre cuestiones relacionadas con los gobiernos
subcentrales. En 2013 se introdujo un formato más ágil y se
amplió también la temática, incluyendo además de cuestiones de
federalismo fiscal otras relacionadas con las finanzas públicas en
general.
Since 2009, the IEB has published its annual report on fiscal
federalism with contributions from experts at home and abroad,
who address questions that have a bearing on the sub-central level
of government. In 2013 a more flexible format was introduced
and the report’s focus was widened to examine issues related
to public finance in general, alongside more specific questions of
fiscal federalism.
Los diferentes temas tratados en el presente Informe cuentan con
varias contribuciones de reconocidos expertos externos al IEB y
con el punto de vista de investigadores del IEB, que manifiestan su
opinión personal como expertos en la materia. Las contribuciones
son breves con la finalidad de poder abarcar temas de mayor
actualidad y que sean relevantes para la política económica. Las
contribuciones se enfocan para llegar a una audiencia amplia, no
utilizando un lenguaje excesivamente técnico y teniendo una clara
orientación divulgativa con el fin de contribuir, con rigor, al debate
público en cuestiones de interés para la política económica.
The various topics examined in the current report are addressed
in a series of articles by recognized experts outside the IEB as
well as IEB’s own researchers, who provide their own personal
and expert viewpoints. The contributions are short and seek
to tackle current concerns in public finance that are of obvious
relevance to economic policy. The aim of the articles is to reach
as broad an audience as possible, avoiding unnecessary jargon,
and to make a rigorous contribution to the debate on questions
of economic policy.
El Informe IEB sobre Federalismo Fiscal y Finanzas Públicas’14
engloba los tres IEB Reports publicados a lo largo de 2014 sobre:
balanzas fiscales, fiscalidad ambiental y fraude fiscal. Y como tema
central, se debate sobre el futuro de la financiación autonómica en
España, un tema sin duda de actualidad e interés en nuestro país.
The IEB’s Report on Fiscal Federalism and Public Finance ’14
brings together the three IEB Reports published during 2014,
which have addressed the issues of fiscal balances, environmental
taxation and tax fraud. However, its central theme is the debate
on the future of Spain’s regional financing system, a subject of
obvious relevance and interest in our country today.
Las opiniones expresadas en el Informe no reflejan las
opiniones del IEB.
The opinions expressed in the Report do not reflect
the views of the IEB.
Institut d’Economia de Barcelona (IEB)
Universitat de Barcelona
Facultat d’Economia i Empresa
C/ John M. Keynes, 1-11
08034 Barcelona, Spain
www.ieb.ub.edu
© Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Instituto de Estudios Fiscales (IEF)
Consejo de redacción
Editorial Board
Núria Bosch (Directora / Director), Alejandro Esteller-Moré, Pilar Sorribas-Navarro
Coordinación y Supervisión
Coordination and Supervision Institut d’Economia de Barcelona (IEB)
Diseño y producción gráfica
Design and graphic production
EPA Disseny S.L.
Traducción
Translation
Servicios Lingüísticos de la Universidad de Barcelona & Sara Sicart
Language Services of the University of Barcelona & Sara Sicart
ISBN: 978-84-8008-377-5
Índice / Index
FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM
La reforma de la financiación autonómica /The Reform of Autonomous Communities Financing
Punto de vista IEB / IEB view point
Vilalta, M. 4
El debate sobre la nivelación en la próxima revisión de la financiación autonómica /
The Equalization Debate in the Forthcoming Review of the Regional Financing System
López Laborda, J.
8
El futuro de la financiación autonómica en España / The Future of Spain’s System for Financing the Autonomies
Martínez-Vázquez, J.
11
La evaluación de la autonomía de Québec en el imperfecto federalismo fiscal de Canadá /
Assessing Québec’s Autonomy in Canada’s Imperfect Fiscal Federalism
Joanis, M.
15
Balanzas fiscales / Fiscal Balances
Punto de vista IEB / IEB view point
Bosch, N.; Espasa, M.
21
El debate metodológico sobre las balanzas fiscales: un factor de confusión para los ciudadanos /
The Methodological Debate on Inter-Regional Fiscal Balances: An Element of Confusion for the Citizens
Barberán, R.
24
El debate de las balanzas fiscales: diálogo de sordos / Debating the Fiscal Balance or Talking at Cross-Purposes
López i Casasnovas, G.
28
Flujos fiscales regionales: cuantificación, determinantes e interpretación /
Regional Fiscal Flows: Measurement, Determinants and Interpretation
Vaillancourt, F.
32
FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE
La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation
Punto de vista IEB / IEB view point
Durán Cabré, J. M.
36
Cómo una reforma fiscal ambiental puede estimular la creación de empleo /
How Green Fiscal Reform in Spain Could Stimulate Job Creation
Skou Andersen, M.
39
¿Qué podemos hacer con los impuestos ambientales en la reforma fiscal española? /
What Can We Do with Environmental Taxes in Spain’s Tax Reform?
Álvarez, X. C.; Gago, A.; Labandeira, X.
43
Fraude fiscal / Tax Fraud
Punto de vista IEB / IEB view point
Esteller-Moré, A.
52
Cuantificación reciente de la economía sumergida y el fraude fiscal en España /
Recent Quantification of the Shadow Economy and Tax Fraud in Spain
Mauleón, I.
56
Comprender y combatir la evasión fiscal / Understanding and Combatting Tax Evasion
Alm, J.
Índice de autores / Author Index
60
65
FEDERALISMO FISCAL
IEB REPORT
/ FISCAL FEDERALISM
Punto de vista IEB
IEB view point
La reforma de la financiación autonómica
The Reform of Autonomous Communities Financing
El modelo de financiación autonómica:
un futuro incierto
Spain’s System for Financing its
Autonomous Communities: An
uncertain Future
El actual modelo de financiación de las comunidades autónomas
de régimen común es fruto de los distintos acuerdos que se
han ido sucediendo, en el seno del Consejo de Política Fiscal
y Financiera, a lo largo de los últimos 30 años. Este modelo se
estructura en torno a tres vías de obtención de los recursos: a)
una cesta tributaria; b) un mecanismo de nivelación; y c) unos
fondos de ajuste (para un mayor desarrollo, véase Bassols et al.,
2010).
The current model for financing Spain’s regions or “autonomous
communities” (ACs), the so-called “common” regime, is the result
of various agreements reached by the Spanish Fiscal and Financial
Policy Council over the last 30 years. This model is structured
around three channels for obtaining financial resources: a) a ‘tax
mix’; b) an equalization mechanism; and c) three adjustment funds
(for further details, see Bassols et al., 2010).
La cesta tributaria está integrada, por un lado, por figuras
impositivas cuyo rendimiento corresponde, en su totalidad, a los
gobiernos autonómicos1 y, por otro lado, por figuras impositivas
cuyo rendimiento corresponde, sólo en parte, a dichos gobiernos
(50% IRPF, 50% IVA, 58% impuestos especiales sobre el consumo
de tabaco, alcohol e hidrocarburos). El gobierno central, que
es quien tiene el poder tributario en el Estado español, ha ido
cediendo a los gobiernos autonómicos una limitada capacidad
normativa sobre estas figuras tributarias (en todas excepto en
el IVA, impuestos especiales e impuesto sobre electricidad), así
como su gestión2. El conjunto de esta cesta tributaria aporta el
83,9% del total de ingresos del modelo (datos del 2012). Este
porcentaje se reduce al 47,5%, si sólo se consideran aquellas
figuras impositivas sobre las cuales los gobiernos autonómicos
pueden tomar decisiones, y desciende hasta un 13,0%, si sólo
se tienen en cuenta aquellas figuras por ellos gestionadas. Estos
datos ponen de manifiesto uno de los problemas del modelo, la
insuficiente autonomía financiera de los gobiernos autonómicos.
El camino recorrido, iniciado el año 1993 con la cesión de una
participación territorializada del 15% del IRPF, ha ido en la buena
dirección. Sin embargo, el margen que aún queda por recorrer
es, sin duda, considerable. En este sentido, el profesor MartínezVázquez apunta en su contribución la necesidad de un “aumento
de los grados de libertad y espacio fiscal de las CC.AA. mediante
1
2
The ‘tax mix’ contains both taxes whose revenues accrue in full
to the AC authorities1 and taxes whose revenues accrue to them
only in part (50% of personal income tax, 50% of VAT, 58% of
excise duties levied on such consumer goods such as tobacco,
alcohol and certain hydrocarbon fuels). The central government,
which has the power to levy taxes in the Spanish state, has
gradually ceded limited regulatory control over these taxes to the
ACs (except for VAT, the excise duties and the tax on electricity),
together with their administration2. Overall, this ‘tax mix’ accounts
for 83.9% of the total income in the model (as of 2012). This
share falls to 47.5% if we consider only those taxes for which the
ACs have decision-making powers; and it falls even further to just
13.0% if we only consider the taxes actually administered by the
ACs. These numbers highlight one of the model’s problems – the
insufficient financial autonomy of the ACs. The journey embarked
upon in 1993, with the ceding of 15% of personal income tax
revenues to ACs, has gone in the right direction. However, there
still is some way to go before we reach our destination. Indeed, in
his contribution Jorge Martínez-Vázquez indicates that “increasing
the ACs’ fiscal freedom and space requires the formal separation
of responsibilities for taxing with the introduction of separate
taxes at different tiers of government […] and a separate tax
administration system.”
In theory, the current equalization mechanism is designed to
ensure that each AC receives the same financial resources per
Se trata de: el impuesto sobre el patrimonio, el impuesto sobre
sucesiones y donaciones, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales
y actos jurídicos documentados, tributos sobre el juego, el impuesto
sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos, el impuesto
especial sobre determinados medios de transporte y el impuesto
especial sobre la electricidad.
Actualmente las comunidades autónomas gestionan sus tributos
excepto el IRPF, el IVA, los impuestos especiales, el impuesto sobre
electricidad, el impuesto sobre determinados medios de transporte y el
impuesto sobre ventas minoristas de hidrocarburos.
1
2
4
They include the wealth tax, gift and inheritance tax, capital transfer
tax and stamp duty, gambling tax, tax on the retail sale of certain
hydrocarbon fuels, excise duty on certain means of transport and the
tax on electricity.
The ACs currently administer their own taxes except for the personal
income tax, VAT, various excise duties, the tax on electricity, the excise
duty on certain means of transport and the tax on the retail of certain
hydrocarbon fuels.
La reforma de la financiación autonómica
The Reform of Autonomous Communities Financing
ieb /report
capita (adjusted), to finance the essential services provided by
the welfare state (education, healthcare and social services), for
the same fiscal effort. To this end, the “Guarantee Fund for Basic
Public Services” was set up. The result of this mechanism is partial
equalization: on the one hand, the ACs contribute part (75%) of
their potential tax resources to the Fund (a horizontal zero-sum
fund), which are then distributed according to a needs indicator
(the adjusted population); and, on the other, the central government
makes a contribution to the Fund that is distributed using the same
needs indicator (a vertical fund). Given that the remaining 25% of
the tax revenue of the ACs is not equalized, the differences in fiscal
capacity are reduced though not completely eradicated. However,
the eventual pattern of distribution resulting from the application
of this equalization fund is significantly altered by the effects of the
other three adjustment funds in the model (the Sufficiency Fund,
the Competitiveness Fund and the Cooperation Fund), which end
up perpetuating erratic results that are hard to justify and are the
result of previous agreements (see Vilalta, 2013).
una separación real y formal de responsabilidades tributarias
(impuestos separados a los distintos niveles de gobierno y una
estructura de administración tributaria también separada)”.
En teoría, el actual mecanismo de nivelación tiene por objetivo
asegurar que cada comunidad autónoma reciba los mismos
recursos por habitante (ajustado), para financiar los servicios
esenciales del estado del bienestar (educación, sanidad y servicios
sociales), realizando el mismo esfuerzo fiscal. Para alcanzarlo, se
ha instrumentado el fondo de garantía de los servicios públicos
fundamentales. El resultado de este mecanismo es el de una
nivelación parcial: por un lado, los gobiernos autonómicos aportan
al fondo (un fondo horizontal de suma cero) una parte de sus
recursos tributarios potenciales (el 75%), que son repartidos según
un indicador de necesidades (la población ajustada).Y, por otro lado,
la administración central realiza una aportación a dicho fondo, que
se distribuye utilizando el mismo indicador de necesidades (fondo
vertical). Dado que el 25% restante de los recursos tributarios
de los gobiernos no se nivela, se logra recortar las diferencias
en su capacidad fiscal, sin eliminarlas del todo. Sin embargo, la
pauta distributiva resultante de la aplicación de este fondo de
nivelación queda significativamente alterada por la actuación de
los otros tres fondos de ajuste del modelo (el fondo de suficiencia,
el de competitividad y el de cooperación), que acaban dando
continuidad a unos resultados erráticos y poco justificables, fruto
de acuerdos anteriores (véase Vilalta, 2013).
As a result of all this, the model of financing leads to “overequalization”. The system is actually extremely progressive;
specifically, it is estimated that the marginal rate is around 84%
(Vilalta, 2014). That is, if the tax revenues per capita of an AC
are increased (for example, by 100 euros), it will have little effect
on the resources that are made available per capita through the
system (in this example they would increase by just 16 euros). The
article by Julio López Laborda focuses precisely on the question
of equalization reform, which he refers to as “one of the main
issues and one of the thorniest”. For Martínez-Vázquez, tackling the
present “confusion” in the system of interterritorial equalization
also constitutes, together with the problem of the “fiscal adequacy
and sustainability” of the model, one of the main problems that
need to be resolved.
Como resultado de todo ello, el modelo de financiación conduce
a una sobrenivelación. En realidad, estamos ante un modelo de
financiación altamente progresivo. Concretamente, se estima
que el tipo marginal es de alrededor de un 84% (Vilalta, 2014).
Es decir, si en una comunidad autónoma aumentan los ingresos
tributarios por habitante (por ejemplo en 100 euros), ello tiene
escasa incidencia en los recursos finales per cápita que acabará
disponiendo a través del modelo (sólo aumentarán en 16 euros).
El escrito del profesor López-Laborda se centra, precisamente,
en la cuestión de la nivelación, refiriéndose a ella como uno
de los “aspectos más destacados y espinosos” que precisan ser
reformados. También para el profesor Martínez-Vázquez, resolver
el “galimatías” actual en la nivelación interterritorial constituye, junto
con el problema de la “suficiencia y sostenibilidad del modelo”, uno
de los principales aspectos a remediar.
In short, the reform of the model, which ought to have come into
effect in 2014, should have promoted the financial autonomy of the
ACs, on the one hand, and the egalitarian distribution of resources,
on the other. The central issue consists in making autonomy and
equality compatible, as in almost all the models to which the
Spanish system has been compared – the Canadian model for
financing its provinces (as described by Marcelin Joanis) being an
excellent case in point. It is undeniable that the 2009 agreement
to expand the basket of taxes and to introduce the “Guarantee
Fund for Basic Public Services” was a highly significant step in this
direction. The structure of the new model involved a qualitative
change with respect to its predecessors, bringing it into line with
the models that are often taken as points of reference. The model
has not, however, been implemented as expected, and the results
are proving far from satisfactory. This situation is attributable above
all to three factors: first, to the shortcomings of the system itself, in
particular to the aforementioned limited financial autonomy of the
ACs and the distortions provoked by the three adjustment funds,
as well as to a lack of transparency; second, to the current financial
En definitiva, la revisión del modelo, que ya debería estar
aplicándose desde el año 2014, debería profundizar, por un lado,
en la consecución de una mayor autonomía financiera de los
gobiernos autonómicos y, por otro lado, en un reparto equitativo
de los recursos. Se trata de compatibilizar autonomía e igualdad,
tal como ocurre en la casi totalidad de los modelos que nos
ofrece el sistema comparado, siendo el modelo de financiación
de las provincias de Canadá, descrito por el profesor Joanis, un
excelente ejemplo. El acuerdo del 2009, con la ampliación de
la cesta tributaria y la introducción del fondo de garantía de los
5
FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM
and economic crisis, which has caused a sharp fall in tax revenues,
major budget deficits and treasury problems; and, third, to the
repeated failures to apply the system satisfactorily. Too many things
are not working as they should: its basic structures – both technical
and institutional – that ought to guarantee the coordination of
governmental decisions; the mechanisms that ought to provide
the system with transparency and stability; and the institutions
that ought to safeguard the fulfilment of what has been agreed. All
this is confounded by another problem: namely, the coexistence
of the “common” regime with that of the so-called “foral” ACs of
the Basque Country and Navarre. The latter enjoy a high degree
of financial autonomy and do not participate in the equalization
mechanism at all. This, together with the procedure used to
calculate the cupo (i.e. the transfers from the “foral” communities
to central government) they contribute to the Spanish national
coffers, means that they have almost twice the amount of resources
per capita as those available to the rest of the ACs (see García
Díaz et al., 2013). As López Laborda says: “The integration of these
territories in the equalization system would eliminate one of the
main causes of discrepancy between the financial results generated
by the “common” and the “foral” regimes […] and, consequently, it
would contribute to overcoming one of the sources of instability
of the common system itself.” This, according to Martínez-Vázquez,
would mean “significantly increasing the participation of the “foral”
Communities via the re-calculation of their cupo”.
servicios públicos fundamentales, supuso, ciertamente, un avance
muy significativo en este propósito. La estructura del modelo
pactado suponía un cambio cualitativo respecto los anteriores, y
lo hacía homologable a los que, tan a menudo, han sido tomados
como referencia. Su aplicación, sin embargo, no ha sido la esperada,
y los resultados no están siendo satisfactorios. Y ello es debido,
fundamentalmente, a tres factores. En primer lugar, a las propias
insuficiencias del modelo, en particular y tal como ya se ha indicado,
a la aún insuficiente autonomía financiera de los gobiernos
autonómicos, a las distorsiones provocadas por los tres fondos de
ajuste anteriormente mencionados, y a la falta de transparencia;
el segundo factor tiene que ver con la crisis económica, que ha
provocado una fuerte caída de los ingresos tributarios, la existencia
de importantes déficits presupuestarios y problemas de tesorería;
y el tercer factor se debe a los reiterados incumplimientos en
su aplicación. Están fallando demasiadas cosas: las estructuras
-técnicas e institucionales- que deberían asegurar una adecuada
coordinación de las decisiones gubernamentales; los mecanismos
que deberían dar transparencia y estabilidad al modelo; y las
instituciones que deberían asegurar el cumplimiento de lo pactado.
Y a todo ello, cabe añadir otro problema, el de la coexistencia
de dicho modelo con el de las comunidades autónomas forales.
Éstas gozan de un elevadísimo grado de autonomía financiera y no
participan en mecanismo de nivelación alguno, lo cual, junto con el
procedimiento utilizado para calcular el cupo, les permite disponer
de casi el doble de recursos por habitante que la media del resto
de las comunidades autónomas (véase García Díaz et al., 2013).
Tal como plantea el profesor López-Laborda, “la integración de los
territorios forales en el sistema de nivelación eliminaría una de las
principales causas de discrepancia entre los resultados financieros
generados… y, consiguientemente, contribuiría a cegar una de las
fuentes de inestabilidad del propio sistema común”. Ello pasaría,
según propone el profesor Martínez-Vázquez, por “incrementar
significativamente la participación de las comunidades forales a
través del re-cómputo del cupo”.
As things stand today it is difficult to say what the future holds
for Spain’s regional financing model. In all circumstances, it is
certainly difficult to consider the future without mentioning the
current political situation in Catalonia. Catalonia had, until very
recently, committed itself to the construction of the financial
system described above. Its political representatives have not only
always voted in favour of the successive agreements, but they have
played a leading role in proposing and drawing them up.Very often,
proposals put forward from Catalonia have been adopted by the
rest of the ACs. But this situation is unlikely to continue. The main
question on the table in Catalonia today is no longer the system of
financing. Perhaps what we ought to be asking ourselves is: How is
this going to affect the evolution of the current model and to what
extent might the present conflict be resolved by reformulating
this system? There are various possible scenarios, all of them
highly uncertain; although, in terms of regional financing, things will
probably never be the same again. At least four possible scenarios
might be identified (see Castells, 2014): i) that of a reformed
status quo, the result of revising the current system, to recover
the spirit and the general conditions of the 2009 agreement,
and the introduction of the changes necessary to move towards
greater financial autonomy, improved equalization mechanisms and
enhanced institutional transparency and loyalty; ii) that of a federal
reform of the Spanish constitution, which would establish the basis
for genuinely federal intergovernmental fiscal relations; iii) a bilateral
pact that would give Catalonia its own system of financing within
the more general framework of an agreement for the integration
¿Qué futuro le espera al modelo de financiación autonómica? Se
trata de una cuestión, a día de hoy, difícil de prever. En todo caso,
resulta difícil referirnos a ello sin mencionar el proceso político
planteado desde Cataluña. Cataluña se había comprometido, hasta
hace bien poco, en la construcción del modelo de financiación que
acabamos de describir. Sus representantes políticos no sólo votaron
siempre a favor en los sucesivos acuerdos, si no que tuvieron un
papel protagonista y propositivo en la confección de los mismos.
Muy a menudo, las propuestas realizadas desde Cataluña han sido
generalizadas para el resto de comunidades autónomas. Ello parece
haberse roto. Hoy el tema central en Cataluña ha dejado de ser
el del modelo de financiación. Quizás la pregunta que deberíamos
formularnos es en qué medida ello va a incidir en la evolución del
actual modelo y, hasta qué punto, la resolución del conflicto podría
pasar por una reformulación del mismo. Los escenarios abiertos
son varios, todos ellos inciertos, difícilmente nada será, en materia
de financiación autonómica, igual como antes. Se podría hablar, al
6
La reforma de la financiación autonómica / The Reform of Autonomous Communities Financing
menos, de cuatro escenarios posibles (véase Castells, 2014): i) El de
un “status quo” reformado, fruto de una revisión del actual modelo,
que recuperara las bases y el espíritu del que fue pactado el año
2009, e introdujera los cambios necesarios para avanzar hacia una
mayor autonomía financiera, una mejora en los mecanismos de
nivelación y más transparencia y lealtad institucional; ii) El de una
reforma federal de la Constitución que estableciera las bases de
unas relaciones fiscales intergubernamentales verdaderamente
federales; iii) El establecimiento de un pacto bilateral que
permitiera a Cataluña disponer, en materia de financiación, de un
modelo específico dentro del marco más general de un acuerdo
singular de integración de Cataluña en España; y iv) La secesión.
Está claro que se trata de escenarios bien distintos, cuyos costes y
beneficios deberían ser convenientemente evaluados. El profesor
Martínez-Vázquez sugiere avanzar “hacia un sistema federal en una
Constitución Reformada”, que pudiera dar cabida a las aspiraciones
de Cataluña. El profesor López-Laborda también apunta la
necesidad de cambios constitucionales. Y el escrito del profesor
Joanis nos enseña el camino recorrido en Canadá a la hora de dar
respuesta a cuestiones que, salvando las distancias, pueden tener
cierta similitud a las que se vienen planteando en España.
of Catalonia within Spain; and iv) Catalan secession. Clearly, each
scenario is quite distinct and the costs and benefits of each need to
be carefully evaluated. Martínez-Vázquez suggests that Spain should
move “towards a federal fiscal system in a reformed constitution,”
which could accommodate the political aspirations of Catalonia.
López Laborda also notes the need for constitutional changes
while Joanis describes the route taken by Canada when addressing
questions that, despite obvious differences, have many points in
common with those being debated in Spain.
References
Bassols, M., Bosch, N. and Vilalta, M. (2010), El model de finançament
autonòmic de 2009: funcionament i valoració. Monografies 13
Generalitat de Catalunya. Barcelona.
Castells, A. (2014), “Catalonia and Spain at the crossroads: financial
and economic aspects”, Oxford Review of Economic Policy,
Volume 30, Number 2, pp. 277-296.
García Díaz, M.A, Herrero, A., Loscos, J., Ruiz-Huerta, J. and Vizán,
C. (2013), “El concierto económico y el cálculo del cupo:
una comparación de sus resultados con los del sistema de
financiación común”, XX Encuentro de Economía Pública.
Sevilla.
Vilalta, M. (2013), “Análisis del modelo de financiación autonómica
del 2009: revisión o final de ciclo” a Propuestas para la Reforma
de la Financiación Autonómica, Revista del Instituto de Estudios
Económicos 1 y 2.
Vilalta, M. (2014), “La equidad horizontal en el modelo de
financiación autonómica: un análisis del grado de progresividad”,
Papeles de Economía Española, 143.
Referencias bibliográficas
Bassols, M., Bosch, N. y Vilalta, M. (2010), El model de finançament
autonòmic de 2009: funcionament i valoració. Monografies 13
Generalitat de Catalunya. Barcelona.
Castells, A. (2014), “Catalonia and Spain at the crossroads: financial
and economic aspects”, Oxford Review of Economic Policy,
Volume 30, Number 2, pp. 277-296.
García Díaz, M.A, Herrero, A., Loscos, J., Ruiz-Huerta, J. y Vizán,
C. (2013), “El concierto económico y el cálculo del cupo:
una comparación de sus resultados con los del sistema de
financiación común”, XX Encuentro de Economía Pública.
Sevilla.
Vilalta, M. (2013), “Análisis del modelo de financiación autonómica
del 2009: revisión o final de ciclo” a Propuestas para la Reforma
de la Financiación Autonómica, Revista del Instituto de Estudios
Económicos 1 y 2.
Vilalta, M. (2014), “La equidad horizontal en el modelo de
financiación autonómica: un análisis del grado de progresividad”,
Papeles de Economía Española, 143.
Maite Vilalta
Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona
7
FEDERALISMO FISCAL
IEB REPORT
/ FISCAL FEDERALISM
Julio López Laborda
Universidad de Zaragoza
El debate sobre la nivelación
en la próxima revisión de la
financiación autonómica
The Equalization Debate in
the Forthcoming Review of
the Regional Financing System
Nos aproximamos a una nueva revisión del modelo de financiación autonómica. En ella, se pondrán sobre la mesa multitud de
aspectos que precisan de una reforma. Sin duda, uno de los más
destacados –y espinosos- es el que concierne a la nivelación. En
este trabajo quiero apuntar algunas ideas sobre las cuestiones
que podrían abordarse para corregir las deficiencias que presenta
el sistema de nivelación en la actualidad (para un mayor desarrollo, véase López Laborda, 2014a, 2014b). En mi opinión, de cómo
se afronte este problema puede depender la propia estabilidad
del modelo de financiación (y, tal vez, no solo de este).
The financing system for Spain’s Autonomous Communities (ACs) is
coming up for review. This will bring to the table many questions in
need of reform. Undoubtedly one of the main issues, and one of the
thorniest, is that of equalization. In this paper I wish to present some
ideas on the questions that might be addressed in order to correct
the deficiencies of the equalization system as it stands (for a more
detailed analysis, see López Laborda, 2014a, 2014b). It is my belief
that the stability of the financing model (and, probably, much more)
depends on the way in which this problem is tackled.
The first thing that needs to be decided is the degree of equalization
we wish to guarantee; in other words, to what extent should the gap
be closed between the fiscal capacity and the expenditure needs of
the regions. The fiscal capacity (or “normative collection”) is the yield
an AC can obtain from its so-called “ceded” (transferred) taxes when
levying a given tax rate on its taxpayers and acting with a certain degree
of efficiency in its tax management. An AC’s spending needs are the
expenses it must incur to provide the same level of public services as
provided by the other communities. Some believe that equalization
should be full, thus guaranteeing equality in the provision of all services
transferred to the ACs, for a tax effort that is also equal. Others believe
that an attempt to bring service levels largely in line would be enough,
without the need to achieve full equality between the ACs, or that
it would be sufficient to guarantee the equality of some services, for
example, the basic services; that is, they are in favor of partial equalization.
Lo primero que debe decidirse es cuál va a ser el grado de nivelación
que se quiere garantizar, es decir, en qué medida se va a cerrar la
brecha existente entre la capacidad fiscal y las necesidades de gasto
de las regiones. La capacidad fiscal (o recaudación normativa) es el
rendimiento que puede obtener una comunidad autónoma de sus
tributos cedidos si impone a sus ciudadanos un determinado esfuerzo fiscal y actúa con un determinado grado de eficiencia en la gestión
tributaria. Las necesidades de gasto son el gasto en que debe incurrir
una comunidad para prestar el mismo nivel de servicios públicos que
las restantes. Algunos creen que la nivelación debería ser plena y, por
tanto, que habría que asegurar la igualdad en la provisión de todos
los servicios transferidos a las CCAA, para un esfuerzo fiscal también
igual. Otros piensan que sería suficiente con una aproximación de los
niveles de prestación, sin llegar a la igualdad total entre CCAA, o que
bastaría con garantizar la igualdad para algunos servicios, por ejemplo,
los fundamentales; esto es, son partidarios de una nivelación parcial.
Economic arguments are inconclusive with regard to the preference
for full or partial equalization. It is, after all, a political decision that
has to be taken by the central government, in coordination with the
ACs, and which reflects the importance attached at each moment
to such values as solidarity and competition between the regions.
In the circumstances that the country currently finds itself, partial
equalization seems more viable – not to say desirable; and even
more so if integration is achieved in the equalization mechanisms of
the “foral” communities, which I examine below. Partial equalization
is, moreover, the system usually adopted in the federal countries with
which we compare ourselves.
Los argumentos económicos no son concluyentes para preferir una
nivelación total o parcial. Se trata de una decisión política que corresponde adoptar al Estado, previa coordinación con las CCAA,
y que reflejará la importancia que se atribuya en cada momento a
valores como la solidaridad o la competencia entre regiones. En las
actuales circunstancias del país, parece más viable –no digo deseable- la nivelación parcial; y más aún si se produce la integración en
los mecanismos de nivelación de las comunidades forales, de la que
me ocupo más adelante. La nivelación parcial es, por otra parte, el
sistema habitual en los países federales con los que nos comparamos.
Arguments aside, according to the Spanish Constitution, the
degree of equalization must be established between two limits,
neither of which must be exceeded. The upper limit is that of full
equalization.The lower limit corresponds to the equalization of basic
public services (the exact services to be identified by the central
En cualquier caso, de acuerdo con la Constitución, el grado de
nivelación debe establecerse entre dos límites que no se pueden
rebasar. El límite superior es la nivelación plena. El inferior corresponde a la nivelación de los servicios públicos fundamentales,
8
La reforma de la financiación autonómica
The
Reform of Autonomous Communities Financing
ieb
ieb/Report
report
Report
cuya identificación también es competencia del Estado, y que ha
de satisfacerse en todo caso para cumplir el principio de igualdad
de todos los españoles (arts. 139.1 y 149.1.1.ª CE).
government), and which in any case must be satisfied in order to
comply with the principle of equality of all Spaniards (arts. 139.1 and
149.1.1 of the Spanish Constitution).
Establecido el objetivo de nivelación, a continuación han de estimarse las necesidades de gasto para los servicios objeto de
igualación. Esta es una cuestión que se ha resuelto siempre mal,
al combinar la aplicación de indicadores habituales en la investigación sobre esta materia y en la experiencia comparada (población,
superficie, etc.) con la imposición de la garantía de la financiación
preexistente (la célebre garantía del statu quo) y con la utilización
de fondos especiales y reglas de modulación, que se explican más
por la necesidad de replicar un resultado previamente decidido
o negociado que por razones técnicas. La consecuencia de este
procedimiento –aplicado, además, con notable opacidad- es la
aparición de diferencias difícilmente justificables entre CCAA y la
insatisfacción generalizada de estas con el sistema.
Having established the goal of equalization, we next need to estimate
the expenditure needs for the services that are subject to equalization.
This is a question that has always been poorly resolved, by combining
the usual indicators adopted in the literature and in other countries
(population, area, etc.) with the imposition of a pre-existing funding
guarantee (the well-known guarantee of the status quo) and with
the use of special funds and rules of adjustment, which are explained
more by the need to replicate a previously determined or negotiated
result than by technical reasons. The consequence of this procedure
– applied, moreover, with a considerable lack of transparency – is
the emergence of differences between the ACs that are difficult to
justify and widespread dissatisfaction among the communities with the
financing system.
Creo que una buena manera de abordar este problema sería sacarlo de la discusión entre CCAA, ya que cada comunidad siempre encontrará argumentos para apoyar los criterios que la favorezcan, en detrimento de los que beneficien a las demás; y atribuir
la competencia de cuantificación de las necesidades de gasto a
un órgano independiente, al estilo de la Commonwealth Grants
Commission australiana. De adoptarse esta metodología, cesarían
las continuas disputas en torno a las necesidades de gasto de las
CCAA y se aseguraría la operatividad del principio de ordenación
(u “ordinalidad”), sobre el que volveré enseguida.
I believe a good way of tackling this problem would be to remove it
altogether from the debate between the ACs – since each community
will always find arguments to support the criteria that favor it most,
to the detriment of those that benefit the others – and to appoint
an independent body with the responsibility for quantifying their
expenditure needs, as happens in Australia with its Commonwealth
Grants Commission. By adopting this methodology, we would put an
end to the continuous disputes over the spending needs of the ACs
and we would ensure the effectiveness of the principle of “ordinality”,
to which I shall return later.
La tercera etapa estriba en calcular la capacidad fiscal de las
CCAA. Aunque la labor sea compleja, debería intentarse cuantificar, con mayor precisión que hasta ahora, la recaudación normativa de los tributos cedidos “tradicionales” (se puede consultar
una propuesta al respecto en López Laborda y Zabalza, 2015).
En su caso, esta competencia podría atribuirse al mismo órgano
independiente mencionado en el párrafo anterior.
The third step is to calculate the fiscal capacity of the ACs. Although
this task is complex, attempts should be made to quantify more
precisely (than has been done so to date) the “normative” collection
of the traditionally ceded taxes: net wealth tax, inheritance and gift
tax, capital transfer tax (for a proposal in this regard, see Lopez
Laborda and Zabalza, 2015). Here again this responsibility could
be assigned to the same independent body as mentioned in the
previous paragraph.
El último paso consiste en diseñar un sistema de transferencias
de nivelación, complementarias de la capacidad fiscal autonómica,
y destinadas a alcanzar los objetivos de nivelación determinados,
tanto en el año base que se fije como en cualquier otro posterior
de aplicación del sistema. En aras de una mayor transparencia
y sencillez, debería suprimirse la plétora de fondos del modelo
actual y sustituirse por una única transferencia. Un sistema así
concebido respetará, sin ninguna duda, el principio de ordinalidad,
interpretado como la garantía de que, si una comunidad tiene una
capacidad tributaria por unidad de necesidad superior a otra, no
pueda tener menos ingresos por unidad de necesidad que esta
otra una vez que hayan operado los instrumentos de nivelación.
The last step is to design a system of equalization transfers that
complements the fiscal capacity of the ACs and which seeks to
achieve the objectives of equalization, both in the base year and in
any subsequent year in which the system is applied. In the interests of
greater transparency and simplicity, the plethora of funds operated in
the current model needs to be suppressed and replaced by a single
transfer. Such a system would, undoubtedly, respect the principle of
“ordinality”, the guarantee that, if an AC has a fiscal capacity per need
unit (the adjusted population) greater than another, it cannot receive
less revenues per need unit than this AC once the instruments of
equalization have been applied.
Una complicación adicional presenta la transición desde el modelo
de financiación vigente hacia otro similar al esbozado en este trabajo si, como parece previsible, sigue operando la cláusula del statu
An additional complication is presented by the transition from the
current financing system to one similar to that outlined in this paper
if, as seems likely, the status quo clause continues to be applied and
9
FEDERALISMO FISCAL
ieb report
/ FISCAL FEDERALISM
quo y no se pueden reducir los ingresos de ninguna comunidad
en el año base del nuevo sistema. La transición se podría hacer,
además de utilizando, en su caso, los ingresos adicionales proporcionados por el Estado, actuando sobre las reglas de evolución de
los ingresos regionales: ralentizando el crecimiento de estos para
unas comunidades y acelerándolo para otras, hasta convergir a las
cifras del nuevo sistema en el plazo que se determinase.
it proves impossible to reduce the revenues of any of the ACs in
the base year of the new system. As well as using the additional
revenues (if any) provided by the central government, the transition
could be implemented by modifying the rules of evolution of regional
revenues: slowing the growth of these for some communities and
accelerating them for others, until they converge on the figures fixed
for the new system within the pre-determined period.
Por supuesto, nada de lo anterior sirve para mucho si en la nivelación no participan las comunidades forales, con el período de
adaptación que se estime necesario. Tras la sentencia del Tribunal
Constitucional 31/2010, no debe quedar ninguna duda de que
la nivelación es un instrumento de la solidaridad del Estado y,
como tal, carga no asumida por las comunidades forales, en cuya
financiación deben participar también estas. La integración de estos territorios en el sistema de nivelación eliminaría una de las
principales causas de discrepancia entre los resultados financieros
generados por los regímenes común y foral (aunque subsistirían
otras, como el ajuste a consumo del IVA o el cálculo de las cargas
no asumidas) y, consiguientemente, contribuiría a cegar una de las
fuentes de inestabilidad del propio sistema común. La participación de las comunidades forales en la nivelación es perfectamente compatible con el mantenimiento de las especificidades del
Concierto y el Convenio. Aunque no se trata de un problema
técnicamente baladí, tampoco es irresoluble. Requiere de la cuantificación de las necesidades de gasto de esas comunidades, de
acuerdo con los objetivos de nivelación señalados para el conjunto de CCAA; de la estimación de la recaudación normativa de
los tributos concertados y convenidos; y de la modificación del
importe del cupo y la aportación, para cubrir la diferencia entre
necesidades de gasto y capacidad fiscal.
Of course, none of the above proposals serves for much if the
“foral” communities do not participate in the equalization and within
the period of adjustment deemed necessary. Following the ruling
of the Constitutional Court 31/2010, there can be no doubt that
equalization serves as an instrument of State solidarity and, as such,
the “foral” communities should also participate in the financing of the
system.The integration of these territories in the equalization system
would eliminate one of the main causes of discrepancy between the
financial results generated by the “common” and the “foral” regimes
(although others would remain, such as VAT collection adjustment
and the calculation of central government responsibilities) and,
consequently, it would contribute to overcoming one of the sources
of instability of the common system itself. The participation of the
“foral” communities in the equalization system is perfectly compatible
with maintaining the specific characteristics of the Concierto (signed
with the Basque Country) and the Convenio (signed with Navarre).
Although it is far from a technically trivial problem, it is not unsolvable.
It requires quantifying the expenditure needs of these communities
in keeping with the equalization objectives identified for all the
ACs; the estimation of the ‘normative’ collection of taxes under
the Concierto and Convenio; and the modification of the cupo vasco
and the aportación navarra (i.e. the respective transfers from the
“foral” communities to central government) to cover the difference
between expenditure needs and fiscal capacity.
Y una última reflexión. Es cierto que el modelo de financiación
se ha desarrollado extraordinariamente en estos 35 años, pero
lo ha hecho a partir de unas normas constitucionales escasas y
poco precisas. Quizás fuera este un buen momento para iniciar
también una discusión sobre qué principios y normas podrían
incluirse en la Constitución para garantizar, con la rigidez asociada
a esta Ley, la autonomía financiera, la solidaridad y la calidad y
previsibilidad de los ingresos autonómicos.
And one final thought. It is true that the financing model has
developed remarkably in these last 35 years, but it has done so based
on very vague constitutional requirements. The time would seem
to be ripe to initiate a debate regarding the principles and norms
that need to be included in the Constitution to guarantee, with the
force associated with this fundamental law, the financial autonomy,
the solidarity, and the quality and predictability of regional revenues.
Referencias bibliográficas
References
López Laborda, J. (2014a), “El futuro de la financiación autonómica: la reforma de la nivelación”, Mediterráneo Económico, nº
25: “Un nuevo modelo económico para España”, pp.147-163.
López Laborda, J. (2014b), “Posibles reformas en la regulación
constitucional de la financiación autonómica”, Fedea Policy
Papers – 2014/02, Madrid: FEDEA.
López Laborda, J. y Zabalza, A. (2015): “A vueltas con la autonomía
tributaria”, Papeles de Economía Española, nº 143, pp. 94-109.
López Laborda, J. (2014a), “El futuro de la financiación autonómica:
la reforma de la nivelación”, Mediterráneo Económico, nº 25: “Un
nuevo modelo económico para España”, pp.147-163.
López Laborda, J. (2014b), “Posibles reformas en la regulación constitucional de la financiación autonómica”, Fedea Policy Papers –
2014/02, Madrid: FEDEA.
López Laborda, J. and Zabalza, A. (2015), “A vueltas con la autonomía
tributaria”, Papeles de Economía Española, nº 143, pp. 94-109.
10
La reforma de la financiación autonómica
The Reform of Autonomous Communities Financing
IEB /REPORT
Jorge Martínez-Vázquez
International Center for Public Policy (Georgia State University)
GEN (Universidad de Vigo)
El futuro de la financiación
autonómica en España
The Future of Spain’s System
for Financing the Autonomies
Las cuatro últimas décadas han sido testigo de una transformación
institucional profunda en el gobierno de España, destacando la
implantación del llamado “Estado de las autonomías”. En este
proceso todavía inacabado se han hecho muchas cosas bien y
otras no tanto. El objetivo de esta nota es proponer una serie
de líneas de reforma para el actual sistema de financiación
autonómica. Pero para saber a dónde deberíamos ir es preciso
antes entender con claridad de dónde venimos y dónde estamos.
The last four decades have been witness to a major institutional
transformation in the government of Spain, most notably the
introduction of the “State of the Autonomies.” In this ongoing
process many things have been done well – others less so.
The aim of this paper is to propose a series of reforms for the
current financing system of the Autonomous Communities
(ACs). However, in order to prepare this road map, we first
need a clear understanding of the route that has been taken to
get to where we currently stand.
Perspectiva histórica
Historical Panorama
Es relativamente fácil identificar los aspectos claramente positivos
del proceso. En cuatro décadas, España ha pasado a ser uno de
los estados fiscalmente más descentralizados a escala mundial.
Aunque es un estado constitucionalmente unitario, en la realidad
y desde el punto de vista financiero, hoy es en muchos aspectos
más federal que un buen número de estados formalmente
federales, incluyendo Alemania, Australia, India, México y Rusia. El
proceso de reforma ha sido metódico y escalonado, sin grandes
rupturas en la provisión de los servicios públicos, preservándose
la “unidad de mercado” y capeando en buena medida la
estabilidad presupuestaria aun en épocas, como la presente, de
crisis. Virtualmente en la actualidad la mitad del gasto público
es gestionado por los gobiernos subcentrales (el 35% por las
CC.AA.)
It is relatively easy to identify the positive steps that have been
taken in this process. In four decades, Spain has become one
of the most fiscally decentralized states in the world. Although
constitutionally Spain is a unitary state, in practice, and from a
financial perspective, it is today in many ways more federal than
many formally federal states, including Germany, Australia, India,
Mexico and Russia. The reform process has proceeded in a
staggered, methodical manner, without any major disruptions in
the provision of public services, sustaining the “unity of the market”
and largely maintaining budgetary stability even in such times as
the present crisis. Today virtually half the public expenditure is
managed by sub-central governments (35% by the ACs).
Yet at the same time it is not difficult to identify the negative
features and elements in this process. First, the system was set
up with an unjustified asymmetry that is without parallel in the
world. The asymmetry of the “foral” regime is little less than the
“original sin” of the 1978 Constitution and over the years it has
caused great damage to state-level cohesion. From the outset
of the process the political or ‘federalizing’ imperative has taken
precedence over the technical or ‘decentralizing’ imperative
regarding how to achieve a more efficient provision of public
services. This has meant ignoring the principle of subsidiarity
and, institutionally, has led to the diminution of the role of the
municipalities. There has been a lack of stability, with as many as
five reforms of the financing system, as well as repeated episodes
of poor coordination and institutional disloyalty. Finally, the system
was implemented with an unstable structure, with a much greater
decentralization of spending than of revenues, accompanied by
an insufficient fiscal capacity and the subsequent dependence
of the ACs on transfers from the central government. This has
meant the presence of a soft budget constraint with low levels
of accountability and fiscal responsibility on the part of the ACs.
No obstante, tampoco es difícil identificar los rasgos y elementos
negativos del proceso. En primer lugar, el sistema fue inicialmente
diseñado con una asimetría injustificada y sin parangón en el
mundo. La asimetría que supone el régimen foral es el “pecado
original” de la Constitución de 1978 y ha causado a través
de los años daños profundos en la cohesión a escala estatal.
Desde el comienzo del proceso ha dominado el imperativo
político o ‘federalizante’ sobre el técnico o ‘descentralizante,’ de
cómo conseguir una provisión más eficiente de los servicios
públicos. Ello ha implicado ignorar el principio de subsidiaridad e,
institucionalmente, ha conllevado la minoración de los municipios.
Ha existido falta de estabilidad, con hasta 5 reformas del sistema
de financiación, y también fallos reiterados de coordinación y
deslealtad institucional. Por último, el sistema ha operado con una
arquitectura desequilibrada, con mucha más descentralización del
gasto que de los ingresos, acompañada de un raquítico ejercicio
de la capacidad tributaria y dependencia de las CCAA de las
transferencias de la administración central. Ello ha supuesto la
presencia de una restricción presupuestaria blanda con baja
11
FEDERALISMO ieb
FISCAL
iebReport
report
Report
/ FISCAL FEDERALISM
Today’s Main Problems
rendición de cuentas y con baja responsabilidad fiscal por parte
de las CC.AA.
In short, the main problems of the financing system of the ACs
today are fiscal inadequacy and non-sustainability, on the one
hand, and the disorderly state of interregional equalization, on the
other (Lake and Martinez-Vazquez, 2015).
Los grandes problemas en la actualidad
En síntesis, los problemas principales del sistema de financiación
de las CC.AA. en la actualidad son, la suficiencia y sostenibilidad
fiscal, por un lado, y el desorden de la nivelación interterritorial,
por otro (Lago y Martinez-Vazquez, 2015).
Regarding the first problem, the system remains locked in paralyzing
disputes about the adequacy of resources. The problem is that it
was a mistake to insist that adequacy be determined exogenously.
This is simply not feasible, as an international comparison cannot
provide data about the diversity of skills and service portfolios.
And were the point of reference to be the regional average, we
would have to speak more in terms of equalization and relative
expenditure needs than in terms of overall adequacy. Nor is it valid
to make comparisons over time as they are affected by changes in
the portfolio of services, while negotiations between the different
tiers of government are influenced by changing asymmetries
in bargaining power. In fact, adequacy can only be determined
endogenously, through the interaction between governments and
voters in a framework of institutional and financial flexibility for
the ACs. In other words, it should be the democratic process
of selecting the level of spending and the tax burden within
each community that determines the degree of adequacy. The
requisite financial flexibility, combined with fiscal autonomy, in a
context of budgetary constraints has several consequences: first,
an agreement on a closed list of taxes that could include both a
AC’s ‘own’ taxes and those ‘ceded’ to it (excluding VAT); second,
acceptance of the principle of the joint existence of tax bases;
third, the establishment of the means for exercising autonomy
in the tax policy of the ACs (tax rates, bases, etc.); and fourth,
making the ACs responsible for the administration of their taxes
but leaving the door open to collaboration with other tiers of
government.
En cuanto al primer problema, el sistema sigue enfrascado en
paralizantes disputas sobre la suficiencia de los recursos. El
problema fundamental es que ha sido una equivocación insistir en
que la suficiencia se determine exógenamente. Ello no se puede
hacer así porque la comparación a escala internacional no sirve
dadas la diversidad de competencias y carteras de servicios. Y si
la referencia es la media autonómica estaríamos hablando más
de nivelación y necesidades de gasto relativas que de suficiencia
global. Tampoco es válida la comparación en el tiempo ya que
se ve afectada por cambios en la cartera de servicios, mientras
que la negociación entre niveles de gobierno se ve influenciada
por la asimetría cambiante en la fuerza negociadora. En realidad,
la suficiencia sólo puede determinarse endógenamente, a través
de la interacción entre los gobiernos y los votantes en un marco
de flexibilidad institucional y financiera para las CC.AA. Esto es,
sería el proceso democrático de selección del nivel de gasto y la
carga tributaria que conlleva dentro de cada comunidad quien
determinaría el grado de suficiencia. La necesaria flexibilidad
financiera con autonomía tributaria en un contexto de restricción
presupuestaria implicaría varias cosas. Primero, acuerdo sobre una
lista cerrada de tributos como impuestos propios, que podría
incluir los ‘propios’ y los ahora “cedidos” (salvo el IVA); segundo,
aceptar el principio de cohabitación de las bases tributarias;
tercero, fijar la forma de ejercitar autonomía en política tributaria
por parte de las CC.AA. (tipos, bases, etc.); y cuarto, definir como
responsables de la administración tributaria a las CC.AA. para
sus impuestos pero dejando la puerta ampliamente abierta a la
colaboración entre niveles.
As for the second problem – the disorderly state of the
equalization system, an analysis of recent data reveals substantial
variations when comparing the fiscal resources and the overall
resources of the ACs. Often the main contributors to the system
come off poorly in terms of total resources per capita and most
of the differentials in funding adjusted per capita have little or
nothing to do with the fiscal capacity or expenditure needs agreed
to. This absence of objective factors leads to a sense of injustice
and arbitrariness in the system of equalization. Although progress
was made with the introduction of the “Guarantee Fund for Basic
Public Services” in 2009, other funds in the system have tended
to disrupt the model and maintain the status quo. The inequality
of the final results is compounded by the fact that the “foral”
ACs do not participate in the equalization mechanism. Solving the
confusion in the system of interterritorial equalization will require
determining explicit limits to the reorganization, embracing partial
equalization, deciding on the benchmark for expenditure needs
(“adjusted per capita” or population), and significantly increasing
the participation of the “foral” Communities via the re-calculation
En cuanto al segundo problema, el referido como desorden de la
nivelación, el análisis de los datos recientes revela reordenaciones
sustanciales al comparar los recursos tributarios y globales de
las CC.AA. Frecuentemente las que más contribuyen al sistema
son las que salen malparadas en términos de recursos totales
per cápita y la mayoría de los diferenciales en financiación por
habitante ajustado tienen poco o nada que ver con la capacidad
fiscal o las necesidades de gasto pactadas. Esta ausencia de
factores objetivables lleva a una sensación de injusticia y de
arbitrariedad en materia de nivelación. Aunque hubo un avance
con la introducción del “Fondo de Garantía de los Servicios
Públicos Fundamentales” en 2009, los demás fondos del sistema
desbaratan el modelo y mantienen el statu quo. La falta de equidad
de los resultados finales se agrava por la falta de participación en
12
La reforma de la financiación autonómica
The Reform of Autonomous Communities Financing
ieb /report
of their cupo (i.e. the transfers from the “foral” communities to
central government). It is a question of finding a new balance
between equalization that can serve as Spain’s ‘social glue’ and
equalization as a ‘source of discontent’ in the net contributing
regions.
la nivelación de las CC.AA forales. Resolver el galimatías actual
en la nivelación interterritorial requerirá determinar límites
explícitos a la reordenación, abrazar la nivelación parcial, decidir
sobre la referencia a tomar como necesidad de gasto (“habitantes
ajustados” o población), e incrementar significativamente la
participación de las Comunidades Forales a través del recomputo del cupo. Se trataría de encontrar un nuevo equilibrio
entre la nivelación como ‘pegamento social’ y la nivelación como
‘fuente de descontento’ en las regiones contribuyentes netas.
Main Objectives in Reforming the
Autonomous Communities’ Financing System
The richest ACs should be able to self-finance all of their
own spending needs, but without this affecting their right to
also receive conditional transfers from central government
for delegated functions. The less wealthy ACs, or those with
higher expenditure needs, would receive adequate equalization
transfers to provide minimum standard services at a standard
level of tax effort, but without this leading to a reorganization
of the system. The redesign of the allocation of revenues and
transfers should ensure that the ACs internalize as much as
possible the real marginal costs of public funds. Tax autonomy
only makes sense if it is exercised, which in turn requires strict
budget constraints with higher levels of accountability and fiscal
responsibility. From a more practical point of view, increasing the
ACs’ fiscal freedom and space requires the formal separation of
responsibilities for taxing with the introduction of separate taxes
at different tiers of government. For the ACs they could include,
among others, a separate income tax from that levied centrally,
specific consumption taxes, a clarification of the scope of an AC’s
“own” taxes and a clarification and better use of energy and
environmental taxation. Tax autonomy would be strengthened
with a separate tax administration system, but with ample options
for cooperating between tiers in matters of revenue collection
and the use of information.
Objetivos básicos a perseguir en la reforma
del sistema de financiación de las CC.AA.
Las CC.AA. más ricas deberían ser capaces de autofinanciar la
totalidad de sus necesidades de gasto propias, pero sin perjuicio
de recibir también transferencias condicionales del gobierno
central para las funciones delegadas. Las CC.AA. menos ricas
y/o con necesidades de gasto más altas recibirían transferencias
de nivelación suficientes para la provisión de servicios mínimos
estándar a un nivel de esfuerzo tributario estándar, pero sin que
ello lleve a la reordenación. El rediseño de asignación de ingresos
y transferencias debe perseguir que las CC.AA. internalicen lo
más posible el verdadero coste marginal de los fondos públicos.
La autonomía tributaria solo cobrará sentido si se ejerce, lo que a
su vez exigirá una restricción presupuestaria dura con una mayor
rendición de cuentas y responsabilidad fiscal. Desde un punto
de vista más práctico, el aumento de los grados de libertad y
espacio fiscal de las CC.AA. requerirá la separación real y formal
de responsabilidades tributarias a través de la introducción de
impuestos separados a distintos niveles de gobierno. Para las
CC.AA podrían incluir entre otros un IRPF separado del IRPF
central, consumos específicos, clarificación del alcance de los
impuestos “propios,” clarificación y mejor uso de la imposición
energética y ambiental. La autonomía tributaria se vería reforzada
con una estructura de administración tributaria también separada,
pero con amplias opciones de cooperación en materia de
recaudación y el uso de información entre distintos niveles.
Towards a Federal Fiscal System in a
Reformed Constitution
The reforms outlined above come very close to a federal
constitutional reform, which could accommodate the aspirations
of Catalonia. But, above all, they would result in more stable,
transparent and accountable intergovernmental relations for
the whole of Spain. More specifically, the federal tax reform
would require: (i) the separation of spheres of responsibility
and influence, clearly specified in the Constitution, for each
tier of government, without interference from other levels of
government in what would be exclusive competences; (ii) the
introduction of a high degree of financial flexibility with a separate
tax regime, again clearly specified in the Constitution; (iii) a system
of intergovernmental equalization transfers including expenditure
needs and fiscal capacity but without any reorganization; (iv) a
no-bailout clause between different tiers of government that
should operate within strict budget constraints; and (v) ironclad
preservation of the unity of the market by eliminating the
possibility of discrimination of goods on the grounds of their origin
Hacia un Sistema Fiscal Federal en una
Constitución Reformada
Las reformas sugeridas arriba quedarían muy cerca de informar
una reforma constitucional de corte federal, la cual podría
dar cabida a las aspiraciones de Cataluña. Pero, sobre todo,
redundaría en unas relaciones intergubernamentales más estables,
transparentes y responsables en toda España. De manera más
precisa, la reforma fiscal federal requeriría: (i) Separación de
esferas de responsabilidad e influencia claramente especificadas
en la Constitución para cada nivel de gobierno, sin injerencias de
otros niveles de gobierno en lo que sea competencia exclusiva;
(ii) Introducción de un alto grado de flexibilidad financiera con un
régimen de impuestos separados claramente especificados en la
Constitución; (iii) Sistema de transferencias intergubernamentales
13
FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM
or destination. It would also be desirable to give explicit recognition
in the Constitution to the municipal tax system, to find ways of
correcting the inequality of the “foral” system by recalculating the
cupo and insisting that these ACs participate in the equalization
system and, ultimately, to strengthen the institutions of cooperation
and dialogue by introducing mechanisms for resolving disputes
outside the Constitutional Court.
de nivelación incluyendo necesidades de gasto y capacidad
tributaria pero sin reordenación; (iv) Clausula de no rescate
financiero entre los distintos niveles de gobierno que deben
operar con restricción presupuestaria rígida; y (v) Preservación
blindada de la unidad de mercado eliminando la posibilidad de
discriminación por origen o destino de las mercancías. También
dentro del ámbito fiscal sería deseable reconocer explícitamente
en la Constitución el régimen municipal, encontrar fórmulas para
corregir la inequidad presente en el régimen foral tales como
el re-cómputo del cupo y la participación en la nivelación y por
último el reforzamiento de las instituciones de cooperación y
dialogo con la introducción de mecanismos de resolución de
conflictos fuera del Tribunal Constitucional.
References
Lago Peñas, S. and Martínez-Vázquez, J. (2015), “Quo vadis?: el
sistema de financiación autonómica y perspectivas de cambio”
Papeles de Economía Española, n.º 143.
Referencias bibliográficas
Lago Peñas, S. y Martínez-Vázquez, J. (2015), “Quo vadis?: el
sistema de financiación autonómica y perspectivas de
cambio” Papeles de Economía Española, n.º 143.
14
La reforma de la financiación autonómica
The Reform of Autonomous Communities Financing
IEB /REPORT
Marcelin Joanis
Polytechnique Montréal
CIRANO
La evaluación de la autonomía
de Québec en el imperfecto
federalismo fiscal de Canadá
Assessing Québec’s Autonomy
in Canada’s Imperfect Fiscal
Federalism
La situación política y fiscal de Quebec puede parecer,
a primera vista, paradoxal. Como provincia de una
de las federaciones más descentralizadas del mundo
—según ciertos datos, la más descentralizada—, dispone de
una importante autonomía en numerosas áreas de orden
tributario y gasto público. No obstante, cuenta asimismo con un
movimiento separatista que tiende a resaltar las imperfecciones
de las instituciones canadienses. Este artículo examina las líneas
generales de la autonomía de ingresos y gastos de Quebec,
para luego ahondar en determinadas cuestiones de diseño
relacionadas con las instituciones del Gobierno federal canadiense,
incluidas las transferencias entre la Administración federal y las
administraciones provinciales.
Québec’s fiscal and political situations might, at first glance,
appear as a paradox. As a province of one of the world’s most
decentralized federations -- if not the most decentralized by
some metrics -- it has considerable autonomy in many tax and
spending areas. Yet, it boasts a mainstream separatist movement
that tends to focus on the imperfections of Canada’s institutions.
This article surveys the contours of Québec’s expenditure and
revenue autonomy before addressing some key design issues for
Canada’s federal institutions, including federal-provincial transfers.
Expenditure
It is on the expenditure side of the ledger that provincial
autonomy arguably plays its key role. With revenues and
expenditures representing more than 20% of GDP, Canadian
provinces can indeed be seen as the country’s primary provider
of public services1. All provinces (not only Québec) exert
sovereignty in large spheres of public activity, especially in the
broad area of social policy. Health care, education (including
higher education) and social assistance all fall into what are
essentially exclusive provincial responsibilities. With the major
exceptions of cash transfers to the elderly and the unemployed,
the federal government’s role in social policy remains limited to
specific domains such as the regulation of medicinal products or
the provision of social services to war veterans and aboriginal
communities.
Gastos
Los gastos reflejados en los libros contables son probablemente
la principal baza de la autonomía provincial de Quebec. Con
unos gastos/ingresos que representan un 20% de su PIB, las
provincias canadienses pueden considerarse sin lugar a dudas
las principales prestatarias de servicios públicos del país1. Todas
las provincias (no solo Quebec) tienen soberanía sobre amplias
esferas de la actividad pública, especialmente en la dilatada área
de la política social. Sanidad, educación (incluida la educación
superior) y asistencia social recaen sin excepción entre las
competencias provinciales exclusivas. Con la importante salvedad
de las transferencias monetarias a los más mayores y a los
desempleados, el papel del Gobierno federal en política social se
limita a áreas específicas, como la regulación de medicamentos o
la prestación de servicios sociales a los veteranos de guerra y a
las comunidades aborígenes.
Most expenditure areas in Canada are de jure exclusive
responsibilities of either the provincial or the federal order of
government (the municipal level is deemed a creature of provinces
by the Constitution). Exceptions include joint constitutional
responsibility in agriculture and immigration. Major exclusive
federal responsibilities include national defense, monetary policy
and international trade.
La mayoría de las partidas de gastos de Canadá recaen de iure
bajo la competencia exclusiva de los gobiernos provinciales
o del Gobierno federal (según la Constitución, los gobiernos
municipales son como “criaturas” de las provincias). Las
excepciones incluyen competencias compartidas en agricultura e
inmigración, y en cuanto a las principales competencias federales
1
The high degree of provincial autonomy has led to diverging
policy choices across provinces, with a tendency for Québec
to adopt more progressive social policies than the other
Se puede consultar un reciente análisis comparativo de los casos de
Canadá, España y Estados Unidos en Ruiz-Huerta, Leenhouts y Vaillancourt (2014). Una consecuencia previsible de la alta autonomía de las
provincias en materia de ingresos y gastos es que las provincias canadienses tienen, en general, una deuda pública elevada.Y Quebec destaca
especialmente en ese sentido.
1
15
A recent comparative analysis of the Canadian, Spanish and U.S. cases
is provided by Ruiz-Huerta, Leenhouts and Vaillancourt (2014). An unsurprising consequence of high provincial autonomy in both revenue
raising and spending is that Canadian provinces have, as a whole, a high
level of public debt. This is especially true for Québec.
FEDERALISMO ieb
FISCAL
iebReport
report
Report
/ FISCAL FEDERALISM
exclusivas, destacan la defensa nacional, la política monetaria y el
comercio internacional.
provinces (together with higher taxes). In recent decades, for
example, Québec has developed a subsidized daycare system2
and a mandatory insurance regime for prescription drugs. These
unique policies may eventually pave the way to the adoption
of similar programs in other provinces or at the federal level
(discussions are ongoing), as Saskatchewan’s leadership in the
1960s fostered the development of public health care systems in
the other provinces. In rare instances, Québec has been allowed
to opt out of federal programs (e.g. the Québec Pension Plan is
separate from the Canada Pension Plan, though they are very
close in scope) or to exert distinct responsibilities (e.g. in selecting
immigrants based on knowledge of the French language). But in
general, Québec’s distinct collective choices tend to be the result
of the province’s exploitation of a degree of autonomy that is
available to all provinces.
El alto grado de autonomía provincial ha conducido a políticas
divergentes entre provincias y, en ese sentido, Quebec tiene
tendencia a adoptar políticas sociales más progresivas que el
resto de provincias (también impuestos más altos). En las últimas
décadas, por ejemplo, Quebec ha puesto en marcha un sistema
de subvenciones para el cuidado de niños2 y un seguro obligatorio
para medicamentos. Estas políticas diferenciadas pueden allanar
el camino a la aprobación de programas similares en otras
provincias o a nivel federal (se está debatiendo actualmente),
igual que sucedió con la provincia de Saskatchewan en los
años sesenta, que fomentó el desarrollo de sistemas de sanidad
pública en las demás provincias. En contadas ocasiones, Quebec
ha logrado desmarcarse de ciertos programas federales (es el
caso del Plan de Pensiones de Quebec, diferenciado del Plan de
Pensiones de Canadá, aunque su alcance no varía demasiado) o
hacer uso de competencias diferenciadas (filtrar la inmigración
según los conocimientos de francés, entre otros). Pero, en general,
las distintas políticas de Quebec obedecen al grado de autonomía
compartido por todas las provincias.
Revenue
On the revenue side of their balance sheet, Canadian provinces
have de facto access to the same revenue sources as the federal
government, with some limited and predictable exceptions
(custom duties, seignioriage). Despite the Constitution’s wording
that would appear to reserve indirect taxation to the federal
government, provinces have a free access to taxes on goods and
services in addition to the personal and the business income
taxes. Hence, most tax bases in Canada are shared between the
provinces and the federal government, both in principle and in
practice. While there used to be, for some of them, explicit taxsharing agreements (with legislated tax points for each level of
government), these do not exist anymore and there is no formal
mechanism to coordinate tax policy3.
Ingresos
En cuanto a los ingresos reflejados en el presupuesto, las provincias
canadienses tienen acceso de facto a las mismas fuentes que el
Gobierno federal, con ciertas excepciones predecibles y limitadas
(derechos de aduana, señoreaje). A pesar de la redacción de
la Constitución, que parece reservar los impuestos indirectos
al Gobierno federal, las provincias tienen libre acceso a los
impuestos que gravan los bienes y servicios, además del impuesto
de sociedades y el impuesto sobre la renta de las personas físicas.
Por lo tanto, las provincias y el Gobierno federal comparten la
mayoría de las bases imponibles de Canadá, en la teoría y en la
práctica. En algunos casos, se aplicaron en su momento ciertos
acuerdos explícitos que regulaban cómo se compartían los
impuestos —con los puntos de conexión fijados por ley para
cada nivel de gobierno—, pero ya no son aplicables y en la
actualidad no existe mecanismo formal alguno para coordinar la
política fiscal3.
In terms of tax collection, Québec is the only province with its
own income tax-collection agency. In all other provinces, income
taxes are collected by a federal agency on behalf of each province.
This federal collection of provincial taxes tends to force provinces
into using the federal tax base definitions. The same isn’t true for
Québec whose tax bases differ somewhat from the federal ones.
The Québec income tax was created unilaterally in the 1950s to
protest against the federal government’s reluctance to withdraw
from tax room ‘lent’ by the provinces to the federal government
during World War II. The costs and benefits of such asymmetric
arrangements for tax collection in Québec vs. the rest of Canada
is often debated and involves balancing the costs arising from
duplicated public agencies and compliance costs for individuals
and businesses, and the benefits for the Québec government in
tax policy flexibility to pursue objectives that may differ from the
En lo referente a la recaudación de impuestos, Quebec es la
única provincia que cuenta con una agencia tributaria propia.
En las demás provincias, los impuestos se recaudan a través de
la agencia federal, que actúa en nombre de cada provincia. Por
tanto, las provincias suelen aplicar las definiciones de las bases
E ste innovador sistema de Quebec es objeto de estudio por parte de
numerosos economistas, especialmente por sus efectos en la participación de la mujer en el mercado laboral. Al respecto, véase, por ejemplo,
Baker, Gruber y Milligan (2008).
3
Con respecto a las responsabilidades específicas o compartidas desde
una perspectiva internacional, véase Jametti y Joanis (2010).
2
Québec’s innovative daycare system is being studied by many economists, especially for its effect on female labour force participation -- see,
for instance, Baker, Gruber and Milligan (2008).
3
On the theme of shared vs. specific responsibilities in an international
perspective, see Jametti and Joanis (2010).
2
16
La reforma de la financiación autonómica
The Reform of Autonomous Communities Financing
ieb /report
federal government’s objectives. On this theme, it is noteworthy
that, for the (fairly) harmonized federal and provincial goods
and services tax, a unique tax-collection agreement has been
brokered by Québec and Ottawa in the early 1990s for their
joint collection by the Québec Revenue Agency.
imponibles federales, pero en Quebec eso no sucede y sus bases
imponibles difieren ligeramente. El impuesto sobre la renta de
Quebec se creó unilateralmente en los años cincuenta como
reacción a la reticencia del Gobierno federal a eliminar de los
impuestos el espacio fiscal que le habían cedido las provincias
durante la Segunda Guerra Mundial. Los costes y los beneficios
de esos acuerdos tan asimétricos para la recaudación impositiva
en Quebec con respecto al resto de Canadá es un tema habitual
de debate. Conlleva encontrar el equilibrio entre, por un lado, los
costes derivados de la duplicación de organismos públicos y los
costes de cumplimiento de personas físicas y jurídicas, y por el
otro, los beneficios para el Gobierno de Quebec de una política
fiscal más flexible para cumplir unos objetivos que puedan diferir
de los del Gobierno federal. Sobre este tema, cabe destacar que
para el impuesto sobre los bienes y servicios provincial y federal
(bastante armonizado), Quebec y Ottawa firmaron a principios
de los noventa un acuerdo para el cobro conjunto de dicho
impuesto a través de la Agencia Tributaria de Quebec.
Unsurprisingly, autonomy in both tax policy and tax collection have
historically been politically important for the Québec government,
with a strong symbolic value as an act of sovereignty. It is unclear
whether this autonomy on the revenue side bears a net economic
benefit or a net cost. Yet, in practice, the net economic benefit of
this autonomy, regardless of its sign, appears unlikely to be large
when compared with the consequences of spending autonomy.
Federal Institutions
With areas of joint (expenditure) responsibilities representing a small
share of overall public activity in Canada, historically there has been
limited scope for cooperation between the federal government
and the provinces. Beyond informal meetings of public officials and
the (increasingly) occasional federal-provincial conference, the two
levels of government have a tendency to operate in separate worlds.
Actually, the absence of an effective institution (e.g. a reformed federal
Senate) through which provinces can take part in federal affairs might
well be the key problem in Canadian federalism.
Evidentemente, la autonomía en materia de política y recaudación
fiscal tiene un peso político considerable para el Gobierno de
Quebec, con un fuerte valor simbólico como acto de soberanía.
No está claro si dicha autonomía sobre los ingresos redunda en un
beneficio económico neto o en un coste neto. Sin embargo, en la
práctica, y con independencia de su signo, el beneficio económico
neto de esa autonomía no parece probable que sea cuantioso en
comparación con las consecuencias de la autonomía de gasto.
Coordination between provinces (all of them or in subgroups)
does exist to a limited extent. Regular interprovincial conferences
are in the fabric of the policymaking tradition in Canada even if
the Constitution is silent on this. Yet, these meetings tend to be
held without a formal role for the federal government, let alone
a coordinating one. Provinces have interacted more formally over
the last decade through an ad hoc body called the Council of the
Federation, again without a formal federal representation.
Instituciones federales
Las áreas de responsabilidad compartida en materia de gastos
tienen una importancia relativa en la actividad pública canadiense:
históricamente ha habido poco margen para la cooperación
entre el Gobierno federal y las provincias. Más allá de las
reuniones informales de los responsables públicos y los (cada
vez más) ocasionales encuentros entre el Gobierno federal y las
provincias, los dos niveles de Gobierno tienen tendencia a operar
en dos mundos separados. En realidad, la clave del problema
del federalismo canadiense probablemente radique en que no
existen instituciones eficaces (como sería un Senado federal
reformado) que permitan la participación de las provincias en
temas federales.
This hasn’t halted the federal government from intervening in
provincial areas of responsibility by invoking a so-called ‘spending
power,’ a controversial constitutional disposition which would allow
the federal government to spend money in any area (Québec
disagrees with such an interpretation). With varying intensity over
time, the federal government has often spent money in provincial
areas of responsibility despite the absence of a formal mechanism
to coordinate policy interventions in almost all areas.
En cuanto a la coordinación interprovincial (todas las provincias
o grupos de provincias), se puede decir que existe hasta cierto
punto. Aunque la Constitución no se pronuncia al respecto, las
conferencias interprovinciales regulares forman parte del tejido
de la tradición política canadiense. Ahora bien, dichas reuniones
suelen llevarse a cabo sin un papel formal del Gobierno federal,
que aún menos adopta funciones de coordinación. En los últimos
diez años, las provincias han interactuado más formalmente con
un órgano ad hoc llamado Consejo de la Federación, de nuevo sin
representación federal formal.
Federal-Provincial Transfers
Another way in which the federal government spends money
in the provinces is through a two-pillar system of cash transfers
to the provinces, the main federal-provincial transfers being the
Equalization program and the so-called Social transfers.
Arguably the first and foremost pillar is the constitutionally-mandated
equalization program. The equalization program seeks to partially
17
FEDERALISMO ieb
FISCAL
iebReport
Report
/ FISCAL FEDERALISM
equalize the revenue-raising capacities of the provinces. Equalization
payments are therefore, by design, entirely unrelated to provincial
spending needs or actual expenditures. Traditionally, at the heart of the
Canadian equalization program lies a representative tax system which
is applied to each province’s measured tax bases to identify surpluses
or deficiencies in provincial fiscal capacity with respect to a national
standard. Since its inception in 1957, the program has undergone various
changes, with the standard including various combinations of provinces in
different eras.The current equalization standard is the fiscal capacity of all
ten provinces (a five-province standard was used previously). Provinces
with above-standard fiscal capacity (the so-called ‘have’ provinces) do
not have to contribute to an equalization fund as the program is entirely
funded by the general revenues of the federal government. Belowstandard ‘have-not’ provinces receive unconditional transfers designed,
in principle, to bring their per capita fiscal capacity up to the 10-province
standard. However, in recent years, the federal government has sought
to isolate itself from what it views as unsustainable cost increases from
the equalization program by imposing various ceiling provisions. Such
provisions have ultimately altered the program’s traditional functioning
outlined above. The last decade has been characterized by growing
horizontal imbalances between oil-producing provinces (some Western
and Atlantic provinces) and the rest of the country including the two
largest (central) provinces, Québec and Ontario. Canada’s differential
economic evolution is best summarized by the latter, historically the
staple ‘have’ province, which is now an equalization-receiving province, a
novel situation with nontrivial consequences on the cost of the program.
Ahora bien, todo ello no ha impedido que el Gobierno federal
intervenga en áreas de responsabilidad provincial, y lo hace
escudándose en una disposición constitucional controvertida,
la llamada capacidad de gastar (spending power), que le permite
participar económicamente en cualquier área, aunque no recaiga
dentro de sus competencias. Quebec no está de acuerdo
con ello. Con más o menos intensidad según el momento, el
Gobierno federal ha invertido distintas sumas de dinero en
áreas de responsabilidad provincial, a pesar de la ausencia de
mecanismos formales para coordinar dichas intervenciones
políticas en la mayoría de las áreas.
Transferencias entre la Administración federal
y las provincias
El Gobierno federal tiene además otra manera de participar
en los gastos de las provincias. Se trata de un sistema de dos
pilares de transferencias monetarias a las provincias: el programa
de nivelación fiscal (Equalization program) y las llamadas
transferencias sociales.
Se puede defender que el primer pilar, el más importante, es
el programa de nivelación fiscal. Recogido por la Constitución,
intenta nivelar parcialmente la capacidad recaudatoria de las
provincias. Por diseño, pues, los pagos por nivelación fiscal no
van ligados a las necesidades reales de gasto provincial ni a los
gastos reales. Tradicionalmente, el programa de nivelación fiscal
era un sistema fiscal representativo que se aplicaba según las
bases imponibles de cada provincia, tras identificar déficits o
superávits en la capacidad fiscal provincial con respecto al nivel
estándar nacional. Desde su creación, en 1957, el programa ha
experimentado varios cambios en el nivel estándar, incluyendo
distintas combinaciones de provincias en diferentes épocas.
The second pillar of Canada’s transfer system is made of a small
number (changing over time) of cash transfers for health, higher
education and social assistance. These so-called ‘social transfer’
programs are, today, essentially an unconditional, per capita, block
grant labeled as a federal contribution to the province’s financing
of health care, higher education and social assistance. While
in the past these programs were tied to actual expenditures in
cost-sharing arrangements, today’s social transfers are, as for
equalization, unrelated to the spending needs of the provinces.
But unlike equalization payments, all provinces (‘have’ or ‘have-not’)
receive the same per-capita social transfer payments.
Hoy en día, el sistema de nivelación fiscal tiene en cuenta la
capacidad fiscal de las diez provincias (antes se utilizaban a cinco
provincias). En este contexto, las provincias con una capacidad
fiscal superior a la media (las llamadas provincias “que tienen”) no
contribuyen al fondo de nivelación fiscal, pues el programa está
financiado íntegramente por el Gobierno federal, y el resto de
provincias (las provincias que “no tienen”) reciben transferencias
incondicionales diseñadas, en principio, para que su capacidad
fiscal per cápita se ponga al nivel de la media de las diez
provincias. No obstante, en los últimos años, el Gobierno federal
ha intentado frenar lo que considera incrementos de costes
insostenibles del programa de nivelación fiscal, y ha impuesto
ciertos límites en las disposiciones. En última instancia, dichas
disposiciones han alterado el funcionamiento tradicional del
programa señalado. Los últimos diez años se han caracterizado
por un creciente desequilibrio horizontal entre las provincias
productoras de petróleo (ciertas provincias de la zona oeste
y del Atlántico) y el resto del país, incluidas las dos provincias
más grandes (Canadá Central): Quebec y Ontario. La evolución
As expected, this system of federal-provincial transfers is an evercontentious political issue. Provinces, with Québec often leading the
way, have criticized federal unilateralism in setting the parameters
of transfer programs (allocation rules, total budget, etc.). An
arguably inadequate transfer system has often led provinces
and many experts to denounce a situation of fiscal imbalance in
Canada, especially at times when federal budget surpluses coexist
with provincial deficits4. The coming years are likely to look exactly
like this, perhaps prompting a new opportunity for a much-needed
reform to Canada’s federal-provincial fiscal arrangements.
4 18
F or a Québec perspective on the fiscal imbalance issue, see the report
of the Commission on Fiscal Imbalance (2002). See Joanis (2014) for a
critical discussion of the recent evolution of Canada’s transfer programs
with a focus on equalization.
La reforma de la financiación autonómica / The Reform of Autonomous Communities Financing
References
económica diferencial de Canadá queda bien resumida por esta
última, que históricamente es la principal provincia entre “las que
tienen”, y ahora es provincia receptora del plan de nivelación fiscal,
una nueva situación con consecuencias evidentes para los costes
del programa.
Baker, M., Gruber, J. Milligan, K. (2008), “Universal Child Care, Maternal Labor Supply, and Family Well-Being”, Journal of Political
Economy, vol. 116(4), 709-745.
Commission on Fiscal Imbalance (2002), A New Division of Canada’s
Financial Resources, Final Report, Government of Quebec.
Joanis, M. (2014), “The Politics of Chequebook Federalism: Can
Electoral Considerations Affect Federal-Provincial Transfers?”
University of Calgary SPP Research Paper, vol. 7, issue 25, Sept.
2014.
Jametti, M. and Joanis, M. (2010), “The Rise of Partial Decentralization and Shared Responsibility Federalism” , in Fiscal Federalism
World Report 09, Núria Bosch and Albert Solé (eds.), Institut
d’Economia de Barcelona.
Ruiz-Huerta J., Leenhouts, R. and Vaillancourt, F. (2014), “Une crise
économique trois effets : Canada, Espagne et États-Unis 20072012”, Télescope, vol. 20, no 1, p. 41-60.
El segundo pilar del sistema de transferencias de Canadá se
compone de un pequeño número (cambiante) de transferencias
monetarias destinadas a sanidad, educación superior y asistencia
social. Son los llamados programas de transferencia social y hoy en
día son una ayuda incondicional, per cápita, en bloque y etiquetada
como contribución federal para la financiación de las provincias
en materia de sanidad, educación superior y asistencia social.
En el pasado estos programas iban ligados a los gastos reales,
mediante acuerdos de costes compartidos, pero las transferencias
sociales actuales, igual que sucede con la nivelación fiscal, no están
relacionadas con las necesidades reales de gasto de las provincias.
En este caso, y a diferencia de los pagos de nivelación fiscal, todas
las provincias (las “que tienen” y las “que no tienen”) reciben la
misma cantidad en concepto de transferencias sociales per cápita.
Como era de esperar, este sistema de transferencias entre el
Gobierno federal y las provincias es un tema siempre controvertido
en los círculos políticos. Las provincias, a menudo con Quebec
al frente, critican el unilateralismo federal para establecer los
parámetros de los programas de transferencia (normas de
asignación, presupuesto total, etcétera). Se trata de un sistema de
transferencias posiblemente inadecuado que a menudo ha hecho
que las provincias y muchos expertos denuncien una situación de
desequilibrio fiscal en Canadá, especialmente en momentos en
que el superávit presupuestario federal coexiste con los déficits
de las provincias4. Dado que es poco probable que esta situación
cambie en los próximos años, quizá surja una nueva oportunidad
para la tan necesaria reforma de los acuerdos fiscales entre el
Gobierno federal y los gobiernos provinciales de Canadá.
Referencias bibliográficas
Baker, M., Gruber, J. y Milligan, K. (2008), “Universal Child Care, Maternal Labor Supply, and Family Well-Being”, Journal of Political
Economy, vol. 116(4), pp. 709-745.
Commission on Fiscal Imbalance (2002), A New Division of Canada’s
Financial Resources, Final Report, Gobierno de Quebec.
Joanis, M. (2014), “The Politics of Chequebook Federalism: Can
Electoral Considerations Affect Federal-Provincial Transfers?”
University of Calgary SPP Research Paper, vol. 7, issue 25, Sept.
2014.
4 ara conocer la perspectiva de Quebec sobre el tema de los desequiP
librios fiscales, véase el informe de la Comisión sobre el Desequilibrio
Fiscal (2002). Véase asimismo Joanis (2014) para un comentario crítico
de la reciente evolución de los programas de transferencias canadienses,
insistiendo en la nivelación fiscal.
19
FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM
Jametti, M. y Joanis, M. (2010), “The Rise of Partial Decentralization and Shared Responsibility Federalism”, in Fiscal Federalism
World Report 09, Núria Bosch and Albert Solé (eds.), Institut
d’Economia de Barcelona.
Ruiz-Huerta J., Leenhouts, R. y Vaillancourt F. (2014), “Une crise
économique trois effets: Canada, Espagne et États-Unis 20072012”, Télescope, vol. 20, no 1, p. 41-60.
20
IEB REPORT
Balanzas fiscales
/ Fiscal Balances
Punto de vista IEB
IEB view point
Balanzas fiscales / Fiscal Balances
Las balanzas fiscales: un tema
polémico
Fiscal Balances: A Controversial Issue
The fiscal balance is the difference between a central government’s
tax revenues and its spending in a particular territory. It may
be negative (a deficit) or positive (a surplus). The balance
resulting from the calculation indicates the degree of territorial
redistribution of the central government’s budget.
La balanza fiscal calcula la diferencia entre los gastos que el
gobierno central realiza en un territorio y los ingresos fiscales que
obtiene del mismo, diferencia que puede resultar negativa (déficit)
o positiva (superávit). El saldo resultante nos informa del grado de
redistribución territorial del presupuesto del gobierno central.
In Spain, there is some debate about the methodology that
should be applied to calculate the fiscal balance. In academic
circles both in Spain and abroad, two methods are used: taxbenefit incidence approach, and flow approach. Tax-benefit
approach allocates revenue to the territory where the people
who finally bear the tax burden reside, and expenditure to the
territory where the beneficiaries reside, regardless of where the
public service is provided or the investment is made. In contrast,
the flow approach method allocates revenue to the territory
where the taxable economic capacity is located, and expenditure
to the territory in which the money is spent, regardless of the
geographical location of the beneficiaries.
En España existe un debate en torno a la metodología aplicable
para el cálculo de dichas balanzas.Académica e internacionalmente,
están homologados dos enfoques: el de carga-beneficio y el del
flujo monetario. El primero imputa los ingresos al territorio donde
residen las personas que finalmente soportan la carga fiscal y los
gastos dónde residen los beneficiarios, independientemente de
dónde se produce el servicio público o se realiza la inversión.
En cambio, el método del flujo monetario imputa los ingresos al
territorio donde se localiza la capacidad económica sometida a
gravamen y los gastos al territorio en que éstos se materializan,
independientemente del lugar geográfico donde se ubiquen los
beneficiarios.
Professor Barberán, author of the first piece, favours the taxbenefit approach, while Professor López i Casasnovas, author
of the second piece, argues that there is no answer to the
question of which approach is better, because each one responds
to different issues. Tax-benefit approach explains the degree
of territorial redistribution implicit in the central government’s
budget policy, while the flow approach aims to establish the
potential spending capacity of a territory in favour of its citizens
if, instead of being funded through central fiscal flows, it were
financed from its own resources. The first approach focuses on
who bears the tax burden and who benefits from the spending,
so how much the government spends and where it allocates the
spending are of little importance. This view is often justified by
arguing that it is not the territories that matter, but the citizens. In
the flow approach, on the other hand, the territories do matter,
because according to Professor López i Casasnovas the taxes
paid by the citizens of a territory belong in some degree to the
institutions that represent them inside this territory, since these
institutions claim fiscal sovereignty over the revenues levied there.
With regard to expenditure, this approach assesses the economic
impact of this spending on the territory.
El profesor Barberán, autor de la primera contribución, es
partidario del enfoque carga-beneficio, mientras que el profesor
López i Casasnovas, autor de la segunda contribución, argumenta
que no hay una respuesta sobre qué enfoque es el mejor, sino que
cada uno responde a cuestiones distintas. Así, el enfoque cargabeneficio explica el grado de redistribución territorial implícito
de la actuación presupuestaria del gobierno central, mientras que
el enfoque del flujo monetario trata de responder a la pregunta
de qué capacidad de gasto podría tener un territorio en favor
de sus ciudadanos si en lugar de ser financiado a través de los
flujos fiscales centrales fuese a partir de sus propios recursos. El
primer enfoque se centra en quién soporta la carga tributaria y
en quién se beneficia del gasto, de manera que importa poco
qué gobierno gasta y dónde lo gasta. Esta visión muchas veces
se justifica argumentado que los territorios no cuentan y que
sólo cuentan los ciudadanos. En cambio, en el segundo enfoque
sí que importan los territorios, ya que según el profesor López
i Casasnovas los impuestos pagados por los ciudadanos de
un territorio son poco o mucho de las instituciones que los
representan en este territorio, ya que reivindican todo o parte de
la soberanía tributaria de los ingresos recaudados en su territorio.
En relación al gasto, este enfoque valora el impacto económico
de dicho gasto sobre el territorio.
Most international studies use the flow approach for the allocation
of public expenditure. Studies of fiscal balances in Belgium and
21
FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM
A nivel internacional, de forma predominante se utiliza el enfoque
del flujo monetario en la imputación del gasto público. Por ejemplo,
en Bélgica y Canadá los estudios realizados de balanzas fiscales
siguen este criterio. En Australia y los Estados Unidos, utilizan el
flujo monetario tanto en la imputación del gasto como del ingreso1.
Sin embargo, en el único estudio promovido por la UE que estima
las balanzas fiscales regionales en varios países europeos, se han
utilizado ambos enfoques2.
Canada apply this method, and in Australia and the United States it
is used in the allocation of both expenditure and revenue1. However,
the only study promoted by the EU estimating regional fiscal balances
in several European countries used both approaches2.
Por lo que se refiere a quien realiza el cálculo, en unos casos lo
realizan instituciones independientes y, en otros, instituciones
gubernamentales, además de los estudios realizados por
académicos.
Note also that the monetary flow approach is much more objective;
unlike the tax-benefit approach, it avoids the need to posit multiple
controversial hypotheses about who bears the burden of taxation
and who is the beneficiary of the expenditure.
Cabe también señalar que el enfoque del flujo monetario es mucho
más objetivo, ya que evita tener que plantear múltiples y discutidas
hipótesis sobre quién soporta la carga impositiva y quién es el
beneficiario del gasto, como requiere el enfoque carga-beneficio.
Another issue that sparks debate is whether or not the deficit
should be neutralized. Professors Barberán and López i Casanovas
both address the question in their pieces. To analyse the fiscal
balances of different territories vis-à-vis the central public sector,
the budget of the central public sector must be in equilibrium.
The existence of a deficit or a surplus would influence the result
of the calculation: for example, if the central government budget
deficit is very high, it may be that all the territories have a fiscal
surplus. A central budget deficit causes a general improvement in
all the balances, and a surplus causes a deterioration. Therefore,
to analyze the redistributive effects of fiscal flows the sum of the
fiscal balance must be zero, and this is only possible when the
central budget is balanced. The operation to balance the budget is
called “neutralization.” The international studies mentioned above
balance (or neutralize) the central budgets.
As for the question of who performs the calculation, in some cases
it is done by independent institutions, and in others by government
bodies, in addition to the studies by academics.
Otra cuestión que suscita debate es la necesidad o no de neutralizar
el déficit público, como también se refleja en las aportaciones
del profesor Barberán y del profesor López i Casasnovas. Para
analizar los saldos fiscales resultantes de las balanzas fiscales de
distintos territorios con el sector público central, es necesario que
el presupuesto de dicho sector público central esté equilibrado,
es decir, que no haya déficit ni superávit. En caso contrario, la
existencia de un déficit o un superávit influye sobre la magnitud
de los saldos fiscales. Así, por ejemplo, si el déficit presupuestario
del gobierno central fuera muy elevado, pudiera darse el caso
de que todos los territorios tuvieran superávit fiscal. Un déficit
presupuestario central provoca una mejora generalizada de todos
los saldos y un superávit, un empeoramiento. Por ello, para analizar
los efectos redistributivos de los flujos fiscales es necesario que
la suma de los saldos fiscales sea cero, y ello sólo es posible
cuando el presupuesto central está equilibrado. A la operación de
equilibrar el presupuesto se le conoce como “neutralización”. Los
estudios internaciones antes citados equilibran (neutralizan) los
presupuestos centrales.
Other points that are likely to generate discussion are, for example,
who should calculate the fiscal balances, or what operations should
be considered or excluded.These questions are raised by Professor
Vaillancourt, author of the third piece.
Even though fiscal balances are a matter of considerable
controversy in this country, we believe that, in the name of
democracy and transparency, their calculation is necessary. Citizens
have the right to know whether the community where they live is
a net contributor or a net beneficiary of resources. And since the
two methods of estimating the fiscal balances respond to different
questions, government bodies should use both in their calculations.
Además de las cuestiones mencionadas existen otros elementos
que pueden generar cierta discusión como, por ejemplo, quién debe
calcular las balanzas fiscales o qué operaciones deben considerarse
o excluirse, tal y como pone de manifiesto el profesor Vaillancourt,
que es el autor de la tercera contribución.
References
Para finalizar, cabe decir que, a pesar de la polémica que las balanzas
fiscales generan en nuestro país, creemos que es necesario su
cálculo por motivos de transparencia democrática, ya que los
ciudadanos tienen derecho a saber si la comunidad donde viven es
aportadora o receptora neta de recursos. Asimismo, ya que los dos
Bosch, N., Espasa, M. & Solé, A. (2010) (Ed.), The Political Economy
of Inter-Regional Fiscal Flows. Measurement, Determinants
and Effects on Country Stability, Edward Elgar Publishing Ltd,
Cheltenham.
Véase Bosch et. al.(2010) y Montasell y Sánchez (2012).
Davezies et al. (1996).
1
1
2
2
See Bosch et. al.(2010) and Montasell & Sánchez (2012).
Davezies et al. (1996).
22
Balanzas fiscales / Fiscal Balances
métodos de cálculo de las balanzas fiscales enumerados responden
a preguntas distintas, lo más deseable es que cuando los poderes
públicos calculen las balanza fiscales utilicen ambos métodos.
Davezies, L., Nicot, B.H. & Prud’homme, R. (1996), Economic and
social cohesion in the European Union: the impact of Member
States’ own policies, European Commission.
Montasell, G. & Sánchez, E. (2012), Comparació internacional de les
balances fiscals de les regions amb el sector públic central: una
anàlisi de l’efecte redistributiu, Papers de Treball, nº 1/2012,
Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia
i Coneixement.
Referencias bibliográficas
Bosch, N., Espasa, M. y Solé, A. (2010) (Ed.), The Political Economy of
Inter-Regional Fiscal Flows. Measurement, Determinants and Effects
on Country Stability, Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham.
Davezies, L., Nicot, B.H. y Prud’homme, R. (1996), Economic and social
cohesion in the european union: the impact of member State’own
policies, European Commission.
Montasell, G. y Sánchez, E. (2012), Comparació internacional de les
balances fiscals de les regions amb el sector públic central: una
anàlisi de l’efecte redistributiu, Papers de Treball, nº 1/2012,
Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia
i Coneixement.
Núria Bosch
Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona
Marta Espasa
Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona
23
FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM
Ramón Barberán
Universidad de Zaragoza
El debate metodológico
sobre las balanzas fiscales: un
factor de confusión para los
ciudadanos
The Methodological Debate on
Inter-Regional Fiscal Balances:
An Element of Confusion for
the Citizens
Una Balanza Fiscal puede definirse idealmente como un registro
sistemático de los flujos fiscales provocados por la actividad
presupuestaria de un gobierno –habitualmente el central- en los
distintos territorios de su jurisdicción durante un determinado
periodo de tiempo con la finalidad de obtener el saldo fiscal
resultante en cada territorio. A estos efectos, los ingresos del
gobierno (impuestos, tasas, cotizaciones sociales, etc.) se registran
con signo negativo y los gastos (remuneración de asalariados,
compra de bienes corrientes y servicios, inversiones, transferencias,
etc.), con signo positivo. Sin embargo, en la práctica, la Balanza
Fiscal dista mucho de ser un mero registro y es una operación
estadística compleja que requiere de numerosos cálculos para
imputar territorialmente los ingresos y gastos del gobierno.
Además, esa imputación es objeto de controversia porque hay
distintos modos de aproximarse a la dimensión territorial de los
flujos fiscales.
A “fiscal balance” can, in theory, be defined as the systematic
record of the fiscal flows caused by the tax activity of a
government - usually the central one - in the different territories
under its jurisdiction, during a defined period of time, with the
aim of obtaining the net fiscal flows for each territory. To this end,
government revenues (be they from taxes, fees, social security
contributions, etc.) are recorded with a negative sign, while its
expenditures (wages, acquisition of current goods and services,
investments, transfers, etc.) are recorded with a positive sign.
However, in practice, the fiscal balance, far from being a simple
record, is a complex statistical operation that requires numerous
calculations to allocate government revenues and expenditures
on a territorial basis. Furthermore, this allocation is the subject
of much controversy because there are various methodological
approximations to the territorial dimension of fiscal flows.
In Spain the debate is focused on the choice between two
approaches to the computation: the tax-benefit approach and
the flow approach. Clearly, the choice of one or the other does
not mean an end to the methodological problems, since the
implementation of each approach is open to many variations
in the criteria for the territorial allocation of revenues and
expenditures. But it is a transcendental decision, as can be seen
if we look at the net flows calculated for Catalonia (the Spanish
region in which the fiscal balance has the greatest social and
political repercussions).Thus, the difference between the net fiscal
flow obtained with the flow approach and that obtained with the
tax-benefit approach is, in this case, around 2.5 points of GDP
(the former giving a greater deficit than the latter). Moreover,
the differences in the estimates reported by different authors
applying the same approach are about one point of GDP for the
last year for which data are available from more than one author
(the deficit being higher in the estimates made within the region
than in those made outside).
En España el debate está centrado en la elección entre dos
enfoques de cálculo: el enfoque de carga-beneficio y el enfoque
de flujo monetario. Obviamente, la elección entre uno u otro no
implica acabar con los problemas metodológicos, puesto que la
puesta en práctica de cada enfoque está abierta a numerosas
variantes en los criterios de imputación territorial de los ingresos
y gastos. Pero es una decisión de gran trascendencia. Como puede
apreciarse atendiendo en los saldos calculados para Cataluña (la
región española en la que más repercusión social y política tiene
la Balanza Fiscal). Así, la diferencia entre el saldo obtenido con
el enfoque de flujo monetario y el de carga-beneficio está, en
este caso, en el entorno de 2,5 puntos de PIB (mayor déficit
con el primero que con el segundo). A su vez, la diferencia entre
las estimaciones realizadas por distintos autores con un mismo
enfoque son de aproximadamente un punto de PIB en el último
año para el que se dispone de datos de más de un autor (el
déficit es mayor en las estimaciones realizadas desde dentro de la
región que en las realizadas desde fuera).
In the tax-benefit approach, revenues are allocated to the territory
in which the tax burden bearers are resident, irrespective of who
they are and where the people legally obliged to pay reside. The
expenditures meanwhile are allocated to the territory in which
the beneficiaries reside, irrespective of the territory in which the
public services are produced. In the flow approach, revenues
are allocated to the territory in which the economic capacity
En el enfoque de carga-beneficio los ingresos se imputan al
territorio donde residen las personas que finalmente soportan su
carga, con independencia de quién sea y dónde resida el obligado
legal a pagar o ingresar, en tanto que los gastos se imputan al
territorio donde residen las personas que se benefician del gasto,
con independencia de cuál sea el territorio en que se producen los
24
ieb
iebreport
report
Balanzas fiscales
/ Fiscal Balances
servicios públicos. En el enfoque de flujo monetario los ingresos
se imputan al territorio donde se localiza la capacidad económica
sometida a gravamen (objeto imponible), con independencia de
dónde residan las personas que finalmente soportan la carga y
de quiénes sean y dónde residan los obligados legales a pagar
o ingresar; los gastos se imputan al territorio donde tiene lugar
la producción de los servicios públicos, con independencia del
lugar de residencia de las personas que se benefician de ellos
y con independencia también del lugar de origen de los inputs
empleados.
subject to tax is located (taxable value), irrespective of where
the people who bear the tax burden reside and irrespective of
who they are and where the people legally obliged to pay reside.
The expenditures meanwhile are allocated to the territory in
which the public services are produced, irrespective of the place
of residence of those who benefits from them and irrespective of
the point of origin of the inputs used.
Specialists agree that they are not alternatives but rather
complementary approaches and that they should be used for
different purposes in line with the different meaning of the
results they provide. Only the tax-benefit approach enables a
computation of the difference between what the residents of
a region pay to the central government and what they receive
from the central government. Therefore, any analysis of the
equity of the interregional redistribution of central government
revenues and expenditures should be based exclusively on this
approach1.The flow approach, on the other hand, has traditionally
been defended on the grounds that it serves to evaluate the
macroeconomic impact caused by the budgetary activity of
the central government in each region. However, the suitability
of this approach for this purpose does not stand up to critical
analysis, and as such seems dispensable. Recently, in fact, it has
been attributed another purpose: the quantification of the
fiscal dividend of a region’s independence. But there are several
contraindications to accept that the net fiscal flow from the flow
approach is the equivalent of this dividend.
Hay acuerdo entre los especialistas en que no son enfoques
sustitutivos sino complementarios y deben utilizarse para
finalidades distintas en coherencia con el distinto significado de
sus resultados. Solo el enfoque carga-beneficio permite calcular
la diferencia entre lo que los residentes de una región aportan
y reciben del gobierno central. Por tanto, cualquier análisis de la
equidad de los efectos redistributivos interregionales ocasionados
por los ingresos y gastos del gobierno central debería basarse
exclusivamente en ese enfoque1. En cuanto al enfoque de flujomonetario, se ha defendido tradicionalmente con el argumento
de que sirve para valorar el impacto macroeconómico
ocasionado por la actividad presupuestaria del gobierno central
en cada región. Pero la idoneidad de este enfoque para atender
dicha finalidad no resiste un mínimo análisis crítico, de modo que
parece un enfoque prescindible. Recientemente se le ha atribuido
otra finalidad: cuantificar el dividendo fiscal de la independencia
de una región. Pero también hay diversas contraindicaciones
para aceptar el saldo fiscal del enfoque de flujo monetario como
equivalente al citado dividendo.
Along with the above debate another, of equal importance, is taking
place on the question as to whether the replacement of “real” net
fiscal flow by the so-called net fiscal flow “neutralized” by the
economic cycle is acceptable. The difference between these net
fiscal flows depends on the economic situation, above all on the
degree of budgetary imbalance in the central government, since
the neutralization of the net fiscal flow implies that this imbalance
– deficit or surplus – is allocated territorially as if it were revenues
– in the case of a deficit – or as if it were expenditures – in the case
of a surplus. In Catalonia, the neutralized net fiscal flow of the taxbenefit approach exceeded the real outcome by approximately
-8 points of GDP in 2009 and by -5.5 points in 2010. Those in
favour of the use of neutralized net fiscal flows claim they are
essential for analysing the interregional redistributive effects of
the central budget and for undertaking year-on-year comparisons.
However, these analyses can be undertaken just as readily without
the need to resort to neutralization; moreover, there is a general
consensus that neutralized net fiscal flows should in no case be
En paralelo al anterior debate se produce otro igualmente
importante sobre si es o no aceptable la sustitución de los saldos
fiscales “reales” por los llamados saldos fiscales “neutralizados”
por el ciclo económico. La diferencia entre unos y otros saldos
depende de la coyuntura económica, en particular de la cuantía
del desequilibrio presupuestario del gobierno central, ya que la
neutralización del saldo implica que tal desequilibrio –déficit o
superávit- se imputa territorialmente como si se tratase de un
ingreso –si hay déficit- o un gasto –si hay superávit-. En Cataluña,
el déficit neutralizado de carga-beneficio excedía al real en
aproximadamente 8 puntos de PIB en 2009 y en 5,5 puntos en
2010. Los argumentos para el uso de los saldos neutralizados
apelan a que es imprescindible para poder analizar los efectos
redistributivos interregionales del presupuesto central y para
efectuar comparaciones intertemporales. Sin embargo, tales
Véase, entre otros: Comisión de Expertos sobre Metodología para la
Elaboración de las Balanzas Fiscales de las Regiones Españolas (2006),
Informe sobre Metodología de Cálculo de las Balanzas Fiscales, Madrid,
Instituto de Estudios Fiscales; Generalitat de Catalunya (2013), Resultats
de la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central any 2010,
Barcelona, Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i
Coneixement.
1
See, among others: Comisión de Expertos sobre Metodología para la
Elaboración de las Balanzas Fiscales de las Regiones Españolas (2006),
Informe sobre Metodología de Cálculo de las Balanzas Fiscales, Madrid,
Instituto de Estudios Fiscales; Generalitat de Catalunya (2013), Resultats
de la balança fiscal de Catalunya amb el sector públic central any 2010,
Barcelona, Generalitat de Catalunya, Departament d’Economia i
Coneixement.
1
25
FEDERALISMO ieb
FISCAL
report
/ FISCAL FEDERALISM
análisis pueden hacerse perfectamente sin necesidad de recurrir
a estos saldos; además, hay acuerdo mayoritario sobre que los
saldos neutralizados no deben utilizarse en ningún caso para
referirse al importe de la contribución neta de una región al
gobierno central.
used to refer to the amount of a region’s net contribution to the
central government.
Leaving to one side the agreements and disagreements between
specialists and their varying degrees of support for one or other
methodological approximation, the social and political debate
tends to be unaware of the academic criteria for the proper use
of the net fiscal flows2. This would not be especially relevant if we
were dealing with any other economic statistic; but in this case
it clearly is, given the highly singular nature of the fiscal balance.
Al margen de los acuerdos y desacuerdos entre los especialistas
y de su mayor o menor apoyo a una u otra opción metodológica,
en el debate social y político se tiende a ignorar los criterios
académicos sobre el buen uso de los saldos fiscales2. Lo cual no
sería muy relevante si se tratase de cualquier otra estadística
económica, pero en este caso sí lo es por ser la Balanza Fiscal una
estadística muy singular.
The proof of its singularity is that, while for any economic statistic
a good result (e.g., a reduction in the trade balance deficit or
an increase in GDP growth) is celebrated as good news by the
government and the social agents in that region, a good result as
regards the fiscal balance (a smaller fiscal deficit or a larger surplus)
is usually received with suspicion or even outright hostility. Thus,
for the other economic statistics regional governments usually do
their best to identify good outcomes and to minimize the bad
outcomes affecting their territory, the opposite is the case of the
fiscal balance: the regional governments do their best to hide the
good results and to highlight the bad. That is, regarding the fiscal
balance, the worst outcome is the best, because a large, negative
net fiscal flow is a powerful argument for enlisting the support of
the regional population in demanding substantial changes in fiscal
relations with the central government or for promoting other
institutional changes such as political secession.
La prueba de esta singularidad es que, mientras en cualquier
estadística económica un buen resultado (por ejemplo una
reducción del déficit de la balanza comercial o un mayor
crecimiento del PIB) es celebrado como una buena noticia por el
gobierno y los agentes sociales de la región afectada, en la Balanza
Fiscal un buen resultado (un menor déficit o un mayor superávit
fiscal) suele ser recibido con desconfianza o incluso con abierta
hostilidad. Por tanto, mientras en las demás estadísticas económicas
los gobiernos regionales suelen hacer lo imposible para encontrar
resultados positivos y por minimizar los negativos que afectan a su
territorio, en la Balanza Fiscal sucede lo contrario: los gobiernos
regionales hacen todo lo posible por ocultar los buenos resultados
y por destacar los malos. Es decir, en materia de balanzas fiscales,
lo peor es mejor. Y esto es así porque un saldo fiscal negativo y
de gran tamaño constituye un potente argumento para recabar
el apoyo de la población regional a la reclamación de cambios
sustanciales en las relaciones fiscales con el gobierno central o para
promover otros cambios institucionales como la secesión.
The methodological debate on the fiscal balance, and the use of
net fiscal flows in practice, are fully conditioned by this singularity.
Therefore, in the short-term, we cannot expect the use of net
fiscal flows to comply with academic standards nor can we
expect a cessation in the public controversy with regard to them.
Moreover, the methodological arguments at times appear to be a
mere pretext for the continuing use of irregular practices in the
use of net fiscal flows.
El debate metodológico sobre la Balanza Fiscal, así como el uso
de los saldos en la práctica, están absolutamente condicionados
por esta singularidad. Por tanto, a corto plazo no cabe esperar
que el uso de los saldos se atenga a los criterios académicos ni
que cese la controversia pública sobre los mismos. Es más, en
ocasiones, la discrepancia metodológica parece simplemente un
pretexto para seguir amparando prácticas irregulares en el uso
de los saldos.
The upshot is that citizens are extremely confused or simply
mistaken as to the reality of fiscal relations between their region
and the central government and the equitable treatment of people
according to their place of residence. And this confusion affects
the basis of their preferences on key questions of institutional
design in the country, resulting in their anomalous formation.
La consecuencia es que los ciudadanos están extraordinariamente
confusos o, simplemente, confundidos sobre la realidad de las
relaciones fiscales entre su región y el gobierno central y sobre
la equidad en el tratamiento de las personas según su lugar
de residencia. Confusión que afecta a los fundamentos de sus
preferencias sobre cuestiones esenciales del diseño institucional
del país, provocando su malformación.
Finding solutions to this situation is not easy, but it is necessary.
The citizens should, at the very least, be offered clear information
on the net contribution of the residents of each region to the
central government and, therefore, to interregional solidarity. The
publication of the fiscal balances of all the Spanish regions for the
For more details on the methodological debate in Spain and on the
use of the net fiscal flows, see Barberán (2014), Economía y Política de
las balanzas fiscales en España, Navarra, Thompson-Reuters, Estudios
Aranzadi.
2
Para un mayor detalle sobre el debate metodológico en España y sobre
el uso de los saldos fiscales, véase Barberán (2014), Economía y Política
de las balanzas fiscales en España, Navarra,Thompson-Reuters, Estudios
Aranzadi.
2
26
Balanzas fiscales / Fiscal Balances
last few years (the latest correspond to 2005) using the tax-benefit
approach and without neutralization is essential (and the Spanish
central government has recently committed itself to do just that).
But this is not enough. Specialists need to collaborate by explaining
the meaning of the data and by undertaking rigorous analyses
of them. Speaking of fiscal balances, from a federal perspective,
should be the same as referring to the outcomes of the tax-benefit
approach; just as speaking of net fiscal flow, without qualification,
should be the same as referring to the “real” net fiscal flow of the
fiscal balances calculated with this approach.
Encontrar soluciones a esta situación no es sencillo, pero es
necesario. Al menos debería ofrecerse a los ciudadanos información
clara sobre la contribución neta de los residentes de cada región
al gobierno central y por tanto a la solidaridad interregional.
La publicación de las balanzas fiscales de todas las regiones
españolas para los años recientes (las últimas corresponden a
2005) según el enfoque de carga-beneficio y sin neutralizar los
saldos es imprescindible (el gobierno central se ha comprometido
recientemente en esa dirección). Pero no basta.También es precisa
la colaboración de los especialistas haciendo pedagogía sobre
el significado de los datos y aportando análisis rigurosos de los
mismos. Hablar de balanzas fiscales, desde una perspectiva federal,
debería ser equivalente a referirse a los resultados del enfoque
carga-beneficio; del mismo modo que hablar de saldo fiscal, sin
calificativos, debería equivaler al saldo “real” de las balanzas fiscales
obtenidas con ese enfoque.
27
FEDERALISMO FISCAL
IEB REPORT
/ FISCAL FEDERALISM
Guillem López i Casasnovas
Universitat Pompeu Fabra
El debate de las balanzas
fiscales: diálogo de sordos
Debating the Fiscal Balance or
Talking at Cross-Purposes
La disputa de si hay o no un mejor método para computar las
balanzas fiscales no es técnica. No hay una respuesta a qué enfoque
es el mejor. Diferentes métodos sirven a diferentes propósitos y
estos propósitos tienen a menudo motivaciones diferentes. Un
ciudadano se puede sentir maltratado por lo que cree que es un
residuo fiscal excesivo como resultado del impuesto que debe
pagar y los beneficios que cree que se le devuelven a cambio.
Aquí el análisis de la incidencia carga-beneficio puede clarificar
quién soporta realmente la carga fiscal del impuesto (no siempre
quién lo paga, en la medida que la carga del gravamen se traslade
a algún otro agente en la economía), y cuáles son los beneficios de
las prestaciones públicas (a menudo el contribuyente no percibe
lo que le suponen las externalidades y otros servicios centrales).
Se trata de un ejercicio cuando menos pedagógico, para eliminar
ilusión fiscal y explicitar el grado de redistribución implícito en
el sistema presupuestario. En otros casos no son los individuos
sino las jurisdicciones que los representan legítimamente en un
determinado territorio quien cuestiona aquellos flujos fiscales.
La pregunta es aquí la de qué capacidad de gasto podría tener
este territorio en favor de sus ciudadanos si en lugar de ser
financiado a través de los flujos fiscales centrales pudiese hacerlo
a partir de sus propios recursos. Notemos que en el primer caso
–carga beneficio- los territorios y las jurisdicciones no cuentan:
‹quién gasta› es lo de menos, ni tan siquiera importa demasiado
el ‹dónde› se gasta: se centra el estudio en para quién se gasta
y quién soporta en último término el coste de la financiación
(pérdida inevitable de recursos privados que supone el impuesto
y el exceso de gravamen de la ineficiencia asignativa que de
la tributación se deriva sobre la economía). Este ejercicio lo
podríamos calificar de preconstitucional: no precisa el título VIII
de la Constitución española, es más sustancial (y de hecho menos
complejo) en un estado unitario, y la agrupación final tanto puede
ser geográfica, como funcional, como por grupos de edad, género
o apellidos.
Whether there is a best method for calculating the fiscal balance is
not a technical debate. Quite simply there is no straight answer as
to what best in this context might mean. Different methods seek
to satisfy different goals and these goals typically reflect different
motives. On the one hand, from an individual point of view, the
average taxpayer can feel hard done by at what he sees as an
excessive fiscal residue resulting from the taxes he has to pay and
the benefits he believes he receives in return. Here, an analysis
of this fiscal residue can help clarify just who the tax burden falls
on (not always the party that pays the tax, as the tax burden can
be transferred to another economic agent) and just what the
public service benefits are (often the taxpayer fails to appreciate
the benefits he derives from externalities and other centralised
services). Such an analysis is anything but a pedagogical exercise
since it serves to dispel any fiscal delusions and makes clear the
degree of redistribution implicit in the tax system. However, on
the other hand, it is not only the taxpayer but also the territorial
authorities that may question the legitimacy of fiscal imbalances.
Here the question is what the spending capacity of the territory
would be if instead of being financed through centralised tax
transfers, it was to finance itself from its own resources. Note
that in the first case – henceforth the ‘tax-benefit incidence’
approach – the territories and the authorities do not enter into
the equation: who does the spending is of no consequence and
where the money is spent is similarly of little importance. Here the
study centres on who the money is spent on and who ultimately
benefits and who bears the costs of funding (the inevitable loss of
private resources due to taxation and the deadweight loss of the
tax system affecting the economy). To this extent, such an exercise
can be undertaken ignoring Part VIII of the Spanish Constitution –
the Territorial Organisation of the State. If anything the analysis is
more coherent (and, in fact, less complex) in a unitary State where
distribution policies are not shared among jurisdictions, and it could
be completed along individual income or functional lines, or even
simply by age, sex or even surname!!
La segunda cuestión tiene una interpretación más política:
reivindica que los impuestos pagados por los ciudadanos de
un territorio poco o mucho son también de las instituciones
que los representan sobre este territorio, de jurisdicciones que
reivindican todo o parte de esta soberanía. No es por tanto un
ejercicio neutro respecto cuál sea la legitimidad de la pregunta: es
en sede parlamentaria que los representantes de este territorio
deben valorar la reivindicación, que implícitamente acepta
The second question to be raised is far more political in nature:
it has to do with the claim that the taxes/benefits paid/received
by the citizens of a territory can be allocated to the institutions
that represent those taxpayers and the authorities that defend
that territorial sovereignty. The exercise is, as such, not neutral with
respect to the legitimacy of the question: it is in the parliamentary
seat that the representatives of the territory should assess the
28
ieb
iebreport
IEB
report
REPORT
Balanzas fiscales
/ Fiscal Balances
que la redistribución individual interna queda a decisión del
parlamento de la jurisdicción, mientras que la externa, llamémosla
interjurisdiccional, es la cuestionada. En aquellos territorios
que consideran injusto el trato de los flujos centrales con su
jurisdicción, el cambio se remite a la recuperación de los balances
desde una mayor capacidad de decisión sobre estos flujos. Y es
el impacto de poder decidir gastar sobre el territorio, todo o una
mayor parte de los ingresos generados en este mismo territorio,
lo que valora el enfoque del flujo monetario desde la valoración
de los impactos sobre el territorio, arrastres económicos
agregados y creación de renta y riqueza.
validity of the claim, which implicitly accepts that the internal
redistribution is a matter for that parliament to decide, while the
external or inter-jurisdictional redistribution is what is called into
question.Territories that consider themselves to be unfairly treated
by centralised tax/benefit transfers seek to restore the fiscal balance
by having a greater say in these ‘flow approach’. And it is precisely
this greater say in the spending in a territory of all (or most of) the
revenue generated within that territory that is appraised in the
‘flow approach’, concerned as it is with the impact of the budget
on the territory, direct and additional economic side-effects for the
creation of income and wealth.
Por lo tanto, el método de la incidencia carga beneficio y el del
flujo monetario divergen básicamente en la consideración que
dan a la jurisdicción territorial: un simple ‹velo› en el primer caso
para sumar residuos fiscales individuales y, en el segundo, la base
última de la reivindicación total o parcial de la soberanía fiscal. En
el primer caso la varianza importa: la progresividad fiscal mueve el
residuo total por agregación del residuo individual; en el segundo,
son las medias (siendo la desigualdad un tema interno). En el
enfoque de la incidencia ‹carga beneficio›, la pretensión requiere
de múltiples y complicadas hipótesis. Desde los años sesenta
sabemos en la Hacienda Pública teórica que la incidencia requiere
modelos de equilibrio general (como mínimo ‹a la Harberger›), no
siendo innocuo el marco de referencia diferencial (un impuesto
o un gasto sustituye a otro) o de presupuesto equilibrado (con
asunciones tanto de fuentes de recursos como de aplicaciones
de estos); ya en economías cerradas o internacionalmente
abiertas, con libre movimiento de capital y trabajo (inmigración)
o con restricciones; en mercados competitivos, monopolísticos
u oligopolizados, ya por la banda de la oferta o de la demanda,
tanto del trabajo como del capital.Y todas estas hipótesis para un
país y un momento determinado, sin validez normativa universal,
sino tan solo empírica según sean las elasticidades respectivas de
demanda, oferta, precio, renta y de sustitución factorial en cada
circunstancia. Hipótesis la mayoría de las cuales se desconocen en
la realidad de la economía española y que a menudo los estudios
improvisan: así cuando De la Fuente (2014 en el Manual sobre
Cuentas Regionales Territorializadas) reconoce que imputa ‹a
ojo›, o cuando para eludir el cálculo de la incidencia del impuesto
de sociedades de la cifra relativa de negocios (tal como asume
el flujo monetario y se hace, por otra parte, en el País Vasco en
el régimen del concierto económico), improvisa coeficientes tan
sorprendentes como la media (¿?) (aritmética) de imputar (1)
según el excedente bruto de explotación al 100%, (2) más el 30%
(¿?) según participación relativa (general, todos los bienes) del
consumo (a pesar de la economía sumergida, sin reflejo fiscal) y el
70% (¿?) según el excedente bruto de explotación regional (por
suma provincial) ¡y (3) a tercios (¿?) según el excedente bruto
de explotación (EBE), consumo y salarios relativos de todos
los sectores! De manera similar resultan más que cuestionables
los supuestos de traslado hacia adelante o hacia atrás de las
cotizaciones sociales, o el traslado, hacia precios o a menos
So, the ‘tax-benefit incidence’ and the ‘flow approach’ differ basically
in the importance they attach to the territorial jurisdiction: in the
case of the former, it is nothing more than a cloak behind which
individual fiscal residues are summed, while in that of the latter, it
is the basis for fiscal sovereignty. From the perspective of the first
approach, the variance matters since tax progressivity shifts the total
residue through the aggregation of individual residues; whereas from
the perspective of the second, they are only means (with inequality
being an internal affair).The tax-benefit incidence approach requires
that many complicated hypotheses be formulated: thus, since the
sixties it has been well known among tax scholars that incidence
requires general equilibrium models (à la Harberger, at the very
least), and so much the better if combined with the differential
framework (where one tax or one expense substitutes another)
and with that of the balanced budget (with its assumptions about
the origins and applications of resources); applied then in autarkies
or open economies, with either free or restricted movements
of capital and labour (migration); in competitive, monopolistic or
oligopolistic markets, be it from the supply side or the demand side
of labour as well as capital. And all these hypotheses are formulated
for a specific country at a given moment in time, with no universal
validity, just an empirical validity depending on the respective
elasticities of supply, demand, price, income and factor substitution
effects for each specific set of circumstances. Yet most of these
hypotheses are untested in the Spanish economy and so they are
typically improvised in the studies undertaken. Thus, when De la
Fuente (2014, Manual sobre Cuentas Regionales Territorializadas)
admits that he allocates values in a rough and ready fashion in his
computations for territorialized regional accounts or, when to avoid
calculating the impact of corporate tax on the related business
figures (as the flow approach assumes and as occurs in the Basque
Country under its economic agreement with the Spanish State), he
improvises such surprising coefficients as the (arithmetic) mean (?)
to be allocated either: (1) according to the gross operating surplus
(GOS) at 100%, or (2) 30% (?) according to the (general) relative
participation (considering all goods) of consumption (despite the
informal economy, with no fiscal implications whatsoever) and
70% (?) according to the regional GOS (by summing the provincial
figures); or even most surprisingly, (3) by third parts (?) of the GOS,
household consumption and the relative wages in all sectors!
29
FEDERALISMO ieb
FISCAL
report
/ FISCAL FEDERALISM
Equally, assumptions regarding forward or backward transfers of
social security contributions are more than questionable, as are the
assumptions of VAT being shifted forward to prices or backward to
profits, in both instances without specifying the sector, the degree
of exposure to competition or the price elasticity of demand. This
contrasts with the allocation of VAT within flow approach analyses,
where it is treated proportionally to internal consumption, just as
the Spanish National Institute of Statistics allocates it when dividing
VAT among the territories in the financing of Spain’s regions or its
Comunidades Autónomas (henceforth, ACs).
beneficios, del IVA en los dos casos sin especificidad de sectores,
exposición a la competencia o elasticidad precio de demanda
conocida. Esto contrasta con la imputación que el flujo monetario
hace del IVA, en proporción relativa al consumo interior, tal y
como, por otra parte, asigna el INE cuando territorializa el IVA en
la financiación autonómica.
En otras palabras, el enfoque de la incidencia carga beneficio de
la imposición y del gasto es muy ambicioso, más pretendidamente
‹academicista›, pero demasiado pretencioso conociendo lo poco
que se conoce de la realidad de esta incidencia aplicada a la
economía española (uno de los pocos estudios publicados y para
un solo impuesto -las cotizaciones sociales- es el de Melguizo
y González Páramo en la Revista ‹Series›, 2013 o en VOX EU
2014 que muestra las dudas y ambigüedades postulando un
repartimiento al 50% entre trabajadores y empresarios) y, por lo
tanto, basándose en supuestos muy subjetivos, ausentes de rigor
académico.
In short, the tax-benefit incidence approach is extremely ambitious,
supposedly more scholarly, but quite overblown given the little we
know of its actual impact when applied to the Spanish economy
(indeed, one of the few published studies, focusing on just one tax –
social security contributions – is the work of Melguizo and González
Páramo, published in 2013 in the open-access journal SERIEs and
in 2014 in VoxEU, which demonstrates the uncertainties and
ambiguities by postulating a 50:50 division of the burden of social
contributions between workers and employees). All in all, given its
dependence on highly subjective suppositions, the approach may
lack academic rigour.
Por contra, el enfoque del flujo monetario es más limitado (también
en sus conclusiones), pero más cercano a la realidad: los gastos
se territorializan allá donde marcan los propios presupuestos
y contablemente se materializan los gastos, de acuerdo con
una determinada capacidad de decidir donde se producen los
servicios. A la vez, los no territorializados (sobre todo en servicios
fuertemente centralizados como la defensa, servicios exteriores,
penitenciarios, fomento del empleo, protección ciudadana) se
imputan según el peso de aquel gasto territorializado sobre el
total en cada caso (bajo la idea de que los servicios centrales son
de apoyo a los descentralizados). En cambio, el de carga beneficio
los imputaría por población, considerando irrelevantes los efectos
de que se gasten en un lugar u otro bajo el supuesto de que
son ‹bienes públicos› que benefician a todos por igual. Nótese
la contradicción que esta afirmación supone respecto de los
que niegan que se descentralicen las sedes de esta provisión de
servicios, porque coherentemente también con los que asumen
las llamadas Cuentas Regionales Territorializadas ¡¡quién gasta o
dónde gasta no debería importar!! Por ejemplo, de manera similar
se haría también desde el flujo monetario para el gasto en I+D+i,
mientras que el de carga beneficio improvisaría un reparto al
75% (¿?) por población y un 25% (¿?) según VAB.
In contrast, the flow approach is more limited (as are its conclusions),
but it remains closer to reality: expenditure is “territorialized”, i.e.,
in the territories in which it has been allocated in the budget and
where in accounting terms the expenditure occurs, in line with
the capacity to decide where the services are to be delivered.
Meanwhile, spending that is not allocated to the territories (above all
the financing of the highly centralised services of defence, overseas
services, prisons, work creation programmes and civil defence) is
assigned according to the ratio between territorialized spending
and total spending in each case (in keeping with the idea that
centralised services support the decentralised services). In contrast,
the tax-benefit incidence approach would assign expenditure
according to population, deeming irrelevant the effects of whether
money is spent in one place or another under the assumption
that these are ‘public goods’ that benefit everyone equally. Note
the contradiction inherent in this last claim for those who argue
against decentralising central state institutions for the provision of
services, because to be coherent with those that accept the socalled territorialized regional accounts, who does the spending and
where the money is spent should make no difference! Otherwise,
the flow approach would deal with R&D+i spending in a similar
fashion, while the tax-benefit incidence approach would improvise
a 75% (?) share according to population and 25% (?) according to
gross value added.
¿Cuál es, en este contexto, la pregunta a responder a través del
cómputo de la balanza fiscal? En Cataluña, guste o no, se crea más
o menos encajable la pregunta en la Constitución española, con
el supuesto ‹como si› (de la recaudación propia de los recursos
sobre el territorio) más o menos discutible, es, desde la época
de la segunda República, la segunda, la que formula el enfoque
monetario: ¿Cuántos recursos retornan de aquellos que del
territorio proceden? Cómo compara (i) lo que el Estado gasta
en la Comunidad en ejercicio de sus competencias y lo que
transfiere para las que tiene descentralizadas, con (ii) la capacidad
de gasto que resultaría si se dispusiera de estos recursos a partir
Against this backdrop, what question are we seeking to answer when
we calculate the fiscal balance? In Catalonia, like it or not, since the
Second Republic of the 1930s, the question prone to be answered by
the flow approach has been: What proportion of the tax resources
raised within the territory is in fact returned to it? In other words, the
30
Balanzas fiscales / Fiscal Balances
approach compares what the State spends in the AC in providing
its services plus what the State transfers to that AC to pay for
decentralised services with what the AC’s spending capacity would
be if it were able to collect these resources itself.Those that deny the
very validity of the question base their claims (i) on a Constitution
that provides for an indivisible and exclusive fiscal sovereignty in the
hands of central tax authorities, (ii) on the sociological argument
that in fiscal terms “there are no Catalans, only Spaniards living in
Catalonia”, and (iii) on the notion that the ACs have no redistributive
powers other than those which the State determines. However, in
opposition to such arguments, stands the political reality of the claims
of the Catalan Parliament and the fact that, even recognising that
deficits are the result of personal redistributive fiscal flows, some
authors (see López Casasnovas and Joan Rosselló in a recent paper
in Hacienda Pública Española, 2014) have shown that this is simply
not the case in Spain. Indeed, in terms of expenditure, empirically we
do not observe a systematic pattern of regional flows that matches
personal differences in income. ACs with similar income levels clearly
receive discretionary levels of resources from the central government,
contrary to what the supporters of the tax-benefit incidence
approach claim. When López-Casasnovas and Rosselló (op. cit.) test
this hypothesis to determine whether it has a purely random political
bias or whether it derives from compensation for supply costs (that
take into account the existence of scale economies, the additional
costs associated with being an island, population density, etc.), their
analysis does not allow any definite conclusions to be drawn either.
de la recaudación propia. A los que niegan la virtualidad de la
pregunta les ayuda cierta interpretación de la CE en lo que se
refiere a la soberanía fiscal única y excluyente, y la concepción
de los poderes tributarios centrales, la concepción sociológica
de que fiscalmente ‹no hay catalanes sino españoles que viven
en Cataluña›, y la noción de que las CC.AA. no tienen pauta
redistributiva otra que la que el Estado determine. Tienen pero
en contra estos partidarios la realidad política de la reivindicación
parlamentaria y la constatación de que incluso asumiendo
que los déficits son resultado de los flujos fiscales personales
redistributivos, algunos autores como López Casasnovas y Joan
Rosselló en un artículo reciente en HPE, 2014 han mostrado que
este no es, de todas maneras, el caso español. En efecto, por el
lado del gasto, no se observa empíricamente una pauta de flujos
regionales que replique de manera apropiada las diferencias
personales en renda. CC.AA. con niveles de renda similares
reciben claramente niveles discrecionales de recursos del
gobierno central contrariamente a lo que afirman los partidarios
del método carga beneficio. Cuando López y Rosselló validan
la hipótesis de si aquellas diferencias tienen un sesgo político
puramente aleatorio o si se derivan de una compensación por
unos costos de provisión (que tengan en cuenta la existencia de
economía de escala, los costes de insularidad, la dispersión de
la población, etc.), tampoco el análisis de datos no permite ser
concluyente.
En resumen, el debate sobre métodos de balanzas fiscales
es un falso debate ya que los que niegan el método del flujo
monetario lo que están haciendo realmente es negar, desde
una supuesta posición académica, la pregunta que se quiere
responder con este método en el cómputo de la balanza fiscal.
Un tema, este, cansino, de un diálogo de sordos cuando una
de las partes no quiere escuchar lo que una representación,
al menos la parlamentaria catalana, bastante sustantiva (casi
un 80 por ciento largo), reivindica. Contra esto, y desde
supuestas posiciones académicas, primero se pretendió negar
la posibilidad del cómputo; después se argumentó la existencia
de múltiples métodos e hipótesis sorprendentemente posibles,
incluyendo de no neutralización de déficits públicos, que venían
a descalificar la virtualidad del cálculo. A pesar de ello, más tarde
se validaron los dos métodos, avalados por la Comisión plural
de expertos del Instituto de Estudios Fiscales. Finalmente hoy,
ya sin eufemismos, se niega la virtualidad de la pregunta en sí
misma o se sustituye por la presentación de unas tales Cuentas
Regionales Territorializadas de nueva creación con tal de crear
todavía más confusión.
In summary, the debate concerning the best methodological
approximation for calculating fiscal balances is a fallacy, since what
those who would deny the validity of the flow approach method
are in fact denying – with their supposedly scholarly arguments – is
the very question that this methodology seeks to answer when it
calculates the fiscal balance, at least in our country. The subject has
become tiresome, as the two sides do little more than talk at cross
purposes. In this ongoing debate one of the parties does not want
to hear what a fairly substantial sector in the Catalan parliamentary
assembly (almost 80% of the MPs) is arguing for. The opposition,
drawing on their supposedly scholarly arguments, initially concluded
that it was impossible even to perform the calculation of these fiscal
imbalances; later, they claimed that there were a surprising number
of possible methods and forwarded a multiplicity of hypotheses,
including that of the ‘non-neutralization’ of public deficits, all aimed
at invalidating the calculations. Despite this, two methods were
subsequently validated, with the full endorsement of a broad-based
commission of experts from the Spanish Institute of Fiscal Studies.
This brings us to the situation today, in which the validity of the very
question is again denied, now without recourse to euphemism, but
by replacing the question with the presentation of newly drawn up
territorialised regional accounts that are bound to create even more
confusion.
31
FEDERALISMO FISCAL / FISCAL FEDERALISM
François Vaillancourt
Université de Montréal
Flujos fiscales regionales:
cuantificación, determinantes
e interpretación
Regional Fiscal Flows:
Measurement, Determinants
and Interpretation
Introducción
Introduction
En este artículo se plantean seis preguntas que atañen a las
balanzas fiscales y que pueden interesar a los lectores de este
número del IEB Report.
This note raises six questions with respect to fiscal balances that
may be of interest to readers of this issue of the IEB Report.
1. What methodology should be used? There are three
approaches feasible: flow approach, economics gains and taxbenefit approach1. The first is inappropriate as it neglects
possible shifting of taxes from the point of collection to the
point of effective payment. The second is also inappropriate
in that it assumes that all the benefits from public spending
accrue to the region where it takes place. Put differently public
goods are assumed away. Thus we argue that the incidence
approach with explicit shifting assumptions is the proper one.
1. ¿Qué metodología debería aplicarse? Hay tres aproximaciones
factibles: flujo monetario, flujo de ganancias económicas y flujo
carga-beneficio1. La primera es inadecuada porque no tiene
en cuenta la posible traslación de los impuestos desde donde
se recaudan hasta donde se hace efectivo el pago. La segunda
tampoco resulta adecuada porque asume que todos los
beneficios derivados del gasto público recaen en la región en
que tiene lugar ese gasto. Dicho de otro modo, se pasa por alto
el bien público. A nuestro entender, pues, el enfoque pertinente
es de la carga-beneficio, con supuestos explícitos de traslación.
2. What territory/time period should be considered? The methodology selected must be applied to the relevant territorial
units. This is usually first –tier SNGs such as autonomous communities or provinces although if the central government uses
different territorial units for policy purposes, these could be
used. One could also look at cities or metropolitan areas, often important engines of economic growth at the national or
subnational level. In practice, SNGs, often recipients of central
transfers, are the most commonly units used2 .The time period
is usually one year although several are better to smooth out
unusual in/outflows.
2. ¿Qué territorio y espacio temporal cabe considerar? La
metodología seleccionada debe aplicarse a las unidades
territoriales relevantes, que suelen ser las subnacionales —
tales como comunidades autónomas o provincias—, pero si la
Administración Central usa unidades territoriales distintas con
motivos políticos, también pueden aplicarse. Se pueden incluir
asimismo las ciudades o áreas metropolitanas, que suelen ser
importantes motores de crecimiento económico en el ámbito
nacional y subnacional. En la práctica, se suele partir de las
unidades subnacionales, destino habitual de las transferencias
de la Administración Central2. El espacio temporal que suele
utilizarse es un año, aunque siempre es preferible partir de
varios años, con vistas a difuminar flujos de entrada o salida
inusuales.
3. How should one evaluate the quality of fiscal flow calculations?
The following criteria while partial are useful:
• Are the basic numbers produced by an independent statistical agency?
• Are explicit data sources discussed? • Is an explicit methodology clearly laid out to take into account the relevant final incidence of taxes?
• Is there an explicit discussion of the incidence of public expenditures?
3. ¿Cómo se debe evaluar la calidad de los cálculos de los flujos
fiscales? Los siguientes criterios, aunque parciales, resultan útiles:
• ¿Los datos de base los ha preparado un organismo estatal independiente?
• ¿Se comentan explícitamente las fuentes de datos utilizadas? See François Vaillancourt ‘‘Inter-regional Fiscal Flows; Interpretation
issues’’ in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows (N. Bosch,
M. Espasa and A. Solé-Ollé, Eds.) Northampton: Edward Elgar, 2010, p
39-58.
2
As shown in a recent paper The Fiscal Balance of Catalonia: Methodology, Results and Determinants by Núria Bosch and Marta Espasa, mimeo,
2013.
1
1
2
Véase François Vaillancourt (2010): “Inter-regional Fiscal Flows;
Interpretation issues’’, en N. Bosch, M. Espasa y A. Solé-Ollé (ed.), The
Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows, Northampton: Edward
Elgar, pág. 39-58.
Así se demuestra en el artículo “The Fiscal Balance of Catalonia:
Methodology, Results and Determinants”, de Núria Bosch y Marta
Espasa, mimeo, 2013.
32
ieb
iebReport
IEB
report
report
Report
Balanzas fiscales
/ Fiscal Balances
• ¿Se define una metodología clara y explícita para tener en
cuenta la incidencia final relevante de los impuestos?
• ¿Se comenta claramente la incidencia del gasto público?
• ¿Se establece una corrección explícita para neutralizar el
déficit o superávit de la Administración Central?
• En cuanto a las operaciones no contabilizadas, si no se
hace una estimación de las mismas, ¿se citan al menos y se
comenta su posible importancia y su tendencia?
• Los tres casos siguientes, ¿qué peso tienen?: Administración
Central / gasto público general; impuestos de la
Administración Central con incidencia geográfica incierta
/ ingresos de la Administración Central; “bienes públicos”
de la Administración Central (defensa, etc.) / gasto de la
Administración Central.
• Is there an explicit correction for the surplus or deficit position of the central government?
• Are important off balance sheets flows if not estimated, at
least listed and their possible importance and direction discussed?
• What is the importance of the following three shares: central
government in overall public spending; central taxes with
uncertain geographic incidence in central revenues; central
‘public goods’ (defense, etc.) in central spending?
4. What is the impact of fiscal flows? One can distinguish short/
medium/long term impacts and monetary/real/ welfare measures of such impacts3 . One issue not raised explicitly could
be the capitalization of past flows or the current flow value of
past capital expenditures.
4. ¿Cuál es el impacto de los flujos fiscales? Se pueden detectar
impactos a corto, medio y largo plazo, y medidas que afectan
al bienestar, en términos nominales y reales, en relación con
esos impactos3. Un tema no tratado explícitamente puede ser
la capitalización de los flujos pasados o el valor actual del flujo
de inversiones de activo fijo hechas en el pasado.
5. What structural factors play a role in setting fiscal balances?
• Geography: A region can be the gateway for exports or
imports for all or part of the country thus attracting central
expenditures and generating central revenues;
• History: the cupo/Foral arrangement in Spain or the evolving
federalism in Belgium are examples of decisions that affect
and change over time regional fiscal balances;
• Demography: differentiated aging or internal/international
mobility by region affect regional fiscal flows given central
spending programs and tax system
• Political: political arrangements by which regions express
their power at the central level may explain fiscal flows4.
5. ¿Qué factores estructurales son importantes al preparar
balanzas fiscales?
• Geografía: Una región puede tener las puertas para las
exportaciones o importaciones para todos o para una parte
del país, con lo que genera gastos para la Administración
Central, pero también le genera ingresos.
• Historia: Hay decisiones que afectan y modifican las balanzas
fiscales con el tiempo: el régimen foral o el cupo en España
o el federalismo que avanza en Bélgica son ejemplos de ello.
• Demografía: Las diferencias de edad de la población o la
movilidad interna/internacional de las regiones afectan a los
flujos fiscales regionales si el sistema fiscal y los programas
de inversión están centralizados.
• Política: Los acuerdos políticos mediante los cuales las
regiones manifiestan su poder en la Administración Central
también pueden explicar los flujos fiscales4.
6. What factors should be taken into account when examining
the impact and validity of an observed fiscal flow?
• The composition of fiscal flows
One should distinguish between central transfer payments
(pensions, unemployment help) and active spending (wages,
investment).
• Fiscal flows and the stock of public capital
Existing public capital, provided/ funded by the central
government may be linked to expenditures/ revenues
important influencing fiscal balances.
• Fiscal flows and mandated private expenditures
Centrally mandated private expenditures may require
different private spending in specific regions; this can be seen
as a tax if the benefits occur in part outside the region.
• Economic balances
More broadly, one must look at economic balances since one
6. ¿Qué factores cabe considerar al examinar el impacto y la
validez de un flujo fiscal observado?
• La composición de los flujos fiscales
Es preciso distinguir entre pagos por transferencia de la
Administración Central (pensiones, ayudas al desempleo) y
gasto activo (salarios, inversión).
Frey, René L. (1984): “Die Inzidenzanalyse: Ansatz und Probleme der
Erfassung von Spillovers”, en René L. Frey y Ernst A. Brugger (ed.),
Infrastruktur, Spillovers und Regionalpolitik. Methode und praktische
Anwendung der Inzidenzanalyse in der Schweiz, Diessenhofen: Verlag
Rüegger, pág. 37-55.
4
Véase, por ejemplo, O’Laughlin, Laura (2007): Red States, Blue states: Examining
Federal Transfers to the States, 1983-2004, Notes et Analyses sur les États-Unis
/ on the USA, n.º 17. http://www.cerium.ca/IMG/pdf/Notes_Analyses017.pdf.
Frey, René L. (1984). Die Inzidenzanalyse: Ansatz und Probleme der Erfassung von Spillovers. In: René L. Frey & Ernst A. Brugger (Eds.). Infrastruktur,
Spillovers und Regionalpolitik. Methode und praktische Anwendung der
Inzidenzanalyse in der Schweiz. Diessenhofen: Verlag Rüegger, pp. 37-55.
4
See for example OLaughlin, Laura2007 Red States, Blue states: Examining
Federal Transfers to the States, 1983-2004 Notes et Analyses sur les États-Unis
/on the USA #17 http://cepea.cerium.ca/IMG/pdf/Notes_Analyses017.pdf
3
3
33
FEDERALISMO ieb
FISCAL
report
/ FISCAL FEDERALISM
• Los flujos fiscales y el capital público
El capital público existente, proporcionado o financiado
por la Administración Central, puede estar relacionado con
gastos/ingresos que tengan una influencia considerable en la
balanza fiscal.
• Los flujos fiscales y el gasto privado regulado
El gasto privado regulado po la Administración Central ( p.ej.:
regulaciones para la preparación de alimentos: embalaje, etc.)
puede requerir diferentes niveles de coste según la región, lo
cual puede considerarse una suerte de impuesto si parte de
los beneficios se producen fuera de la región.
• Los equilibrios económicos
Más ampliamente, es preciso fijarse en los equilibrios
económicos, ya que una explicación plausible para
las transferencias fiscales interregionales es que estas
transferencias son un pago o una compensación por un
estatus concreto (centro-metropolitano, por ejemplo).
• Los flujos de capital humano
Hay transferencias implícitas en los flujos de capital humano
interregionales5 si se financia la educación con dinero
público. Los flujos fiscales pueden ser útiles para compensar
en este caso.
• Impuestos estatales
Considerando la distribución regional de la renta, la
progresividad o la falta de la misma en los impuestos de la
Administración Central puede generar diferentes balanzas
fiscales para regiones similares. Así pues, las balanzas fiscales
pueden reflejar políticas redistributivas nacionales.
• Nivelación
Cuanta más importancia adquiera la solidaridad regional,
más nivelación habrá y mayores serán los flujos fiscales
interregionales. La nivelación puede considerarse un plan de
seguros intertemporal.
possible explanation for fiscal transfers from one region to
another is that these transfers are a payment or compensation
for a given status (metropolitan hinterland for example).
• Human capital flows
There are implicit transfers imbedded in human capital flows
between regions5 when there is some public financing of
education. Fiscal flows may help pay for this.
• Central taxation
Given regional income distributions, the progressivity or
lack thereof of central taxes may generate different fiscal
balances for similar regions. Thus fiscal balances may reflect
national redistributive policies
• Equalization
The more important inter regional solidarity is, the more
equalization there will be and the greater the fiscal flows will
be in/out of regions. Equalization can be seen as an intertemporal insurance scheme.
Conclusion
It is not unreasonable for regions/SNGs to care about their
fiscal balance but as with protectionist policies not everyone can
exhibit a positive balance.
In a proper system of fiscal flows, one will observe:
a) Horizontal equity with regions in similar circumstances (income levels, infrastructure...) treated in a similar fashion.
b) Vertical equity with richer regions contributing more/receiving
less than poorer ones.
c) Inter-generational equity with economically efficient regional
convergence as a long term goal.
d) Finally over time one should observe adaptability to changes
in the overall inter-regional arrangements. Often there is a
pact between ‘have’ and ‘have-not’ regions, with the former
gaining by selling into their markets while the latter benefit by
obtaining through various transfers some of the tax revenues
thus gained by the haves. Such pacts become less viable with
the opening up of economies. This may thus tend to reduce
at least one possible economic motivation for interregional
transfers. Of course, to the extent freer trade increases the
economic opportunities of poorer regions and countries,
there may be a more than offsetting gain.
Conclusión
No es ninguna locura que las regiones y los gobiernos
subnacionales se preocupen por su balanza fiscal, pero igual que
sucede con las políticas proteccionistas, no todo el mundo puede
presumir de un balance positivo.
En un sistema adecuado de flujos fiscales, se observará:
a) Equidad horizontal con las regiones en circunstancias similares
(niveles de renta, infraestructuras, etcétera) tratadas del
mismo modo.
b) Equidad vertical con regiones más ricas que contribuyan más
o reciban menos que las más pobres.
Para las estimaciones sobre Canadá, véase Breguet, Bryan (2007):
Evaluating the Human Capital Flows Across Canadian Provinces; An
Income Based Approach. En: https://papyrus.bib.umontreal.ca/dspace/
bitstream/1866/1992/1/a1.1g1085.pdf.
For estimates for Canada see Breguet, Bryan (2007) Evaluating the Human Capital Flows Across Canadian Provinces; An Income Based Approach https://papyrus.bib.umontreal.ca/dspace/bitstream/1866/1992/1/
a1.1g1085.pdf
5
5
34
Balanzas fiscales / Fiscal Balances
c) Equidad intergeneracional con el objetivo a largo plazo de la
convergencia regional económicamente eficiente.
d) Finalmente, con el tiempo debería observarse una cierta
adaptabilidad a los cambios en los acuerdos interregionales
en general. A menudo existe un pacto entre las regiones
“que tienen” y “las que no tienen”: las primeras salen
ganando al vender en los mercados de las otras y las
segundas se benefician al obtener transferencias de los
ingresos impositivos obtenidos por las “que tienen”. Con la
apertura de las economías, estos pactos devienen menos
viables, lo cual puede tender a reducir al menos una de las
posibles motivaciones económicas para las transferencias
interregionales. Ahora bien, si partimos de la base que
liberalizar los mercados incrementa las oportunidades
económicas de las regiones y los países más pobres, puede
haber ahí una compensación bastante clara.
35
FINANZAS PÚBLICAS
IEB REPORT
/ PUBLIC FINANCE
Punto de vista IEB
IEB view point
La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation
La fiscalidad ambiental en la reforma
fiscal: otra ocasión perdida
Environmental Taxation in Spain’s Fiscal
Reform: Another Missed Opportunity
Una vez más el sistema fiscal español está inmerso en un proceso
de reforma fiscal. Este verano el Gobierno ha aprobado tres
proyectos de ley1 que pretenden “abordar en el momento
actual una reforma integral de nuestro sistema tributario”,
según se afirma en la Exposición de motivos del primero de
ellos. En un escenario económico como el actual, se considera
“prioritario revisar nuestro sistema tributario para mejorar
la eficiencia en la asignación de recursos y la neutralidad,
lo que estimulará el crecimiento económico, la creación de
empleo”, además de garantizar la suficiencia financiera para el
conjunto de las administraciones públicas. En consecuencia, en
la actual reforma fiscal parece estar muy presente la mejora
en la eficiencia del sistema fiscal, con la finalidad de incentivar
el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo,
sin olvidar lógicamente un objetivo primordial como es el de la
consolidación fiscal. Resumiendo, mejorar la eficiencia y garantizar
la suficiencia son los dos objetivos fundamentales de la reforma.
Once again the Spanish tax system finds itself immersed in a process of
fiscal reform.This summer the Government has introduced three bills1
that seek to “address a comprehensive reform of our tax system as it
currently stands”, as stated in the preamble to the first of these bills. In
the current economic situation, the Government considers it a priority
“to revise our tax system so as to improve the efficiency of resource
allocation and tax neutrality, thus stimulating economic growth and job
creation”, as well as ensuring financial sufficiency for all levels of public
administration. Consequently, the current tax reform would seem to
be characterized by attempts to make the tax system more efficient,
with the goal of promoting growth in the economy and tackling the
job shortage, without overlooking of course the primary objective
of fiscal consolidation. In short, improving efficiency and guaranteeing
sufficiency are the two main objectives of the reform.
As is made clear in the two contributions to this IEB Report
– that is, the article written by Professor Andersen (University
of Aarhus, Denmark) and the paper submitted by Professors
Alvarez, Gago and Labandeira (University of Vigo), the academic
literature (the Mirrlees Review being an evident example) and
international organizations (the IMF, the OECD and the EU) agree
that not all taxes have the same impact on the economy. Some
taxes create more distortions than others, and among the most
efficient taxes we find the environmental taxes, which, in addition,
foster behaviour that is more respectful of the environment.
Como bien se indica en las dos contribuciones a este IEB
Report, tanto la del profesor Andersen, de la Universidad de
Aarhus en Dinamarca, como la de los profesores Álvarez, Gago
y Labandeira, de la Universidad de Vigo, la literatura académica
(el Informe Mirrlees es un claro ejemplo) y los organismos
internacionales (FMI, OCDE y UE) coinciden en señalar que
no todos los impuestos inciden de la misma manera sobre la
economía. Unos impuestos generan más distorsiones que otros y,
entre los impuestos más eficientes, se encuentran los impuestos
ambientales que, además, fomentan comportamientos más
respetuosos con el medio ambiente.
However, Spain is the EU country in which environmental
taxation has the least weight in its economy. Only in catching up
with the EU average, Andersen estimates the Government would
obtain an additional five to six thousand million euros. Alvarez,
Gago and Labandeira likewise identify the great margin open to
the Spanish government for introducing environmental taxation,
particularly in the most important category, the taxing of energy.
Sin embargo, España es el país de la Unión Europea donde menor peso
tiene la fiscalidad ambiental sobre su economía. Sólo con igualarse a la
1
Proyecto de Ley por la que se modifican la Ley 35/2006, de 28 de
noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el texto
refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de No Residentes,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, y
otras normas tributarias; Proyecto de Ley del Impuesto sobre Sociedades; Proyecto de Ley por la que se modifican la Ley 37/1992, de 28 de
diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, la Ley 20/1991, de 7 de
junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico
Fiscal de Canarias, la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos
Especiales, y la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen
determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se
adoptan otras medidas tributarias y financieras.
1
36
Proyecto de Ley por la que se modifican la Ley 35/2006, de 28 de noviembre,
del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el texto refundido de
la Ley del Impuesto sobre la Renta de No Residentes, aprobado por el
Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, y otras normas tributarias;
Proyecto de Ley del Impuesto sobre Sociedades; Proyecto de Ley por la que
se modifican la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el
Valor Añadido, la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos
fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, la Ley 38/1992, de 28
de diciembre, de Impuestos Especiales, y la Ley 16/2013, de 29 de octubre,
por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad
medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras.
ieb
iebreport
IEB
report
REPORT
La fiscalidad ambiental
/ Environmental Taxation
media de la UE, Andersen calcula que se obtendrían entre 5.000 y 6.000
millones adicionales de euros. Álvarez, Gago y Labandeira coinciden en
señalar el gran margen que existe en España en la imposición ambiental,
en particular en la categoría más relevante, la que recae sobre la energía.
El peso de la fiscalidad sobre el precio final de la energía es en España
de los más bajos de toda la UE. Sólo en este campo, los autores estiman
que la recaudación podría aumentar entre 1.600 y 8.500 millones, según
cuáles fueran los incrementos aprobados.
The weight of taxation on the final price of energy in Spain is
among the lowest in the EU. In this area alone, the authors estimate
that revenue could be raised by between 1,600 and 8,500 million
euros, depending on the increases introduced.
What is known as the Lagares Report (2014), published by the
committee of experts set up by the Government to study the
reform of Spain’s tax system, recognises that green tax reform
“remains pending in Spain”. For this reason, the same report makes
sixteen specific proposals for change in the field of environmental
taxation, the majority being related to taxation on energy products.
Specifically, it calls for support in the application of the EU’s Proposal
for a Directive2 to tax the different energy products according to
their carbon emissions and energy content.
El conocido como Informe Lagares (2014), publicado por la
comisión de expertos constituida por el Gobierno para estudiar
la reforma del sistema fiscal español, señala que la reforma fiscal
verde “aún está pendiente en España”. Por esta razón, en el mismo
informe se plantean dieciséis propuestas concretas de cambios
en el ámbito de la fiscalidad ambiental, siendo el núcleo duro
de las mismas las relacionadas con la fiscalidad sobre la energía.
En particular, se aboga por apoyar y anticipar la aplicación de la
Propuesta de Directiva2 que desde la UE se ha propuesto a fin
de gravar los diferentes productos energéticos en función de sus
emisiones contaminantes y de su contenido energético.
In short, the ongoing tax reform seeks to improve efficiency and
guarantee sufficiency. The academic literature and international
agencies recommend that Spain bolster its environmental taxation.
What’s more, even the Government committee of experts has
made significant proposals in this direction. However, if we analyse the
content of the three bills introducing the tax reform, only one measure
has obvious environmental objectives. Specifically, in estimating the
value of the benefit in kind that a worker may obtain from being able
to use a company vehicle for private purposes, it is foreseen that the
value of the taxes payable “shall be reduced by up to 30 per cent in
the case of vehicles that can be considered to be energy efficient, in
the terms and conditions specified in the regulations”.
En definitiva, la reforma fiscal en curso pretende mejorar la
eficiencia y garantizar la suficiencia. La literatura académica y
los organismos internacionales recomiendan a España reforzar
la fiscalidad ambiental. Incluso, la comisión oficial de expertos
realiza importantes propuestas en este sentido. Sin embargo, si
se analiza el contenido de los tres proyectos de ley que recogen
el contenido de la reforma fiscal, únicamente se encuentra una
medida con un claro objetivo ambiental. En concreto, al estimar el
valor de la retribución en especie que los trabajadores obtienen al
poder utilizar para fines particulares los vehículos de empresa, se
prevé que el valor por el cual se deba tributar “se podrá reducir
hasta un 30 por ciento cuando se trate de vehículos considerados
eficientes energéticamente, en los términos y condiciones que se
determinen reglamentariamente”.
Clearly, environmental taxation is not a panacea allowing a
government simply to unearth revenue at will. Logically, any new
measure needs to be analysed in terms of the effects it might have
on the economy and, in particular, on the competitiveness of those
companies that stand to be affected most by it. Likewise, its impact
on the equity of the entire tax system needs to be assessed along
with a consideration of any other measures that might be adopted
to offset any possible regressive effects. In the Spanish case, there
is also a need to analyse how such taxes would affect the different
levels of government, in particular, the autonomous communities,
which taking advantage of the State’s passivity have introduced
their own environmental taxes, with varying degrees of success.
Ciertamente, la fiscalidad ambiental no es una panacea que permita
obtener ingresos de debajo las piedras sin mayor implicación.
Lógicamente, para cualquier medida debe analizarse qué efecto
puede tener en la economía y, en particular, en la competitividad
de aquellas empresas que más se puedan ver afectadas. Asimismo,
debe valorarse su impacto sobre la equidad del conjunto del
sistema fiscal y qué otras medidas, en su caso, deben adoptarse
para atenuar los posibles efectos regresivos. Igualmente, en el
caso español, hay que analizar cómo afectaría a los diferentes
niveles de gobierno, en particular a las comunidades autónomas
que aprovechando la pasividad del Estado han ido introduciendo
impuestos propios, con mayor o menor éxito, de carácter ambiental.
On the other hand, it cannot be claimed that taxation is consistent
from an environmental point of view in most of Spain’s neighbouring
countries. The taxing of energy use in many OECD countries
presents major inconsistencies from an environmental perspective,
as recent studies point out (Hardin, Martini and Thomas (2014);
Heine, Norregaard and Parry (2012), among others).
Nonetheless, it seems that in a “comprehensive reform of our
tax system”, in which efficiency and sufficiency are safeguarded, it
would be advisable to seize the opportunities that environmental
Por otro lado, tampoco se puede afirmar que la fiscalidad sea
coherente desde un punto de vista ambiental en la gran mayoría
COM(2011) 169/final.
COM(2011) 169/final.
2
2
37
FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE
de los países de nuestro entorno. La fiscalidad sobre el uso de la
energía presenta en numerosos países de la OCDE importantes
incoherencias desde la perspectiva ambiental, como señalan
recientes trabajos (Hardin, Martini y Thomas (2014) y Heine,
Norregaard y Parry (2012), entre otros).
taxation provides to introduce, gradually and with a view to the
long-term, the environmental element in the Spanish tax system.
However, once again, in the discussions concerning tax reform
environmental taxation is the elephant in the room.
Ahora bien, parece que en una “reforma integral de nuestro
sistema tributario”, donde se afirma que la eficiencia y la suficiencia
están muy presentes, lo recomendable sería aprovechar las
oportunidades que la fiscalidad ambiental ofrece para, de manera
gradual y con una visión a largo plazo, introducir el elemento
ambiental en el sistema fiscal español. Una vez más, la fiscalidad
ambiental se convierte en un invitado de piedra de la reforma fiscal.
References
Hardin, M., Martini, C. & Thomas, A. (2014), “Taxing Energy Use in
the OECD”, Economics of Energy & Environmental Policy, 3, 1936.
Heine, D., Norregaard, J. & Parry, W.H. (2012), “Environmental Tax
Reform: Principles from Theory and Practice to Date, IMF
Working Paper, WP/12/80.
Informe Lagares (2014), Comisión de Expertos para la Reforma
del Sistema Tributario Español. http://www.minhap.gob.es/es-ES/
Prensa/En%20Portada/2014/Documents/Informe%20expertos.
pdf.
Mirrlees, J., S. Adam, T. Besley, R. Blundell, S. Bond, R. Chote, M.
Gammie, P. Johnson, G. Myles & J. Poterba (2011), Tax by Design:
The Mirrlees Review, Oxford: Oxford University Press for
Institute for Fiscal Studies.
Referencias bibliográficas
Hardin, M., Martini, C. y Thomas, A. (2014), “Taxing Energy Use in
the OECD”, Economics of Energy & Environmental Policy, 3, 1936.
Heine,D., Norregaard, J. y Parry, W.H. (2012), “Environmental Tax
Reform: Principles from Theory y Practice to Date, IMF Working
Paper, WP/12/80.
Informe Lagares (2014), Comisión de Expertos para la Reforma
del Sistema Tributario Español. http://www.minhap.gob.es/es-ES/
Prensa/En%20Portada/2014/Documents/Informe%20expertos.
pdf.
Mirrlees, J., S. Adam, T. Besley, R. Blundell, S. Bond, R. Chote, M.
Gammie, P. Johnson, G. Myles y J. Poterba (2011), Tax by Design:
The Mirrlees Review, Oxford: Oxford University Press for
Institute for Fiscal Studies.
José María Durán Cabré
Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona
38
IEB REPORT
La fiscalidad ambiental
/ Environmental Taxation
Mikael Skou Andersen
Aarhus University
Cómo una reforma fiscal
ambiental puede estimular la
creación de empleo
How Green Fiscal Reform in
Spain Could Stimulate Job
Creation
1. Erosión de los ingresos por la crisis fiscal
Durante más de diez años, y antes de la crisis fiscal, la mayoría de los
países que actualmente se enfrentan a dificultades presupuestarias
infravaloraron el peso de la fiscalidad con criterios ambientales.
Según datos de Eurostat, en Portugal, Italia, España y Grecia la
relación de la tributación ambiental con respecto a los ingresos
fiscales totales se redujo entre un 30 y un 40% entre 1995 y 2008,
y ello se debe principalmente a que los tipos impositivos no se
ajustaron a la inflación y al crecimiento de la economía (en pocas
ocasiones se redujo directamente el tipo impositivo).
1. Revenue Erosion up to Fiscal Crisis
For more than 10 years prior to the outbreak of the fiscal crisis
most of the countries that now have budgetary difficulties greatly
downplayed the role of environmental taxation. According to
Eurostat data the share of environmentally-related taxes of total
tax revenues declined with 30-40 per cent between 1995 and
2008 in Portugal, Italy, Spain and Greece. The erosion took place
mainly because tax rates were not adjusted to keep pace with
inflation and the growth of the economy, there were only few
occasions at which tax rates were directly lowered.
En realidad, esta erosión de los ingresos ambientales es desafortunada
no solo por razones meramente medioambientales, sino también
respecto al resultado económico y al empleo. La fiscalidad ambiental
relacionada con temas de energía, transporte, contaminación y
recursos puede ser un sustitutivo de otros impuestos, especialmente
los que gravan el trabajo. Este intercambio fiscal puede contribuir
a que la economía sea más competitiva, no solo reduciendo los
costes laborales, sino también redundando en un uso más eficiente
de los recursos y la energía. Precisamente por ello, los organismos
internacionales (especialmente la OCDE) llevan años recomendando
que se haga un mayor uso de la tributación ambiental. Por ejemplo,
en los últimos veinte años Polonia y Estonia han estado incrementado
de forma significativa su cuota de tributos ambientales (>50%) y
ahora están recogiendo los beneficios, con unas economías que están
ganando en dinamismo y en un uso más eficiente de sus recursos.
The revenue erosion is unfortunate not only for environmental
reasons, but also for concerns about economic performance
and employment. Environmentally-related taxes addressing
energy, transport, pollution and resources can substitute for
other taxes, notably taxes on labor. Such exchanges may help
the economy become more competitive, as not only the labor
costs are lowered, but also energy and resources are being used
more efficiently. This is the reason why international institutions
-in particular OECD- for many years have recommended far
greater use of environment-related taxes. For instance Poland
and Estonia have over the past 20 years increased their share
of environmental taxes significantly (>50%) and are reaping the
benefits as their economies are becoming more vibrant and
resource efficient.
2. Spain in Comparison
The lowest share of environmental-related taxes relative to GDP
is found in Spain (Eurostat, 2014). Whereas they correspond to
1.6% of the Spanish economy, the average for the European Union
is 2.4%. In the new EU Member, Croatia, they account for 3.2%
of GDP, which is exceeded only by Slovenia, Netherlands and
Denmark. In Spain the energy taxes introduced with effect from
2013 can be expected to increase the share of environmentalrelated taxes to about 1.8%, about comparable to the level found
in Romania.
2. Situación de España
Si nos fijamos en la relación entre la impuestos relacionados con
el medioambiente y el PIB, España es el país con el porcentaje
más bajo (Eurostat, 2014). Un 1,6%, de la economía española,
mientras que la media de la Unión Europea se sitúa en el 2,4%.
De los nuevos miembros de la Unión, Croacia cuenta con un
3,2%, solo por detrás de Eslovenia, los Países Bajos y Dinamarca.
En España, la imposición energética aplicable desde 2013 en
principio debería aumentar esta cuota de tributación ambiental
hasta el 1,8% aproximadamente, un porcentaje comparable a los
niveles de Rumanía.
In Spain taxes on resources and pollution account for 0.1%, whereas
taxes on transport account for 0.3% of GDP. The remaining 1.21.4% relates to energy taxes. Without exceeding the EU average
there is room for introducing new environmentally-related taxes
at € 5 to 6 billion, which would restore their mid-1990’s position.
Los impuestos españoles que gravan los recursos y la contaminación
representan un 0,1% del PIB; los que gravan el transporte, un 0,3%,
y el 1,2-1,4% restante es aplicable a la imposición energética. Estos
39
FINANZAS PÚBLICAS
ieb
iebreport
report
/ PUBLIC FINANCE
A more ambitious approach might lead to a doubling or even
tripling of revenues from environmentally-related taxes, allowing
further revenues of €10-25 billion, which could be used for
lowering of labor-related taxes on pay-rolls or incomes.
datos indican que, sin superar la media de la Unión Europea, sigue
habiendo margen para introducir nuevos impuestos ambientales
que aportarían unos 5 o 6.000 millones de euros, lo que resituaría
a España en el escenario de mediados de los años noventa. Una
apuesta más ambiciosa podría llevar a duplicar e incluso triplicar los
ingresos que se recaudan con los impuestos ambientales, entre 10
y 25.000 millones de euros más, lo que podría aprovecharse para
reducir los impuestos sobre el trabajo (cotizaciones sociales y renta).
3. Support Renewables by Taxing Air Pollution
Air pollution is being taxed in many par ts of Europe,
including in some regions in Spain. By introducing more
substantial taxes on air pollutants (reflecting health costs)
an economic incentive is created in the market for polluters
to curb emissions. Taxes on air pollution in turn provide a
relief on the need for feed-in tariffs to renewables that have
a natural advantage with little or no air pollution. Modelling
studies indicate that air pollution costs are in the range of 1-2
eurocent per kWh, and when fossil fuels have to pay for their
health costs, the price differential to renewables will narrow
considerably or might even be eliminated. This will fur ther
ease the expenditure for feed-in-tariffs, possibly with more
flexible design as feed-in-premiums offering a minimum price
rather than a fixed subsidy.
3. Apoyo a las renovables gravando la contaminación
atmosférica
La contaminación atmosférica se está gravando en muchas partes
de Europa, incluidas algunas regiones de España. Al introducir más
impuestos sobre los contaminantes atmosféricos (que reflejen los
costes sanitarios), se crean incentivos económicos en el mercado
para que los que contaminan pongan freno a las emisiones. Así,
los impuestos sobre la contaminación atmosférica contribuyen
a que no sean tan necesarios tarifas reguladas para primar las
energías renovables ya que tienen una ventaja natural por su poca
o inexistente contaminación atmosférica. Los estudios indican
que los costes de la contaminación atmosférica se sitúan en
torno a los 1-2 céntimos de euro por kWh y si los combustibles
fósiles pagaran por el coste sanitario que generan, el diferencial
de precio con las renovables se reduciría considerablemente o
incluso desaparecería. Esto reduciría el gasto en tarifas reguladas,
posiblemente en favor de un diseño más flexible como el de
primas variables que ofrece un precio mínimo en función del
precio del mercado de referencia en lugar de un subsidio fijo.
Water resources are scarce and by gradually phasing in a water
supply tax an incentive will be provided to improve water
installations and save on water. Countries with adequate water
pricing have reduced household water consumption down to
around 100 liters per person per day without loss of comfort.
When a water tax is levied at the point of abstraction, water
companies become more attentive to their leakage rates,
which often are at 30-40% in large cities. Household water
meters are not a precondition and can be installed gradually.
To bring down leakage and the spill of water resources more
manpower is needed which will create jobs. For the most
deprived families a green check can be issued to compensate
for the water bill, which is preferable to a free water allocation
for everyone.
En cuanto a los recursos hídricos, se trata de un recurso escaso,
y la introducción gradual de un impuesto al suministro de agua
incentiva la mejora de las instalaciones y el ahorro de agua.
Los países con un sistema adecuado de precios han reducido
el consumo de agua de los hogares a cerca de 100 litros por
persona y día sin pérdida de confort. Además, cuando se aplica
un impuesto sobre el agua en el punto de extracción, las empresas
de agua prestan mayor atención al índice de fugas, que suele ser
del 30-40% en las grandes ciudades. Los contadores de agua de
los hogares no son un requisito previo y se pueden instalar de
forma gradual. Con el fin de reducir las fugas y el derroche de
agua se necesitaría más mano de obra, por lo que se crearían
puestos de trabajo. Para las familias más desfavorecidas, se podría
emitir una especie de cheque medioambiental para compensarles
por el incremento en la factura del agua, un sistema que resulta
preferible a que todos puedan acceder al agua de forma gratuita.
4.VAT is More Regressive
Concerns are sometimes voiced that environmental taxes will
hurt the poor and are regressive. Researchers who have looked
into this problem have found that the problem should not
be exaggerated (Kosonen, 2012). Compared to value-added
taxes (VAT) the environmentally-related taxes are actually
performing better, as VAT is 3-4 times more regressive. Some
environmentally-related taxes are in fact progressive, implying
that they fall proportionately more on the rich. This has been
found to be the case for taxes related to vehicles and motor
fuels. High-income groups tend to drive bigger cars and longer
distances, so that tax increases will penalize them relatively
more.
4. El IVA es más regresivo
A veces se oyen voces críticas que aseguran que los impuestos
ambientales perjudican a los más pobres y que se trata de
impuestos regresivos. En realidad, los estudios sobre este tema
concluyen que el problema no debe exagerarse (Kosonen,
2012). En comparación con los impuestos sobre el valor
añadido, los impuestos ambientales funcionan mejor, porque el
One country which has turned around and increased its diesel
tax rate notably is Italy (see graph). Its geography allows it to do
so without triggering massive tank tourism, as the border regions
40
IEB REPORT
La fiscalidad ambiental
/ Environmental Taxation
are remote from the center and fairly mountainous. The same
conditions apply for Spain, where an increase of the diesel tax
would be likely to be matched by Portugal that also has been
increasing its environment related taxes.
IVA es tres o cuatro veces más regresivo. En realidad, algunos
impuestos ambientales son progresivos, lo que implica que recaen
propocionalmente más sobre los ricos. Así se ha estudiado en el
caso de los impuestos que gravan los vehículos y los carburantes.
Los grupos de altos ingresos tienden a conducir coches más
grandes y a recorrer mayores distancias, de modo que el aumento
de impuestos en este caso les penaliza relativamente más.
An item of considerable interest in both Italy and Portugal has
been the tax arrangements for company cars. Up to 50 per cent
of the vehicle fleet is sold as company cars, although in fact they
are greatly used for private purposes too. Still, the private use of
company cars is taxed very leniently, with effective subsidies of up
to 30%. This explains why company cars are on average bigger
than other vehicles, so that of the largest category 75-80% of
vehicles are company cars that benefit from tax-payer subsidies.
Cleaning up harmful subsidies for company cars can add several
billion euro of revenue potential.
Un país que ha dado un giro y ha incrementado su impuesto al
diésel de forma notable es Italia (véase el gráfico). Su geografía
le permite hacerlo sin desencadenar un turismo masivo «de
depósito», porque las regiones fronterizas quedan lejos del
centro y son bastante montañosas. Lo mismo sucede con España,
donde es probable que si se aumenta la imposición sobre el diésel
Portugal haga lo mismo, dado que también ha estado subiendo
los impuestos relacionados con el medio ambiente.
5. More Jobs with Smarter Tax Design
Considering the energy sector many different approaches
are found throughout Europe for how to define the tax base.
Natural gas and solid fuels tend to be taxed more leniently than
mineral oils, when one considers the energy contents of the
specific fuels. A reform of the EU’s Energy Taxation Directive is
now on the Council agenda, whereby the tax base should be
defined with respect to the Gigajoules and emissions of each fuel.
This would help create a more level playing field in the energy
market and is clearly preferable to many of the approaches that
developed out of historical circumstances, such as ad-valorem
taxation of energy. The most energy-intensive industries will
experience higher costs, for which reason a small share of the
revenues needs to be dedicated for advisory arrangements that
allow them to improve their energy and resource efficiency
(Andersen and Ekins, 2009).
En el caso de Italia y Portugal, un tema bastante interesante son
los acuerdos para los coches de empresa. Hasta un 50% de la
flota de vehículos se vende como coches de empresa, aunque de
hecho también se utilizan para un uso privado. Sin embargo, ese
uso privado se grava muy suavemente, con subsidios reales de
hasta el 30%. Eso explica que los coches de empresa suelan ser
más grandes que el resto de coches: de la categoría de coches
más grandes, el 75-80% pertenecen a empresas y se benefician
de subvenciones fiscales. Si se solucionara este tema de los
coches de empresa se podrían sumar varios miles de millones de
euros de ingresos a las arcas fiscales.
5. Más trabajo gracias a un diseño fiscal más inteligente
En lo tocante a la definición de la base imponible en el sector
energético, en Europa se han adoptado enfoques muy distintos. El
Gráfico 1:Tipo impositivo del diésel / Figure 1: Diesel tax rate
700
600
500
400
300
200
100
0
1996
1998
Italia / Italy
2000
2002
2004
2006
2008
EU 2013 tipo mínimo / EU 2013 minimum rate
Fuente: International Energy Agency (IEA) Energy prices and taxes. / Source: International Energy Agency (IEA) Energy prices and taxes.
41
2010
España / Spain
2012
FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE
Where environment-related taxes are exchanged for a lowering
of payroll taxes the labor-intensive businesses will benefit, which
will help create employment and new job opportunities. Some
have questioned whether such a double dividend is really feasible mainly economists who neglect technical opportunities and doubt
that energy can be used more sparingly. Still, even their theoretical
argument has been found to be flawed, due to an algebra error
(Jaeger, 2012). Ex-post analysis of real policy experiences suggests
that with proper design a 1 per cent tax shift could provide a
½ per cent increase in employment. For this effect to come
through the scheme must lower income and payroll taxes so as to
relieve both employees and employers, while stimulating industry
energy efficiency in an initial phase with 10-15% of the revenues
(Andersen and Ekins, 2009).
gas natural y los combustibles sólidos tienden a gravarse menos que
los derivados del petróleo, cuando se tiene en cuenta el contenido
energético de los combustibles. La reforma de la directiva sobre
imposición de los productos energéticos de la Unión Europea está
ya en la agenda del Consejo, de manera que la base imponible
debería definirse con respecto a los gigajulios y a las emisiones de
cada combustible. Esto contribuiría a crear unas condiciones más
justas en el mercado energético y es claramente preferible a muchas
de las propuestas derivadas de las distintas circunstancias históricas,
como la imposición de la energía ad-valorem (en función de su
valor). Las empresas con un uso energético más intensivo afrontarían
costes más elevados, por lo que una pequeña parte de los ingresos
se dedicaría a acuerdos de asesoramiento que le permitan mejorar
su eficiencia de recursos y de energía (Andersen y Ekins, 2009).
Si los impuestos ambientales permitieran reducir la tributación sobre
el trabajo, los puestos de trabajo intensivos en mano de obra saldrían
beneficiados, lo que crearía empleo y nuevas oportunidades de
trabajo. Algunos han cuestionado si realmente la obtención del doble
dividendo es factible; normalmente, se trata de economistas que
subestiman las oportunidades técnicas y que cuestionan que pueda
hacerse un uso más moderado de la energía. Pero, hasta su argumento
teórico se ha desmoronado por un error de cálculo (Jaeger, 2012). El
análisis ex-post de experiencias políticas reales sugiere que con un buen
diseño, un cambio en el 1% de los impuestos podría proporcionar un
incremento de medio punto porcentual en la ocupación. Para lograrlo,
es preciso reducir el IRPF y las cotizaciones sociales, de forma que se
libere de cargas a empleados y a empresas, mientras que a su vez se
estimule la eficiencia energética en la industria en una fase inicial con
un 10-15% de los ingresos (Andersen y Ekins, 2009).
References
Andersen M.S. & Ekins P. (eds), 2009, Carbon-energy taxation:
Lessons from Europe, Oxford University Press. http://www.
peer.eu/news-events/detail/?tx_list_pi1%5Buid%5D=28
EEA (European Environment Agency) 2013, Green fiscal reform
can create jobs and stimulate innovation across the EU http://
www.eea.europa.eu/highlights/fiscal-reform-can-create-jobs
Eurostat, 2014, Environmental tax revenues [env_ac_tax], Database
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/
search_database
Jaeger WK, 2012, The double dividend debate, pp 211-229 in J
Milne and MS Andersen (eds), Handbook of research on
environmental taxation, Cheltenham: Edward Elgar. http://
www.elgaronline.com/abstract/9781848449978.xml
Kosonen K, 2012, Regressivity of environmental taxation: myth or
reality ? Taxation papers N.32, Bruxelles: European Commission
DG TAXUD. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/
documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_papers/
taxation_paper_32_en.pdf
Referencias bibliográficas
Andersen M.S. y Ekins P. (ed.), 2009, Carbon-energy taxation: Lessons
from Europe, Oxford University Press. http://www.peer.eu/
news-events/detail/?tx_list_pi1%5Buid%5D=28
EEA (European Environment Agency) 2013, Green fiscal reform can
create jobs and stimulate innovation across the EU. http://www.
eea.europa.eu/highlights/fiscal-reform-can-create-jobs
Eurostat, 2014, Environmental tax revenues [env_ac_tax], Database
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/
search_database
Jaeger WK, 2012, “The double dividend debate”, pp. 211-229,
en: J Milne y MS Andersen (eds), Handbook of research on
environmental taxation, Cheltenham: Edward Elgar. http://www.
elgaronline.com/abstract/9781848449978.xml
Kosonen K, 2012, “Regressivity of environmental taxation: myth or
reality?”, Taxation papers, n.º 32, Bruselas: Comisión Europea
DG TAXUD. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/
documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_papers/
taxation_paper_32_en.pdf
42
IEB
IEBREPORT
REPORT
La fiscalidad ambiental
/ Environmental Taxation
Xosé C. Álvarez
Universidade de Vigo
Alberto Gago
Universidade de Vigo
Xavier Labandeira
Universidade de Vigo
¿Qué podemos hacer con los
impuestos ambientales en la
reforma fiscal española?
What Can We Do with
Environmental Taxes in Spain’s
Tax Reform?
El agravamiento de la crisis económica en 2010 dejó al descubierto
una situación presupuestaria muy debilitada en la mayoría de los
países avanzados. En 2011, 24 de los 27 estados miembros de la
UE incurrieron en déficit excesivo y recibieron recomendaciones
del Consejo para poner en marcha acciones correctoras (EC 2011b: 31). La respuesta fiscal durante el bienio 2011-2012 consistió en
subidas generalizadas en prácticamente todas las figuras del sistema
impositivo. La estrategia de consolidación derivó en un esfuerzo fiscal
sin precedentes, no ajustado a ningún modelo de referencia y sin
priorizar las reformas con criterios distintos a la eficacia recaudatoria.
The worsening of the economic crisis in 2010 revealed the severely
weakened budgetary situation faced by most advanced countries.
In 2011, twenty-four of the twenty-seven EU Member States
reported an excessive deficit and received recommendations
from the European Council to implement corrective measures
(EC 2011b: 31).The 2011-2012 fiscal response saw a widespread
increase in virtually all tax rates. This consolidation strategy
resulted in an unprecedented fiscal effort; however, the measures
adopted were not implemented in accordance with any specific
model nor did they seek to prioritize reforms using criteria other
than the effective raising of revenue.
Pero fijar la atención exclusivamente en la cauterización del déficit
público supuso dejar de lado los argumentos de eficiencia en los
cambios impositivos, con el riesgo de perjudicar las posibilidades de
reiniciar el crecimiento una vez culminada la primera fase del ajuste. Por
esta razón, FMI, OCDE y UE iniciaron a partir de 2010 una reflexión
institucional, a partir de la evaluación de las reformas fiscales que
estaban siendo aplicadas. Los trabajos de Cotarelli & Schaetcher 2010
(FMI), OCDE (2010-a, 2010b), Hageman (2012), EC( 2010-a, 2010-b)
y Prammer (2011) señalaron los errores que se estaban cometiendo
en las respuestas fiscales adoptadas frente a la crisis. Estos estudios
sacaron a la luz los impactos especialmente negativos de algunas de
las medidas adoptadas y confirmaron un impacto menos pernicioso
para el crecimiento económico de la imposición sobre el consumo, la
propiedad y el medio ambiente frente a la imposición sobre la renta,
sobre todo del trabajo y de las sociedades.
Yet, by focusing efforts exclusively on cauterizing the public deficit
meant ignoring arguments of increased efficiency that could
be achieved by introducing tax changes, with the added risk of
jeopardizing possibilities of rebooting growth once the first phase
of the adjustment had been completed. For this reason, in 2010 the
IMF, the OECD and the EU initiated an institutional debate, based
on an evaluation of the tax reforms then being implemented.
The studies of Cotarelli & Schaetcher 2010 (IMF), the OECD
(2010a, 2010b), Hagemann (2012), the EC (2010a, 2010b) and
Prammer (2011) pointed out the errors being committed in
the fiscal responses to the crisis. These studies brought to light
the particularly negative impacts of some of the measures being
adopted and confirmed the less detrimental impact for economic
growth of taxes on consumption, property and the environment
compared to the taxation of labour and corporations.
La Imposición Ambiental en la frontera de la reforma
fiscal internacional
Como consecuencia, el papel central de la Imposición Ambiental
en las reformas fiscales ha sido refrendado por IMF, OCDE y
UE en algunos de los informes, referencias y recomendaciones
que más están influyendo en las reformas fiscales aplicadas
en todo el mundo. En el ámbito teórico, la referencia básica es
el Informe Mirrlees (2010) (2011), que en su definición de lo
que es un buen sistema impositivo – un sistema impositivo más
eficiente, progresivo y con capacidad recaudatoria- recomienda
la utilización de la Imposición Ambiental en una triple dirección :
E nv i ro n m e n t a l Ta x a t i o n a t t h e F ro n t i e r o f
International Tax Reform
As a result, a more central role for environmental taxation in tax
policy reforms has been endorsed by the IMF, the OECD and the
EU in some of the reports and recommendations that are having
most influence on the tax reforms being implemented worldwide.
At the theoretical level, the main point of reference is the Mirrlees
Report (2010; 2011), which in its definition of a good tax system –
an efficient, progressive system with the capacity to raise revenue
– recommends using environmental taxation in three ways:
a) Homogeneizar la fiscalidad de todos los consumos energéticos
en el IVA – base extensiva, tipo único, sin tratamientos
preferenciales – para alcanzar el máximo grado de neutralidad.
a) Standardizing VAT on the consumption of all energy products
– broad based, single type, without preferential treatment – to
achieve the highest degree of neutrality.
43
FINANZAS PÚBLICAS
ieb
iebreport
report
/ PUBLIC FINANCE
b) Poner precio a las emisiones de CO2 mediante nueva
imposición ambiental y la adaptación con criterios ambientales
de la imposición energética tradicional.
b) Putting a price on CO2 emissions by levying new environmental
taxation and introducing environmental criteria in adapting
traditional energy taxation.
c) Iniciar la reforma de la imposición sobre vehículos en un doble
sentido : adaptarla al uso en lugar de la tenencia y vincularla a
las externalidades por congestión.
c) Introducing changes in vehicle taxation with two purposes:
adapting it to vehicle use as opposed to ownership and linking
it to the externalities created by congestion.
En el ámbito aplicado, la UE ha perfilado en los últimos años un
modelo fiscal más equilibrado, adaptado a los objetivos de ajuste
presupuestario y con mayores niveles de eficiencia económica. Un
modelo de Reforma Fiscal para la Consolidación y el Crecimiento,
en un difícil equilibrio que la Comisión ha acabado de definir en
los Informes de 2012 (CE 2012-a) y, sobre todo, de 2013 (CE
2013-a: 15-20) sobre tendencias fiscales en los países miembros.
Sus recomendaciones generales sobre el uso de la Imposición
Ambiental en la reforma fiscal asumen las conclusiones del
Informe Mirrlees al sugerir la introducción de nuevos Impuestos
Ambientales sobre emisiones y la adaptación de los existentes
para internalizar los costes sociales por emisiones, así como
la reforma de la imposición sobre los vehículos para dirigir su
atención desde la tenencia hacia las externalidades negativas
causadas por la circulación real.
At the applied level, in recent years the EU has recommended a
better-balanced fiscal model, adapted to the objectives of budget
adjustment and with greater levels of economic efficiency. This
model of tax reform designed to promote consolidation and
growth is a delicate balance that the Commission has defined in
its reports of 2012 (EC, 2012a) and, especially, that of 2013 (EC,
2013a: 15-20) with regard to tax trends in the Member States.
Its general recommendations on the use of environmental
taxation as part of tax reform are in line with the conclusions
of the Mirrlees Report and propose the introduction of new
environmental taxes on emissions and the adaptation of existing
taxes so as to internalize the social costs of emissions, as well
as the reform of vehicle taxation shifting the emphasis from
ownership towards the negative externalities caused by real
traffic levels.
En los Informes Mirrlees y de la UE, pues, está dibujada la frontera
da la reforma fiscal para la próxima década y en ella desempeña
un papel central la Imposición Ambiental.
The Mirrlees and EU reports, as such, lay down the targets for tax
reform for the next decade and in their proposals environmental
taxation is set to play a central role.
Recomendaciones internacionales de reforma fiscal
para España
Las recomendaciones generales de reforma fiscal han sido filtradas
y adaptadas a España a través de los estudios y evaluaciones
específicos de OCDE y UE. La OCDE ha concretado sus
propuestas en sus dos últimos informes (OCDE 2010) (OCDE
2012). En el de 2012 recomienda a España la utilización de la
imposición ambiental en una estrategia de la devaluación fiscal y
en un marco de reforma fiscal verde :
International Tax Reform Recommendations for Spain
The general tax reform recommendations have been filtered
and adapted to Spain through specific studies and assessments
conducted by the OECD and the EU. The OECD has published
specific proposals in two recent reports (OECD, 2010; OECD,
2012). In the 2012 report it recommends that Spain adopt
environmental taxation as part of a fiscal devaluation strategy
and within the framework of green tax reform:
“There is also scope for reforming the tax system to make it more
growth enhancing. Part of the revenues generated from a more wideranging reform of VAT, the elimination of tax deductions in personal
income tax and from higher environmental taxation can make room
for further reductions in social security contributions, provided the
consolidation targets are met”. (OECD 2012: 22)
“Hay espacio para reformar el sistema fiscal y hacerlo más favorable
al crecimiento. Parte de las rentas generadas por una reforma
extensiva del IVA, la eliminación de deducciones en la imposición
personal y el incremento de la imposición ambiental podrían permitir
reducciones adicionales en las cotizaciones sociales, facilitando que
los objetivos de consolidación sean alcanzados”. (OCDE 2012 : 22)
La posición de la Comisión Europea es más determinante porque
fuerza la adopción de estrategias fiscales nacionales a través de
sus Directivas y Recomendaciones. En septiembre de 2011 la
Comisión presentó su hoja de ruta para una reforma fiscal eficiente
en Europa y entre sus hitos para 2020 destacó lo siguiente:
The position of the European Commission is more critical
as it obliges the adoption of national fiscal strategies via its
Directives and Recommendations. In September 2011 the
Commission presented its roadmap for an efficient fiscal
reform in Europe and among its milestones for 2020 it
stressed the following:
“Un hito para 2020 será el cambio de la imposición sobre al
trabajo a la imposición ambiental… lo que conducirá a un sustancial
“Milestone: By 2020 a major shift from taxation of labour towards
environmental taxation (…) will lead to a substantial increase in the
44
IEB REPORT
La fiscalidad ambiental
/ Environmental Taxation
share of environmental taxes in public revenues, in line with the best
practice of Member States”. (European Commission 2011d: 11).
incremento en la participación de los impuestos ambientales en
la recaudación, en línea con las mejores prácticas de los Estados
Miembros” . (Comisión Europea 2011d : 11).
En el caso español, la crisis bancaria implicó un programa
específico de apoyo y la adopción de un “Mecanismo de Alerta”
(Comisión Europea 2012a) que señaló a España como uno de
los estados miembros objeto de examen exhaustivo. España
presentó su “Programa de Estabilidad 2011-2015” y su “Programa
Nacional de Reforma 2012” y el 6 de julio de 2012 el Consejo
Europeo emitió su dictamen e hizo a España una recomendación
especial en el uso de sus instrumentos fiscales :
In the case of Spain, the banking crisis required a specific
suppor t programme and the adoption of an “Aler t Mechanism”
(European Commission 2012a) that identified Spain as
one of the Member States to be subject to an exhaustive
examination. Spain presented its “Stability Programme for
2011-2015” and its “2012 National Reform Programme” and
on July 2012 the European Council delivered its opinion and
gave Spain a special recommendation regarding the use of its
fiscal instruments:
“… Y por ello el Consejo recomienda a España… introducir un
sistema tributario compatible con los esfuerzos de consolidación fiscal
y más favorable al crecimiento, especialmente reorientando la presión
fiscal desde el trabajo hacia el consumo y las actividades perjudiciales
para el medio ambiente…”.(Consejo Europeo 2012b : 6).
“… The Council hereby recommends that Spain (…) Introduce a
taxation system consistent with the fiscal consolidation efforts and
more supportive to growth, including a shift away from labour towards
consumption and environmental taxation …”. (European Council
2012b: 6).
Y en esta misma dirección ha vuelto a insistir el Consejo al evaluar
el “Programa de Estabilidad 2012-2016” y el “Programa Nacional
de Reforma 2013” presentados por España el 30 de abril de
2013. La Recomendación del Consejo Europeo fue publicada el
29 de mayo de 2013 y define un programa de reforma fiscal para
España, calendario incluido, en los siguientes términos:
The Council was later to reiterate its recommendations following
its assessment of the “Stability Programme for 2012-2016” and
the “2013 National Reform Programme” presented by Spain
on April 2013. The European Council’s Recommendation was
published on May 2013 and defines a tax reform programme for
Spain, including a calendar, recognising the need to:
“… Llevar a cabo una revisión sistemática del sistema tributario
para marzo de 2014; considerar una mayor limitación del gasto fiscal
relativo a la imposición directa, explorar el margen existente para
una mayor limitación de la aplicación de los tipos de IVA reducidos
y adoptar medidas adicionales en lo que respecta a los impuestos
medioambientales, sobre todo los impuestos sobre los carburantes…”
(Consejo Europeo 2013 : 8).
“Conduct a systematic review of the tax system by March 2014.
Consider further limiting tax expenditure in direct taxation, explore
the scope to further limit the application of the reduced VAT rates and
take additional steps in environmental taxation, notably as regards
fuel taxes ...” (European Council 2013: 7).
The measures mapped out by the Council for Spain present a very
clear need for reform based on arguments of greater consolidation
and efficiency: tax on consumption and an environmental-energy
tax and a reduction of tax benefits within a neutral framework
and the minimization of fiscal impacts: these are the targets that
the Spanish tax system needs to fulfil according to our principal
international assessors.
Las líneas de reforma fiscal trazadas por el Consejo para
España definen un vector reformista muy claro centrado en
argumentos de consolidación y eficiencia: Imposición sobre
Consumo e Imposición Energético-Ambiental y reducción de
beneficios fiscales en un marco de neutralidad y minimización
de los impactos impositivos: esta es la frontera de la reforma
fiscal española para nuestros principales evaluadores y referentes
internacionales.
Is There Scope for Increasing Environmental Taxation
in Spain?
The answer is a most definitely yes, above all with respect to
the taxation of energy products. Table 1 illustrates how these
taxes are being applied across Europe and shows that Spain lags
well behind when we apply a basic indicator: the percentage
represented by the tax component in the final prices of various
energy products. As such, the role of energy and environmental
taxation can be strengthened in Spain’s tax system and become
a key instrument for maintaining the country’s fiscal consolidation
strategy. The Energy Taxation Directive (EC 2011e) proposes
taxing fuels, gas and electricity by distinguishing between two
types of tax: one levied on emissions fixed at a rate of 20€ per
¿Hay margen para incrementar la imposición ambiental
en España?
Si, hay margen, sobre todo en la imposición energética. La Tabla
1 sitúa esta imposición en el escenario europeo y muestra
a España a la cola en un indicador básico: el porcentaje que
representan los impuestos sobre el precio final de la energía. Es
posible, pues, que la imposición energético-ambiental refuerce
su papel en el sistema fiscal español y se convierta en un
instrumento crucial para mantener la estrategia de consolidación
fiscal. La Propuesta de Directiva sobre Fiscalidad Energética (CE
45
FINANZAS PÚBLICAS
ieb report
/ PUBLIC FINANCE
tonne of CO2; and another based on the calorific value – measured
in GJ – of each energy product consumed, with a minimum level
of taxation of 9.6 €/GJ, and in the case of electricity and heating
fuels of 0.15 €/GJ.
2011e) supone gravar carburantes, gas y electricidad con un doble
tipo de gravamen : uno aplicado sobre emisiones, por importe
fijo de 20€ por tonelada de CO2; y otro basado en la intensidad
energética – medida en Gj – de cada consumo energético, con un
mínimo general de tributación de 9,6 €/GJ, que para la electricidad
y los combustibles de calefacción será de 0,15 €/GJ.
Tabla 1. Porcentaje de impuestos en los precios de la Energía. UE 2012
Table 1. Percentage of taxes in prices of energy products. EU 2012
22,9
27,6
19,4
43,2
31,7
25,0
27,4
32,9
22,2
35,1
-19,9
45,0
11,9
54,1*
24,3
41,3
25,1
26,4
-48,5
Gasóleo
automoción
(no comercial)
Automotive
diesel (non
commercial uses)
47,5
47,6
45,3
46,8
45,8
42,4
45,3
49,1
47,2
47,0
47,4
49,5
52,9
39,3
46,6
44,2
44,0
57,5
46,7
42,1
50,1
30,7
46,9
Fuelóleo
ligero
(hogares)
Light fuel oil
(households)
Alemania
Alemania
Bélgica
Dinamarca
Eslovenia
España
Estonia
Finlandia
Francia
Grecia
Hungría
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Países Bajo
Polonia
Portugal
Reino Unido
Rep. Checa
Rep.Eslovaca
Suecia
Media
(no ponderada)
Germany
Austria
Belgium
Denmark
Slovenia
Spain
Estonia
Finland
France
Greece
Hungary
Ireland
Italy
Luxembourg
Netherlands
Poland
Portugal
United Kingdom
Czech Republic
Slovak Republic
Sweden
Mean (non
weighted)
Gasolina sin
plomo 95
Unleaded
(95 RON)
gasoline
Gas natural Electricidad
(hogares)
(hogares)
Natural gas
Electricity
(households) (households)
55,6
52,9
53,3
54,3
52,3
48,0
47,8
57,9
54,9
57,4
50,2
55,0
57,5
46,5
58,2
47,9
54,3
59,5
51,7
49,8
56,2
23,8
25,1
20,4
51,5
22,5
16,5
21,3
35,4
16,6
16,5
21,3
16,9
37,6 **
7,5
38,5
18,7
18,7
4,8
16,7
16,7
46,3
53,4
23,5
Fuente: IEA (2013) y elaboración propia.
45,5
27,8
25,8
56,3
22,6
19,4 ***
29,7
29,9
30,2
23,9
23,8
11,9
30,5
13,8
20,5
21,9
18,7
4,8
17,4
16,2
38,1
25,2
* 2009 ** 2010 *** 2011
Source: Based on IEA (2013).
En trabajos previos hemos simulado para España la aplicación de
esta propuesta comunitaria con diversas opciones de intensidad1
1
In previous studies we have simulated the application of the
Council’s proposals for Spain using different rates1 (Labandeira,
Las simulaciones consideraron cuatro opciones de reforma: las dos primeras utilizan los mínimos fijados por la CE para 2013 y 2018 en la
Propuesta de Directiva Europea de Fiscalidad Energética; la tercera opción
eleva los tipos por encima de los mínimos en el gravamen de los carburantes para el transporte bonificado y los combustibles de calefacción; y
la cuarta incrementa los tipos de los carburantes para el transporte no
bonificado.
1 46
he simulations were based on four possible reforms: the first two used
T
the minimum rates established by the EC for 2013 and 2018 in the Energy
Taxation Directive Proposal, the third raised the rates above the minimum
for the taxation of fuels for subsidized transport and heating fuels; and the
fourth increased the rate of taxation for non-subsidized transport.
ieb
iebreport
report
La fiscalidad ambiental
/ Environmental Taxation
(Labandeira 2011) (Alvarez et al. 2013). Estas son, en forma
resumida, nuestras principales conclusiones:
2011; Alvarez et al., 2013). Our main conclusions can be briefly
summarised as follows:
En función de los niveles de intensidad adoptados, la reforma de la
imposición energética con criterios ambientales en España podría
aportar un incremento recaudatorio comprendido entre 1.600 y
8.500 millones de euros anuales.
Depending on the rate adopted, the energy taxation reform
applied in Spain, based on a series of environmental considerations,
could lead to an increase in public revenue of between 1,600 and
8,500 million euros per annum.
Las reformas simuladas son regresivas (índice de ReynoldsSmolensky negativo). Sin embargo, con un coste del 20% del
incremento recaudatorio conseguido, es posible definir paquetes
compensatorios para las cinco primeras decilas de renta (por
debajo de 20.600 aproximadamente), de manera que, en media, los
hogares queden como estaban antes del incremento impositivo2.
The simulations are regressive (negative Reynolds-Smolensky
index). However, at a cost of 20% of the increase in revenue
achieved, it is possible to introduce compensation packages for
the top five income deciles (below 20,600 euros approximately),
so that, on average, households would remain as they were before
the tax increase2.
En el último informe anual del centro de investigación Economics for
Energy (Economics for Energy 2013) hemos ampliado la simulación
a otras opciones de reforma, utilizando el modelo de equilibrio
general aplicado GEMED, desarrollado para la economía española
por Rodrigues y Linares (2013a; 2013b), con un nivel elevado de
detalle en el sector energético. Como puede verse en la Tabla
2, este nuevo ejercicio completa y compara las propuestas de la
Comisión Europea con otras alternativas de imposición sobre
emisiones de SOx , NOx, y CO2 para sectores difusos, incluyendo
una cuarta opción con la que se simulan los efectos de cubrir los
costes de promoción de energías renovables en el sector eléctrico
a través de tributos de distinto alcance sectorial. En todos los casos
se consideran umbrales superiores e inferiores de carga impositiva.
In the latest annual report published by the Economics for Energy
research centre (Economics for Energy, 2013), we extended these
simulations to include other proposals for reform, using an applied
general equilibrium model (GEMED), developed for the Spanish
economy by Rodrigues and Linares (2013a; 2013b), which provide
a high level of detail for the energy sector. As Table 2 shows, these
new simulations compare the European Commission’s proposals
with alternative tax rates on emissions of SOx , NOx, and CO2 for a
range of sectors, including a fourth option with which we simulate
the effects of covering the costs of promoting renewable energies
in the electricity sector using taxes that vary by sector. In all cases
we consider upper and lower tax thresholds.
Tabla 2. Simulaciones de la fiscalidad energético-ambiental para España
Table 2. Energy and environmental taxation simulations for Spain
1A. Niveles mínimos 2018 Minimum levels 2018
1B. Convergencia principales países europeos
Convergence of main European countries
2A. 1.000 €/tonelada 1,000 €/tonne
Simulación 1
Simulation 1
Propuesta de Directiva de fiscalidad energética
Energy Taxation Directive Proposal
Simulación 2
Simulation 2
Impuesto sobre las emisiones de SOx y NOx
Tax on SOx and NOx emissions
Simulación 3
Simulation 3
Impuesto sobre el CO2 aplicado sobre los
sectores difusos
Tax on CO2 applied across a range of sectors
Simulación 4
Simulation 4
Financiación del coste de apoyo a las renovables
mediante impuestos
Financing the cost of promoting renewable
energies using taxes
2B. 2.000 €/tonelada 2,000 €/tonne
3A. 10 €/tonelada 10 €/tonne
3B. 30 €/tonelada 30 €/tonne
4A. Impuesto sobre sectores energéticos Tax on energy sectors
4B. Impuesto sobre todos los sectores Tax on all sectors
Fuente: Economics for Energy (2013 : 106).
Source: Economics for Energy (2013: 106).
Nótese que se persigue un resultado medio, por lo que habrá hogares
que ganen y otros que pierdan con la reforma, en función de sus menores
o mayores consumos energéticos, respectivamente.
2
Note that what we seek is average outcome, so that there will be
households that win and others that lose with the tax reform, depending
that is on their respective rates of energy consumption.
2
47
FINANZAS PÚBLICAS
ieb
iebreport
report
/ PUBLIC FINANCE
La Tabla 3 presenta de forma resumida los resultados de las
distintas simulaciones, considerando tres alternativas de reciclaje
para la recaudación obtenida (reducción del déficit, reducción de
cotizaciones sociales, subsidio a la producción) y recogiendo los
efectos agregados sobre consumo energético, PNB, recaudación y
emisiones de CO2.
Table 3 summarizes the results of the various simulations,
considering three alternatives for recycling the revenues obtained
(deficit reduction, reduction of social security contributions,
subsidies on production) and illustrating the aggregate effects on
energy consumption, GDP revenue and emissions of CO2.
The potential revenue raised by these reforms continues to be
high – between 1,600 and 7,400 million euros per annum – albeit
less than the revenue estimated in the first simulations. Moreover,
their impact on energy consumption, GDP and emissions is
moderate, depending on the measures adopted for recycling the
revenues.3
La capacidad recaudatoria potencial de estas reformas sigue
siendo considerable – entre 1.600 y 7.400 millones de euros al
año – aunque algo menor que la estimada antes. Y sus efectos
sobre consumo energético, PNB y emisiones son moderados y
dependientes del reciclaje de ingresos adoptado.3
Tabla 3. Resumen de efectos de las distintas simulaciones
Table 3. Summary of the effects of the simulations conducted
Simulación 1 / Simulation 1
1A
1B
Simulación 2 / Simulation 2
2A
2B
Simulación 3 / Simulation 3
3A
3B
Simulación 4 / Simulation 4
4A
4B
Recaudación
(millones de €)
Revenue
(millions of €)
Variación
consumo
energético
Variation
in energy
consumption
DP
CCSS
SP
DP
CCSS
SP
1.659
5.283
-0,38%
-1,19%
-0,17%
-0,40%
-0,17%
-0,40%
-0,18%
0,42%
-0,51%
-1,72%
-0,50%
-1,70%
-0,45%
-1,55%
2.696
5.354
-0,41%
-0,83%
-0,07%
-0,14%
-0,06%
-0,13%
-0,08%
-0,16%
-0,56%
-1,09%
-0,55%
-1,06%
-0,47%
-0,91%
2.214
6.620
0,01%
0,03%
-0,06%
-0,17%
-0,05%
-0,16%
-0,06%
-0,19%
-0,10%
-0,30%
-0,09%
-0,26%
-0,04%
-0,07%
7.477
7.477
0,15%
2,44%
-0,29%
0,00%
-0,41%
1,97%
-0,06%
-0,19%
-0,10%
-0,30%
-0,09%
-0,26%
-0,04%
-0,07%
Variación emisiones CO2
Variation in CO2
Variación PNB
Variation in GDP
Fuente: Economics for Energy (2013 : 141)
Source: Economics for Energy (2013: 141)
Reflexión final
En definitiva, la Imposición Ambiental pueden desempeñar3en
España un papel crucial para progresar en la consolidación fiscal ,
pero también para reforzar el binomio crecimiento/competitividad,
asegurar la viabilidad de las políticas sobre cambio climático,
renovables y eficiencia energética y avanzar así en la transición hacia
una economía baja en carbono. Para evaluar adecuadamente la
fuerza de esta conclusión conviene incorporar en esta reflexión
final algunas cautelas sobre las reformas necesarias. En un trabajo
reciente hemos llamado la atención sobre los límites de la
Imposición Ambiental (Gago y Labandeira 2014). Los impuestos
a los que nos hemos referido en este trabajo pueden dar lugar a
Conclusions
In short, environmental taxation can play a crucial role in Spain’s fiscal
consolidation process, as well as in reinforcing the country’s growth
and competitiveness; in guaranteeing the viability of its policies on
climate change, renewable energy and energy efficiency; and, thus, in
furthering the transition towards a low carbon economy. However,
to assess the validity of this conclusion properly we need to reflect
carefully on the reforms needed. In a recent study we have drawn
attention to the limitations of environmental taxation (Gago and
Labandeira, 2014), as the taxes to which we refer in this study may
have a number of undesired effects on the competitiveness of certain
sectors and on income distribution. Moreover, the reforms require
For a detailed analysis of these impacts and of their effects across sectors
and on families, see the Economics for Energy report (2013: 142-146).
Para un análisis detallado de estos impactos y de los efectos distributivos sectoriales y familiares puede consultarse el citado informe de
Economics for Energy (2013: 142-146).
3
3
48
ieb report
La fiscalidad ambiental
/ Environmental Taxation
efectos indeseados sobre la competitividad de algunos sectores y
sobre la distribución de rentas. Además, precisan buenas condiciones
institucionales y de visibilidad, de manera que puedan evitar la
existencia de minorías de bloqueo. Por otra parte, deben integrarse
en paquetes amplios de instrumentos de política ambiental y
energética, en los que se eviten interacciones negativas – piénsese en
las paradojas que se crean al hacer coincidir los objetivos y espacios
de aplicación de impuestos ambientales y derechos de emisión, o
al gravar producciones energéticas previamente primadas - . Por
último, la peculiar experiencia española, basada fundamentalmente
en la imposición ambiental de ámbito autonómico, exige un proceso
gradual de acuerdo en los términos de la Lofca, de manera que exista
una buena asignación jurisdiccional y recaudatoria para cada tipo de
impuesto – con los menores efectos de desbordamiento – y puedan
resolverse los problemas de baja intensidad, reducida efectividad
ambiental, incoherencia en la estimación de daños, descoordinación
en la fijación de tipos y limitada capacidad recaudatoria que han
tenido hasta el momento este tipo de impuestos ambientales en
nuestro país.
good institutional conditions and have to be highly visible, so as to
avoid the emergence of blocking minorities. Likewise, they need
to be integrated in comprehensive packages of instruments of
environmental and energy policy, in which any negative interactions
can be avoided – for example, the paradoxes that are created
by making the objectives and spaces for the implementation of
environmental taxes and emission permits coincide, or by taxing
previously prioritised energy productions. Finally, the Spanish
experience, based primarily on environmental taxation at the
regional level, requires the application of a gradual process in
keeping with the provisions of the law governing regional finances
(Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas), to
ensure that there is good jurisdictional assignment and revenue
collection for each type of tax – minimizing any spillover effects
– and that the problems of low intensity, limited environmental
impact, incoherence in the estimation of damages, lack of
coordination in setting rates and limited revenue-raising capacity
that have affected this type of environmental taxation in Spain can
be resolved.
Con alguna salvedad, este es el camino iniciado por el Informe
Lagares para la Reforma del Sistema Tributario español en lo
que respecta a la Imposición Ambiental (Informe Lagares 2014).
Su principal propuesta supone la modificación de la imposición
energética en España para adaptarla a la Propuesta de Directiva
Europea sobre Fiscalidad Europea, algo que ha centrado nuestras
estimaciones y recomendaciones. El Informe sugiere también
algunas iniciativas de simplificación, homogeneización y adaptación
que son razonables para buscar coherencia entre los problemas
ambientales, la correcta estimación de los daños causados y su
dimensión territorial. Las propuestas de eliminación de algunos
impuestos y cánones requieren un análisis individualizado, si bien,
como acabamos de explicar, algunas interacciones son paradójicas
– energías primadas que luego gravadas - y otras son difíciles
de justificar en términos ambientales – gravamen de elementos
patrimoniales (tendidos, torres, postes, antenas) a los que se
atribuye correlación con los impactos, sin intención de promover
cambios tecnológicos, ni capacidad para alterar las conductas de
los agentes - . Por último, las propuestas del Informe para la actual
Imposición sobre Vehículos mantienen en lo sustancial el status quo
y sugieren un nuevo impuesto basado en las emisiones teóricas
de dióxido de carbono que se encuentra bastante lejos de las
sugerencias del Informe Mirrlees y de la CE antes mencionadas.
Esta imposición estará basada en el futuro en los problemas de
congestión y requerirá un periodo transitorio de adaptación al que
cuanto antes debiéramos adaptar el sistema fiscal español.
With some exceptions, this is the path initiated by the Lagares
Report for the Reform of Spain’s Tax System with regard to
environmental taxation (Informe Lagares, 2014). Its main proposal
concerns the amendment of energy taxation in Spain in order to
adapt it to the European Energy Taxation Directive, which has
been the focus of our recommendations and estimates here.The
report also proposes adopting a number of initiatives for the
simplification, standardization and adaptation of the system that
seem reasonable for seeking coherence between environmental
problems, the correct estimation of the damage caused and their
territorial extent. The proposed elimination of some taxes and
fees requires a detailed individual analysis, although, as explained
above, some interactions are paradoxical – prioritised energy
products that are subsequently taxed – and others are difficult
to justify on environmental grounds – taxing of assets (cable
installations, pylons, masts, antennas) that are correlated with
the impacts, without any intention of promoting technological
change, nor any capacity to alter agents’ behaviour. Finally, the
proposals made by the Report for the current taxation on
vehicles largely upholds the status quo and recommendations are
made for a new tax based on the theoretical emissions of carbon
dioxide that differ markedly from the proposals contained in the
Mirrlees Report and those made by the EC. In the future this tax
will be partially related to congestion problems and will require
a transitional period so that it might be adapted to the Spanish
tax system.
Referencias bibliográficas
References
Alvarez, X.C., Gago, A., González, X.M., Labandeira, X., Picos, F.,
Rodríguez, M. (2013), “Consolidación fiscal y reforma tributaria:
nuevas opciones para España”, en Lago, S. y Martínez, J. (Eds.), La
Alvarez, X.C., Gago, A., González, X. M., Labandeira, X., Picos,
F., Rodríguez, M. (2013), Consolidación fiscal y reforma
tributaria: nuevas opciones para España”, en Lago, S. y
49
FINANZAS PÚBLICAS
ieb report
/ PUBLIC FINANCE
Martínez, J. (Eds.), La Consolidación Fiscal en España: el papel
de las Comunidades Autónomas y los Municipios, Instituto de
Estudios Fiscales, Madrid : 147-166.
Bernardi, L. (2011), “Economic crisis and taxation in Europe”, MPRA
Paper nº 31007 (http://mpra.ub.uni-muenchen.de/31007/)
European Commission (2010a), Taxation Trends in the European
Union (http://epp.eurostat. ec.europa.eu/ cache/ITY_OFFPUB/
KS-DU-10-001/EN/KS-DU-10-001-EN.pdf)
(2010b), Europa 2020.Una Estrategia para un Crecimiento
Inteligente, Sensible e Integrador, Comunicación de la Comisión,
COM (2010) 2020, Bruselas.
(2011a), Tax reforms in EU Member States, Taxation Papers, WP
nº 28, (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/
european_economy/2011/pdf/ee-2011-5_en.pdf)
(2011b), Roadmap to a Resource Efficient Europe, COM (2011)
571 final, Bruselas 20.9.2011 (http://ec.europa.eu/environment/
resource_efficiency/pdf/com2011_571.pdf)
(2011c), Propuesta de Directiva del Consejo que modifica la Directiva
2003/96/CE, COM (2011) 169 final, Bruselas.
(2012-b), Recomendación del Consejo sobre el Programa Nacional
de Reforma de 2012 de España y por la que se emite un dictamen
del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de España para
2012-2015 (http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/csr2012_
spain_es.pdf)
(2013-b), Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional
de Reforma de 2013 de España y por la que se emite un
dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de
España para 2012-2016, (http://ec.europa.eu/europe2020/
pdf/nd/csr2013_spain_es.pdf)
Consejo Europeo (2012), Implementation of the European Semester.
Presidency Synthesis Report. 6662/12, Bruselas 22.02.2012,
http://register.consilium.europa.eu/doc/
srv?l=EN&t=PDF
&gc=true&sc=false&f=ST+6662+2012+INIT
(2013), Recomendación del Consejo encaminada a poner fin a la
situación de déficit público excesivo en España, COM (2013)
383 final, Bruselas 29.05.2013, (http://ec.europa.eu/ economy_
finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-07_
commission/2013-05-29_es _126-7_commission_es.pdf)
Cotarelli, C.; Schaetcher, A. (2010), Long-Term Trends in Public
Finances in the G-7 Economies, IMF Staff Position Note,
SPN/10/13 (http://www.imf.org/external/ pubs/ft/spn/2010/
spn1013.pdf).
Economics for Energy (2013), Impuestos energético-ambientales
en España, (http://www.eforenergy.org/docpublicaciones/
informes/Resumen_ejecutivo_EfE_2013.pdf)
Gago, A. , Labandeira, X. (2014), “La Imposición Ambiental como
opción para España”, Papeles de Economía Española 139: 142152.
Hagemann, R. (2012), “Fiscal Consolidation: Part 6.What Are
the Best Policy Instruments for Fiscal Consolidation?”, OECD
Economics Department Working Papers nº 937, OECD
Publishing. (http://dx.doi.org/10.1787/5k9h28kd17xn-en)
Consolidación Fiscal en España: el papel de las Comunidades
Autónomas y los Municipios, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid
: 147-166.
Bernardi, L. (2011), “Economic crisis and taxation in Europe”, MPRA
Paper nº 31007 (http://mpra.ub.uni-muenchen.de/31007/)
European Commission (2010a), Taxation Trends in the European
Union (http://epp.eurostat. ec.europa.eu/ cache/ITY_OFFPUB/
KS-DU-10-001/EN/KS-DU-10-001-EN.pdf)
(2010b), Europa 2020.Una Estrategia para un Crecimiento
Inteligente, Sensible e Integrador, Comunicación de la Comisión,
COM (2010) 2020, Bruselas.
(2011a), Tax reforms in EU Member States, Taxation Papers, WP
nº 28, (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/
european_economy/2011/pdf/ee-2011-5_en.pdf)
(2011b), Roadmap to a Resource Efficient Europe, COM (2011)
571 final, Bruselas 20.9.2011 (http://ec.europa.eu/environment/
resource_efficiency/pdf/com2011_571.pdf)
(2011c), Propuesta de Directiva del Consejo que modifica la Directiva
2003/96/CE, COM (2011) 169 final, Bruselas.
(2012-b), Recomendación del Consejo sobre el Programa Nacional de
Reforma de 2012 de España y por la que se emite un dictamen
del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de España para
2012-2015 (http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/csr2012_
spain_es.pdf)
(2013-b), Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional
de Reforma de 2013 de España y por la que se emite un dictamen
del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de España para
2012-2016, (http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/csr2013_
spain_es.pdf)
Consejo Europeo (2012), Implementation of the European Semester.
Presidency Synthesis Report. 6662/12, Bruselas 22.02.2012, http://
register.consilium.europa.eu/doc/ srv?l=EN&t=PDF
&gc=t
rue&sc=false&f=ST+6662+2012+INIT
(2013), Recomendación del Consejo encaminada a poner fin a la
situación de déficit público excesivo en España, COM (2013)
383 final, Bruselas 29.05.2013, (http://ec.europa.eu/ economy_
finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-07_
commission/2013-05-29_es _126-7_commission_es.pdf)
Cotarelli, C.; Schaetcher, A. (2010), Long-Term Trends in Public
Finances in the G-7 Economies, IMF Staff Position Note,
SPN/10/13 (http://www.imf.org/external/ pubs/ft/spn/2010/
spn1013.pdf).
Economics for Energy (2013), Impuestos energético-ambientales en
España, (http://www.eforenergy.org/docpublicaciones/informes/
Resumen_ejecutivo_EfE_2013.pdf)
Gago, A. , Labandeira, X. (2014), “La Imposición Ambiental como
opción para España”, Papeles de Economía Española 139: 142152.
Hagemann, R. (2012), “Fiscal Consolidation: Part 6.What Are
the Best Policy Instruments for Fiscal Consolidation?”, OECD
Economics Department Working Papers nº 937, OECD Publishing.
(http://dx.doi.org/10.1787/5k9h28kd17xn-en)
50
La fiscalidad ambiental / Environmental Taxation
Informe Lagares (2014), Comisión de Expertos para la Reforma
del Sistema Tributario Español, (http://www.minhap.gob.es/
es-ES/Prensa/En%20Portada/2014/Documents/Informe%20
expertos.pdf)
Labandeira, X. (2011), Nuevos entornos para la fiscalidad
energética, Economics for Energy Working Papers, WP 07/2011,
(http://www.eforenergy.org/docpublicaciones/documentosde-trabajo/PW07-2011.pdf)
MIRRLEES, J. (2010), Dimensions of Tax Design.The Mirrlees Review,
Oxford University Press.
(2011), Tax by Design.The Mirrlees Review, Oxford University Press
(existe traducción en español de la Editorial Universitaria
Ramón Areces a cargo de Julio Viñuela).
OECD (2010a), Tax Policy Reform and Fiscal Consolidation,
OECD
Publishing,
(http://www.oecd.org/tax/
taxpolicyanalysis/46600079.pdf)
(2010b), Tax Policy Reform and Economic Growth, OECD Publishing.
(http://www.oecd.org/tax/taxpolicyanalysis/46605695.pdf.
(2010c), OECD Economic Surveys: Spain , December 2010,
(http://www.oecd.org/eco/46654901.pdf)
(2011a), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD
Publishing.
(2011b), Revenue Statistics 1965-2010, OECD Publishing.
(2012), OECD Economic Surveys: Spain, November 2012, (http://
www.oecd.org/ eco/ surveys/SPAIN2012OverviewFV.pdf)
Prammer, D. (2011), “Quality of taxation and the Crisis: Tax
Shifts from a Growth Perspective”, EU Taxation Papers, WP
no. 29 (http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/
documents/ taxation/gen_info/economic_analysis/tax_
papers/taxation_paper_29_en.pdf)
Rodrigues, R., Linares, P., (2013a), Introducing electricity load level
detail into a CGE model. Part I: Calibration methodology.
Working paper IIT-13-040A.
Rodrigues, R., Linares, P., (2013b), Introducing electricity load level
detail into a CGE model. Part II: The GEMED model applied
to a DR policy. Working paper IIT-13-041A.
Informe Lagares (2014), Comisión de Expertos para la Reforma
del Sistema Tributario Español, (http://www.minhap.gob.es/
es-ES/Prensa/En%20Portada/2014/Documents/Informe%20
expertos.pdf)
Labandeira, X. (2011), “Nuevos entornos para la fiscalidad
energética”, Economics for Energy Working Papers,WP 07/2011,
(http://www.eforenergy.org/docpublicaciones/documentosde-trabajo/PW07-2011.pdf)
MIRRLEES, J. (2010), Dimensions of Tax Desing. The Mirrlees Review,
Oxford University Press.
(2011), Tax by Desing.The Mirrlees Review, Oxford University Press
(existe traducción en español de la Editorial Universitaria
Ramón Areces a cargo de Julio Viñuela).
OECD (2010a), Tax Policy Reform and Fiscal Consolidation,
OECD Publishing, (http://www.oecd.org/tax/taxpolicyanalysis
/46600079.pdf).
(2010b), Tax Policy Reform and Economic Growth, OECD Publishing.
(http://www.oecd.org/tax/taxpolicyanalysis/46605695.pdf.
(2010c), OECD Economic Surveys: Spain , December 2010,
(http://www.oecd.org/eco/46654901.pdf)
(2011a), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD
Publishing.
(2011b), Revenue Statistics 1965-2010, OECD Publishing.
(2012), OECD Economic Surveys: Spain, November 2012, (http://
www.oecd.org/ eco/ surveys/SPAIN2012OverviewFV.pdf)
Prammer, D. (2011), “Quality of taxation and the Crisis:Tax Shifts
from a Growth Perspective”, EU Taxation Papers, WP no.
29 (http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/ taxation/gen_info/economic_analysis/tax_papers/
taxation_paper_29_en.pdf)
Rodrigues, R., Linares, P., (2013a), Introducing electricity load level
detail into a CGE model. Part I: Calibration methodology.
Working paper IIT-13-040A.
Rodrigues, R., Linares, P., (2013b), Introducing electricity load level
detail into a CGE model. Part II: The GEMED model applied
to a DR policy. Working paper IIT-13-041A.
51
FINANZAS PÚBLICAS
IEB REPORT
/ PUBLIC FINANCE
Punto de vista IEB
IEB view point
Fraude fiscal / Tax Fraud
Economía sumergida, fraude fiscal... y
amplitud de bases
The Shadow Economy, Tax Fraud ...
and the Broadness of Tax Bases
Si España quisiera alcanzar un nivel de presión fiscal similar al
de la media de países de la UE(15), necesitaría recaudar unos
75.000 millones de euros más (recordemos que la recaudación
vía IRPF es de 82.000 euros, aproximadamente). A partir de los
datos de Schneider y Buehn (2012), eso supone que si nuestra
economía sumergida fuese nula (escenario naíf), sin necesidad
de aumentar la presión fiscal nominal, llegaríamos a los niveles
de presión fiscal de nuestros socios comunitarios y, por tanto,
a sus niveles de gasto público sobre el PIB1. En cambio, con un
porcentaje de economía sumergida al nivel de Austria o al de
Luxemburgo (escenario muy optimista), alcanzaríamos un 57% de
ese nivel, mientras que situándonos al nivel del de nuestros socios
(escenario optimista), llegaríamos hasta el 31%.
If Spain wants to achieve a level of fiscal pressure similar to that of
the EU-15 mean, we would have to collect about 75,000 million
euros more in tax (recall that personal income tax revenues stand at
approximately 82,000 million euros). Drawing on figures reported by
Schneider and Buehn (2012), this means that if our shadow economy
did not exist (the naïve scenario) – and without there being any
need to increase the nominal tax burden, we would reach the same
levels of fiscal pressure as those of our EU partners and, therefore,
the same ratios of public expenditure to GDP1. Alternatively, with a
shadow economy similar in size to that of Austria or Luxembourg
(the highly optimistic scenario), we would reach 57% of that level,
while achieving a shadow economy similar to that of our nearest
partners (the optimistic scenario), we would reach 31%.
Aunque todo es relativo, no cabe duda que la lucha contra la
economía sumergida y, con los matices que desarrollaremos
seguidamente, contra el fraude fiscal es deseable y no sólo en
términos de recaudación. Ahora bien, las cifras anteriores son
aproximadas, lo cual hace especialmente relevante las nuevas
estimaciones de la economía sumergida del profesor Mauleón,
que presentamos en este Informe. A partir de estimaciones
actualizadas, podremos evaluar y diseñar las políticas de lucha
contra el fraude fiscal en manos de la administración tributaria,
sobre lo cual versa la contribución del profesor Alm. Sin
embargo, como justificaremos seguidamente, es necesario
entender que nuestra capacidad relativa de generar ingresos
fiscales no sólo depende del volumen de fraude fiscal, sobre lo
cual puede actuar la administración tributaria, sino también de
manera crucial de la amplitud de nuestras bases impositivas.
While all is relative, there can be little doubt that the fight against
the shadow economy and against tax fraud (with some distinctions
that will be examined below) is desirable and not only in terms
of the amount of revenue raised. However, the above figures are
only approximate, which makes the new estimates of the shadow
economy provided by prof. Mauleón in this Report especially
interesting. Based on these latest estimates, we can evaluate and
design policies so that the government tax agency can combat tax
fraud – for more on this see the article in this Report by prof. Alm.
However, as I justify below, it should be understood that our relative
ability to generate tax revenue does not only depend on the amount
of tax fraud, which the government tax agency can seek to act against,
but also crucially on the broadness of our tax bases.
The concept of the shadow economy is, on occasions, merged with
that of tax fraud, and vice versa, when the two – although they tend
to overlap – are not the same. The best expression that relates the
two is that of the “tax gap” (henceforth, TG). The Internal Revenue
Service (IRS) in the United States defines this concept as “the
amount of tax liability not paid on time” (see http://www.irs.gov/uac/
The-Tax-Gap). As such, this concept gives us to understand that the
government – via its tax agency – should be able to collect more;
and that the situation might come about, according to the IRS, as a
result of the non-filing of taxes (i.e., those of the shadow economy),
the under-reporting of the true tax liability or the over-reporting
En ocasiones, se asimila el concepto de economía sumergida al
de fraude fiscal, y viceversa, cuando ambos – si bien tienden a
solaparse – no son lo mismo. La mejor expresión que los relaciona
es el de “grieta fiscal” (en inglés, tax gap) (a partir de ahora, GF). La
agencia federal de administración tributaria norteamericana (en
inglés, Internal Revenue Service (IRS)) define este concepto como
“la deuda tributaria que no es pagada a tiempo “ (véase http://
www.irs.gov/uac/The-Tax-Gap). Este concepto, por tanto, nos da a
entender que el gobierno – a través de la administración tributaria
1
1
Asunto distinto es la eficiencia en la gestión de ese gasto, tal que igualdad de gasto no necesariamente implica igualdad de prestación de
servicios.
52
This is not the same as efficiency of expenditure management, since
equal expenditure does not necessarily mean equal service provision.
IEB
report
REPORT
Fraudeieb
fiscal
/ Tax Fraud
– debería poder recaudar más; y esto se puede producir, según el
IRS, a consecuencia de la existencia de bases no declaradas (esto es,
de la economía sumergida), de la infraestimación de la verdadera
base o sobreestimación de bonificaciones fiscales o del hecho de
no pagar durante el período voluntario. Por consiguiente, el fraude
fiscal también se puede producir a causa de la infradeclaración de
bases o de la sobreestimación de bonificaciones fiscales.
of tax deductions or under-payment during the period of voluntary
compliance. Therefore, tax fraud can also occur as a result of underreporting of the tax base or the over-reporting of tax credits.
This is, without question, an interesting way of classifying the tax
revenue that the public sector fails to collect. But the classification
might be taken one step further. The TG can be expressed as the
ratio between the amount of non-filed tax returns and the total
potential liability. As such, it has a maximum value of 1 (in the
extreme case that no tax revenues are collected) and a minimum of
0 (if all the potential liability is collected). To facilitate this argument,
the following breakdown introduces the complementary of TG2:
Sin duda, ésta es una tipificación interesante de los ingresos fiscales
que deja de recaudar el sector público. Pero, veamos que todavía
podemos ir un poco más allá. La GF la podemos expresar como
el ratio entre la cuantía de ingresos fiscales que no se acaba
recaudando sobre el total de recaudación potencial. Por tanto, su
valor máximo es de 1 (caso extremo en que no se recaudara nada)
y 0 es el valor mínimo (si se recauda toda la recaudación potencial).
Para facilitar la argumentación, la siguiente descomposición se basa
en el complementario de la GF2:
1-GF=AL×AB×ES×IB×RV=
1-TG = LA x DA x SE x UL x VR =
where t* is the average effective tax rate applied in the official
economy in accordance with prevailing tax legislation (in prof.
Mauleón’s contribution, calculated at 8%, approximately). The
ratio (i.e., complementary measure of compliance activity) tells us
how much tax revenue is obtained in relation to the total potential
revenue, a figure that increases as the following ratios rise:
Recaudación en período voluntario
Total actividad económica×t*
donde t* es el tipo impositivo efectivo promedio que grava la
actividad económica de acuerdo con la legislación fiscal (en la
contribución del prof. Mauleón, éste se cuantifica en un 8%,
aproximadamente). El ratio (Recaudación en período voluntario)/(Total
actividad económica)×t*), que recordemos es el complementario
de la GF, nos informa sobre cuánta recaudación fiscal se obtiene en
relación al total de recaudación potencial, y es tanto mayor cuanto
mayores sean los siguientes ratios:
SE:
UL:
Activity correctly declared×t*
Activity declared×t*
(negatively) related to the under-reporting of the tax liability or the
over-reporting of tax deductions
Actividad declarada×t*
VR:
relacionado (negativamente) con la economía sumergida (en inglés
y según la terminología del IRS, nonfiling)
Tax paid voluntarily and timely×t*
Activity correctly declared×t*
related to the tax revenue paid voluntarily and timely (i.e., underpayment during the period of voluntary compliance)
Actividad bien declarada×t*
Actividad declarada×t*
relacionado (negativamente) con la infraestimación de la base
imponible o sobreestimación de bonificaciones fiscales (en inglés y
según la terminología del IRS, underreporting)
RV:
Activity declared×t*
Activity that should be declared×t*
(negatively) related to the shadow economy)
ES: Actividad que debería ser declarada×t*
IB:
Tax paid voluntarily and timely
Total economic activity×t*
These are exactly the complementary measures of the three ratios
identified by the IRS.The government tax agency can influence the value
of these three ratios, which means the breakdown proposed by the IRS
is coherent with the tools available to them and to any other tax agency.
In the case of the VR ratio, reducing the TG is a question of implementing
compulsory tax collection procedures to settle outstanding debts3; while
in the first two cases (SE & UL), it is a question of combating tax evasion4.
Recaudación en período voluntario×t*
Actividad bien declarada×t*
relacionado con el pago dentro del plazo voluntario (en inglés y
según la terminología del IRS, underpayment)
For example, the OECD (2014), also argues that it is easier to assess the
tax agency using complementary measures of tax compliance.
3
See, for example, http://www.coleconomistes.cat/ASP/RESUMSPREMSA/
ElEconomista07102014_1.pdf
4
It can be difficult at times to distinguish between tax evasion and tax
avoidance. In principle, the latter should not be included in the UL ratio,
unless the legislation gives rise to conflicting interpretations. Otherwise,
tax avoidance should be included within the LA ratio (see below), since
it is the existence of tax deductions that creates “tax loopholes”, which
limit the public sector’s possibilities of collecting tax revenues.
2
Éstos son exactamente los complementarios de los tres
ratios identificados por el IRS. La administración tributaria
puede condicionar el valor de estos tres ratios, con lo cual la
descomposición propuesta por el IRS es coherente con los
instrumentos que están en manos de ésta o de cualquier otra
Por ejemplo, la OCDE (2014) argumenta que es más sencillo evaluar la
administración tributaria a través del complementario de la grietas fiscal.
2
53
FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE
administración tributaria. Para minorar la GF, en el último caso (RV),
se trata de aplicar los procedimientos de recaudación ejecutiva
para hacer líquida la deuda reconocida3, mientras que en los dos
primeros casos (ES & IB) se trata de luchar, en definitiva, contra la
evasión fiscal4. No obstante, obsérvese que la economía sumergida
(actividad no declarada) no sólo se origina para evitar el pago de
impuestos, sino también para evitar regulaciones, por ejemplo, del
mercado laboral (Schneider y Enste, 2000). Por tanto, en relación
al ratio ES, su maximización no sólo debe quedar en manos de
la administración tributaria, sino también de la inspección de
trabajo o, incluso, como también sugiere explícitamente el prof.
Mauleón, a través de promover actividades económicas allí donde
la presencia de economía sumergida es per se menor (empresas de
alta tecnología en lugar del sector servicios).
However, note that the shadow economy (non-declared activity)
originates not only as a means of avoiding taxes, but also of avoiding
other regulations, for example, those of the labor market (Schneider
and Enste, 2000).Therefore, the maximization of the SE ratio should not
only be left to the tax agencies, but it should also be the concern of the
labor inspectorate or, even, as suggested by prof. Mauleón, it might be
tackled by promoting economic activities in which the presence of the
shadow economy is smaller per se (high-tech companies as opposed to
the services sector).
As mentioned above, the identification of these three ratios is
consistent with the tools available to a government tax agency
(and, ideally, with their stated objectives, which can subsequently be
evaluated). However, according to the complementary measures
of the TG, there are a further two ratios that determine its value:
Como hemos dicho, la identificación de esos tres ratios es
coherente con los instrumentos (e, idealmente, con los objetivos
publicitados para ex-post poder evaluarla) de una administración
tributaria, pero según la expresión (del complementario) de la GF
hay otros dos ratios que determinan su valor:
AL:
LA:
Legal activity×t*
Total economic activity×t*
the ratio between legal economic activity and total economic
activity; and
Actividad legal×t*
Total actividad económica×t*
DA:
Activity that should be declared×t*
Legal activity×t*
the broadness of the tax base in relation to legal economic activity
due to the presence of tax relief, usually in the form of deductions
and exemptions, but also lower tax rates (the paradigmatic case
of VAT, which gives rise to the concept of C-efficiency, see for
example, Keen (2013)).
actividad considerada legal sobre el total de actividad económica; y
AB: Actividad que debería ser declarada×t*
Actividad legal×t*
cuán amplia es la base impositiva en relación a la actividad
económica legal debido a la presencia de bonificaciones fiscales;
típicamente, a través de reducciones y exenciones, pero también
tipos impositivos reducidos (caso paradigmático del IVA, y que da
lugar al concepto de C-efficiency; véase, por ejemplo, Keen (2013)).
In principle, we can exclude the LA ratio, so that the complementary
measure of the TG can be defined as: Tax paid voluntarily and
timely/Legal activity×t*, since, by definition, what lies outside the
law cannot be taxed. However, recently within the EU and with
effect since 2010 for National Accounts, the calculation of GDP
has included such activities as prostitution, drug trafficking, tobacco
smuggling and illegal gambling. In the case of Spain, it has been
estimated that these activities represent 0.87% of GDP (http://
www.ine.es/prensa/np862.pdf). Note that this increases the LA
ratio, but as these activities remain untaxed (as formally they remain
illegal) the DA ratio decreases; this being the case, the inclusion of
activities considered illegal in the GDP has no net impact on (the
complementary measure of) the TG. Yet, what it does is to cause a
slight variation in the nature of the TG; specifically, in relative terms,
the size of our tax base (DA) is now more important in accounting
for the TG.
En principio, podríamos descartar el ratio AL, de manera que al
final el complementario de la GF se definiría como Recaudación en
período voluntario/(Actividad legal)×t* , puesto que, por definición,
lo que está fuera de la legalidad no puede ser gravado. Ahora bien,
sabemos que, en el seno de la UE, recientemente y con efectos
para las series de contabilidad nacional desde 2010, se han incluido
en la cuantificación del PIB conceptos tales como la prostitución, el
tráfico de drogas, el contrabando de tabaco y el juego ilegal. Para
España, se ha estimado que estas actividades representan un 0,87%
del PIB (http://www.ine.es/prensa/np862.pdf). Obsérvese que este
hecho hace aumentar el ratio AL, pero en la medida en que estas
Véase,
por
ejemplo,
http://www.coleconomistes.cat/ASP/
RESUMSPREMSA/ElEconomista07102014_1.pdf
3
The legalization of certain economic activities is conditioned by
levels of public morality, although the aforementioned cases are the
direct result of an EU implementation strategy. However, it should
be stressed that these activities continue to be illegal and, moreover,
decisions with respect to them fall outside the competence of the
government tax agencies. The same is true of the broadness of the
tax base, which is determined by the legislative power. As has been
A veces, es difícil delimitar la evasión fiscal de la elusión fiscal. En
principio, la elusión fiscal no debería quedar recogida en el ratio
IB, a no ser que la legislación no diera lugar a interpretaciones
contradictorias. En otro caso, implícitamente, la elusión fiscal se
incluiría dentro del ratio que más adelante comentamos, AL,
puesto que es la existencia de bonificaciones fiscales lo que
genera “agujeros fiscales” (en inglés, “tax loopholes”), que merman
las posibilidades de recaudación del sector público.
4
54
Fraude fiscal / Tax Fraud
actividades siguen sin ser gravadas puesto que formalmente siguen
siendo ilegales, disminuye el ratio AB; siendo así, la inclusión de
actividades consideradas ilegales en el PIB no tiene un impacto
neto sobre (el complementario de) la GF. Ahora bien, lo que sí
hace es que la naturaleza de la GF varíe ligeramente; en concreto,
que en términos relativos sea ahora más importante a la hora de
explicar la GF la amplitud de nuestras bases (AB).
shown elsewhere, this is fundamental to ensure that levels of tax
revenue are compatible with a strong welfare state, the Nordic
countries being the paradigmatic case (Kleven, 2014).
Thus, it should be clear that attempts to combat the shadow
economy are not just the responsibility of the government tax
agency; moreover, this objective is highly conditioned by the
broadness of the tax bases, since they act as a direct restriction
on tax revenues and have an indirect effect in the presence of tax
avoidance (see footnote 4).Taking both circumstances into account,
policies for closing the “tax gap” in the most efficient manner need
to be drawn up; here, prof. Alm gives some valuable guidelines,
albeit no single solution to the problem of tax evasion, which as he
points out requires a multifaceted approach.
La vía de legalización de ciertas actividades económicas está
condicionada por la moralidad del país, aunque en el caso antes
referido se debe a una obligación emanada desde la CE y, además,
reiteramos que tales actividades continúan siendo ilegales. En
cualquier caso, este tipo de decisiones son ajenas a la administración
tributaria.También lo es la amplitud de las bases imponibles, que viene
determinado por el poder legislativo. Como han demostrado otros
autores, este hecho es fundamental para tener elevados niveles de
recaudación fiscal compatible con un potente Estado del Bienestar,
siendo paradigmático el caso de los países nórdicos (Kleven, 2014).
References
Keen, M. (2013), “The Anatomy of the VAT”, IMF Working Paper
13/11.
Kleven, H. J. (2014), “How can Scandinavians tax so much?”, Journal
of Economic Perspectives, forthcoming.
OECD (2014), “Measures of Tax Compliance Outcomes. A Practical
Guide”, OCDE, Paris.
Schneider, F. and Enste, D. H. (2000), “Shadow Economies: Size,
Causes and Consequences”, Journal of Economic Literature, 38,
77-114.
Schneider, F. and Buehn, A. (2012), “Shadow economies in highly
developed OECD countries: What are the driving forces?”, IZA
discussion, paper No. 6891.
Por consiguiente, debería quedar claro, por un lado, que la lucha
contra la economía sumergida no sólo es competencia de la
administración tributaria y, en cualquier caso, por otro lado, que
ese objetivo viene muy condicionado por la amplitud de las bases
imponibles, el cual genera un límite directo de recaudación, pero
también indirecto en presencia de elusión fiscal (véase nota al pie
4). Una vez tenidas en cuenta ambas circunstancias, cabe diseñar de
la manera más eficaz posible políticas de cierre de la “brecha fiscal”;
para ello, la contribución del prof. Alm ofrece valiosas pistas,
aunque no una única solución a un problema – el de la evasión
fiscal – que como el profesor muy bien apunta es poliédrico.
Referencias bibliográficas
Keen, M. (2013), “The Anatomy of the VAT”, IMF Working Paper
13/11.
Kleven, H. J. (2014), “How can Scandinavians tax so much?”, Journal
of Economic Perspectives, en prensa.
OCDE (2014), “Measures of Tax Compliance Outcomes. A Practical
Guide”, OCDE, Paris.
Schneider, F. y Enste, D. H. (2000), “Shadow Economies: Size, Causes
and Consequences”, Journal of Economic Literature, 38, 77-114.
Schneider, F. y Buehn, A. (2012), “Shadow economies in highly
developed OECD countries: What are the driving forces?”, IZA
discussion, paper No. 6891.
Alejandro Esteller-Moré
Institut d’Economia de Barcelona (IEB) / Universitat de Barcelona
55
FINANZAS PÚBLICAS
IEB REPORT
/ PUBLIC FINANCE
Ignacio Mauleón
Universidad Rey Juan Carlos
Cuantificación reciente de
la economía sumergida y el
fraude fiscal en España
Recent Quantification of the
Shadow Economy and Tax
Fraud in Spain
Las estimaciones realizadas sobre el volumen de la economía
sumergida en España dan un valor del 23% sobre la economía
contabilizada para 2012 (Mauleón y Sardá (2014)). Este valor
puede estar en línea con el de los países del sur de Europa,
precisamente los más afectados por la crisis, pero es mucho mayor
que el los países del norte -en el entorno del 10-15%, dependiendo
del país, año, y autor; véase, por ej., Schneider (2013), y Tafenau
et. al. (2010), entre otros-. El valor estimado no es demasiado
distinto al de estimaciones previas, pero sí lo son sus factores
explicativos. Más concretamente, dentro de esta literatura y
especialmente en los estudios que aplican la metodología MIMIC,
en los últimos años se ha venido subrayando el papel de otros
factores aparte de la tradicional presión impositiva, y que irían
desde el nivel de moralidad general, manifestada por ejemplo
en el grado de corrupción, hasta la excesiva regulación, incluso
puramente burocrática, pasando, sin duda, por el tipo de actividad
predominante en una economía -algunas son más propensas que
otras a este fenómeno-. Un aspecto que recientemente se ha
empezado a señalar, especialmente con la eclosión de la crisis
económica en todo el sur de Europa, es la situación general
del mercado laboral medido por ejemplo a través de la tasa de
desempleo- véase por ej., Dell’Anno et.al. (2007), Schneider
(2013), y Tafenau et.al. (2010), entre otros-. Precisamente es esta
variable, además de la presión fiscal efectiva como es tradicional,
la que se ha puesto de manifiesto en este último estudio con
gran significación estadística. Teniendo en cuenta los valores
de estas variables -desempleo y presión fiscal-, y aunque no se
haya podido determinar con más precisión por el retraso en la
actualización de los datos relevantes, es razonable suponer que
la economía sumergida esté hoy día en España en la franja del
24-26% del Pib contabilizado -equivalente a 260.000 millones de
euros corrientes aprox.-.
The size of the shadow economy in Spain in 2012 was estimated
to be 23% of the country’s “official” economy (Mauleon and Sardá,
2014). This value would appear to be in line with estimates for the
other countries of southern Europe (that is, those hit hardest by
the crisis), but is much higher than estimates of around just 10-15%
(depending on the specific country, year, or study in question) for
northern Europe (see, for example, Schneider, 2013, and Tafenau et
al., 2010, among others). While this latest estimate does not differ
greatly from previous estimates, the explanatory factors do. More
specifically, within this literature and especially in studies that apply
the multiple indicators and multiple causes (MIMIC) methodology,
greater importance has been attached in recent years to the role
of factors other than the traditional tax burden. These factors range
from the general level of morality, manifest for example in levels
of corruption, to over-regulation and excessive bureaucracy, via
the predominant activity of an economy, as some show a greater
propensity to this phenomenon than others. An additional factor that
has recently been identified (above all since the emergence of the
economic crisis across southern Europe) is the general labor market
situation, measured for example using the unemployment rate – see
Dell’Anno et al. (2007), Schneider (2013), and Tafenau et al. (2010),
among others. It is this variable, along with the effective tax burden as
is more usual, that has been demonstrated to be of greatest statistical
significance in this latest study. Given the values of these variables of
unemployment and fiscal pressure (and although it has not been
possible to undertake more accurate estimations because of the
delay in updating the relevant data), it is reasonable to assume that
the shadow economy in Spain today represents around 24-26% of
the official GDP – equivalent to approx. 260,000 million euros.
These new results, of course, significantly alter the analysis of
the cyclical behavior of the shadow economy, and the measures
that might be designed to combat it. If we examine the cyclical
evolution of the shadow economy over the last 25 years or so
in Spain, a substantial contraction coincided with the expansion
of the construction sector between 1994 and 2001. Between
2001 and 2006 this trend changed direction due to the increase
in the average effective tax burden, measured in terms of total
tax revenue from all sources divided by GDP, and later, with the
arrival and accentuation of the crisis, coinciding with the dramatic
increase in the unemployment rate, the evolution in the shadow
economy returned to current values – in the range 24-26% as
pointed out.
Estos nuevos resultados, como es natural, alteran significativamente
el análisis de la evolución cíclica de la economía sumergida, y las
medidas que pueden diseñarse para combatirla. Respecto a la
evolución cíclica, en los últimos 25 años aproximadamente en
España puede observarse una tendencia a la baja substancial en
el período 1994-2001, coincidente con la expansión del sector
de la construcción. Entre los años 2001-2006 esta tendencia se
estabiliza o cambia de sentido debido al aumento de la presión
impositiva efectiva media -medida a través de la recaudación total
por todos los conceptos dividida por el PIB-, y posteriormente,
56
ieb
IEB
report
Report
Report
Fraudeieb
fiscal
/ Tax Fraud
Several important questions arise in relation to the size of the
shadow economy. Apart from questions of equity and economic
efficiency (by no means secondary), and given the rapid growth
of the deficit and public debt in the countries affected, the loss
of tax revenue is obviously overwhelming. In fact, at the beginning
of the crisis, and when Greece was the only economy to be truly
affected, it was suggested that this country was jeopardizing the
euro (which was in fact true), and its membership of the single
currency was called into question, at least in terms of economic
criteria (which was probably also accurate, but the incorporation
of Greece had, after all, been a political decision).
con la llegada y acentuación de la crisis, coincidiendo con el rápido
e impresionante aumento de la tasa de desempleo la tendencia
de la economía sumergida vuelve a repuntar hasta los valores
actuales -en la franja del 24-26% como se ha señalado-.
Varias cuestiones relevantes se plantean a partir de estos
cuantiosos volúmenes. Aparte de cuestiones de equidad y
eficiencia económica, de ningún modo secundarias, y dado el
importante y rápido crecimiento de los déficit y deudas públicas
de los países afectados, es inmediato concluir que la pérdida de
recursos fiscales es abrumadora. De hecho, al principio de la
crisis, y cuando sólo era Grecia el país verdaderamente afectado,
se llegó a plantear que este país estaba poniendo en riesgo el
euro -lo que era cierto-, y se llegó a cuestionar su pertenencia
a la moneda única, al menos con criterios económicos -lo que
probablemente también era cierto, pero la incorporación de
Grecia fue una decisión política después de todo-.
The quantification of this tax loss, however, is not so clear. In
principle it should be sufficient to multiply the hidden volume by
the average effective tax rate applied in the official economy – a
rate that has previously been defined. But this, while valid as a first
approximation, is probably too crude. For instance, it is difficult to
think that the shadow economy can be totally eradicated, even
in highly developed countries with little unemployment (beyond
the purely technical), high levels of public morality, and strong legal
pressures, the proportion will still be about 8% (though estimates
vary considerably depending on the year, country, or study in
question). For example, the minimum value estimated by Schneider
(2013) is close to 8% in the case of Austria, while Tafenau et al.
(2010) calculate a value close to 9% for the Netherlands and
Luxembourg. Moreover, it cannot be assumed that these are the
minimum values that can be achieved.Thus, and although the choice
of the technical minimum involves a certain degree of arbitrariness,
we could begin by assuming it to be around 5%.
La cuantificación de esta pérdida fiscal, no obstante, no es tan
inmediata. En principio bastaría con multiplicar el volumen oculto
por el tipo impositivo efectivo medio aplicado en el sector legal
o contabilizado -dicho tipo se ha definido anteriormente-. Pero
esto, probablemente, aunque válido como primera aproximación,
sea demasiado burdo. Por ejemplo, es difícil pensar que se puede
erradicar completamente la economía sumergida y así, de hecho,
en países muy desarrollados con poco desempleo más allá del
puramente técnico, alta moralidad pública, y presión legal muy
fuerte, el nivel puede estar alrededor del 8%. Las estimaciones,
en todo caso, varían considerablemente según los años, el país
concreto, y el autor. Por ejemplo, el valor mínimo que da Schneider
(2013) es próximo al 8% para el caso de Austria; Tafenau et.al.
(2010) dan un valor cercano al 9% para Holanda y Luxemburgo.
It can also be assumed that part of the shadow activities would
cease to be profitable if these firms and individuals had to
Gráfico 1: Economía sumergida en proporción de la legal / Shadow economy as a proportion of the official economy
Proporción / Proportion
0,24
0,22
0,2
0,18
0,16
0,14
0,12
0,1
1990
1995
2000
2005
Año / Year
57
2010
2015
FINANZAS PÚBLICAS
ieb report
/ PUBLIC FINANCE
Por otra parte tampoco se puede suponer que estos valores
sean los mínimos técnicos que se puedan alcanzar. Así, y aunque la
elección del mínimo técnico implica cierto grado de arbitrariedad,
podríamos empezar suponiendo que está alrededor del 5%.
meet their tax obligations. However, if they disappeared, their
competitors in the official economy would see their business
increase, and so tax revenues would rise. An additional issue is the
distribution of the shadow economy by levels of income or profit.
It is difficult to conduct estimates today, but it does not seem
credible that these firms are concentrated solely or primarily in
low income activities, since this would mean that revenues, in
the event of their surfacing, would also be low. In fact, a much
more widespread form of the shadow economy is practiced,
with companies paying their employees and managers in two
categories, declared and undeclared income, and hiring one part
of their staff legally and another part in the shadow economy.
Por otra parte, también puede suponerse que parte de las
actividades sumergidas dejarían de ser rentables si tuvieran que
cumplir sus obligaciones fiscales, aunque tampoco deja de ser
cierto que compiten con empresas o personas que desarrollan su
actividad legalmente, y que al desaparecer aquellas verían aumentar
su actividad, y por tanto la recaudación sería mayor. Otra cuestión
adicional es la distribución de la economía sumergida por niveles
de renta o beneficio. Es difícil aventurar estimaciones hoy por hoy,
pero no parece creíble que se concentre sobre todo en rentas
bajas, de modo que la recaudación en el supuesto de que afloraran
sería baja consecuentemente. De hecho, una forma muy extendida
de economía sumergida se practica en empresas que retribuyen
a sus empleados y directivos en dos categorías, declaradas y no
declaradas; o que directamente contratan parte de sus empleados
de modo totalmente legal, y a otros totalmente ‘sumergidos’.
Therefore, in the absence of more detailed studies on this issue,
a first estimate of tax fraud attributable solely to the shadow
economy might be calculated by multiplying the average effective
tax rate of the official economy by the volume of the shadow
economy, minus a “technical” minimum of 5%1.Today (2012-2013),
this value would be around 20% of total tax revenue, and would
amount to 67,000 million euros. To put this figure in context, it
would represent 6.5% of observed GDP: in other words, it would
represent a 6.5 percentage point reduction in public deficit,
which is clearly a considerable figure. Alternatively, it would be
equally valid to assume that the “technical” minimum is 10% (see,
for example, Esteller, 2012), in which case it would represent 5
percentage points of public deficit. An immediate implication is
that the volume of public debt in the crisis years after 2008 would
not stray too far from the initial 60% of GDP, rather than the
95% currently observed. Indeed, the debt would not necessarily
have increased; thus, avoiding much of the fiscal consolidation (i.e.,
drastic reductions in public spending and increased taxes). Clearly,
this is only a simulation (and probably unachievable in Spain today,
even in the medium term), but it also gives an idea of the
​​ great
volume and implications of the figures under consideration.
En conjunto, por tanto, y como primera estimación a falta de estudios
más detallados sobre esta cuestión, se puede calcular el fraude fiscal
debido exclusivamente a la economía oculta, multiplicando el tipo
impositivo efectivo medio de la economia legal por el volumen de
economía sumergida, menos un mínimo ‘técnico’ del 5%1. En la actualidad,
2012-2013, este valor rondaría el 20% de la recaudación total obtenida,
y equivaldría a unos 67.000 millones de euros. Para poner más en
contexto esta cifra, su % sobre el Pib observado sería del 6,5%: en otras
palabras, supondría la reducción de 6,5 puntos porcentuales del déficit
público, lo que a nadie se le escapa que es una cifra muy considerable.
Alternativamente sería igualmente válido suponer que el mínimo técnico
es el 10% -véase, por ej. Esteller (2012)-, caso en el que serían 5 puntos
porcentuales del déficit público. Una implicación inmediata es que el
volumen de deuda pública en los años de la crisis a partir de 2008 es
que hoy podría no alejarse demasiado del 60% inicial del Pib, en lugar del
95% observado. Incluso habría sido posible que la deuda no aumentara
evitando gran parte de la consolidación fiscal -reducciones drásticas
de gasto público y aumento de impuestos-. Sin duda, esto es sólo una
simulación probablemente inalcanzable en la España actual, incluso a
medio plazo. Pero también es cierto que da una idea del impresionante
volumen e implicaciones de las cifras que se están barajando.
As for the distribution by Autonomous Community (see,
Sardá, 2013), the most recent studies confirm some informal
observations, and also the overall result of this earlier study,
namely, the importance of the unemployment rate. Specifically,
the Communities that find themselves well above the national
average are Extremadura, Andalusia and Castile-La Mancha,
with Navarra, Cantabria and Aragon below. All the others are
distributed around the mean, albeit without excessive deviations.
The explanation for these differences, as indicated, lies in
the unemployment rate and also probably in their different
productive structures – the industrial sector being less affected
by the shadow economy, and the services more so (see, Mauleón
and Sardá, 2014, and Schneider, 2013).
Respecto a la distribución por Comunidades Autónomas (véase,
Sardá (2013)) los estudios más recientes confirman algunas
observaciones informales, y también el resultado general del
estudio anterior -la relevancia de la tasa de paro-. Concretamente,
las Comunidades que estarían claramente por encima de la
media nacional serían, Extremadura, Andalucía, y Castilla-La
Mancha, y por debajo, Navarra Cantabria y Aragón. Las restantes
1
El análisis presentado a continuación excluye la Seguridad Social, y se
1
refiere por tanto solamente a las cuentas del estado, no del conjunto
de las administraciones públicas.
58
The analysis presented below excludes Social Security, and so refers only
to the accounts of the State, not to those of the whole government.
Fraude fiscal / Tax Fraud
Finally, it is interesting to note that some fresh recommendations
emerge from this new study, apart from the traditional ones of
increasing tax inspection efforts, which remains valid, especially in
the case of large companies and fortunes. If much of the shadow
economy is related to unemployment, it is self-evident that
inspections in the labor market should form an important part of
the fight against fraud. Another more indirect finding (albeit one that
is no less relevant) is that an austerity policy is counterproductive in
this area, as it generates unemployment and a loss of tax revenue
by increasing the size of the shadow economy. And although less
clearly, the aforementioned study has also found that one type
of activity is more prone to the shadow economy than others
– the service sector seems to be the most prone, above all the
subsectors of the hospitality industry, catering and retail trade and
transport, while the industrial sector is less so. Indeed, Schneider
(2013) finds a similar result at the European level. Here, too, the
general recommendation of economic policy is obvious: encourage
industry, especially high-tech sectors, including telecommunications,
bio-technology and renewable energy sectors at the expense of
hypertrophied services. And in this regard, it is worth remembering
that Spain is undergoing a process of systematic deindustrialization
measured as a share of industrial GDP over the rest, at least in
the last 35-40 years, while the German recovery has been based
precisely on the opposite policy, supporting industrial expansion.
se distribuyen alrededor de la media, aunque sin desviaciones
excesivas. La explicación de estas divergencias reside en la tasa
de paro, como se ha indicado, y también probablemente en la
diferente estructura productiva -el sector industrial es el menos
proclive a la economía sumergida, y el sector servicios el que
más; véase Mauleón y Sardá (2014), y Schneider (2013)-.
Por último, es interesante señalar que de este nuevo estudio
se derivan algunas recomendaciones nuevas, aparte de las
tradicionales acerca de aumentar la inspección fiscal -que sigue
siendo cierta, especialmente en el caso de grandes empresas
y fortunas-. Si gran parte de la economía sumergida está
relacionada con el desempleo, es más o menos evidente que las
inspecciones en el mercado laboral deben ser parte importante
en la lucha contra el fraude. Otra conclusión más indirecta, pero
no menos relevante, es que la política de austeridad es también
contraproducente en este campo, pues genera desempleo y
pérdida de recursos fiscales al aumentar la economía sumergida.
Y aunque no de manera tan clara, en el estudio aludido también
se ha detectado que un tipo de actividad es más propenso a la
economía sumergida que otros: el sector servicios parece ser
el más propicio -probablemente los subsectores de hosteleria,
restauración y comercio y transporte al por menor-, y el industrial
el menos -Schneider (2013), encuentra un resultado similar a
nivel europeo-. También aquí la recomendación general de
política económica es obvia: favorecer la industria, especialmente
la de alta tecnología, como telecomunicaciones, bio tecnologia,
y energías renovables, en detrimento de sectores de servicios
hipertrofiados. Y al respecto, no está de más recordar que
España viene sufriendo un proceso de desindustrialización
sistemática medido como proporción del Pib industrial sobre
el resto, al menos en los últimos 35-40 años, mientras que la
recuperación alemana se ha basado precisamente en la política
opuesta, apoyar la expansión de la industria.
References
Dell’Anno, R., Gómez-Antonio, M., and Pardo, A. (2007), “The shadow
economy in three Mediterranean countries: France, Spain and
Greece. A MIMIC approach”, Empirical Economics , 33:51–84.
Esteller, A. (2012), “Fraude fiscal, déficit público y confianza”, el
Periódico, 24, Abril.
Mauleón, I., and Sardá, J. (2014), “La Economía Sumergida en Navarra”.
Informe al Parlamento de Navarra.
Sardá, J. (2013) “Un Análisis Territorial de la Economía Sumergida
en España.” Estudio preparado para los subinspectores de
Hacienda.
Schneider, F., (2013) “The shadow economy in Europe,” ATKearny &
Visa.
Tafenau, E., Herwartz, H. and Schneider, F. (2010), “Regional
Estimates of the Shadow Economy in Europe”, International
Economic Journal Vol. 24, No. 4, 629–636.
Referencias bibliográficas
Dell’Anno, R., Gómez-Antonio, M., y Pardo, A. (2007), “The
shadow economy in three Mediterranean countries: France,
Spain and Greece. A MIMIC approach”, Empirical Economics,
33:51–84.
Esteller, A. (2012), “Fraude fiscal, déficit público y confianza”, el
Periódico, 24, Abril.
Mauleón, I., y Sardá, J. (2014), “La Economía Sumergida en Navarra”.
Informe al Parlamento de Navarra.
Sardá, J. (2013), “Un Análisis Territorial de la Economía Sumergida
en España”. Estudio preparado para los subinspectores de
Hacienda.
Schneider, F., (2013), “The shadow economy in Europe”, ATKearny
& Visa.
Tafenau, E., Herwartz, H. y Schneider, F. (2010),“Regional Estimates
of the Shadow Economy in Europe”, International Economic
Journal Vol. 24, No. 4, 629–636.
59
FINANZAS PÚBLICAS
IEB REPORT
/ PUBLIC FINANCE
James Alm
Tulane University
Comprender y combatir la
evasión fiscal
understanding and
Combatting Tax Evasion
Se suele decir que nada es seguro salvo la muerte y los impuestos,
pero lo cierto es que los impuestos están lejos de ser inevitables. De
hecho, la gente realiza constantemente movimientos para reducir sus
obligaciones fiscales. En algunos casos, se trata de movimientos de
elusión fiscal completamente legales, como los sistemas de trasvases
de renta, el diferimiento de impuestos o el arbitraje fiscal debido a la
existencia de tratamientos fiscales distintos de los ingresos según sea su
naturaleza. En otros casos, en cambio, los contribuyentes reducen sus
obligaciones fiscales mediante acciones intencionadas e ilegales en lo que
se conoce como evasión fiscal: declaran menos ingresos de los debidos;
exageran las bonificaciones o exenciones; cometen irregularidades con
la presentación de las declaraciones tributarias, o incluso participan en
operaciones de trueque sin declarar. Elaborar estimaciones sobre la
magnitud de la evasión fiscal es complicado, pero se ha demostrado —si
bien de forma un poco imprecisa— que en la mayoría de los países es
habitual la presencia de todas estas vías para la evasión fiscal.
Although it is often said that the only things certain in life are death
and taxes, taxes at least are far from inevitable, and individuals take
a variety of actions to reduce their tax liabilities. Some are legal
“tax avoidance” activities, such as income splitting, postponement
of taxes, and tax arbitrage across income that faces different tax
treatment. “Tax evasion” refers to illegal and intentional actions
taken by individuals to reduce their legally due tax obligations, by
underreporting incomes, by overstating deductions, exemptions, or
credits, by failing to file appropriate tax returns, or even by engaging
in barter. Generating estimates of the magnitude of tax evasion is
difficult, but there is consistent, if somewhat imprecise, evidence
that these many avenues for tax evasion are common in most all
countries.
The contribution by Ignacio Mauleón demonstrates the
widespread presence of tax evasion in Spain, as proxied by the
“underground economy”. My own estimates for Spain are smaller,
but still indicate a large underground sector at about 1/6 of GDP
in recent years.
Al respecto, el trabajo de ignacio mauleón demuestra la amplia
presencia de la evasión fiscal en españa, como puede verse por la
economía sumergida y aunque según mis estimaciones, la cifra en
españa es más reducida, sigue siendo importante: en torno a 1/6 del
pib en los últimos años.
An essential issue that all countries, including Spain, must
therefore face is finding ways to combat tax evasion. Doing this
first requires an understanding of what motivates tax evasion,
and then using this understanding to devise appropriate policies.
Encontrar la manera de combatir esa evasión fiscal ha devenido un
tema de la máxima importancia para todos los países, también para
españa. Para ello, lo primero es comprender lo que motiva la evasión
fiscal y luego hay que diseñar las políticas apropiadas partiendo de la
información recabada.
My own reading of the vast and expanding literature on what
motivates behavior indicates that individuals respond predictably,
if not always significantly, to such factors as higher tax rates,
increased audit rates, more “productive” audits, repeated audits,
strategic/targeted audit selection, public disclosure of audit,
public dissemination of audit information, increased penalty rates,
greater use of source-withholding, more use of informationsharing between government audit agencies, greater rewards
– public or private – for compliance, a closer taxes-services
linkage, increased taxpayer participation in group decisions, tax
amnesties, increased complexity and uncertainty, and better
taxpayer services. In short, individuals are influenced by narrowly
defined, and individually based, financial considerations and by the
ways in which they process this information; they are influenced
by social considerations (e.g., a “social norm”); and they cannot
be represented by a single representative agent, but must be
considered a collection of different segments.
Mi propia lectura de la vasta y creciente literatura sobre la motivación
oculta tras ese fenómeno indica que las personas responden de
forma previsible, aunque no siempre de forma significativa, a factores
como los siguientes: aumento de la presión impositiva; aumento
de los procesos de inspección; inspecciones más “productivas” y
repetidas; inspecciones estratégicas/concretas; publicación de las
inspecciones hechas; difusión de la información recabada durante
las inspecciones; mayores sanciones; mayor uso de la retención
en origen; mayor uso del cruce de datos entre administraciones;
mayores compensaciones —públicas o privadas— para los que
cumplen con sus obligaciones; mejor relación impuestos/servicios;
mayor participación de los contribuyentes en ciertas decisiones;
amnistías fiscales; mayor complejidad e incertidumbre, y mejor
servicio a los contribuyentes. En resumen, las personas se dejan influir
por consideraciones financieras bien definidas y personales, así como
por las maneras en que procesan la información; también les afectan
These results may be expected. However, this research also
suggests a number of other results.
60
ieb
IEB
report
Report
Report
Fraudeieb
fiscal
/ Tax Fraud
First, audits clearly affect compliance, but with some important
qualifications. For example, audits increase compliance but in
a non-linear way, so that the deterrent effect diminishes with
higher audit rates. There is also a “spillover effect” from audits
to individuals who are not themselves audited, and this spillover
effect is significantly larger than their direct deterrent effect. Also,
strategic audit selection (especially a “cutoff rule”) is far better
than random selection, but some random selection seems
necessary for strategic audits to work.
las consideraciones sociales (“normas sociales”), y no se les puede
representar mediante un único agente, sino que deben considerarse
como un conjunto de diferentes segmentos.
Estos son los resultados que se pueden esperar, pero la investigación
sugiere asimismo otros datos:
1. Los procesos de inspección claramente afectan al cumplimiento,
pero con salvedades importantes; por ejemplo, el aumento del
cumplimiento no es lineal: el efecto disuasorio se reduce cuando
se incrementa la probabilidad de inspección. También se detecta
un “efecto de contagio” de las inspecciones a las personas que no
han tenido ninguna inspección, y es significativamente mayor que
el efecto disuasorio de la inspección directa. Asimismo, la selección
estratégica de procesos de inspección (sobre todo, con “reglas de
selección”) es mucho más efectiva que la selección aleatoria, si bien
también parece necesaria una cierta selección aleatoria para que
funcionen bien las inspecciones estratégicas.
Second, perceptions of audit rates affect compliance. Indeed,
individuals appear to substantially misperceive audit rates, typically
overweighting a (low) probability of audit; that is, “psychology” –
and other behavioral economics factors – clearly matters.
Third, fines also affect compliance, but the deterrent effect of
fines is quite small, and audits have a significantly greater deterrent
effect.
Fourth, positive rewards improve compliance, whether individual
(e.g., lotteries, social insurance benefits) or aggregate (e.g., public
goods). Indeed, the “carrot” of rewards is often more effective in
encouraging compliance than the “stick” of enforcement.
2. La percepción de la probabilidad de inspección afecta al
cumplimiento. De hecho, parece que no se percibe correctamente
esta probabilidad y normalmente se tiende a subestimar; es decir,
la “psicología” y otros factores económicos conductuales tienen un
peso importante.
Fifth, tax rates affect compliance but in ways that go beyond their
simple incentive effects.The level of tax rates matters in an individual’s
compliance decision, although the magnitudes – and even the
directions – of impact are unclear. One’s tax rate relative to others’
(e.g., “fiscal inequity”) is a crucial factor. The use of taxes also affects
compliance, especially when individuals can choose the use.
3. Las sanciones también afectan al cumplimiento, pero su efecto
disuasorio resulta bastante reducido, y los procesos de inspección
tienen un efecto significativamente mayor.
4. Las compensaciones por cumplimiento individuales (sorteos,
ventajas sociales) o conjuntas (bienes públicos) hacen que se
respeten más las obligaciones fiscales. En realidad, ir a buenas, con
la “zanahoria” por delante, suele ser más efectivo para fomentar el
cumplimiento que ir a malas, con el “palo” de la obligación.
Sixth, this last factor suggests that process (versus outcome)
affects compliance. Indeed, there seems to be a “social norm”
of compliance, and this social norm can be affected by the
institutions that face individuals, by individuals’ attitudes toward
these institutions, and by individual participation in the selection
of those institutions.
5. Los tipos impositivos afectan el cumplimiento, más allá de lo
que se esperaría con su simple efecto de incentivo. El nivel del tipo
impositivo es importante para que una persona opte por cumplir
con sus obligaciones, pero ni la magnitud ni la dirección de esos
efectos son claras. Sin embargo, un factor crucial es la comparación
con los demás (inequidad fiscal). El uso de la recaudación también
afecta al cumplimiento, especialmente cuando las personas pueden
elegir dónde se invierte el dinero.
6. Este último factor sugiere que el proceso (con respecto al
resultado) afecta al cumplimiento. De hecho, parece haber una
“norma social” para el cumplimiento, y dicha norma puede quedar
afectada por las instituciones a las que se enfrentan las personas, por
la actitud de las personas hacia esas instituciones y por la participación
de las personas en la selección de esas instituciones.
Seventh, the information that individuals have about the tax
system and other individuals affects compliance. For example,
higher audit rates have no impact on compliance if this “official”
information is not provided; if it is provided, higher audit rates
increase compliance. Similarly, knowing what your neighbors are
doing affects your own decisions, and not always in a way that
increases compliance. Indeed, information per se does not always
improve compliance. In this regard, knowing how your tax dollars
are spent often has a positive, if small, impact on compliance. Also,
group heterogeneity seems to affect compliance through “social
capital”, with greater heterogeneity (e.g., race, religion) often
reducing tax compliance.
7. La información que se tiene sobre el sistema tributario y sobre
otras personas afecta el cumplimiento. Una probabilidad más elevada
Eighth, tax amnesties affect compliance (possibly through their
effects on social norms), but amnesty effects seem neither large
61
FINANZAS PÚBLICAS
ieb report
/ PUBLIC FINANCE
nor small, neither all that positive nor all that negative. More
generally, institutions matter.
de inspección no surte efecto si esa información “oficial” no se hace
pública, pero si se hace pública, sí se incrementa el cumplimiento.
Del mismo modo, lo que hagan nuestros conocidos también va a
afectar nuestras decisiones, y no siempre de forma positiva para el
cumplimiento. En realidad, la información per se no siempre mejora
el cumplimiento. En cambio, conocer cómo se invierte la recaudación
de nuestros impuestos sí tiene un impacto positivo, por discreto que
sea. Asimismo, la heterogeneidad del grupo parece redundar en el
cumplimiento a través del “capital social”, y la mayor heterogeneidad
(raza, religión, entre otros) a veces se traduce en un menor
cumplimiento.
Ninth, a complicated tax system affects compliance, but the impact
is far from clear. Field data suggest that an increase in complexity
leads to greater use of a “tax practitioner” – and compliance
is lower for returns prepared by a practitioner. Laboratory
experiments suggest that a more complicated tax system tends to
decrease compliance and also that better administrative services
that make it easier for an individual to pay taxes tend to improve
compliance. However, these effects are weak, and more work is
needed here.
8. Las amnistías fiscales afectan el cumplimiento (posiblemente, por
su efecto en las normas sociales), pero sus efectos no destacan ni por
su dimensión ni por lo positivo o negativo. En general, lo que importa
son las instituciones.
Tenth and finally, there is no “typical” individual who responds
predictably and reliably to all policies. People are complicated,
motivated by many different factors, responsive (if at all) in
different ways. There is considerable evidence that individuals
are motivated by many factors beyond narrow financial interest.
For example, laboratory and field experiments have shown
that individuals who have greater sympathy (as measured by
the frequency of pro-social behavior) are more compliant, that
individuals who are “primed” to elicit empathy or to do the “right”
thing are more compliant. However, it is not known whether
these effects are simply transitory or whether they persist.
Regardless, all of this evidence suggests that there is no one single
policy that will work for all people at all times, or even for the
same individual at different times; that is, there is a “full house” of
behaviors motivated by a “full house” of motivations.
9. Un sistema fiscal complejo sí afecta al cumplimiento, pero el grado
de impacto no está tan claro. Los estudios de campo sugieren que
si la complejidad aumenta se recurre más a la figura del “asesor
fiscal” y el cumplimiento es entonces menor. Las pruebas que se han
hecho demuestran que con un sistema recaudatorio más complejo
se suele reducir el cumplimiento y, en cambio, con mejores servicios
administrativos, que faciliten el pago de impuestos, se mejora el
cumplimiento. Ahora bien, estos efectos son discretos y todavía hay
que trabajar en ello.
10. Para terminar, no existe un perfil “típico” de persona que
responda de manera predecible y fiable a todas las políticas. Las
personas son complejas, están motivadas por factores distintos
y responden (si lo hacen) de diferentes maneras. Está bastante
probado que las personas se mueven por numerosos factores, más
allá de los estrechos intereses financieros. Por ejemplo, las pruebas
realizadas (teóricas y aplicadas) han demostrado que las personas
más compasivas (según la frecuencia de comportamiento prosocial)
suelen cumplir más con sus obligaciones fiscales; las personas
“preparadas” para sentir empatía o hacer “lo correcto” son las
que más cumplen con sus obligaciones. No obstante, no se sabe
si esos efectos son transitorios o si persisten en el tiempo. Con
independencia de ello, la experiencia sugiere que no existe una única
política que funcione siempre para todos los ciudadanos, ni siquiera
para las mismas personas en distintos momentos; es decir, hablamos
de una amplia gama de reacciones para dar respuesta a una amplia
gama de motivaciones.
So what does all of this evidence suggest about government
policies to combat tax evasion? My own reading is that a
government compliance strategy based only on detection and
punishment may well be a necessary and reasonable starting
point but not a good ending point. Instead, what is needed is
a multi-faceted approach that emphasizes enforcement, but that
also emphasizes a range of additional policies consistent with this
evidence.
Now tax administration typically emphasizes a variety standard
enforcement policies that seek to detect and penalize
noncompliance.These policies are consistent with a paradigm that
views the taxpayer as a potential criminal who must be deterred
from cheating, and are clearly aligned with the economics-ofcrime perspective.
However, it is increasingly the case that administrative policies
are not limited to these standard enforcement mechanisms.
Instead, tax administrations in many countries are introducing
policies that emphasize such things as developing taxpayer
services to assist taxpayers in filing returns and paying taxes,
broadcasting advertisements that link taxes with government
services, simplifying taxes and the payment of taxes, and even
promoting a taxpayer – and a tax administrator – “code of ethics”.
Pero entonces, ¿qué podemos extraer de esta información para las
políticas públicas con vistas a combatir la evasión fiscal? En mi opinión,
una estrategia de cumplimiento basada únicamente en la detección
y la sanción puede ser necesaria y razonable en un estadio inicial,
pero no es un buen punto al que aspirar como objetivo final. En
realidad, se necesita un enfoque múltiple que fortalezca las medidas
de aplicación, pero que también refuerce una serie de políticas
adicionales coherentes con lo descrito.
62
Fraude fiscal / Tax Fraud
Put differently, the taxpayer is no longer seen simply as a potential
criminal but as a potential client. There is also an emerging view
that sees the taxpayer as a member of a larger group, as a “social
animal” whose behavior depends upon his or her own moral
values (and those of others) and also upon his or her perception
of the quality, credibility, and reliability of the tax administration.
These new policies suggest several additional paradigms for tax
compliance.
En estos momentos, las administraciones tributarias suelen apoyarse
en una serie de políticas de ejecución estándar que lo que persiguen
es detectar y penalizar el incumplimiento. Estas políticas responden a
un paradigma que considera al contribuyente como un delincuente
en potencia, como a una persona a la que hay que convencer de
que no haga trampas, de acuerdo con la perspectiva de la economía
del delito.
No obstante, cada vez más, las iniciativas administrativas ya no se
limitan a estos mecanismos estándar de control de la ejecución.
En lugar de ello, las agencias tributarias de muchos países están
introduciendo iniciativas que refuerzan, por ejemplo, el desarrollo
de los servicios al contribuyente para ayudarle a presentar sus
declaraciones y a pagar sus impuestos; se ponen anuncios en medios
de comunicación que muestran la relación entre los impuestos y
los servicios públicos; se simplifican los impuestos y su proceso de
pago, e incluso se promociona un “código ético” del contribuyente
(y del asesor fiscal). Dicho de otro modo, el contribuyente ya no
se ve como un simple defraudador potencial, sino como un cliente
potencial.También está ganando terreno la imagen del contribuyente
como miembro de un grupo más grande, como un “animal social”
cuyo comportamiento depende de sus valores morales (y de los
de los demás) y también de su percepción de la calidad, credibilidad
y fiabilidad de la agencia tributaria. Estas nuevas políticas sugieren
otros paradigmas para el cumplimiento fiscal.
So, I believe that there are three “paradigms” for tax administration,
each with different policies.
Under the first paradigm – the traditional “enforcement paradigm” –
the emphasis is exclusively on repression of illegal behavior through
frequent audits and stiff penalties. This has been the conventional
paradigm of tax administrations throughout history, and it fits well
the standard economics-of-crime approach to tax evasion.
A second paradigm recognizes the role of enforcement, but also
recognizes the role of tax administration as a facilitator and a provider
of services to taxpayer-citizens.This new “service paradigm” for tax
administration fits squarely with the perspective that emphasizes
the role of government-provided services as considerations in tax
compliance. Indeed, many recent administrative reforms around
the world have embraced this new paradigm with great success.
A third paradigm is also suggested by this work, especially the
work that demonstrates the social aspects of behavior. I term this
a “trust paradigm”, and it is consistent with the role of morality,
of social norms, and of other behavioral economics factors in the
compliance decision. It is based on the notion that individuals are
more likely to respond either to enforcement or to services if they
believe that the government generally and the tax administration
specifically are honest; that is, “trust” in the authorities can have a
positive impact on compliance.
Desde mi punto de vista, la administración tributaria puede seguir
tres paradigmas, cada uno con diferentes iniciativas.
En primer lugar, encontramos el tradicional paradigma de
ejecución, que hace hincapié exclusivamente en la represión de
comportamientos ilegales con procesos frecuentes de inspección
y sanciones importantes. Este ha sido el paradigma convencional de
las administraciones tributarias a lo largo de la historia y responde
claramente al enfoque estándar de economía del delito ante la
evasión fiscal.
Consequently, designing strategies to control tax evasion fall into
three main categories, each consistent with one of the three
paradigms: increase the likelihood and the threat of punishment,
improve the provision of tax services, and change the tax culture.
Un segundo paradigma reconoce la necesidad del control de la
ejecución, pero también considera que la administración tributaria
tiene el deber de actuar como facilitadora y proveedora de servicios
para los contribuyentes/ciudadanos. Este nuevo paradigma de
servicio de la administración tributaria cuadra con la perspectiva que
realza el papel de los servicios prestados por el estado como algo
importante para el cumplimiento fiscal. En realidad, buena parte de
las recientes reformas administrativas aplicadas han adoptado este
nuevo paradigma, que está dando muy buenos resultados.
First, there is scope for an improvement in policies to increase
detection and punishment (e.g., the “enforcement paradigm”).
These policies includes such obvious actions as increasing the
number of audits, improving the quality of the audits (and of
the auditors), using more systematic audit selection methods
(e.g., “scoring” methods), improving information-sharing across
governments, increasing penalties for tax cheating, publicizing tax
evasion convictions in the media as an alternative non-financial
type of penalty, applying penalties often and consistently, relying
more heavily on source-withholding, granting additional power for
collecting delinquent accounts, and increasing taxpayer registration
and identification via better use of third-party information.
Este trabajo también sugiere un tercer paradigma, concretamente
en lo referente a la incidencia de los aspectos sociales del
comportamiento. Yo a esto lo llamo paradigma de la confianza y
es coherente con el papel de la moral, las normas sociales y otros
factores económicos conductuales a la hora de tomar la decisión
sobre el cumplimiento. Se basa en la noción de que es más probable
63
FINANZAS PÚBLICAS / PUBLIC FINANCE
Second, there is scope for an improvement in the services of
the tax administration by becoming more “consumer-friendly”,
along the lines of the “service paradigm”. Such policies include
promoting taxpayer education, providing taxpayer services to
assist taxpayers in filing returns and paying taxes, improving phone
advice service, improving the tax agency website, simplifying taxes
and tax forms, and simplifying the payment of taxes.
que las personas respondan bien a la ejecución o a los servicios
si creen que el gobierno en general y la administración tributaria
en particular actúan de forma honesta. Es decir, la “confianza” en
las autoridades puede tener un efecto positivo en el cumplimiento.
En consecuencia, el diseño de las estrategias para controlar la evasión
fiscal se puede dividir en tres categorías, de acuerdo con los tres
paradigmas descritos: aumentar la probabilidad y la amenaza de castigo,
mejorar el acceso a los servicios fiscales y modificar la cultura tributaria.
Third, there is scope for a government-induced change in the
culture of paying taxes, consistent with the “trust paradigm”,
by using the mass media to reinforce tax compliance as the
ethical form of behavior, publicizing cheaters, emphasizing the
link between payment of taxes and the receipt of government
services, targeting certain groups (e.g., new firms or employees)
in order to introduce from the start the notion that paying taxes
is “the right thing to do”, enlisting other organizations to promote
compliance, avoiding actions that lead individuals to think cheating
is acceptable (e.g., a tax amnesty), and addressing perceived
inequities in the ways people feel that they are treated. It is this
third paradigm that is, I believe, an essential but largely neglected
strategy for improving compliance.
En primer lugar, hay margen de mejora para las iniciativas que
contribuyan a incrementar la detección y el castigo (paradigma de
ejecución). Estas iniciativas incluyen actuaciones tan obvias como
incrementar los procesos de comprobación; mejorar la calidad
de las inspecciones (y la de los inspectores); utilizar métodos de
selección más sistemáticos para los procesos de comprobación
(métodos “de puntuación”); mejorar el cruce de datos entre
gobiernos; aumentar las sanciones por fraude fiscal; hacer publicidad
de las condenas por evasión fiscal en los medios como sanción
no financiera alternativa; confiar en la retención en origen; dar más
poder para detectar cuentas fraudulentas, y aumentar las altas y la
identificación de personas que no declaran mediante un mejor uso
de la información de terceras partes.
In short, there should be a “full house” of strategies to address the
“full house” of motivations.
En segundo lugar, también hay margen de mejora para los servicios
en la administración tributaria si se opta por un enfoque más
centrado en el consumidor, de acuerdo con el paradigma de servicio.
Estas políticas incluyen promover la formación de los contribuyentes,
prestarles servicios y ayudarles a presentar la declaración de la
renta y a cumplir con sus obligaciones fiscales; mejorar el servicio
de asesoramiento telefónico y de la web de la administración
tributaria; simplificar los formularios fiscales y de pago de impuestos,
y simplificar el proceso de pago de impuestos.
En tercer lugar, hay margen asimismo para un cambio inducido por
el gobierno en la cultura de pago de impuestos, de acuerdo con
el paradigma de la confianza. Se puede recurrir a los medios de
comunicación de masas para reforzar el cumplimiento fiscal como
una forma de comportamiento ético; hacer públicas las personas que
defraudan; hacer hincapié en la relación entre pago de impuestos y
servicios públicos; centrarse en ciertos grupos (entre otros, nuevas
empresas o empleados) para introducir desde el principio la noción
de que pagar impuestos es “lo correcto”; incitar a otros organismos
a fomentar el cumplimiento; evitar las actuaciones que llevan a las
personas a pensar que no pasa nada por hacer alguna trampa
(amnistía fiscal), y abordar las desigualdades percibidas en el trato
de los contribuyentes. Este tercer paradigma, a mi parecer, es una
estrategia básica para mejorar el cumplimiento y no se le ha dado la
importancia que merece.
En definitiva, se debería poner en marcha una amplia gama de
estrategias para responder a la amplia gama de motivaciones
existentes.
64
Autores
ieb report
/ Authors
Autores / Authors
Alm, JAMES es catedrático y presidente del Departamento
de Economía de la Tulane University. Ha sido Regents Professor
en el Departamento de Economía de la Andrew Young School
of Policy Studies de la Georgia State University en Atlanta,
Georgia, donde ejerció de presidente del departamento y
decano de la escuela. También ha impartido docencia en
la Syracuse University y en la University of Colorado en
Boulder. Obtuvo el máster en economía en la University of
Chicago y el doctorado en la Universidad of WisconsinMadison. Su actividad docente e investigadora se sitúa en el
área de la economía pública. Buena parte de su investigación
se ha centrado en el estudio de las respuestas de particulares
y empresas a la fiscalidad, en áreas como el cumplimiento
tributario, el tratamiento fiscal de la familia, las declaraciones
de ingresos, la reforma fiscal, el veto de partidas individuales,
la seguridad social, la vivienda, la indexación, y las limitaciones
de impuestos y gastos. También ha trabajado extensamente
en reformas fiscales y de descentralización fuera de los EEUU.
Actualmente es Editor de Public Finance Review, y es miembro
del consejo editorial de varias revistas de economía.
Alm, JAMES is professor and chair of the Department of
Economics at Tulane University. Previously, he was Regents
Professor in the Department of Economics at the Andrew Young
School of Policy Studies at Georgia State University in Atlanta,
Georgia, where he served as Chair of the Department and Dean
of the School. He has also taught at Syracuse University and at the
University of Colorado at Boulder. He earned his master’s degree
in economics at the University of Chicago and his doctorate at
the University of Wisconsin-Madison. His teaching and research
are in the area of public economics. Much of his research has
examined the responses of individuals and firms to taxation, in
such areas as tax compliance, the tax treatment of the family,
income reporting, tax reform, the line item veto, social security,
housing, indexation, and tax and expenditure limitations. He has
also worked extensively on fiscal and decentralization reforms
overseas. He is currently Editor of Public Finance Review, and is on
the editorial board of several other economics journals.
Álvarez Villamarín, José Carlos is profesor of
Public Finance in the Faculty of Economics and Business of the
University of Vigo and member of the research group REDE
(http://webs.uvigo.es/rede) especializated in Environmental and
Energy Economics. His research interest focuses on Tax Reforms
and Public Economics and his works have been published in
editorials and journals as Institute of Fiscal Studies (ed., Ministry of
the Economy Spain), Australian Tax Forum, Hacienda Pública Española
and Papeles de Economía Española.
Álvarez Villamarín, José Carlos es profesor
de Finanzas Públicas de la Facultad de Ciencias Económicas y
Empresariales de la Universidad de Vigo y miembro del grupo
de investigación REDE (http://webs.uvigo.es/rede) especializado
en economía ambiental y energética. Sus campos de interés son
la reforma fiscal y la economía pública, y sus trabajos han sido
publicados en editoriales y revistas como Instituto de Estudios
Fiscales (ed., Ministerio de Economía de España), Australian Tax
Forum, Hacienda Pública Española y Papeles de Economía Española.
ANDERSEN, MIKAEL SKOU is professor at Aarhus
University. His research work is focused on the field of
comparative environmental politics and economics. He has over
the past 20 years conducted a wide range of research projects
addressing economic and policy aspects of energy, climate and
environmental issues. He has been scientific coordinator of
several EU-funded research projects and currently is closing
research within the FP7 project EPIWATER on experiences with
economic policy instruments across Europe. In Denmark he
has been a member of the government’s advisory committee
on CO2 taxation. Internationally he has provided advice to
OECD Directorates on public management, agriculture and
environment as well as to the China Council for International
Cooperation and Development, CCICED, and its task-force on
economic instruments for energy efficiency reporting to Premier
Wen Jiabao. From 2010 to 2013, professor Skou joined the
European Environment Agency in Copenhagen, where he further
developed the Agency’s work on accounting for environmental
externalities and provided advice on environmental fiscal reform
to governments in several Member States. He is member of
ANDERSEN, MIKAEL SKOU es catedrático de la Aarhus
University. Su trabajo de investigación se centra en la política y
la economía ambiental. En los últimos veinte años, ha llevado
a cabo una amplia serie de proyectos de investigación sobre
aspectos políticos y económicos de temas relacionados con
la energía, el clima y el medio ambiente. Ha sido coordinador
científico de varios proyectos de investigación financiados por
la Unión Europea y actualmente está finalizando la investigación
en el marco del PM7 “Evaluating economic policy instruments
for sustainable water management in Europe” (EPI-water), sobre
experiencias con instrumentos de política económica en Europa.
En Dinamarca, ha sido miembro del comité asesor del Gobierno
en materia de tributación del CO2. A nivel internacional, ha
asesorado a las direcciones de la OCDE de Administración
pública y desarrollo territorial, Agricultura y Medio ambiente,
y también ha trabajado con el China Council for International
Cooperation and Development (CCICED) y su grupo de trabajo
65
Autores / Authors
sobre instrumentos económicos para la eficiencia energética, con
dependencia del entonces primer ministro Wen Jiabao. Desde 2010
hasta 2013, el profesor Skou formó parte de la Agencia Europea de
Medio Ambiente (Copenhague), donde trabajó en el ámbito de las
externalidades medioambientales y asesoró a gobiernos de varios
Estados miembros sobre la reforma fiscal ambiental. Es miembro de
varios consejos editoriales y coeditor de la publicación Handbook
of research on environmental taxation (Edward Elgar, 2012).
several editorial boards and co-editor of ‘Handbook of research
on environmental taxation’ (Edward Elgar, 2012).
BARBERÁN, RAMÓN is a graduate and holder of a PhD in
Economics and Business Sciences from the University of Zaragoza,
where he is currently professor of Public Economics in the
Economics and Business Faculty. His main research areas are the
economic analysis of public projects and policies, with a particular
interest in the use and management of water in urban areas, and
the economic analysis of public policy making within a decentralised
institutional framework, with a particular interest in fiscal balances.
He has published articles in national and international journals,
including Applied Economics, Ecological Economics, Economic
Modelling, Hacienda Pública Española, Investigaciones Regionales,
Revista de Economía Aplicada, Water Resources Management and
Water Resources Research, among others. He has also written
several books – alone or in collaboration –, among others: Las
balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas (1991-1996)
(Ariel, 2000); Variaciones metodológicas y resultados en el cálculo de
balanzas fiscales regionales (Instituto de Estudios Fiscales, 2001); Las
balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la Administración
Pública Central (1991-2005) (Fundación BBVA, 2007); Economía
y política de las balanzas fiscales en España (Thomson-ReutersAranzadi, 2014).
BARBERÁN, RAMÓN es licenciado y doctor en Ciencias
Económicas y Empresariales por la Universidad de Zaragoza. Es
catedrático de Economía Pública en la Facultad de Economía y
Empresa de esta Universidad. Sus principales temas de investigación
son el análisis económico de políticas y proyectos públicos, con
especial atención al uso y gestión del agua en entornos urbanos,
y el análisis económico de la intervención pública en un marco
institucional descentralizado, con especial atención a las balanzas
fiscales. Ha publicado artículos en revistas especializadas nacionales
e internacionales como Applied Economics, Ecological Economics,
Economic Modelling, Hacienda Pública Española, Investigaciones
Regionales, Revista de Economía Aplicada, Water Resources
Management y Water Resources Research, entre otras. También
ha publicado diversos libros y capítulos de libro –sólo o en
colaboración-, entre otros: Las balanzas fiscales de las Comunidades
Autónomas (1991-1996) (Ariel, 2000); Variaciones metodológicas y
resultados en el cálculo de balanzas fiscales regionales (Instituto de
Estudios Fiscales, 2001); Las balanzas fiscales de las comunidades
autónomas con la Administración Pública Central (1991-2005)
(Fundación BBVA, 2007); Economía y política de las balanzas fiscales
en España (Thomson-Reuters-Aranzadi, 2014).
BOSCH, NÚRIA holds an undergraduate degree and a Ph.D in
Economics and Business Science from the University of Barcelona.
At present, she is chair of Public Finance at this University, as well as
director of the Chair in Fiscal Federalism of the Institut d’Economia
de Barcelona (IEB) and co-director of its Fiscal Federalism Research
Programme. She specialises in fiscal federalism, local and regional
public finance, fiscal flows and public sector efficiency analysis. Her
work has been published in national and international specialist
journals such as Environment and Planning C: Government and Policy,
Internacional tax and Public Finance, Journal of Public Finance and
Public Choice, Local Government Studies, Public Finance, Public Finance
Review, Hacienda Pública Española / Revista de Economía Pública,
Revista de Economía Aplicada and Papeles de Economía Española,
amongst others.
BOSCH, NÚRIA es licenciada y doctora en Ciencias Económicas
y Empresariales por la Universitat de Barcelona. Actualmente es
catedrática de Hacienda Pública de esta universidad, directora de la
Cátedra de Federalismo Fiscal del Institut d’Economia de Barcelona
(IEB) y codirectora del Programa de Investigación de Federalismo
Fiscal en dicho instituto. Está especializada en temas de federalismo
fiscal, hacienda autonómica y local, balanzas fiscales y análisis de
eficiencia en el sector público. Ha publicado artículos en revistas
especializadas nacionales e internacionales como Environment and
Planning C: Government and Policy, Internacional tax and Public Finance,
Journal of Public Finance and Public Choice, Local Government Studies,
PublicFinance, Public Finance Review, Hacienda Pública Española /
Revista de Economía Pública, Revista de Economía Aplicada y Papeles
de Economía Española, entre otras.
Durán Cabré, JOSÉ MARÍA holds a degree and a PhD in
Economics and Business Sciences from the University of Barcelona
(having been awarded the “Premio extraordinario” for the most
outstanding graduate in his promotion and the Economic and
Social Council Prize), a law degree from the same university and
an MSc in Fiscal Studies from the University of Bath (UK). He is
currently Assistant Professor of Public Finance and Tax Systems at
the University of Barcelona specializing in various areas of fiscal
policy, especially, taxation of wealth, taxation and fiscal federalism
and fiscal reform. He has published various articles in such journals
as Hacienda Pública Española, International Tax and Public Finance,
Review of Income and Wealth and Tax Notes International, and written
a number of books and book chapters published, among others,
Durán Cabré, JOSÉ MARÍA es licenciado y doctor
en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universitat de
Barcelona (con “Premio extraordinario” y Premio del Consejo
Económico y Social), licenciado en Derecho por la misma
universidad y MSc en Fiscal Studies por la University of Bath (Gran
Bretaña). Profesor agregado de Hacienda Pública y Sistema Fiscal
en la Universitat de Barcelona es especialista en temas fiscales, en
66
Autores
ieb report
/ Authors
by Ariel, Edward Elgar Publishing, the Institute for Fiscal Studies and
Thomson Civitas. He is researcher and the manager of the Barcelona
Economics Institute (IEB).
concreto, en imposición sobre la riqueza, imposición y federalismo
fiscal, y reformas fiscales. Ha publicado diversos artículos científicos
en revistas como Hacienda Pública Española, International Tax
and Public Finance, The Review of Income and Wealth o Tax Notes
International, y libros y capítulos de libros publicados, entre otros,
por Ariel, Edward Elgar Publishing¸ Instituto de Estudios Fiscales o
Thomson Civitas. Es investigador y gerente del Instituto de Economía
de Barcelona (IEB).
ESPASA, MARTA is a graduate and holder of a PhD in
Economics and Business Sciences from the University of Barcelona
(Prize “Maspons i Anglasell” from Patronat Català Pro EuropaGeneralitat de Catalunya). She is associate professor of Public
Finance at the University of Barcelona and researcher at the
Barcelona Institute of Economics (IEB). Her research is focused
on fiscal federalism, regional and local finances and public sector
efficiency. She has published articles in journals like Public Finance
Review, Environment and Planning C: Government and Policy, Economía
Aplicada, Hacienda Pública Española and Papeles de Economía
Española, among others. She has also written chapters of books
published by prestigious publishing houses, such as Edward Elgar
Publishing, Roudledge,The World Bank, Springer, Ariel, and Instituto
de Estudios Fiscales, and co-authored several books, among which
stand out those published by Edward Elgar Publishing, ThomsonCivitas and Ariel.
ESPASA, MARTA es licenciada y doctora en Ciencias
Económicas y Empresariales por la Universidad de Barcelona
(Premio “Maspons i Anglasell” del Patronat Català Pro EuropaGeneralitat de Catalunya). Es profesora titular de Hacienda Pública
en la Universidad de Barcelona e investigadora del Instituto
de Economía de Barcelona (IEB). Su investigación se centra en
federalismo fiscal, hacienda autonómica y local y eficiencia del
sector público. Ha publicado artículos en revistas especializadas
como Public Finance Review, Environment and Planning C: Government
and Policy, Economía Aplicada, Hacienda Pública Española y Papeles de
Economía Española, entre otras. También ha publicado capítulos de
libro en prestigiosas editoriales, tales como Edward Elgar Publishing,
Roudledge, The World Bank, Springer, Ariel, e Instituto de Estudios
Fiscales, y es coautora de varios libros entre los que destacan los
publicados por Edward Elgar Publishing, Thomson-Civitas y Ariel.
ESTELLER-MORÉ, Alejandro holds a Ph.D. in Economics
from the University of Barcelona, which also awarded him its
Extraordinary Prize and José Manuel Blecua Prize, and a master’s
degree in economics from the University of Essex, which awarded
him its Leatherland Book Prize. Esteller-Moré lectures in public
treasury at the University of Barcelona, is also a researcher and
board member at the Barcelona Institute of Economics (IEB) and
Director of the IEB research program on “Analysis of Tax Systems”.
His work has appeared in Regional Science and Urban Economics,
International Tax and Public Finance, Investigaciones Económicas,
Journal of Public Economics, Review of Income and Wealth, National
Tax Journal and Economics of Governance. Esteller-Moré is associate
editor of Hacienda Pública Española-Revista de Economía Pública.
ESTELLER-MORÉ, Alejandro licenciado y doctor en
Economía por la Universitat de Barcelona (UB) (con “Premio
extraordinario” y Premio “José Manuel Blecua” del Consejo Social
de la UB), y MA en Economía (premio “Leatherland Book”) por
la University of Essex (Gran Bretaña). Es profesor agregado de
Hacienda Pública en la UB, investigador y miembro del consejo
de gobierno del IEB y Director del programa de investigación
del IEB en “Análisis de Sistemas Impositivos”. Su investigación ha
sido publicada, ente otras revistas, en Regional Science and Urban
Economics, International Tax and Public Finance, Investigaciones
Económicas, Journal of Public Economics, The Review of Income and
Wealth, National Tax Journal o Economics of Governance. Es editor
asociado de Hacienda Pública Española/Revista de Economía Pública.
Gago Rodríguez, Alberto holds a Ph.D. in Economics
at the University of Santiago de Compostela. He is Professor of
Public Finance in the Faculty of Economics and Business of the
University of Vigo. He was head of the Department of Applied
Economics at this University. Currently he is Director of the
research group REDE (http://webs.uvigo.es/rede) specialized
in Environmental and Energy Economics. He is affiliated with
the research centre Economics for Energy. His research interest
fall within the mix between the Public Economics and the
Environmental Economics and his works have been published in
editorials and journals as Energy Economics, Tourism Management,
Edward Elgar Pub., Journal of Environmental Policy and Planning,
Australian Tax Forum, Hacienda Pública Española, Revista de
Economía Pública and Papeles de Economía Española.
Gago Rodríguez, Alberto es doctor en Economía
por la Universidad de Santiago de Compostela. Es catedrático
de Financias Públicas de la Facultad de Economía y Empresa de
la Universidad de Vigo. Fue jefe del Departamento de Economía
Aplicada de esta universidad. Actualmente, es director del grupo
de investigación REDE (http://webs.uvigo.es/rede) especializado
en economía ambiental y energética. Es afiliado al centro de
investigación Economics for Energy. Sus líneas de investigación se
sitúan en un ámbito que incluye la economía pública y la economía
ambiental, y sus trabajos han sido publicados por editoriales y
revistas como Energy Economics, Tourism Management, Edward Elgar
Pub., Journal of Environmental Policy and Planning, Australian Tax Forum,
Hacienda Pública Española, Revista de Economía Pública y Papeles de
Economía Española.
JOANIS, Marcelin holds a Ph.D. in economics from the
University of Toronto, and is currently an associate professor of
economics at Polytechnique Montréal (a school affiliated with the
67
Autores / Authors
JOANIS, Marcelin es doctor en Economía por la
Universidad de Toronto, y actualmente es profesor de Economía
en la Politécnica de Montreal (escuela afiliada a la Universidad de
Montreal) y fellow del Centro Interuniversitario de Investigación
y Análisis de las Organizaciones (CIRANO). Ha sido también
profesor en la Universidad de Sherbrooke y director del Grupo
de Investigación en Economía y Desarrollo Internacional (GREDI).
Especializado en economía pública, economía política y federalismo
fiscal, ha publicado artículos en Fiscal Studies (en publicación), Journal
of Development Economics, Public Choice, Economics and Politics,
Economic Papers, Canadian Public Policy y Policy Options, así como
capítulos en libros especializados, entre otros. El profesor Joanis es
asimismo coeditor y fundador del monográfico anual Le Québec
économique, publicado desde 2009 por Presses de l’Université Laval
y CIRANO. También ha trabajado de economista en el Ministerio
de Finanzas de Canadá y en la Comisión sobre el Desequilibrio
Fiscal de Quebec.
Université de Montréal) and a fellow of the Center for Interuniversity
Research and Analysis on Organizations (CIRANO). He was
previously an associate professor at the Université de Sherbrooke,
where he also served as director of the Research Group in
Economics and International Development (GREDI). A specialist
of public economics, political economy and fiscal federalism, he has
published articles in, amongst others, Fiscal Studies (forthcoming),
the Journal of Development Economics, Public Choice, Economics and
Politics, Economic Papers, Canadian Public Policy and Policy Options,
and a series of book chapters. Professor Joanis is the founding coeditor of the annual monograph Le Québec économique, published
since 2009 by Presses de l’Université Laval and CIRANO. He has
also worked as an economist at Finance Canada and Quebec’s
Commission on fiscal imbalance.
LABANDEIRA, XAVIER is professor in the Department of
Applied Economics at the University of Vigo and also belongs to
REDE, a university research group that deals with the economic
aspects of innovation, energy and the environment. In Vigo he
teaches public and environmental economics and coordinated
the Master’s degree in Management of Sustainable Development
until 2014. He is also professor (part-time) at the European
University Institute, in Florence, and the director of the Climate
Policy Research Unit. His research lies in the boundaries between
public, energy and environmental economics. His work has been
published in the leading academic journals of his field and he
regularly participates in conferences and workshops, in many cases
as the organizing host. He has led many research projects, both
public and privately funded, and enjoyed several research stays at
different universities abroad. Moreover, he has been a lead author
of the UN Intergovernmental Panel on Climate Change for the
elaboration of its Fifth Assessment Report (released in April
2014). He is a director of Economics for Energy, a private research
centre that specializes in the analysis of energy issues and aims
to create and transmit rigorous, neutral and useful knowledge to
the different agents of Spanish society. He is also a coordinator of
Ergon, a research consortium to explore in depth the economic
aspects of energy efficiency and one of the major collaborative
initiatives of Economics for Energy.
LABANDEIRA, XAVIER es catedrático del Departamento
de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo y miembro de
REDE, un grupo de investigación universitario que se ocupa de
los aspectos económicos de la innovación, la energía y el medio
ambiente. En Vigo, imparte clases de economía pública y ambiental
y coordinó el Máster en Gestión del Desarrollo Sostenible hasta
el año 2014. También es catedrático (tiempo parcial) en el Instituto
Universitario Europeo, en Florencia, y director de la Unidad de
Investigación de Política Climática. Su investigación se ubica en
la frontera entre la economía pública, la economía energética y
la economía ambiental. Sus trabajos han sido publicados en las
principales revistas de su campo y participa regularmente en
conferencias y workshops, en muchos casos como organizador. Ha
liderado un gran número de proyectos de investigación, tanto de
financiación pública como privada, y ha realizado varias estancias
en diferentes universidades extranjeras. Además, ha sido autor
principal del Panel Intergubernamental del Cambio Climático en
la elaboración de su Quinto Informe de Evaluación (publicado en
abril de 2014). Es director de Economics for Energy, un centro
privado de investigación especializado en el análisis de cuestiones
energéticas, que pretende crear y transmitir conocimiento riguroso,
neutral y útil a los diferentes agentes de la sociedad española.
También es coordinador de Ergon, un consorcio energético
creado para explorar en profundidad los aspectos económicos de
la eficiencia energética y una de las iniciativas colaborativas más
importantes de Economics for Energy.
Lopez i Casasnovas, Guillem is professor in Public
Economics at Pompeu Fabra University in Spain. The author has
served on a number of Fiscal Balance Commissions, including
the commission convened by the Spanish Congress of Deputies
(2005-2007) and, over the last ten years and under different
governmentsof Generalitat of Catalonia. In 1992, together with
M. Colldeforns and E. Martinez, he pioneered the Catalan fiscal
balances, commissioned by the Institut d’Estudis Autonòmics. In 1996,
he and E. Martinez were awarded the Sardà Dexeus prize for the
best book in the field of Economics. He is the author of “Equity and
efficiency aspects of the regional redistribution policies in Spain”
(1995) published in Economic Union and Federal Systems (Eds.
Mullins & Saunders, Federation Press, Melbourne, Australia) and
Lopez i Casasnovas, Guillem es catedrático de
Hacienda Pública de la Universitat Pompeu Fabra. El autor ha servido
siempre de manera gratuita distintas Comisiones de Balanzas Fiscales,
tanto la constituida por encargo del Congreso de los Diputados
español (2005-07) como la de la Generalitat de Catalunya para
diferentes gobiernos y a lo largo de los últimos diez años. Con M.
Colldeforns y Esther Martinez elaboró las balanzas fiscales catalanas
por encargo del Instituto de Estudios Autonómicos el año 1992, y
con la segunda de las cuales editó un volumen que ganó el Premio
68
Autores
ieb report
/ Authors
on the subject of fiscal balances he has contributed to The political
economy of inter-regional fiscal flows (Eds. Bosch, Espasa & Solé-Ollé,
2010, Edward Elgar Publishing Ltd, Cheltenham) and, more recently,
with J. Rosselló: Fiscal Imbalances in Asymmetric Federal Regimes. The
Case of Spain (forthcoming, Hacienda Pública Española, IEF, 2014).
Sardá Dexeus al mejor libro (1996). Es autor de ‘Equity and efficiency
aspects of the regional redistribution policies in Spain’ en A Mullins
i Ch Saunders (eds.) ‘ Economic Union and Federal Systems’ The
Federation Press, Melbourne, Australia, en el año 1995, y sobre el
tema ha contribuido en Bosch, N., Espasa, M.; Solé-Ollé, A. (Eds.),
‘The political economy of inter-regional fiscal flows’ Edward Elgar
Publishing Ltd, Cheltenham, 2010 y, más recientemente, con J Rosselló
‘Fiscal Imbalances in Asymmetric Federal Regimes.The Case of Spain’
Hacienda Pública Española, IEF de próxima publicación.
LÓPEZ LABORDA, JULIO graduated in Economic and Business
Sciences and Law and holds a Ph.D. in Economic and Business
Sciences (Extraordinary Doctoral Award) from the Universidad de
Zaragoza. He is also Chair of the Public Economics Department
at the University. He has been Visiting Professor at the Institut des
Sciences Économiques et Sociales of the University of Fribourg,
Switzerland (1991) and Head of Research Studies at the Institute of
Fiscal Studies (1994-1997). His specialty fields are fiscal federalism,
income distribution and redistribution and the incentive effects of
taxation. He has conducted research for FUNCAS, the BBV and
Argentaria Foundations, the Aragonese Economic Foundation, the
Institute of Fiscal Studies, the Economic and Social Council of the
Government of Aragón, Spain, the State Secretariat of the Treasury,
the State Senate, the Government of Aragón and the Government
of the Basque Country. His works have been published in specialist
journals such as International Tax and Public Finance, Fiscal Studies,
Public Finance Review, Energy Economics, Public Budgeting and Finance,
Applied Economics, Environment and Planning A y C, Urban Public
Economics Review, Hacienda Pública Española / Review of Public
Economics, Revista de Economía Aplicada and Papeles de Economía
Española. He is also the executive co-editor of Hacienda Pública
Española / Review of Public Economics.
LÓPEZ LABORDA, JULIO es licenciado en Ciencias
Económicas y Empresariales y Derecho y Doctor en Ciencias
Económicas y Empresariales (premio extraordinario) por la
Universidad de Zaragoza. Catedrático de Economía Pública en la
Universidad de Zaragoza. Ha sido profesor invitado en el Institut
des Sciences Économiques et Sociales de la Universidad de Friburgo,
Suiza (1991). Ha sido Jefe de Estudios de Investigación en el Instituto
de Estudios Fiscales (1994-1997). Sus líneas de especialización son
el federalismo fiscal, la distribución y redistribución de la renta y los
efectos de incentivo de la imposición. Ha realizado investigaciones
para FUNCAS, las Fundaciones BBV y Argentaria, la Fundación
Economía Aragonesa, el Instituto de Estudios Fiscales, el Consejo
Económico y Social de Aragón, la Secretaría de Estado de Hacienda,
el Senado de la Nación, el Gobierno de Aragón o el Gobierno
del País Vasco. Ha publicado sus trabajos en revistas especializadas,
como Internacional Tax and Public Finance, Fiscal Studies, Public Finance
Review, Energy Economics, Public Budgeting and Finance, Applied
Economics, Environment and Planning A y C, Urban Public Economics
Review, Hacienda Pública Española/Revista de Economía Pública, Revista
de Economía Aplicada, Papeles de Economía Española. Es co-editor
ejecutivo de Hacienda Pública Española/Review of Public Economics.
MARTINEZ-VAZQUEZ, JORGE is Regents Professor of
Economics and Director of the International Studies Program in the
Andrew Young School of Policy Studies at Georgia State University
in Atlanta. He has published over 20 books and numerous articles
in academic journals, such as Econometrica, the Journal of Political
Economy, the Journal of Public Economics, the Southern Economic
Journal, and the Review of Economics and Statistics. He has directed
multiple fiscal reform projects, having worked in over 70 countries
including China, Indonesia, Mexico, Russia, and South Africa. He
has consulted with the World Bank, the ADB, the UNDP, and the
IADB, and is a member of the IMF Panel of Fiscal Experts. He was
inducted into the Russian Academy of Natural Sciences in 1997,
and in 2006 he was made an Honorary Professor of China Public
Finance and Public Policy Academy, Beijing. In 2011 he was awarded
an honorary doctorate from the University of Vigo, Spain.
MARTINEZ-VAZQUEZ, JORGE es Regents Professor de
Economía y Director del Centro de Estudios Internacionales de la
Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University en
Atlanta. Es autor de 20 libros y de numerosos artículos publicados en
revistas académicas como Econometrica, Journal of Political Economy,
Journal of Public Economics, Southern Economic Journal y Review of
Economics and Statistics. Ha dirigido múltiples proyectos de reforma
fiscal, trabajando en más de 70 países, entre otros, China, Indonesia,
México, Rusia y Suráfrica. Ha sido consultor del Banco Mundial, el
Banco Asiático de Desarrollo (ADB), el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (UNDP) y el Banco Interamericano
de Desarrollo (IADB), y es miembro del Panel de Expertos en
Fiscalidad del FMI. En 1997 fue admitido en la Academia Rusa de
Ciencias Naturales y en 2006 fue nombrado Profesor Honorario
de la Academia China de Finanzas y Políticas Públicas de Beijing. En
2011 recibió un doctor honoris causa por la Universidad de Vigo.
MAULEÓN TORRES, Ignacio holds a Ph.D from the
London School of Economics (1982), is chief economist of the
Research Department of the Bank of Spain (since 1982), full
professor of Fundamentals of Economic Analysis, and head of
the same department at the Rey Juan Carlos University, Madrid.
He has taught postgraduate courses in several university centers
(CEMFI, Carlos III University, Autonomous University of Barcelona,
Pompeu Fabra University and University of Alicante). His research
MAULEÓN TORRES, Ignacio es doctor en Economía por
la London School of Economics (1982), economista titulado superior
del Servicio de Estudios del Banco de España (desde 1982), catedrático
de Fundamentos del Análisis Económico en la Universidad Rey Juan
69
Autores / Authors
has focused on the fields of econometric theory, applied monetary
macroeconomics, finance, underground economy and energy
economics. He has published eight books and around 120 papers,
in several specialized journals. He is the author of Supply and
Demand for Money (Alianza Editorial, Madrid, 1989), and Finacial
risks and investments (Espasa Calpe, Madrid, 1991). He has
published in Economic Letters, International Advances in Economic
Research, Economic and Financial Modelling, Journal de la Société
de Statistique de Paris, The European Journal of Finance, Emerging
Markets Review, Journal of Forecasting, Empirical Economics, chapters
in collective books edited by Oxford University Press, Edward Elgar,
Chapman and Hall, and in the spanish journals of his research fields.
Carlos de Madrid y dtor. del mismo departamento. Ha impartido
cursos de postgrado en diversos centros universitarios (Universidad
Carlos III, Universidad Autónoma de Barcelona, Universitat
Pompeu Fabra y Universidad de Alicante). Sus publicaciones se
han centrado en econometría teórica, macroeconomía monetaria
aplicada, finanzas, economía sumergida y economía de la energía.
Ha publicado ocho libros y alrededor de 120 artículos en diversas
publicaciones especializadas. Es autor de Oferta y demanda de dinero
(Alianza Editorial, Madrid, 1989), e Inversiones y riesgos Financieros
(Espasa Calpe, Madrid, 1991). Ha publicado en Economic Letters,
International Advances in Economic Research, Economic and Financial
Modelling, Journal de la Société de Statistique de Paris, The European
Journal of Finance, Emerging Markets Review, Journal of Forecasting,
Empirical Economics, colaboraciones en obras colectivas editadas
por Oxford University Press, Edward Elgar, Chapman and Hall, y en las
revistas españolas de su especialidad.
Vaillancourt, François is a fellow at CIRANO and
emeritus professor (economics), Université de Montréal. He has
published extensively (more than 200 items) in the area of public
policy. He has been a visiting scholar at the Federalism Research
Centre (ANU), a Shastri lecturer (India) a Fulbright Scholar (USA)
and a visiting Professor at the Institute for Policy Analysis (Toronto)
the Andrew Young School(Atlanta) and École Normale Supérieure
(Cachan). Work on intergovernmental financial relations in
Canada was for the City of Montréal, the Canadian Federation
of Municipalities, the Council of the Federation, the Expert Panel
on Equalization and Territorial Formula Financing (Ottawa) and
the Commission on Québec›s Constitutional Future. International
work was in 24 countries for the World Bank, Agence française de
développement and UNDP. He has also worked on tax compliance
costs for the Department of Finance (Ottawa), the Canadian Tax
Foundation, the Fair Tax Commission (Ontario) and the Fraser
Institute while work on language economics was for the Conseil
de la langue française (Québec), the Office de la langue française
(Québec), the Conseil exécutif (Québec) and the Task Force on
Canadian Unity.
Vaillancourt, François es fellow de CIRANO y profesor
emérito (economía) de la Université de Montréal. Ha publicado
extensamente (más de 200 artículos) en el área de políticas públicas.
Ha sido académico visitante en el Federalism Research Centre (ANU),
Shastri Lecturer (India), Fulbright Scholar (USA) y profesor visitante en
el Institute for Policy Analysis (Toronto), en el Andrew Young School
(Atlanta) y en la École Normale Supérieure (Cachan). Ha trabajado
sobre las relaciones financieras intergubernamentales en Canadá
para la ciudad de Montréal, la Canadian Federation of Municipalities,
el Council of the Federation, el Expert Panel on Equalization and
Territorial Formula Financing (Ottawa) y la Commission on Québec›s
Constitutional Future. A nivel internacional, ha trabajado en 24 países
para el Banco Mundial, la Agence française de développement y el
UNDP. También ha trabajado sobre los costes de cumplimiento
tributario para el Department of Finance (Ottawa), el Canadian Tax
Foundation, la Fair Tax Commission (Ontario) y el Fraser Institute, y
también sobre la economía del lenguaje para el Conseil de la Langue
Française (Québec), el Office de la Langue Française (Québec), el
Conseil Exécutif (Québec) y la Task Force on Canadian Unity.
VILALTA FERRER, MAITE holds an undergraduate degree
and a Ph.D in Economics and Business Science from the Universitat
de Barcelona. She is currently a Tenured Lecturer of Public Finance
at the University, and a member of the Institut d’Economia de
Barcelona (IEB). She is the author of several research papers and
titles on fiscal federalism and the issues of local and regional finance;
among these can be highlighted those dealing with the equalization
of resources and the non-mandatory spending by Spanish
municipalities. She teaches in several undergraduate degrees, as
well as in the Master Interuniversitario de Gestión Pública (UABUPF-UB). She has also been Vice-Dean of the Economics and
Business Faculty of the Universitat de Barcelona (2004-2009) and
a member of the Expert Committee appointed by the Generalitat
de Catalunya –the Catalan Government– for the calculation of
the fiscal balance, as well as its representative at the “Comisión
Mixta de Transferencias Estado-Generalitat”, a mixed committee
for the transfers between the Spanish Central Government and
the Catalan Regional Government.
VILALTA FERRER, MAITE es licenciada y doctora en Ciencias
Económicas y Empresariales por la Universidad de Barcelona. En
la actualidad es profesora titular de hacienda pública en la citada
Universidad y miembro del Institut d’Economia de Barcelona (IEB).
Autora de diversos estudios y publicaciones sobre el federalismo
fiscal y la problemática de la hacienda autonómica y local, entre
las cuales destacan las que tratan el tema de la nivelación de los
recursos y el del gasto no obligatorio de los municipios españoles.
Imparte su docencia en varias de titulaciones de Grado así como
en el Master Interuniversitario de Gestión Pública (UAB-UPF-UB).
Ha sido vicedecana de la Facultad de Economía y Empresa de la
Universidad de Barcelona (2004-2009), miembro del Grupo de
Expertos nombrado por la Generalitat de Cataluña para el cálculo
de la balanza fiscal, y representante de la Generalitat de Cataluña
en la Comisión Mixta de Transferencias Estado-Generalitat.
70
El Institut d’Economia de Barcelona (IEB) es un centro de
investigación en Economía que tiene como objetivos fomentar
y divulgar la investigación en economía, así como contribuir al
debate y a la toma de las decisiones de política económica.
The Barcelona Economics Institute (IEB) is a centre for research
in Economics, whose mission is to promote and disseminate
studies in the field of economics and to contribute to debate and
decision-making on economic policy.
El IEB acoge la “Cátedra de Federalismo Fiscal de la Universitat de
Barcelona” creada en 2008 y que cuenta con el apoyo del Instituto
de Estudios Fiscales. Gracias a la Cátedra y a la Fundación IEB (en
cuyo patronato participan Abertis, el Ayuntamiento de Barcelona,
Applus, la Caixa, la Diputación de Barcelona, Gas Natural Fenosa
y la Universidad de Barcelona), el IEB desarrolla un programa de
investigación de Federalismo Fiscal, dirigido por los Drs. Núria
Bosch y Albert Solé-Ollé.
The IEB hosts the “University of Barcelona’s Chair in Fiscal
Federalism”, which was created in 2008, and which enjoys the
support of the Institute for Fiscal Studies. Thanks to the Chair
and to the IEB Foundation (on the board of which sit Abertis,
the Barcelona City Hall, Applus, la Caixa, the Barcelona Provincial
Council, Gas Natural Fenosa and the University of Barcelona), the
IEB is able to organize a research program in Fiscal Federalism,
coordinated by Dr. Núria Bosch and Dr. Albert Solé-Ollé.
Entre las actividades de dicho programa de investigación cabe
destacar la organización de simposios, workshops y seminarios; la
realización de un programa de profesores visitantes; la publicación
de documentos de trabajo de Federalismo Fiscal, dentro de la
colección del IEB, así como de la publicación de los IEB Report y del
informe anual de Federalismo Fiscal y Finanzas Públicas, en castellano
y en inglés, cuya sexta edición tiene el lector en sus manos.
Among the activities that make up this research program mention
should be made of the organization of symposiums, workshops
and seminars as well as a visiting researcher program, the
publication of working papers in Fiscal Federalism, forming part of
the IEB collection, the IEB Report and the annual report on Fiscal
Federalism and Public Finance, published in Spanish and English,
whose sixth edition the reader now has in their hands.
www.ieb.ub.edu