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Centro de Estudios Internacionales “Gilberto Bosques”
Seminario Parlamentario de
Alto Nivel de la OCDE
“Siguiendo el Dinero:
Comercio, Impuestos y Bancos”
París, Francia, 11-13 de febrero de 2013
Serie
Europa
15
SEMINARIO PARLAMENTARIO DE ALTO NIVEL DE LA OCDE
“Siguiendo el Dinero: Comercio, Impuestos y Bancos”
11-13 de febrero de 2013
Centro de Conferencias de la OCDE
París, Francia
Contenido
Información General
Proyecto de Programa
Perfiles de los Participantes
•
•
•
•
•
•
•
•
Sr. José Angel Gurría, Secretario General de la OCDE.
Sr. Dirk Van der Maelen, Miembro del Parlamento Belga.
Sr. Kimmo Sasi, Miembro del Parlamento de Finlandia.
Excmo. Anders Ahnlid, Representante Permanente de Suecia en la
OCDE.
Sr. Pascal Saint-Amans, Director del Centro de Política y Administración
Tributaria.
Sr. Andrew Wyckoff, Director de Ciencia, Tecnología e Industria de la
OCDE.
Sr. Ken Ash, Director de Comercio y Agricultura de la OCDE.
Sr. Adrian Blundell-Wignall, Subdirector en el Consejo de Administración
para los Asuntos Financieros y Empresariales y Asesor Especial del
Secretariado General en el Mercado Financiero en la OCDE.
DOCUMENTOS DE APOYO
Transparencia fiscal: Afrontar el reto de las multinacionales.
• Proyecto de principios para mejorar la transparencia y la gobernanza de
los incentivos fiscales a la inversión en los países en desarrollo. OCDE.
Julio de 2012.
• Desafíos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos, apartado tomado del
Informe “México. Mejores Políticas para un Desarrollo Incluyente”.
OCDE. Septiembre de 2012.
• Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad, apartado tomado del
Informe “México. Mejores Políticas para un Desarrollo Incluyente”.
OCDE. Septiembre de 2012.
• La Eficiencia de la Gestión Pública, apartado tomado del Informe
“México. Mejores Políticas para un Desarrollo Incluyente”. OCDE.
Septiembre de 2012.
Entender las implicaciones de la globalización: Las cadenas globales de
valor.
• El surgimiento de las Cadenas Globales con Valor, ¿Qué significan para
las empresas?
• Ideas centrales de la Conferencia Internacional “Obteniendo el Máximo
Beneficio de las Cadenas Globales de Valor (CGV): Oportunidades y
Desafíos para América Latina”.
• “Políticas inteligentes” para mantener la competitividad europea.
Ponencia del Director General de la Organización Mundial de Comercio,
Pascal Lamy. 20 de octubre de 2012 (Resumen).
Comercio de valor agregado: Transformado las políticas de comercio.
• ¿Qué es el comercio de valor agregado? ¿por qué es importante?
• La integración de México en la economía mundial mediante el comercio
y la IED. Getting It Right. Una agenda estratégica para las reformas en
México. OCDE. 2012.
¿Demasiado importante para fallar? El caso para el nuevo modelo
bancario.
• Ideas Centrales de la Ponencia “Regulación Financiera e Innovación en
los Mercados Emergentes y las Economías en Vías de Desarrollo” del
Sr. José Ángel Gurría.
Anexo
The OECD Work on Base Erosion and Profit Shifting. 20 November 2012
(Versión en inglés).
1
SEMINARIO PARLAMENTARIO DE ALTO NIVEL DE LA OCDE
“Siguiendo el Dinero: Comercio, Impuestos y Bancos”
11-13 de febrero de 2013
Centro de Conferencias de la OCDE
París, Francia
INFORMACIÓN GENERAL
Lugar
El seminario tendrá lugar en el Centro de Conferencias de la OCDE en París,
Francia ubicado en 2, rue André Pascal, 75775, Paris Cedex 16.
Teléfono: 33 (0)1 45 24 82 00
Idiomas
Habrá interpretación simultánea en inglés y en francés.
Embajada de México en Francia
Jefe de Misión (pendiente).
Jefe de Cancillería: Min. Juan Andrés Ordónez Gómez
Dirección: 9, rue de Longchamp, 75116, París
Horario: Lunes a viernes de 9 a.m. a 6 p.m.
Diferencia horaria: +9 horas
Teléfono: 33 (0)1 53 70 27 70
Fax: 33 (0)1 47 55 65 29
Correo electrónico: [email protected]
TIPO DE CAMBIO
MONEDA
1 euro
1 peso mexicano
EQUIVALENCIA
17.001 pesos mexicanos
0.0588 euros
TEMPERATURA PROMEDIO – 11-15 DE FEBRERO DE 2013
Mínima: 2°
Máxima: 5°
2
Días Parlamentarios de la OCDE
11- 13 de febrero de 2013-02-07
Centro de Conferencias de la OCDE
Lunes, 11 de febrero de 2013.
Reuniones bilaterales con expertos de la OCDE y
delegaciones de los países miembros de la OCDE (a
solicitud).
Todo el día
Comida ofrecida por la Misión de México ante la OCDE. Lugar
a confirmar
13:00
1.:30 – 19:00
Visita de Diputados de la Duma de Rusia la OCDE
19:00
Cena para los Parlamentarios, organizado por Ángel Gurría,
Secretario- General, Castillo de la Muette de la OCDE.
Martes, 12 de febrero de 2013.
Seminario Parlamentario de Alto Nivel de la OCDE
Tras el dinero: el comercio, los impuestos y los bancos.
Sala CC10
Proyecto de Programa
Cátedra: Matteo Maggiore, Director Adjunto, Relaciones Exteriores y
Comunicación, OCDE.
8:45 - 9:15
9:15- 9:30
9:30-10:45
Llegada de los participantes y café de bienvenida
Bienvenida
Matteo Maggiore, Director Adjunto, Relaciones Exteriores y
Comunicación, OCDE.
Transparencia
fiscal:
afrontar
el
reto
de
las
multinacionales.
Pascal Saint- Amans, Director, Centro de Política y
Administración Tributaria, OCDE.
3
Comentarista: Dirk Van der Maelen, Miembro del Parlamento,
Bélgica.
Hay una creciente percepción de que los gobiernos pierdan
considerables ingresos del impuesto a las sociedades debido
a acciones agresivas dirigidas a erosionar la base gravable y/o
a transferir estos beneficios hacia países donde dichas
sociedades están sujetas a un tratamiento fiscal más
favorable. Las organizaciones de la sociedad civil se han
expresado a este respecto, abordando a veces asuntos
fiscales muy complejos en una manera simple y acusando de
todos los males a las normas de precios de transferencia
como la causa de estos problemas. Más allá de está
percepción basada en un número de casos de alto perfil, hay
un asunto de política más fundamental: los principios
internacionales comunes derivados de las experiencias
nacionales para compartir la jurisdicción tributaria pueden no
haber estado en sintonía con los cambios en el ambiente de
negocios. La OCDE, apoyada por los líderes del G-20, ha
decidido abordar el asunto. El proyecto, conocido como BEPS
(Erosión de la Base Impositiva y Transferencia de Ganancias)
está buscando determinar si y ¿por qué? las normas actuales
permiten una separación entre los lugares donde las
empresas ejercen sus actividades y el lugar en donde las
ganancias se declaran con fines fiscales. El objetivo es
proporcionar estrategias comprensivas, balanceadas y
eficaces para los países afectados por la Erosión de la Base
Impositiva y la Transferencia de Ganancias.
11:00-11:15
11:15-12:30
Coffee Break
Entender las implicaciones de la globalización: las
cadenas de valor globales.
Andrew Wyckoff, Director, Dirección de Ciencia, Tecnología
e Industria, OCDE.
Comentarista Paul Rübig, Miembro del Parlamento Europeo
Las Cadenas de Valor Globales (GVC’s) altera la naturaleza
de la producción, con implicaciones que se extienden más allá
de la política comercial: innovación, inversión, política
industrial, habilidades de formación, riesgos de gestión y
políticas designadas a la asistencia a los países en desarrollo.
Los conceptos tales como las industrias estratégicas son
impugnados, ya que las etapas, las tareas y las actividades
importan más para la competitividad que los sectores o los
productos. Cada vez más, lo que cuenta es más lo que se
hace en una cadena de valor más que lo que se vende. Las
cadenas globales de valor también perturban nuestras
nociones ortodoxas de la posición de las economías en la
curva de valor agregado. La mayor parte del valor de un bien o
servicio es típicamente creado en las actividades agregadas
en el momento de la concepción del producto , trabajos de I &
4
D (Investigación y Desarrollo) o de la producción de
componentes
principales
ocurren
a
nivel
de
la
comercialización, de la estrategia de marca o de los servicios
personalizados ofrecidos. Una de las prioridades políticas en
la mayoría de las economías es ganar terreno en más
actividades de valor agregado y segmentos de mercado con
un mayor valor agregado, con el fin de mejorar las ganancias
obtenidas en las cadenas de valor mundiales. Los activos
intelectuales como software, I & D, la marca y la propiedad
intelectual se han hecho cada vez más importante para ganar
competitividad mediante la mejora del incremento en la gama
al interior de las cadenas de valor mundiales, y
fundamentalmente, en la generación del crecimiento
económico y del empleo.
12:30-14:00
14:00-15:30
15:30-17:00
Comida para los Parlamentarios organizada por el Embajador
Anders Ahnlid, Representante Permanente de Suecia en la
OCDE.
Sala Roger Ockrent, Château de la Muette.
Comercio en valor agregado: la transformación de las
políticas de comercio.
Ken Ash, Director, Director de Comercio y Agricultura y
Comercio, OCDE.
Comentarista: Kimmo Sasi, Miembro del Parlamento,
Finlandia.
La creciente fragmentación de la producción desafía nuestra
sabiduría convencional sobre cómo ver e interpretar el
comercio y, en particular, las políticas que se desarrollan a su
alrededor. Nueva evidencia recabada por la OCDE sobre los
términos medidos en valor agregado destacan la necesidad
para los países de tener un régimen comercial abierto,
previsible y transparente, ya que los derechos de aduana, los
obstáculos no arancelarios y otras medidas restrictivas
perjudican no sólo a los proveedores extranjeros, sino también
a los productores nacionales. Los acuerdos comerciales
multilaterales y regionales futuros deberán reflejar el hecho de
que los bienes y servicios ahora provienen de “todas partes”
más que de “alguna parte”. Con la emergencia de las cadenas
globales de valor (GVC’s, por sus siglas en inglés), el enfoque
mercantilista que ve las importaciones como buenas o malas y
que ve el acceso del mercado como una concesión que es
otorgado en cambio del acceso al mercado de los socios, tiene
que ser reconsiderada.
¿Demasiado importante para fallar? El caso para el nuevo
modelo bancario.
Adrian Blundell-Wignall, Asesor especial del Secretario
General para los Mercados Financieros, Director Adjunto,
Asuntos Financieros y Empresariales, OCDE.
5
Comentarista: Pierre-Alain Muet, Miembro del Parlamento,
Francia
La OCDE ha sostenido desde el principio de la crisis que los
principales mecanismos que causaron que los bancos
quebraran es el tamaño excesivo de sus activos y los modelos
de negocios que permiten la amalgama de instrumentos
derivados (que implican una fuerte exposición) y de los
productos estructurados que resultan en llamadas de
garantías o de margen muy elevadas con respecto al capital
del banco. La sesión abordará el caso de que la mejor manera
de lidiar con este asunto es separar la banca minorista de los
títulos negocios seguros y asegurar que los primeros estén
(particularmente en Europa) bien capitalizados.
17:00-17:15
Conclusiones
Miércoles, 13 de febrero de 2013.
Todo el día
Reuniones bilaterales con los expertos de la OCDE y
delegaciones de los países miembros (a solicitud).
6
Sr. José Ángel Gurría
Secretario General de la OCDE
Actividades profesionales y políticas:
Desempeñó los cargos de Secretario de Relaciones Exteriores de México de
diciembre de 1994 hasta enero de 1998 y de Secretario de Hacienda y Crédito
Público de enero de 1998 a diciembre de 2000.
Tomó posesión del puesto como Secretario General de la OCDE el 1 de junio
del 2006. Ha reforzado el rol de esta organización como centro global para el
diálogo y la discusión de políticas económicas, al mismo tiempo llevando a
cabo un proceso interno de reforma y modernización.
La OCDE lo ratificó como Secretario General para un segundo período de cinco
años a partir de la finalización de su primer mandato que concluyó el 1 de junio
de 2011.
Bajo su liderazgo, la OCDE ha comenzado discusiones de incorporación con
Chile, Estonia, Israel, Rusia y Eslovenia. Asimismo, ha estrechado los lazos de
trabajo con economías emergentes como Brasil, China, India, Indonesia y
Sudáfrica, con la posibilidad de que éstos puedan convertirse en países
miembros en un futuro.
Participa activamente en varios organismos internacionales sin fines de lucro,
entre ellos, el Ayuntamiento para la Población, con sede en Nueva York y el
Centro de Desarrollo Global en Washington. Presidió la Comisión Internacional
para el Financiamiento del Agua para Todos, un tema en el cual continúa
estrechamente involucrado. Es miembro activo del Consejo de Asesoría de
Gobernadores del Centro para la Innovación de la Gobernabilidad
Internacional, con sede en Canadá.
Recibió el premio del “Globalista del Año” que le otorgó el Consejo
Internacional Canadiense en reconocimiento por sus esfuerzos como
ciudadano del mundo promoviendo el transnacionalismo, la inclusión y la
conciencia global.
7
Estudios:
Licenciatura en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM).
Maestría en Economía por la Universidad de Leeds, Reino Unido.
Datos personales:
Nació el 8 de mayo de 1950 en Tampico, México.
8
Sr. Dirk Van der Maelen
Miembro del Parlamento Belga.
Actividades parlamentarias:
•
•
•
Miembro de la Comisión de Asuntos Políticos y Democracia.
Miembro del Subcomité de Relaciones con la OCDE y el BERD.
Suplente de M. Philippe Mahoux en el Subcomité sobre Medio Oriente.
Actividades políticas:
•
•
•
Miembro del Partido Político Socialista (2009- )
Miembro de la Asamblea como Suplente (2009- )
Miembro de la Asamblea como Representante (1993-1999)
Actividades profesionales:
•
•
•
•
Escribió un artículo sobre promover una política adecuada en Paraísos
Fiscales (2011- 2012)
Escribió un artículo sobre el antisemitismo en la Federación Rusa
(1999).
Escribió un artículo sobre la situación política en Serbia (1997).
Escribió artículos sobre la explotación sexual de los niños y los
Derechos de los homosexuales en Rumania (1996).
Datos personales:
•
Nació el 14 de marzo de 1953 en Bélgica.
9
Sr. Kimmo Sasi
Miembro del Parlamento de Finlandia
Actividades Parlamentarias:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Miembro Suplente en la Comisión de la Constitución (2011).
Presidente del Comité de Finanzas (2011).
Miembro del Subcomité de Impuestos (2011).
Miembro del Ministerio de Empleo y Economía (2011).
Miembro de la delegación finlandesa en el Consejo Nórdico (2011).
Presidente del Consejo (2007).
Vicepresidente de la Gran Comisión (2007).
Miembro de la Delegación finlandesa en el Consejo de Europa (2007).
Miembro en el Foro de Asuntos Internacionales (2006).
Actividades políticas:
•
•
Miembro del Partido de Coalición Nacional (1983).
Presidente del Partido de Coalición Nacional (1991-1999).
Actividades profesionales:
•
•
•
•
•
Ministro de Transportes (1999).
Ministro de Comercio Exterior (1999 -2002).
Ministro de Comercio e Industria (1999 - 2002).
Ministro de la Oficina del Primer Ministro (2000 – 2002)
Ministro de Transportes y Comunicaciones (2002 -2003.)
Estudios:
• Maestría en Derecho por la Universidad de de Helsinki, Finlandia (1974).
• Maestría en Economía y Administración de Empresas por la Escuela Sueca
de Economía y Administración de Empresas en Helsinki (1975).
• Maestría en Derecho por la Universidad de Columbia, Nueva York (1978).
10
Datos personales:
• Nació el 21 de febrero de 1952 en Tampere, Finlandia.
11
Excelentísimo Embajador Anders Ahnlid.
Representante Permanente de Suecia en la OCDE.
Actividades profesionales:
•
•
•
•
•
•
•
•
Director General de Comercio del Ministerio sueco de Asuntos
Exteriores (2005-2011).
Ministro de Comercio y Asuntos Económicos de la Embajada de Suecia
en Washington (2004-2005).
Director General Adjunto del Departamento de Política Comercial
Internacional (2000).
Director del Departamento de Políticas de Comercio Internacional del
Ministerio de Relaciones Exteriores (1998).
Consejero y nombrado Representante Permanente adjunto de Suecia
ante la OCDE (1995).
Participó en la Delegación Permanente de Suecia ante el GATT / OMC
en Ginebra (1991).
Analista de Políticas de Comercio de la Cámara Nacional de Comercio
de Estocolmo (1986-1987).
Primer Secretario en el Departamento de Comercio en el Ministerio
Sueco de Asuntos Exteriores (1987).
Estudios:
•
•
Licenciado en Ciencias Políticas y Económicas por la Universidad de
Lund (1984).
Postgrado en Economía Política Internacional de la Universidad de
California, Los Ángeles (1984-1985).
Datos personales:
• Nació el 6 de julio de 1960 en Vetlanda, Suecia.
12
Sr. Pascal Saint-Amans
Director del Centro de Política y Administración Tributaria.
Actividades profesionales:
•
•
•
•
•
Miembro del Grupo de Expertos de las Naciones Unidas sobre
cooperación fiscal internacional (2006).
Delegado francés ante el Grupo de Trabajo N° 1 del Comité de Asuntos
Fiscales (2005).
Jefe de la División del Foro Mundial (2009).
Jefe de la división encargada de la cooperación internacional y la
competencia fiscal del Centro de Política y Administración Tributaria
(2007).
Director Financiero del Comité de Regulación de Energía (1999- 2002).
Estudios:
•
•
•
Graduado de de la Escuela Nacional de Administración (ENA) en
Francia (1996).
Licenciatura en Historia.
Recibió un diploma del Instituto de Estudios Políticos de París.
13
Sr. Andrew Wyckoff
Director de Ciencia, Tecnología e Industria de la OCDE.
Actividades profesionales:
•
•
•
•
•
Gerente del Programa de Información, Telecomunicaciones y Comercio
de la Oficina de Evaluación Tecnológica del Congreso de los Estados
Unidos.
Economista en la Fundación Nacional de Ciencias de los Estados
Unidos.
Programador en la Institución Brookings.
División de Estadísticas y Análisis Económico de la Dirección de
Ciencia, Tecnología e Industria.
Jefe de la División de Políticas de la Información, Informática y
Comunicaciones de la OCDE.
Estudios:
•
•
Licenciatura en Economía de la Universidad de Vermont.
Maestría en Política Pública de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy
de la Universidad de Harvard.
14
Sr. Ken Ash
Director de Comercio y Agricultura de la OCDE.
Actividades profesionales:
• Director General de la Subdivisión de Análisis de Políticas Económicas
(1995-1999).
• Director Adjunto de la OCDE (1999).
• Director de Comercio y Agricultura (2009).
Estudios:
•
Licenciatura en Comercio y un Master en Administración de Empresas
de la Universidad Memorial de Canadá.
Datos personales:
•
Nació en Canadá
15
Sr. Adrian Blundell-Wignall
Subdirector en el Consejo de Administración para los Asuntos
Financieros y Empresariales.
Asesor Especial del Secretariado General en el Mercado Financiero en la
OCDE.
Actividades Profesionales:
•
•
•
•
•
•
•
•
Asesor Especial del Secretariado General en el Mercado Financiero y
Subdirector en el Consejo de Administración para los Asuntos Financieros y
Empresariales en la OCDE (2007- )
Al inicio de su carrera ocupó cargos economista de la OCDE en el
Departamento de Economía, el Banco de la Reserva de Australia y la
Planificación Económica del Consejo Consultivo de Australia.
Director, Jefe de Investigación de Equidad Estratégica (2002).
Vicepresidente Ejecutivo, Jefe de Asignación de activos, Gerencia de
Fondos BT (2000).
Jefe de Superposiciones de Derivados y Productos apalancados en el
Fondo Gerencial de Banqueros Fiduciarios (1993).
Jefe de Departamento de Investigación en el Banco de la Reserva de
Australia (1991).
Fundador y presidente de una fundación caritativa (Fundación Anika).
Autor de varias publicaciones en mercados financieros y políticas
monetarias en libros y revistas especializadas.
Estudios
Se graduó con altos honores y es Doctor en Economía por la Universidad de
Cambridge, Reino Unido.
Datos Personales
Es ciudadano australiano.
16
PROYECTO DE PRINCIPIOS PARA MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA
GOBERNANZA DE LOS INCENTIVOS FISCALES A LA INVERSIÓN EN LOS
PAÍSES EN DESARROLLO
(VERSIÓN DE JULIO DE 2012)
OCDE
Antecedentes
Muchos países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, ofrecen
diferentes incentivos con el objetivo de atraer a los inversores y estimular el
crecimiento económico. No obstante, hay indicios claros que ponen en duda la
eficacia de algunos de los incentivos fiscales a la inversión, en particular la
creación de zonas francas y la introducción de vacaciones fiscales. De hecho,
los incentivos fiscales ineficaces no sirven de compensación o alternativa al
entorno de inversión desfavorable y pueden incluso perjudicar la base de
ingresos de los países en vías de desarrollo, menoscabando los recursos para
los verdaderos impulsores de la inversión: la infraestructura, la educación y la
seguridad. También existe una dimensión de competitividad regional
importante, pues si los gobiernos perciben como una amenaza el hecho de que
los inversores elijan un país vecino, podría desencadenarse una "espiral
descendente" que al final termina empeorando la situación de todos los países
de la región.
Los incentivos fiscales pueden definirse como toda medida que permite un
tratamiento fiscal más favorable a ciertos sectores o actividades en relación con
el tratamiento que normalmente recibe la industria en general. Los principios
que se presentan a continuación se centran en los incentivos fiscales a la
inversión, los cuales suelen concederse fuera de la administración y la
legislación fiscales del país, a veces a través de distintos textos legislativos,
cuyo diseño y administración pueden ser responsabilidad de varios ministerios
distintos (por ejemplo, los ministerios de finanzas, comercio e inversión).
Cuando varios ministerios son responsables de la administración y gestión de
los incentivos (fiscales y no fiscales), es posible que la coordinación entre ellos
o con la autoridad fiscal nacional sea deficiente, lo que genera coincidencias
parciales, incoherencias o incluso desacuerdos. La discreción administrativa
en la gestión de incentivos también aumenta en gran medida el riesgo de
corrupción y la búsqueda de rentas. Además, cada vez que se introduce un
incentivo fiscal particular, aparecen nuevas entidades reclamándolo, lo que a
su vez puede dificultar políticamente su eliminación cuando ya no sea
necesario o cuando se haya comprobado su ineficacia.
En general, a pesar del extendido uso de los incentivos fiscales a la inversión,
el análisis de los costes y beneficios en el contexto nacional para sustentar la
decisión gubernamental es inadecuado. Existen muy pocos datos sobre los
incentivos fiscales concedidos, las inversiones calificadas realizadas, los
beneficios directos o indirectos recibidos por la economía receptora, o sobre su
coste en términos de ingresos sacrificados. Además, incluso la información que
debería ser más fácilmente accesible como la lista de beneficiarios o de
17
incentivos fiscales, no siempre se elabora ni se divulga. Esta falta de
comunicación menoscaba la credibilidad del sistema y la autoridad fiscal ante
los ciudadanos ("moral fiscal") y conduce al parlamento y a la sociedad civil a
exigir mayor transparencia.
Estos retos están ganando interés, en particular con el creciente
reconocimiento de la importancia de movilizar recursos financieros nacionales
para estimular el desarrollo. En varios países, incluidos algunos países en
desarrollo, se adelantan esfuerzos para incluir estimaciones y evaluaciones
sobre los ingresos sacrificados en los informes de gastos fiscales, los cuales
forman parte del proceso presupuestario nacional. En el ámbito internacional,
se observa cierto consenso sobre la necesidad de sopesar los posibles
inconvenientes que plantean los incentivos fiscales a la inversión. Hoy en día
esta necesidad es particularmente apremiante ya que varios gobiernos
donantes de la OCDE, cuyas finanzas públicas se encuentran en general más
débiles que en el pasado, están buscando cada vez más que los países en
desarrollo mejoren la gestión de su recaudación potencial.
La importancia de abordar el aspecto de la gobernanza de los incentivos
fiscales se planteó en 2011 en el informe conjunto que el FMI, la OCDE, la
ONU y el Banco Mundial presentaron al G-20 sobre el fomento de sistemas
fiscales eficaces en los países en desarrollo.1 Por su parte, el Grupo de Trabajo
sobre Impuestos y Desarrollo de la OCDE identificó la necesidad de crear un
marco mundial de transparencia de los incentivos fiscales a la inversión, cuyo
propósito consiste en promover la transparencia de los procesos de decisión,
aumentar la información disponible sobre los costes y beneficios, limitar la
discreción e imponer la obligación de rendir cuentas. La propuesta de un
conjunto de principios (que se hace a continuación) es el punto de partida de
un esfuerzo internacional para promover la gestión y la administración de los
incentivos fiscales a la inversión de manera transparente y coherente.
Los Principios
Es necesario que los gobiernos emprendan medidas para:
1. Hacer públicos todos los incentivos fiscales para la inversión y sus
objetivos dentro de un marco de gobierno.
Los incentivos fiscales deben otorgarse únicamente de conformidad con una
política integral que establezca los principios y objetivos de política para su
introducción o mantenimiento. Los gobiernos deben justificar los incentivos
fiscales (por ejemplo, desarrollo regional o territorial, creación de empleo, etc.)
y presentar los costes previstos y los beneficios esperados. El gobierno debe
declarar públicamente la información al respecto y actualizarla regularmente.
Esta información será la base para evaluar el desempeño de los incentivos
fiscales y comprobar que no haya coincidencias parciales ni duplicaciones, lo
1
Supporting the Development of More Effective Tax Systems (2001), informe presentado por el
FMI, la OCDE, la ONU y el Banco Mundial al Grupo de Trabajo sobre el Desarrollo del G-20:
http://www.oecd.org/dataoecd/54/29/48993634.pdf (en inglés).
18
que conducirá a los gobiernos a rendir cuentas sobre los incentivos fiscales
otorgados.
2. Ofrecer incentivos fiscales para la inversión únicamente mediante leyes
tributarias.
Actualmente los incentivos fiscales para la inversión se otorgan a través de
leyes tributarias (por ejemplo, las leyes del impuesto sobre la renta), pero en
algunos casos, también a través de leyes de inversión, zonas económicas
especiales u otros mecanismos, y en otros casos, mediante decretos, acuerdos
y reglamentos. En consecuencia, su verdadero alcance puede permanecer
oculto. Todos los incentivos fiscales disponibles, así como sus criterios de
admisibilidad deben consolidarse y formar parte integrante de las leyes
tributarias. El ajuste de los incentivos fiscales a las leyes (o su reflejo en éstas)
contribuye a aumentar la transparencia y puede conferir el poder necesario a la
administración tributaria para gestionarlos. Asimismo, los incentivos fiscales
utilizados deben ser lo más sencillos posible, tanto en su aplicación como en su
gestión.
3. Reunir todos los incentivos fiscales para la inversión bajo la autoridad
de un único organismo de gobierno, siempre que sea posible.
Todos los incentivos fiscales deben estar sujetos a la autoridad de un sólo
órgano gubernamental, preferiblemente el Ministerio de Finanzas. Actualmente,
la responsabilidad de conceder y administrar los incentivos fiscales puede
recaer sobre el ministerio de finanzas, de comercio, de inversión o sobre
cualquier otro ministerio, lo que aumenta el riesgo de corrupción o de búsqueda
de rentas. Conferir la autoridad sobre los incentivos fiscales a un único
organismo contribuye a aumentar la transparencia, evita incoherencias y
coincidencias parciales impensadas, limita
la aplicación de facultades
discrecionales y permite a los responsables de las políticas abordar los
problemas de gobernanza que puedan surgir. En los países en los cuales la
concesión y administración de los incentivos fiscales se realiza de manera
descentralizada, o dependen tanto del gobierno central como de los gobiernos
regionales o locales, los distintos niveles de gobierno deben, en la medida de lo
posible, coordinar sus esfuerzos para optimizar la eficacia y transparencia de
sus actividades.
Garantizar que los incentivos fiscales para la inversión sean ratificados
mediante el órgano legislativo o el parlamento.
Los incentivos fiscales otorgados por decreto o a través de acuerdos que no
han sido examinados por ningún órgano legislativo, no ofrecen suficiente
transparencia en su concesión ni gestión. La supervisión del parlamento, o del
órgano competente, es fundamental para crear la transparencia y la
responsabilidad necesarias a la gobernanza de los incentivos fiscales. Esto
garantiza que haya un control de los objetivos previstos, así como de los
costes y beneficios que los incentivos producirán al país.
4.
Administrar los incentivos fiscales a la inversión de manera
transparente.
Una vez que las disposiciones se incorporen a los reglamentos y leyes
pertinentes, los contribuyentes que cumplan los requisitos necesarios podrán
19
solicitar, sin necesidad de negociar con ninguna autoridad particular, los
incentivos fiscales de conformidad con lo establecido en las leyes fiscales
correspondientes. Una de las condiciones mínimas que los contribuyentes
deberán cumplir para acceder a los incentivos fiscales es presentar una
declaración del IVA y del impuesto sobre la renta, o en el caso de otros
impuestos, una declaración detallada de los derechos y otras exenciones
aplicadas durante el plazo reglamentario. Además de aumentar la
transparencia, esta información sobre los contribuyentes permite establecer los
datos para determinar la eficacia y la equidad de los incentivos fiscales.
Asimismo, con miras a prevenir abusos, las autoridades fiscales deben realizar
periódicamente auditorías de la concesión de los incentivos fiscales.
5. Calcular la cantidad de ingresos no percibidos imputables a los
incentivos fiscales para la inversión y hacer pública una declaración de
los gastos fiscales.
La cuantía de la pérdida de ingresos derivada de los incentivos fiscales debe
comunicarse periódicamente, en teoría como parte del informe anual sobre
gastos fiscales (el cual debe incluir todos los principales incentivos fiscales). Si
bien el examen del presupuesto de gastos en efectivo se realiza anualmente, el
coste de los ingresos de los incentivos fiscales permanece oculto cuando no se
calcula ni se informa sobre los ingresos sacrificados. La incorporación de las
estimaciones sobre los ingresos sacrificados al proceso presupuestario anual
proporciona a los responsables de las políticas la información adecuada para
tomar las decisiones de política acertadas. También sirve de apoyo a la
planificación a medio plazo, pues lo que parece una pequeña cantidad de
ingresos sacrificados durante coyunturas fiscales favorables, puede convertirse
en una cantidad importante durante las coyunturas desfavorables. En el cálculo
de los ingresos sacrificados debe considerarse que los beneficios de algunas
inversiones, como la extracción minera por ejemplo, pueden tardar varios años
en llegar, por lo que las pérdidas deben evaluarse a lo largo de todo el ciclo de
actividad de la empresa en estudio.
6. Llevar a cabo revisiones periódicas de la continuidad de los incentivos
fiscales existentes mediante evaluación del grado en el que satisfacen los
objetivos fijados.
Normalmente, una vez que los incentivos fiscales han sido introducidos a
través de leyes, éstas permanecen vigentes a menos que sean revocadas o
hayan sido introducidas con una "cláusula de extinción". Por esta razón, no
hace falta evaluar su desempeño de manera periódica. La evaluación del
desempeño de los incentivos fiscales podría realizarse una vez cada cierto
número de años y debería incluir el análisis de los costes y beneficios, así
como el avance en el logro de los objetivos establecidos. El resultado de este
tipo de evaluación serviría de información para la toma de decisiones acerca
de la continuación o eliminación de incentivos fiscales particulares. Asimismo,
tanto los criterios de evaluación como los resultados, deben divulgarse. En la
medida de lo posible, también debe hacerse un seguimiento y divulgarse la
información sobre las tendencias de comportamiento positivas (como el
aumento adicional de la inversión) y negativas (como la planificación fiscal
agresiva).
20
7. Señalar los principales beneficiarios de incentivos fiscales para la
inversión por contribuyente individual, sector y disposición fiscal
específica en una declaración periódica de gastos fiscales, siempre que
sea posible.
Es posible que sólo algunos pocos inversores o sectores se beneficien de la
mayoría de los gastos fiscales. En consecuencia, la declaración de gastos
fiscales debe ser lo suficientemente detallada para que los responsables de las
políticas puedan identificar a los principales beneficiarios y la cuantía de los
beneficios que reciben de los incentivos fiscales. La divulgación de esta
información contribuye a aumentar la legitimidad de los gobiernos y de las
autoridades fiscales ante los ciudadanos, quienes a su vez pueden contribuir a
ampliar el cumplimiento de las normas.
8. Recopilar información de manera sistemática y así sustentar la
declaración de incentivos fiscales para la inversión y realizar un
seguimiento de los efectos globales y la efectividad de los incentivos
fiscales individuales.
El análisis de los incentivos fiscales requiere el estudio de un importante
volumen de datos, a saber, datos para las declaraciones públicas, la
elaboración de presupuestos, la realización de Exámenes periódicos, el
seguimiento de las tendencias de comportamiento de las empresas, etc. Por lo
tanto, las autoridades fiscales deben recolectar periódicamente los datos de los
contribuyentes y de los análisis en curso. En algunos países será necesario
introducir mecanismos para su recopilación.
9. Mejorar la cooperación regional a fin de evitar la competencia fiscal
perjudicial.
En varios casos, los incentivos fiscales se introducen como respuesta a lo que
la competencia o los países vecinos ofrecen o se supone que ofrecen. Por esta
razón, el asunto de los incentivos fiscales no puede abordarse aisladamente.
Los gobiernos pueden colaborar a nivel regional para mejorar la cooperación
en el ámbito fiscal y así evitar caer en una espiral descendente en una
competencia de incentivos fiscales. Los esfuerzos para mejorar la cooperación
regional deben abarcar igualmente la aplicación de instrumentos no fiscales
como por ejemplo la creación de subsidios en efectivo y garantías de préstamo,
lo que también estimula la inversión.
Papel y responsabilidades de las partes interesadas
Además de los
responsabilidades.
gobiernos,
las
otras
partes
interesadas
tienen
Es necesario que las empresas emprendan medidas para:
Abstenerse de buscar o de aceptar exenciones no contempladas en el
marco legal o reglamentario relacionadas con la fiscalidad, los incentivos
financieros u otras cuestiones varias.
21
Es importante que las empresas contribuyan a las finanzas públicas de los
países de acogida efectuando el pago puntual de sus deudas fiscales.
Concretamente, las empresas deberán cumplir con la letra y con el espíritu de
las leyes y reglamentos fiscales de los países en los que operan.
Cumplir con el espíritu de la ley significa entender y respetar la intención del
legislador. (Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales).
Es necesario que la sociedad civil emprenda medidas para:
Señalar y divulgar la información sobre los ingresos sacrificados en
incentivos fiscales superfluos que podrían liberar recursos para el
desarrollo.
La sociedad civil también desempeña un papel importante para promover la
educación de los contribuyentes con miras a abrir un debate bien
fundamentado sobre la política fiscal en general, y sobre la gestión y la
transparencia de los incentivos fiscales en particular.
Es necesario que los donantes y los socios para el desarrollo emprendan
medidas para:
Incluir el tema de los incentivos fiscales y los ingresos sacrificados en el
diálogo con los gobiernos de los países en desarrollo y proporcionar la
asistencia y el asesoramiento técnico necesarios.
Los países y organizaciones que ofrecen asistencia internacional deben
proporcionar igualmente asistencia técnica y de otro tipo para que los países en
desarrollo adquieran la capacidad de recopilar y analizar los datos necesarios
para mejorar la transparencia de los incentivos fiscales a la inversión, incluida
la capacidad de crear modelos de micro-simulación.
22
Desafíos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos.2
Luego de los estímulos económicos a base de más gasto público en 2009, el
gobierno de México ajustó su política tributaria, aumentó los impuestos y redujo
el crecimiento del gasto. Ello trajo como consecuencia que los requerimientos
financieros del sector público —que suma los déficit del gobierno federal y de
las empresas públicas— disminuyeran de cerca del 5% del PIB en 2009 al 3%
del PIB en 2012 (véase la gráfica 3.1). El gobierno se propone seguir limitando
el aumento del gasto y reducir las necesidades de endeudamiento del sector
público a alrededor del 2% del PIB en 2013, lo que eliminaría el déficit nominal,
según la definición oficial, que excluye el financiamiento de PEMEX pero
incluye otras operaciones financieras. Si bien, como resultado de la
desaceleración económica internacional, se ha postergado la consolidación
fiscal que el gobierno había planeado, ello no es motivo de alarma, gracias a
que el endeudamiento y el déficit son moderados y a que se está llevando a
cabo una consolidación gradual. Si la recuperación avanza como está previsto,
el gobierno podrá implementar totalmente sus planes de consolidación para
fortalecer la confianza del mercado en la política fiscal de México. Sin embargo,
al país le hacen falta reformas estructurales que impulsen un crecimiento
sostenible e incluyente en el largo plazo.
Mejora del marco fiscal
En México, son necesarias reformas fiscales y del sector petrolero para que el
presupuesto no dependa tanto de los volátiles ingresos del petróleo pero
también para mantener la producción petrolera. La baja capacidad de inversión
de PEMEX en virtud del esquema fiscal vigente, limita su capacidad para
aumentar la producción. Por esa razón, habría que realizar grandes inversiones
para identificar nuevos yacimientos si se desea mantener más allá de 10 años
los niveles de producción actuales. El gobierno mexicano ha dado los primeros
pasos para aumentar la flexibilidad de los mecanismos de contratación de
PEMEX y permitirle operar de manera similar a otras empresas de su tipo. Sin
embargo, dado que el futuro de los ingresos petroleros aún es incierto, se
requiere fortalecer la recaudación tributaria no petrolera (véase el capítulo
“Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad”). Además, el país necesita
reducir el elevado costo de los subsidios a la energía. Dichos subsidios son
costosos para el presupuesto, socialmente regresivos y perjudiciales para el
medio ambiente. Eliminarlos y sustituirlos por transferencias en efectivo bien
orientadas sería un medio más eficiente para combatir la pobreza y evitaría
distorsionar los precios y causar daños al ambiente (véase el capítulo “El
Crecimiento Verde”).
Por otra parte, las desviaciones del PIB con respecto a su tendencia han sido
mayores en México que en prácticamente todos los demás países de la OCDE,
incluso durante la reciente recesión. La brecha entre el PIB observado y el PIB
potencial creció 10 puntos porcentuales entre el primer trimestre de 2008 y el
primer trimestre de 2009. La caída registrada en el PIB real en México fue de
6% en 2009, cuando en promedio en la OCDE disminuyó 3.5%.
2
Apartado tomado del Informe “México. Mejores Políticas para un Desarrollo Incluyente”.
OCDE. Septiembre de 2012.
23
En México, esa volatilidad en el crecimiento del PIB puede suponer grandes
costos para las personas y para el crecimiento económico en el largo plazo.
Dado que un gran segmento de su población tiene limitaciones de crédito y su
red de seguridad social es débil, las interrupciones temporales de la producción
tienden a acompañarse de caídas del consumo y del bienestar.
Las desviaciones abruptas del PIB con respecto a su tendencia y sus secuelas
de desempleo y pobreza también pueden afectar el crecimiento económico de
largo plazo, ya sea por histéresis, o por una mayor incertidumbre. Estas
grandes desviaciones se podrían evitar mejorando el marco de la política
tributaria para fortalecer los mecanismos para mitigar el impacto de las
fluctuaciones en los ingresos fiscales. Ello podría lograrse mediante la creación
de reservas durante los periodos de crecimiento económico y de alza de los
precios del petróleo, a fin de hacerle frente a choques negativos imprevistos.
Acumular reservas precautorias también ayudaría a México a prepararse para
el envejecimiento de su población, que aumentará el gasto de las instituciones
de seguridad social (IMSS e ISSSTE) y del Seguro Popular.
El gobierno mexicano podría adoptar una regla de equilibrio presupuestal
estructural que contemple la naturaleza cíclica de los impuestos y la
recaudación petrolera, siguiendo el ejemplo de Chile. Una regla de este tipo
sería más eficaz si la contabilidad gubernamental se sujetara a los estándares
internacionales de cuentas nacionales, pues actualmente se dificulta la
identificación de ingresos estrictamente transitorios (como las coberturas de
precios del petróleo) y algunas operaciones de financiamiento se reportan
como ingreso. Los excedentes de ingresos generados durante los auges
económicos o los periodos de precios altos del petróleo deberían constituir un
fondo de estabilización. Con reglas simples y transparentes de ahorro y gasto,
esta medida aumentaría la transparencia en la gestión de los ingresos
petroleros. En México ya existe un sistema de estabilización de ingresos, pero
24
las reglas de ahorro y gasto son complejas y los máximos que se aplican a
estos fondos son modestos. Debido a estos límites, se acumuló menos del 2%
del PIB, aun en periodos en que los precios del petróleo eran altos. En el caso
de Chile, su regla de superávit estructural de 1% del PIB les permitió acumular
entre 2001 y 2007 reservas que ascendían a 20% del PIB al inicio de la crisis
en 2008, que pudo utilizar para dar un importante estímulo fiscal. Para el primer
trimestre
Garantizar la disciplina fiscal a nivel estatal y municipal
A pesar de las mejoras que México ha introducido en la última década, los
instrumentos para garantizar la disciplina fiscal a nivel subnacional aún son
débiles. Si bien la deuda de los gobiernos subnacionales es moderada, en
comparación con estándares internacionales, en los últimos años ha crecido
rápidamente. En 2000, se adoptaron reglas para limitar el acceso de los
estados al crédito, aumentar la transparencia y fortalecer el compromiso del
gobierno federal de no rescatar instituciones subnacionales. Sin embargo, la
asimetría que existe entre las transferencias federales y los ingresos por
impuestos propios aún puede dar lugar a restricciones presupuestales “laxas” y
a riesgo moral. El gobierno federal debe promover la aplicación de reglas
fiscales prudentes en el nivel subnacional. Las obligaciones implícitas en el
régimen de pensiones de los servidores públicos estatales también son altas.
En los años recientes, varios estados han adoptado regímenes de pensiones
que resultan poco sostenibles financiados sólo con los impuestos corrientes en
lugar de hacerlo con base en las contribuciones de trabajadores y
empleadores. Atender este reto exigirá reformas profundas, por ejemplo,
transformar los regímenes de pensiones estatales en sistemas de cuentas
individuales, similares a las AFORES. Los esfuerzos para mejorar la calidad y
la oportunidad de las cuentas fiscales de los gobiernos locales deben continuar.
Asimismo, proporcionar mayor información sobre la deuda y las obligaciones
contingentes de los estados y los municipios contribuiría a mejorar la
transparencia y la rendición de cuentas, y a vigilar la sostenibilidad de las
finanzas públicas.
Recomendaciones clave de la OCDE
• Aplicar plenamente los planes de consolidación vigentes, si la
recuperación económica transcurre sin contratiempos.
• Mejorar el gobierno corporativo y la eficiencia operativa de PEMEX,
eliminando las restricciones a la inversión y fortaleciendo la rendición de
cuentas.
• Atender la volatilidad de la producción, mejorando aún más el marco de
la política fiscal y creando fondos para amortiguar las fluctuaciones
fiscales, lo que podría lograrse con grandes beneficios mediante una
regla de equilibrio presupuestal estructural.
• Presentar la contabilidad gubernamental conforme a los estándares de
cuentas nacionales, identificando claramente ingresos transitorios y
evitando reportar operaciones de financiamiento como ingreso, para
aumentar la comparabilidad y facilitar la aplicación de una regla fiscal
estructural.
25
•
Fomentar la aplicación de límites prudentes al endeudamiento a nivel
estatal y municipal y colaborar con los estados para realizar la transición
de los sistemas de pensiones de beneficios definidos a los de
contribuciones definidas en cuentas individuales.
26
Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad.3
México necesita mayores inversiones y políticas más claras y eficaces para
promover el desarrollo social y para alcanzar el nivel de vida promedio de la
OCDE. Por ello, el país debe continuar los esfuerzos que ha hecho en los
últimos años para aumentar los ingresos tributarios, y diseñar un régimen
tributario más moderno, competitivo y eficiente y menos dependiente de los
ingresos petroleros. Ante el gran tamaño de su sector informal y la evasión
fiscal generalizada dentro de la economía formal, México debe mejorar la
eficacia de la administración tributaria y generar incentivos para reducir la
economía informal.
La recaudación tributaria como proporción del PIB en México está muy por
debajo de la de todos los países de la OCDE, a pesar de que algunas de sus
tasas impositivas son relativamente similares. Esto indica que, al combinar una
base impositiva más amplia con una mejor administración tributaria, México
podría aumentar la recaudación. Por otra parte, la reestructuración de su
régimen tributario y de las prestaciones sociales ayudaría a impulsar el
crecimiento y al mismo tiempo reducir la desigualdad en el ingreso (véase la
gráfica 4.1). La reforma fiscal no es un objetivo en sí mismo. Es la base para
poder proporcionar mejores servicios públicos y para responder a la serie de
retos que enfrentan la economía y la sociedad mexicana. Es, además, el talón
de Aquiles de los diferentes planes nacionales.
Ampliación de la base tributaria
Al ampliar la base tributaria, México podría simplificar el régimen tributario,
reduciendo así tanto los costos de cumplimiento como la evasión y la elusión
fiscal. También aumentaría la equidad (real y aparente) del régimen, lo que
debería generar mayor ánimo y confianza, y ayudar así a incrementar el
número de contribuyentes.
En México, el régimen de impuesto sobre la renta (ISR) a las empresas les
ofrece exenciones y exclusiones importantes que reducen la base tributaria;
ejemplo de ello son la deducción de prestaciones y la exención fiscal de las
maquiladoras. Estos gastos fiscales disminuyen la recaudación no sólo de
manera directa, sino también indirecta, pues permiten que se realice una
planificación fiscal estratégica agresiva para evadir impuestos. El impuesto
empresarial a tasa única (IETU) ha implicado un gran avance al resolver en
parte la gran cantidad de exenciones; sin embargo, su tasa es menor y no
compensa totalmente la diferencia de ingresos tributarios, además de que
siguen existiendo muchas oportunidades para evitar el pago de impuestos.
El régimen del impuesto al valor agregado (IVA) es una fuente importante de
ingresos, pero las numerosas exenciones y la gran proporción de bienes y
servicios desgravados o a los que se aplican tasas reducidas resultan
costosas, dados los ingresos tributarios que no se perciben. Tampoco
contribuyen a reducir la pobreza. Aunque recientemente se aumentó
3
Apartado tomado del Informe “México. Mejores Políticas para un Desarrollo Incluyente”.
OCDE. Septiembre de 2012.
27
marginalmente la tasa del IVA, sólo se grava una pequeña parte de la base
potencial. La desgravación o las tasas reducidas hacen que el pago del IVA
sea deficiente, ya que algunas operaciones se adhieren fraudulentamente al
régimen de tasa cero. Existen ahora condiciones políticas para ampliar la base
del IVA en el contexto de una reforma fiscal integral. Ello deberá incluir el
diseño de transferencias directas del gobierno a las familias más pobres para
compensar el impacto que tenga en su poder adquisitivo.
Además de la eliminación de los subsidios a la energía que se propone en el
capítulo “Desafíos Fiscales en el Corto y Mediano Plazos”, la creación de un
impuesto de base amplia para gravar la emisión de gases de efecto
invernadero ayudaría a garantizar ingresos tributarios y a promover el
crecimiento verde.
Aumentar la recaudación tributaria estatal y municipal
El porcentaje total de los ingresos tributarios recaudados por los gobiernos
subnacionales en México se cuenta entre los más bajos de la OCDE. Es
necesario fortalecer los incentivos de los estados para recaudar más ingresos,
limitando las transferencias del gobierno federal y permitiendo a los estados
una mayor retención de sus ingresos marginales. Los incentivos para que los
estados puedan retener más ingresos, y ejerzan mayor autoridad tributaria, son
compatibles con la creación de un mecanismo transparente y equitativo que
garantice que los estados menos ricos dispongan de los recursos necesarios
para lograr una mayor convergencia de ingresos (véase el capítulo “Atender las
Disparidades Regionales Aprovechando al Máximo las Ventajas de Cada
Estado”). Los municipios recaudan el impuesto predial, sobre bienes
inmuebles, pero los ingresos son excepcionalmente bajos incluso en
comparación con sus homólogos latinoamericanos. Es posible elevar la
recaudación en este rubro haciendo que los municipios participen en
28
programas estatales para la actualización de registros catastrales, y elevando
las tasas con un umbral de exención suficientemente alto, lo que permitiría
lograr un esquema progresivo, lo cual es importante en un país con fuerte
desigualdad. Lo mismo sucede con el agua, que es del ámbito municipal y que
presenta una enorme variedad en las tarifas, desde algunos casos en los que
no se cobra hasta algunos casos que, lamentablemente son la excepción, en
los cuales se cubren los costos.
Fortalecer la cooperación internacional en materia de impuestos
Cerca de México hay paraísos fiscales que ofrecen a los contribuyentes
mexicanos la posibilidad de evadir impuestos. Las recientes iniciativas de la
OCDE y el G20 le dan al gobierno la oportunidad de luchar contra este
incumplimiento. México ya empezó a aprovecharlas negociando acuerdos y
tratados de intercambio de información fiscal entre países. Los siguientes
pasos implican poner en marcha una iniciativa para el cumplimiento fiscal de
las inversiones offshore, similar a las aplicadas en Reino Unido, Estados
Unidos y otros países de la OCDE; aumentar los recursos de las autoridades
competentes del Sistema de Administración Tributaria; diseñar programas para
capacitar a los auditores en el aprovechamiento de este entorno más
cooperativo, y explorar la posibilidad de establecer el intercambio automático
de información con otros países.
Recomendaciones clave de la OCDE
• Aumentar los ingresos tributarios mediante la ampliación de la base del
IVA y del impuesto sobre la renta (ISR) de las personas físicas y
morales, y fortalecer la administración tributaria.
• Aumentar los impuestos a la propiedad inmobiliaria y a las emisiones de
gases de efecto invernadero.
• Fortalecer la cooperación internacional en materia fiscal y eliminar el
uso que los contribuyentes mexicanos hacen de los paraísos fiscales.
• Aumentar las responsabilidades tributarias de los estados y municipios,
limitando las transferencias del gobierno federal y permitiendo una
mayor retención de sus ingresos marginales.
• En el caso de los municipios, el predial y las tarifas de agua presentan
oportunidades importantes de fortalecer los ingresos.
29
La Eficiencia de la Gestión Pública.
En los últimos años, México ha adoptado una amplia serie de reformas para
hacer más eficiente la administración pública y aumentar el impacto de las
políticas gubernamentales. Entre esas reformas están una mayor
responsabilidad fiscal y transparencia en el proceso presupuestario; mejores
mecanismos de adquisiciones; una gestión más adecuada de los recursos
humanos; y medidas para evitar la corrupción. Si bien muchas de estas
reformas ya están vigentes, es necesario un respaldo político fuerte y
congruente para que la legislación se ponga en práctica, genere ahorros reales
y aumente la productividad.
Continuar con las mejoras al proceso presupuestario
Para que México tenga finanzas públicas sostenibles en el largo plazo, su
presupuesto debe ser menos dependiente de los ingresos petroleros y
responder mejor al crecimiento económico sostenido (véase el capítulo
“Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad”). Además, debe fortalecer la
eficiencia y la efectividad del gasto público, así como la rendición de cuentas en
el nivel subnacional. El país necesita adoptar un enfoque presupuestal de más
largo plazo, multianual, el cual adapte el gasto y el financiamiento a los planes
y metas que el gobierno tiene para los distintos sectores; al mismo tiempo,
debe estar mejor preparado ante eventualidades como la baja de los ingresos
por ventas de petróleo y los cambios demográficos.
Por otro lado, México debe tomar medidas para que las decisiones
presupuestales estén mejor vinculadas con el desempeño. Esto requiere
incentivos y estructuras regulatorias más fuertes, que faciliten la racionalización
de los recursos y den mayor flexibilidad a la ejecución y la gestión
presupuestales. El Congreso debe participar cada vez más en este proceso, y
se debe alentar a los legisladores a tomar más en cuenta los informes de
resultados y las evaluaciones presentados por el ejecutivo, tanto para dar
seguimiento al desempeño de las secretarías y otras dependencias como para
fines del debate presupuestario. En el proceso de aprobación presupuestal, el
Congreso puede apoyarse en: i) la Auditoría Superior de la Federación (ASF),
que audita las cuentas públicas y presenta al Congreso los informes especiales
correspondientes (disponibles públicamente en Internet), y ii) el Centro de
Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), creado por el Congreso en 1988,
anticipándose a muchos otros países de la OCDE, para suministrar análisis
objetivos e imparciales de asuntos relacionados con las finanzas públicas. Así,
México sigue la tendencia general de los países de la OCDE hacia el
fortalecimiento de la capacidad de sus legisladores para participar activamente
en los procesos presupuestarios. Otra medida benéfica sería descontinuar la
práctica de destinar partidas de gasto específicas (en ocasiones ligadas a
distritos electorales en lo particular) en el debate parlamentario del presupuesto
y que la atención de los legisladores se centre más bien en los objetivos clave
de sostenibilidad, equidad y eficiencia.
30
Mejorar la eficiencia del sector público
El sector público mexicano debe fortalecer significativamente la gestión de sus
recursos humanos para mejorar el diseño de políticas y garantizar que la
prestación de servicios públicos sea más eficiente, efectiva y competitiva. El
capital humano del sector público debe considerarse estratégico si se quiere
reformar la administración pública, haciendo hincapié en el aumento de la
productividad y no sólo en la reducción del gasto. La experiencia de los países
de la OCDE muestra que una administración pública profesional fomenta el
diseño y la implementación adecuados de las políticas públicas, la prestación
efectiva de servicios, la rendición de cuentas, la capacidad de respuesta y la
transparencia en el uso de los recursos públicos. En este sentido, México debe
mantener los esfuerzos a fin de consolidar el Servicio Profesional de Carrera
(SPC) como medio para administrar las instituciones públicas con eficacia,
atender las secretarías y otras dependencias de manera más eficiente y
efectiva y, especialmente, ofrecer resultados a los ciudadanos. El SPC no sólo
es un factor decisivo para que en la fuerza laboral pública exista una gestión
basada en méritos, sino que también contribuye considerablemente a promover
los principios de buen gobierno en el servicio público. Además, el buen
gobierno requiere administraciones progresistas que posean una visión
estratégica clara. Si el SPC cuenta con un plan de mediano y largo plazos,
enviará un mensaje contundente sobre el rumbo que el gobierno seguirá en el
futuro y sobre las prioridades que debe atender. Y lo que es más importante:
definirá qué tipo de servidores públicos necesitará México, y cuál será su papel
en la sociedad.
Mejorar los resultados de las adquisiciones públicas
El gasto público total de México representa el 21.9% del PIB (cerca de la mitad
del promedio de la OCDE), del cual las compras públicas son parte
fundamental. Por consiguiente, resulta decisivo que el sistema de compras
garantice la calidad de los bienes o servicios que se adquieren con el dinero de
los contribuyentes. Los estudios de los sistemas de compras y contrataciones
públicas han mostrado que existe gran potencial para mejorar la prestación de
servicios y lograr mayores ahorros. En el sector de la salud, por ejemplo, dadas
las limitaciones financieras, una mejor gestión de los procesos de contratación
puede resultar en un aumento de la cantidad y calidad de los productos y
servicios que se ofrecen, en aras de mejorar la salud pública. De hecho, al
revisar la estrecha correlación entre la magnitud del gasto en salud y los
indicadores de este sector (véase la gráfica 5.1), se aprecia que el gasto es la
variable que más incide en el estado de la salud pública. Por otra parte, las dos
principales instituciones del sector de la salud en México, el IMSS y el ISSSTE,
podrían unir esfuerzos para adquirir conjuntamente medicamentos y otros
productos con el propósito de reducir precios. Desde luego, ello requeriría una
coordinación estrecha, preparación de los funcionarios responsables de las
adquisiciones, y datos e información que sustenten las decisiones de
adjudicación de las licitaciones.
Gobierno electrónico para formar capacidades locales
31
El gobierno electrónico, o e-gobierno, es decisivo para los cambios futuros en
el sector público. México tiene una larga tradición en el uso de las tecnologías
de la información y las comunicaciones (TIC) para hacer más abierto y
accesible su sector público. Un ejemplo de ello es el renovado Portal
Ciudadano nacional (www.gob.mx), en el que colaboraron importantes actores
del sector privado y cuya finalidad es que la información sea pública y útil para
todos. Como en otros países, el siguiente paso consiste en medir hasta qué
grado estas herramientas han contribuido a que los ciudadanos y las empresas
perciban que el gobierno es más transparente, que proporciona la información
que necesitan en el formato adecuado para ayudarlos a tomar mejores
decisiones. Es esencial evaluar el grado de satisfacción de los ciudadanos y las
empresas con las nuevas posibilidades que brinda el gobierno electrónico. Ante
este reto, el gobierno mexicano diseñó un nuevo modelo de evaluación de la
gestión electrónica, que se aplicará en todas las instituciones públicas
federales.
La eficiencia del sector público requiere fortalecer las capacidades a nivel
subnacional y fomentar la coordinación entre los distintos órdenes de gobierno.
Los estados mexicanos también han emprendido acciones para aprovechar las
herramientas de gobierno electrónico. Como en muchos otros países de la
OCDE, estas herramientas son caras y requieren constante mantenimiento y
actualización. En algunos casos, los servicios de gobierno electrónico deben
concentrarse claramente en las necesidades y preferencias de cada localidad.
En otros, pueden compartirse entre varias localidades a fin de evitar
duplicidades y garantizar que su calidad sea satisfactoria y uniforme en todo el
país.
Mejorar la gestión de riesgos
El tema de la gestión de riesgos muestra los beneficios de que las políticas
públicas se coordinen entre sí, y de que las instituciones del gobierno hagan lo
propio. Ante la percepción de que los desastres naturales y los ocasionados
32
por el hombre son cada vez más frecuentes y graves, los países de la OCDE
subrayan la importancia de prevenir riesgos y poner en marcha sistemas más
integrales que respondan eficazmente a las eventualidades que se presenten.
Estos sistemas reconocen la necesidad de que los servicios de seguridad y
emergencia, y otras instituciones directamente involucradas, emprendan
acciones congruentes entre sí, por ejemplo, un liderazgo fuerte desde el centro
y una buena coordinación entre el gobierno federal y los locales. Actualmente,
la OCDE trabaja con el Sistema Nacional de Protección Civil de México en la
preparación de un estudio sobre sus sistemas y mecanismos de gestión de
riesgos.
Recomendaciones clave de la OCDE
•
•
•
•
Diseñar un proceso presupuestario multianual, el cual se centre en el
desempeño y la eficacia del gasto y en los resultados del sector público.
Fomentar la eficiencia del gobierno, profesionalizando el servicio público,
tomando medidas para mejorar la calidad del gasto y ampliando las
iniciativas de transparencia y de gobierno abierto.
Garantizar un gasto más estratégico a través de mejores mecanismos
de adquisiciones públicas, apoyándose en la planeación, la recopilación
de datos con fines de evaluación y una fuerza laboral especializada en
cada una de las instituciones públicas.
Medir la satisfacción de los ciudadanos con las herramientas existentes
de gobierno electrónico para impulsar un gobierno abierto, a fin de
alinear mejor la oferta y la demanda y explorar las opciones para crear
servicios compartidos entre distintos órdenes de gobierno.
33
El surgimiento de las Cadenas Globales con Valor, ¿Qué significan para
las empresas?4
En noviembre de 2012, el Secretario General de la OCDE, Ángel Gurría, se
presentó en la Cumbre de la Promoción de Comercio e Inversión que se
celebró en la Ciudad de México. El Secretario General, indicó que la apertura
comercial y la inversión son importantes para una economía porque facilita la
prosperidad mediante la productividad de un país. Esto también genera
beneficios a las personas porque tienen la oportunidad de elegir un producto
entre varios y en un menor precio, ya que se diversifica el mercado y también
da lugar a que se generen más empleos.
Actualmente, con las Cadenas Globales con Valor, las empresas han
diversificado sus etapas en terminación de un producto debido a que no
concentran toda su maquila en un solo lugar sino que lo hacen en diferentes
países.
México se ha convertido en un país donde el ensamblaje final ha tomado
importancia, primordialmente en las industrias electrónica y automotriz. Esto,
ha dado lugar un incremento en las importaciones y exportaciones de México
principalmente hacia Estados Unidos.
Asimismo las Cadenas Globales de Valor buscan mejorar la eficiencia de las
empresas, mano de obra barata en comparación a otros países, que es el caso
de China y México y por otro lado, en el ámbito de investigación buscan países
con cierta especialización.
Sin embargo, las Cadenas Globales de Valor, así como tienen beneficios
también tienen compromisos como en temas de medio ambiente, los derechos
laborales y la lucha contra la corrupción, lo que ha permitido que los miembros
de la OCDE hayan adoptado estas directrices.
En este sentido, los gobiernos juegan un importante papel para que las
grandes, medianas y pequeñas empresas puedan desempeñarse en un marco
normativo que les permita tener oportunidades asociadas con la Cadena Global
con Valor mediante la promoción de sus capacidades, la innovación y la
adopción de las normas de los productos.
Por ende, es importante tener en cuenta el poder fortalecer la innovación, el
conocimiento y la especialización para que el valor agregado de un producto o
servicio sea mayor.
La OCDE está trabajando, en conjunto con la OMC, las nuevas medidas de los
productores de comercio internacional expresado en términos de valor
agregado.
4
Información de la OCDE:
http://www.oecd.org/about/secretarygeneral/theemergenceofglobalvaluechainswhatdotheymeanforbusiness.htm
34
Señaló que la OCDE continuará contribuyendo al diálogo global, buscando
siempre trabajar conjuntamente con todos los países.
35
IDEAS CENTRALES DE LA CONFERENCIA INTERNACIONAL
“OBTENIENDO EL MÁXIMO BENEFICIO DE LAS CADENAS GLOBALES
DE VALOR (CGV): OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS PARA AMÉRICA
LATINA”.5
Las cadenas globales de valor brindan oportunidades y desafíos
En las últimas décadas, el mundo ha sido testigo de una creciente
fragmentación internacional de los procesos de producción como resultado de
una búsqueda continua de las empresas por mejorar las condiciones de
negocio y maximizar su eficiencia. Estos sistemas globales de producción han
llevado a la externalización de la fabricación y los servicios, creando
oportunidades económicas para los países en desarrollo. En este contexto los
beneficios que aporta la inversión extranjera directa difieren, dependiendo de la
parte de la cadena de valor que atraiga el país. La participación inicial de los
países en las cadenas de valor generalmente consiste en actividades de
manufactura de bajo valor agregado. Sin embargo, los países buscan no son
sólo integrarse en varias cadenas globales de valor (CGV), sino mejorar su
participación al orientarla hacia actividades de pre y post-manufactura que
añadan un mayor valor.
A pesar de algunas notables excepciones, América Latina no ha tenido mucho
éxito en insertarse en las CGV. Sólo el 14% de la IED mundial llega a América
Latina, y la mayor parte está orientada a la extracción de recursos naturales o
al abastecimiento de mercados domésticos. Con el fin de aumentar su
integración a CGV, los países latinoamericanos tendrán que adoptar una serie
de políticas para atraer el tipo de inversores y proyectos indicados. Durante las
discusiones que tuvieron lugar a lo largo de la conferencia, estas políticas se
dividieron en las siguientes categorías:
1 - Políticas generales de competitividad que creen un ambiente propicio para
los negocios.
2 - Políticas comerciales que aumenten el acceso al mercado en un contexto
en que las importaciones son tan importantes como las exportaciones y hay
sinergias crecientes entre comercio, inversión y propiedad intelectual.
3 - Políticas educativas que refuercen las habilidades técnicas requeridas para
competir en actividades de alto valor añadido.
4 - Políticas para facilitar los encadenamientos con la economía doméstica que
incrementen los beneficios de la IED ayudando a las empresas multinacionales
a desarrollar una base local de proveedores.
5
Resumen de las ideas centrales de la Conferencia Internacional celebrada del 31 de
noviembre al 1 de diciembre de 2012 en el marco de la 3° Reunión de la Iniciativa ALC-OCDE
para la Inversión organizada por el Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica (COMEX) y
la
Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE). Fuente:
http://www.oecd.org/daf/internationalinvestment/investmentpolicy/IdeasClave.pdf
36
Aplicaciones de la política pública de la región
1- Políticas generales de competitividad
Políticas intersectoriales: Estas incluyen el estado de derecho, instituciones
sólidas, estabilidad macroeconómica y una infraestructura de calidad.
Sectores estratégicos: Es fundamental alcanzar una situación sostenible,
maximizando la transferencia de conocimientos y aprovechando oportunidades
en sectores que combinan productos y servicios de alta tecnología y alto valor.
La política debe tratar de resolver las limitaciones que afectan a la mayoría de
los sectores estratégicos.
2 -Política de Comercio
Más allá del comercio: La sinergia entre comercio, inversión, servicios y
propiedad intelectual requiere definir la política comercial de manera más
amplia.
Acuerdos comerciales: A pesar de los beneficios de los acuerdos comerciales
regionales, la opción preferida es fortalecer el sistema multilateral. Los
acuerdos plurilaterales deben de explorarse como una segunda alternativa
eficiente.
Barreras no arancelarias: Si bien se ha avanzado considerablemente en la
reducción de aranceles, las barreras no arancelarias siguen siendo un desafío.
Normas privadas: Los gobiernos deben ayudar a las empresas a desarrollar la
capacidad para cumplir las normas privadas.
3-Políticas Educativas
Colaboración: Los gobiernos, las instituciones educativas y las empresas
deben colaborar para desarrollar las habilidades necesarias para competir en
las cadenas globales de valor.
Habilidades básicas: las empresas valoran el trabajo en equipo, el pensamiento
crítico y creativo, la resolución de problemas y las destrezas tecnológicas.
Habilidades complejas: las empresas de alta tecnología necesitan ingenieros y
técnicos que cuenten con una sólida formación y experiencia en operaciones
de clase mundial.
4-Vínculos con la economía doméstica
Iniciar con servicios: Las barreras de entrada para las empresas locales de
servicios son mucho más bajas que en el suministro de productos intermedios
(requieren menos inversión de capital).
La transferencia de conocimiento: Debe de aprovecharse la IED como fuente
de transferencia de conocimientos de las empresas multinacionales a los
empleados y proveedores.
37
Apoyo con financiamiento: Los mercados financieros son fundamentales para
el establecimiento de una base local de proveedores manufactureros.
38
“POLÍTICAS INTELIGENTES” PARA MANTENER
LA COMPETITIVIDAD EUROPEA
PONENCIA DEL DIRECTOR GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN
MUNDIAL DE COMERCIO, PASCAL LAMY.
20 de octubre de 2012
(Resumen).
En un discurso pronunciado ante el Foro Europeo para la Industria, en Berlín, el
20 de octubre de 2012, el Director General de la Organización Mundial de
Comercio (OMC), Pascal Lamy, dijo que la solución para mantener la
competitividad de la industria europea en los mercados mundiales pasa, en
gran medida, por adoptar políticas inteligentes, no sólo a nivel nacional sino
también europeo. Señaló que lo que hemos visto en Europa en los seis últimos
meses, incluido en el Consejo Europeo de esta semana, son los primeros
pasos para salir de la crisis del euro y restablecer la tan necesaria credibilidad.
En su discurso “El papel de Europa en la economía mundial”, Lamy recalcó que
el futuro industrial de Europa tiene importancia decisiva para el crecimiento, las
reformas, la innovación y la generación de empleo en el continente, ya que la
competitividad industrial europea tiene una clara dimensión externa.
Mencionó que en Europa no puede haber una estrategia interna para el sector
industrial que dé buenos resultados sin una estrategia externa complementaria
y coherente, y viceversa. En las últimas décadas, la OMC ha observado cómo
el crecimiento exponencial del comercio ha alterado el equilibrio geoeconómico
entre Occidente y Oriente y entre el Norte y el Sur. La rapidez de esos cambios
no tiene precedentes y ha repercutido en los procesos de producción y las
estructuras sociales tradicionales. Estos cambios han hecho que en muchas
economías avanzadas se planteen dudas acerca de los beneficios y pérdidas
que comporta la globalización.
El importante crecimiento del comercio que se observó antes de la crisis fue
resultado de varios factores, como que el comercio es la cinta transportadora
que une la demanda con la oferta y refleja la complementariedad entre países,
ya sean desarrollados o en desarrollo. Incluso, el crecimiento comercial es una
prueba de cuánto ha avanzado la apertura del comercio. Las iniciativas
multilaterales, bilaterales y unilaterales han reducido progresivamente los
obstáculos al comercio, tanto de bienes como de servicios, aunque
indudablemente aún queda mucho por hacer. La disminución de los costos de
transporte y el poder de las nuevas tecnologías de la información también han
generado más oportunidades de especialización de la producción y el comercio
de tareas. La distancia a los mercados externos se ha reducido
considerablemente, lo que ofrece grandes oportunidades para las empresas
pequeñas y medianas que son un elemento importante en el panorama
industrial europeo. Es importante recalcar que hoy día, las importaciones
interesan tanto como las exportaciones.
El director de la OMC, consideró que las cadenas mundiales de valor hacen
necesario que se replantee la forma en que calculamos el volumen de las
corrientes comerciales, el número de empleos vinculados al comercio e incluso
39
los saldos comerciales bilaterales. Lo habitual hasta ahora ha sido examinar las
corrientes transfronterizas de bienes y servicios.
Debido a ello, la OMC esta trabajando con la OCDE y otros institutos de
investigación para elaborar nuevos datos comerciales que reflejen el comercio
de valor agregado; los primeros datos se hicieron públicos a mediados de
diciembre. Este avance decisivo debería ayudar a las empresas y a los
responsables de la formulación de política a comprender mejor y en
consecuencia, centrarse más en aquello que, a fin de cuentas, es lo que
importa: el empleo. Lamy también instó a crear condiciones de igualdad para
todos en un mundo de cadenas de valor y exigió que se preste más atención a
los obstáculos no arancelarios que adoptan la forma de reglamentos,
estándares o normas.
La estabilidad de los resultados comerciales en la Unión Europea se puede
atribuir a las ventajas comparativas de que goza en ciertos sectores de
importancia fundamental, como los de la aviación civil, la industria química o la
maquinaria.
Lamy enfatizó que el aumento del comercio esta correlacionado con un
aumento del empleo. Hoy en día en Europa, más del 10 por ciento de la
población activa depende de las ventas al resto del mundo. Este porcentaje
representa un aumento del 50 por ciento frente al registrado hace 20
años. Pero también es evidente que las ventajas derivadas de los beneficios
del comercio no se han distribuido en forma pareja y que pese a que las cifras
globales en materia de empleo son positivas también puede entreverse la
destrucción de empleos en ciertos sectores y regiones. La paradoja es que a
pesar de que los 27 Estados miembros de la Unión Europea aplican una
política comercial común, algunos se benefician de los mercados externos
mucho más que otros.
Lamy considera que la solución para mantener la competitividad de la industria
europea en los mercados mundiales depende en gran medida de la adopción
de políticas acertadas, no sólo a nivel nacional sino también europeo, para esto
dio algunos ejemplos:
•
•
•
Europa debe prestar más atención a la educación, la formación, las
calificaciones, la transferencia de conocimientos especializados y la
innovación.
Europa tiene un potencial sin explotar que le permitiría mejorar la
productividad a través de la profundización del mercado único de
servicios. Ya no es fácil separar la industria de los servicios. En un
mundo de cadenas de suministro mundiales, la competitividad de los
servicios se ha convertido en un importante componente de la
competitividad de la industria.
Dada la importancia de los precios de la energía para la ubicación de las
empresas industriales, las políticas energéticas pueden influir en grado
sumo en la competitividad de una región. De ahí la importancia de que,
en el futuro, la transición en el sector de la energía se gestione
debidamente.
40
•
Por último, la existencia de un sistema de seguridad social eficiente
contribuye a la competitividad en la medida en que puede amortiguar el
impacto de una crisis temporal que afecte al empleo o facilitar la
readaptación laboral en los sectores afectados por la competencia.
Finalmente explicó que la dimensión externa de la economía europea no puede
desvincularse de la poderosa dimensión interna. Tampoco desvincularse del
concepto de “más Europa”. Además, en ambos casos, es necesario un entorno
estable.
41
¿Qué es el Comercio de valor Agregado?
¿Por qué es importante?6
OCDE
¿Qué es el Comercio de valor Agregado?
El comercio de valor agregado describe un método estadístico para estimar
la(s) fuente(s) de valor (por país e industria) que se añade en la producción de
bienes y los servicios para la exportación (e importación). Reconoce que el
crecimiento de las cadenas mundiales de valor muestran que las exportaciones
de un país dependen cada vez más de las importaciones intermedias (y por lo
tanto, del valor agregado por las industrias en los países ascendentes). Por
ejemplo, un motor de un vehiculo exportado por el país A puede requerir piezas
importantes, tales como motores, asientos, etc., producidos en otros países. A
su vez, estos países utilizarán insumos intermedios importados de otros países,
tales acero, caucho, etc., para producir las piezas exportadas a A. El enfoque
del comercio de valor agregado rastrea el valor agregado por cada industria y
país en la cadena de producción y asigna el valor agregado a estas industrias y
países.
¿Por qué es esto importante?
Comercio, crecimiento y empleo
Si bien existen preocupaciones acerca de que las importaciones amenazan los
empleos internos, la realidad es que éstos se generan directamente como parte
de las cadenas mundiales de valor. Los flujos de comercio en términos de valor
agregado indican dónde se crean empleos y resalta los beneficios del comercio
para todas las economías que participan en la cadena de valor. Entender las
interdependencias dentro de las cadenas mundiales de valor es clave para
explicar la competitividad de los países y las ganancias de productividad que se
pueden hacer.
Los desequilibrios mundiales
El superávit o el déficit comercial de un país con el resto del mundo es el
mismo al medirse con los flujos comerciales brutos o al usar medidas basadas
en el valor agregado. Sin embargo, las mediciones de los flujos bilaterales de
comercio basadas en los conceptos netos pueden presentar una imagen
errónea de quién se beneficia en última instancia del comercio y exagerar la
importancia de los países productores al final de las cadenas de valor. las
medidas de valor agregado del comercio bilateral reflejan mejor quien se
beneficia, tanto en términos monetarios, pero también en términos de empleo.
Las disputas comerciales
6
Información de la OCDE:
http://www.oecd.org/sti/industryandglobalisation/whatistradeinvalueadded.htm
42
Las medidas convencionales, por lo tanto, pueden crear un riesgo de
reacciones proteccionistas dirigidas a los países al final de las cadenas
mundiales de valor, sobre la base de una percepción errónea sobre el origen
de los desequilibrios comerciales. En otras palabras, si un país C exporta
mercancías por valor de 90 dólares a otro país A, que a su vez los utiliza para
producir 100 dólares de las exportaciones a un país B, que luego las usa para
producir 110 dólares de bienes finales para exportarlos a C, entonces cualquier
política iniciada por C en respuesta a un déficit con B, tendría su mayor impacto
en el sector de C en la producción de bienes intermedios para A.
La gestión de shocks macroeconómicos
La crisis financiera de 2008-2009 se caracterizó por un colapso sincronizado
del comercio en todas las economías, ya que los efectos de una caída de la
demanda fue alimentada a través de los países situados en la posición
ascendente en la cadena mundial de valor. Una mejor comprensión de los
flujos de comercio de valor agregado proporcionaría herramientas a los
responsables políticos para identificar la transmisión de los shocks
macroeconómicos y adoptar respuestas políticas adecuadas.
43
La integración de México en la economía mundial mediante el comercio y
la IED.7
Iza Lejarraga
En el transcurso de los últimos 25 años, México se ha integrado
progresivamente en los mercados internacionales y se ha convertido en un
epicentro económico en la región. Sin embargo, México tiene el potencial de
cosechar ganancias aún mayores del comercio, con el resultante beneficio
para su crecimiento económico. El país se beneficiaría de la promoción de
flujos comerciales hacia nuevos mercados, especialmente aquellos que
permitan a México lograr una mayor integración con las economías de más
rápido crecimiento. Asimismo, la sofisticación de las actividades de
exportación hacia tareas de mayor valor agregado fomentaría la productividad;
en este sentido, el desarrollo de su sector servicios brindaría nuevas
oportunidades de comercio e impulsaría una economía intensiva en
conocimiento. Para ello es necesario fortalecer las cadenas de suministro a fin
de que puedan insertarse de manera competitiva en los sistemas mundiales
de distribución y especialización. En este contexto, es indispensable aumentar
la competitividad y reducir las barreras regulatorias, principalmente las
restricciones a la competencia e inversión extranjera en los servicios y en las
industrias de red de la economía. Esto no sólo ayudaría a promover las
exportaciones de bienes y servicios, sino que también potenciaría la
competitividad de la economía del país en general.
La economía de México ha cambiado notablemente en las dos últimas
décadas. Ha dejado de lado las políticas de sustitución de importaciones para
favorecer una orientación hacia el exterior, así como la integración en los
mercados mundiales de bienes y servicios. La trayectoria sostenida de México
en cuanto a la liberalización del comercio lo ha convertido en uno de los
principales exportadores del mundo: ocupa el lugar número 14 en la
exportación de bienes y el 35 en la de servicios. El grado de apertura comercial
(el valor total de las exportaciones y las importaciones en relación con el PIB)
se duplicó en el transcurso de las últimas dos décadas y en la actualidad
representa el 60% del PIB, por encima de los niveles de las cuatro economías
BRICS (Brasil, Federación Rusa, India, China y Sudáfrica) (véase la gráfica
8.1). Por lo tanto, México es una de las economías más integradas en los
mercados mundiales. Esta apertura ha contribuido a apoyar la creación de
empleo y mejorar los niveles de vida. La liberalización del comercio también ha
hecho que la economía sea más resistente a los embates externos. Por
ejemplo, en la secuela de la crisis económica global de 2008-2009 México
experimentó una fuerte recesión, pero también logró un rápido repunte, durante
el cual la apertura comercial se incrementó aún más.
7
Lejarraga, Iza. Capítulo 8: La integración de México en la economía mundial mediante el
comercio y la IED OCDE (2012), Getting It Right. Una agenda estratégica para las reformas en
México, OECD Publishing.
44
Los esfuerzos recientes en materia de liberalización comercial se han
consolidado en buena parte gracias a reformas comerciales unilaterales. El
gobierno mexicano fue uno de los pocos de la OCDE que incluyeron medidas
de liberalización comercial en su paquete de políticas para responder a la
crisis. A finales de 2008, México anunció una reducción unilateral de aranceles
a las importaciones durante el periodo 2009-2013. Se espera que con esta
medida disminuirá el promedio de los aranceles industriales de 10.4% en 2008
a 4.3% en 2013. Por consiguiente, los consumidores se beneficiarán de precios
más bajos de un amplio conjunto de productos acabados, así como de una
mayor variedad de productos. Igualmente importante, las reducciones
arancelarias bajarán los costos de la producción, sobre todo porque México es
un gran importador de bienes intermedios y de capital. En efecto, más de tres
cuartas partes de las importaciones mexicanas se destinan a cadenas de valor
internacionales.
La participación de México en tratados de libre comercio bilateral y regional
también ha sido un factor relevante para promover la integración comercial.
Actualmente, México tiene tratados de comercio, de inversión y de cooperación
económica con más de 40 países, que en conjunto representan el 75% del PIB
mundial. México promulgó en fecha reciente un tratado de libre comercio con
América Central (AC), lo que refleja una estrategia para crear nuevas
oportunidades comerciales y mercados de exportación en América Latina;
además, complementa su posición ya consolidada en el mercado de América
del Norte, en virtud del TLCAN. A principios de este año, México fue invitado a
participar en las negociaciones de la Alianza Transpacífica (TPP); tras concluir,
dichas negociaciones también ayudarán al país a ampliar sus oportunidades
comerciales con los países del Pacífico, cuya estructura productiva es más
diversificada.
Aunque el fuerte crecimiento de las exportaciones ha redituado numerosos
beneficios, México podría beneficiarse mucho más de una mayor apertura de
45
su régimen comercial. En particular, México está bien posicionado para captar
mayores ganancias dinámicas adicionales provenientes de sus actividades de
comercio exterior, las cuales aún no rinden todo su potencial en cuanto a
mayores niveles de crecimiento económico. Desde mediados de los años 90, la
tasa de crecimiento del PIB ha sido más lenta que en las décadas precedentes
(incluida la “década perdida” de los 80) (véase el cuadro 8.1), lo que refleja una
disminución en la tasa de acumulación de capital físico, y una tendencia a la
baja en la productividad total de los factores (véase el capítulo 1 sobre
Potencial de Crecimiento). México puede aprovechar su integración en los
mercados mundiales para aumentar su exposición a la transferencia de
tecnología y captar mayores niveles de inversión en activos fijos.
Desafíos clave
Consolidar lazos comerciales con nuevos socios para diversificar
mercados
La diversificación de mercados y productos constituye un elemento importante
de un programa de comercio orientado al crecimiento. Cada vez hay más datos
que indican que los países crecen más rápido cuando exportan una variedad
más amplia de productos, y cuando esos productos tienen un mayor grado de
sofisticación (véase, por ejemplo, Hausmann et al., 2007). Es más, cuando los
países diversifican los mercados de destino crean más oportunidades para
exportar una variedad muy amplia de productos, atendiendo a los distintos
perfiles de preferencias y demandas. La diversificación de mercados también
protege a los países contra los desplomes en las exportaciones causados por
los cambios en la demanda o la competencia en un determinado mercado. Por
consiguiente, es importante ampliar los mercados de destino para promover
una oferta exportable más diversificada.
Aunque México ha trabajado en la diversificación de sus socios comerciales, el
tamaño y la importancia del mercado norteamericano predominan en sus
relaciones comerciales. Esta dependencia del mercado estadounidense
46
contribuye a la volatilidad de la producción, ya que los embates que recibe la
producción de Estados Unidos se amplifican en México (OCDE, 2011). Esto se
hizo evidente durante la crisis económica de 2008-2009, cuando el PIB de
México bajó un 8.5% en el momento en que el de Estados Unidos bajó un 4%.
En la actualidad, el 84% de la exportación de mercancías se destina al
mercado de Estados Unidos (véase la gráfica 8.2). Esta dependencia del
mercado estadounidense ha aumentado desde que se suscribió el TLCAN,
aunque es menor que en años anteriores, cuando llegó al 90%. Este patrón no
es tan pronunciado en el caso de Canadá, donde la proporción de las
exportaciones al mercado de Estados Unidos permaneció constante en el
periodo anterior y en el posterior al TLCAN, en torno al 75%. Canadá ha tenido
más éxito en la diversificación de sus mercados de exportación más allá de sus
tradicionales socios comerciales de América del Norte y Europa. En especial,
China ha surgido como un importante socio comercial de Canadá, que
representa el destino del 4% de sus exportaciones.
México espera beneficiarse de nuevos lazos comerciales con economías de
rápido crecimiento, distintas de la de Estados Unidos. En promedio, cada
empresa exportadora mexicana tiene dos destinos, lo que es inferior al
promedio de la OCDE (véase la gráfica 8.3). La concentración exportadora de
México también es pronunciada según los estándares de América Latina,
donde la mayoría de los principales exportadores han diversificado sus socios
comerciales en las últimas décadas. En Brasil y Chile, a principios de la
década, más del 60% de las exportaciones se hicieron a socios comerciales no
tradicionales (es decir, países a los cuales no exportaban a principios de los
años 70). En cambio, México sólo registra un 19.1% de nuevos socios
comerciales entre todos sus destinos de exportación. Esto indica que el acceso
preferencial a los mercados que se ha forjado a través de los tratados de libre
comercio con otros países aún no se utiliza plenamente. Por lo tanto, es
importante fomentar un mayor aprovechamiento de las oportunidades que
brindan dichos tratados por parte de las empresas.
47
Nota: El socio tradicional se define por si se exportaba a ese país a principios de la década de
1970.
Fuente: Con base en información de los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial
(izquierda) y de Balza et al., 2008 (derecha).
1. El número de mercados por exportador se tomó de la base de datos Exporter Dynamics del
Banco Mundial. Esta nueva base de datos se elabora a partir de información de las aduanas a
nivel de empresa e incluye medidas del tamaño, la concentración, la entrada y la salida, así
como la diversificación del exportador. Los datos abarcan 45 países de 1997 a 2011, inclusive
10 países de la OCDE (Bélgica, Chile, Estonia, México, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal,
España, Suecia, Turquía). Como los datos para Portugal están incompletos, el promedio de la
OCDE se calcula basándose en los demás países de la OCDE representados.
Explotar el “margen extensivo” del comercio para impulsar el crecimiento
México tiene el potencial para extraer mayores ganancias del comercio que
fomenten un mayor crecimiento. Una posibilidad para generar más comercio
puede lograrse a través de una mayor explotación de las ventajas comparativas
dinámicas. Si bien el crecimiento de las exportaciones de México en las dos
últimas décadas se ha basado en gran parte en el margen intensivo (es decir,
la exportación de productos adicionales a sus socios comerciales habituales),
puede generar mayores ganancias mediante el margen extensivo (es decir, la
creación de nuevos flujos de comercio). Muchos países emergentes, como
China e India, han basado su crecimiento comercial en el margen extensivo,
llevando a cabo una transición estructural hacia exportaciones de mayor valor
agregado. México está bien posicionado para seguir esa trayectoria,
considerando el amplio conjunto de capacidades productivas que ha
desarrollado en la industria manufacturera, y que puede volver a utilizar en el
descubrimiento de nuevas fuentes de valor agregado.
Sorprendentemente, la mayoría de los productos que México exporta en la
actualidad se desarrollaron en los años 70. Balza et al. (2008) encontraron que
el 80% de las líneas de productos exportados por México de 2000 a 2004 ya se
exportaban de 1970 a 1974, cuando el país sufrió una fuerte transformación
estructural. A principios de los años 80, incluso antes de la firma del TLCAN,
México tenía una de las canastas de exportaciones más diversificadas de
48
América Latina, con un grado de diversificación y sofisticación en su perfil
productivo poco común para su nivel de ingreso. México logró ventajas
comparativas en un amplio conjunto de productos, que comprendían desde
productos químicos y materias primas hasta otros que requieren un uso
intensivo de capital y de mano de obra.
Con el tiempo, y en particular desde mediados de los años 90, México
concentró su canasta exportadora, abandonando una variedad de productos en
la que anteriormente había mostrado una ventaja comparativa y fortaleciendo
su especialización en productos de maquinaria, sobre todo los relacionados
con vehículos y productos electrónicos (véase la gráfica 8.4). También mantuvo
o amplió ligeramente su ventaja comparativa en productos con un uso intensivo
de capital. En otros ramos industriales con menos requerimientos tecnológicos,
como las materias primas, la agricultura tropical y los productos con un uso
intensivo de mano de obra, dejó de exportar diversos productos en los que
anteriormente tenía ventajas comparativas.
Esta evolución coincide en gran parte con la experiencia de las economías
emergentes de Asia, caracterizada por una primera etapa de diversificación,
seguida por otra de especialización en productos de alta tecnología (OCDE,
2012b). México disfruta de un patrón de ventaja comparativa relativamente
favorable, que ofrece oportunidades de crecimiento futuro si se adoptan una
serie de reformas estructurales. Aproximadamente el 72% de las exportaciones
49
de manufacturas de México se clasifican como productos de mediana y alta
tecnología, una proporción similar a la de los contenidos tecnológicos en la
estructura de las exportaciones de Corea (OCDE 2012, 2009). Por ende,
México debe explotar las capacidades tecnológicas que ya existen dentro del
perfil de sus exportaciones para aumentar su productividad y “migrar” hacia
exportaciones de bienes de alta productividad.
Sin embargo, para capitalizar este potencial, México necesita aumentar la
proporción de valor agregado interno en las actividades de manufactura. A
pesar de que el valor agregado del sector manufacturero en México era mayor
que el de Corea a principios de los años 70, desde entonces ha disminuido de
un nivel de 21% a 17.6% en 2009. Esta disminución se debe a la creciente
influencia de las maquilas y de otras actividades de ensamblaje final, que
suelen generar menos valor añadido en las fases inferiores y superiores de la
escala de producción. Por el contrario, el valor agregado de Corea en el sector
manufacturero ha aumentado constantemente durante este tiempo; del 18.5%
en 1970 llegó a un nivel del 28% en 2009 (OCDE, 2012b).
Agregar mayor valor en las cadenas de valor regionales y globales
La fragmentación geográfica de la producción y, con ello, el surgimiento de
cadenas de valor regionales y globales ofrece nuevas oportunidades para
expandir el comercio y generar nuevas actividades de exportación. Tanto
para bienes como para servicios, el proceso de producción se ha desagregado
en múltiples etapas que se llevan a cabo en distintas partes del mundo. En este
contexto, las ventajas comparativas pueden crearse en ciertas “tareas” o partes
intermedias de esos procesos de la cadena de valor, más que en los productos
acabados. Sin embargo, el desafío sigue siendo ascender en la cadena de
valor para enfocarse en tareas de más alta productividad, así como para
expandir las capacidades productivas para abarcar una gama más amplia de
tareas interconectadas en la cadena de valor.
De hecho, México ya se está convirtiendo en un participante activo en las
cadenas de valor globales. Las exportaciones de México incorporan una
proporción comparativamente alta de valor agregado extranjero (véase la
gráfica 8.5). La participación de México en las cadenas de valor globales es
mayor que el promedio de América Latina, pero se ha rezagado con respecto a
las de Europa y Asia. México se ha convertido en una de las nuevas zonas
para el suministro de servicios en el extranjero, y ha logrado aprovechar
oportunidades surgidas por su proximidad con el polo de demanda de Estados
Unidos.
50
Uno de los retos que enfrenta México es cómo crear mayor valor agregado en
sus actividades de exportación. Una tendencia paradójica en la estructura de
comercio de México es que, en la medida en que ha modernizado sus patrones
de especialización en aras de productos más sofisticados y de alta tecnología,
la productividad de los factores ha disminuido. Si bien es cierto que la
manufactura desempeña un papel importante en el comercio de México, su
contribución al crecimiento del valor agregado no es tan alta como lo fue en las
décadas anteriores. Por el contrario, la mayor parte del crecimiento en valor
agregado en las últimas décadas es atribuible a las actividades de servicios,
como el comercio mayorista/minorista, los viajes y el transporte, así como a la
intermediación financiera y los servicios empresariales (véase la gráfica 8.6).
Por lo tanto, las actividades de servicios le brindan a México más
oportunidades para generar valor agregado interno en las cadenas globales de
valor.
51
Dichas cadenas globales de valor en el sector servicios ofrecen un inmenso
potencial. Cada vez es más evidente que las empresas están subcontratando
en forma creciente no sólo el ensamblaje de artículos, sino también muchos
servicios relacionados con sus operaciones. Los múltiples servicios a las
empresas que se realizan en otros países han aumentado en valor agregado y
en complejidad, desde el procesamiento de datos y los centros de atención
telefónica hasta los servicios financieros y contables. En este contexto, México
puede incrementar su participación en las cadenas de valor globales de los
servicios (es decir, la red de servicios en torno al turismo, la industria de la
salud, los servicios culturales y audiovisuales), a diferencia de sólo
especializarse en servicios que sean parte de las cadenas de manufactura
globales (como mantenimiento y reparaciones, comercialización, logística y
servicios posventa). Reducir la fuerte dependencia de la manufactura también
puede ser importante para disminuir la volatilidad macroeconómica. La
actividad suele ser más estable en el sector de servicios que en el de la
manufactura, sobre todo en aquellos servicios que no están directamente
vinculados a la manufactura, como las tecnologías de la información y la
comunicación, el transporte de pasajeros y la banca comercial.
Desarrollar cadenas de suministro competitivas, flexibles e innovadoras
El éxito de México para atraer a grandes empresas multinacionales en sectores
muy globalizados, como el automotriz, el aerospacial, el farmacéutico y muchas
otras industrias de manufactura, abre nuevas puertas para profundizar la
integración de México en las cadenas de valor globales. Además, gracias a las
nuevas oportunidades en las cadenas de valor de los servicios se abrirán
nuevas posibilidades para que México diversifique su participación en los
mercados mundiales.
52
Para aprovechar al máximo y ampliar estas oportunidades, México necesita
fortalecer las cadenas de suministro que puedan insertarse en los sistemas de
producción y distribución mundiales. Es importante promover el desarrollo de
redes de empresas flexibles, innovadoras e interconectadas que puedan
suministrar una serie de bienes y servicios a las cadenas de valor globales. Las
grandes multinacionales necesitan cada vez más proveedores locales
competitivos que puedan cumplir con las normas internacionales de calidad. Al
mismo tiempo, los efectos indirectos de la tecnología y del conocimiento se
pueden maximizar aumentando la capacidad de los proveedores locales para
asimilar e integrar conocimientos tecnológicos y de gestión. Por consiguiente,
se requieren inversiones en competencias humanas, investigación y desarrollo,
así como en innovación, para aumentar la captación de valor. Esto incluye
también mejorar las capacidades de las pequeñas y medianas empresas
(PYMES), que estén bien posicionadas para atraer una o varias “tareas”
concretas a lo largo de la cadena de valor.
La competitividad de las cadenas de suministro también depende del entorno
empresarial local y del marco institucional. Un aspecto decisivo en este sentido
es, de nuevo, el desarrollo de competencias humanas, lo cual es
específicamente importante para que México se diversifique en cadenas de
valor de servicios, que dependen en gran medida del conocimiento y el capital
humano. Otro elemento crucial para que las cadenas de suministro funcionen
con eficiencia es la creación de una infraestructura digital. En particular, el
acceso a comunicaciones confiables de bajo costo mejora la capacidad de los
proveedores para competir a escala mundial (véase el capítulo 9). Por último,
un marco institucional y regulatorio propicio proporciona mayor transparencia y
predictibilidad a todos los agentes que intervienen en la cadena de suministro,
facilitando así la coordinación e integración de sus actividades económicas.
Ampliar el sector de servicios y atraer mayores niveles de inversión
Pese a las ventajas que la mayor especialización en servicios podría aportar a
la economía y en contraposición al dinamismo del país en el comercio de
bienes, la participación de México en el comercio de servicios de la OCDE es
aún inferior a su potencial. La participación de los servicios en el PIB de México
ha permanecido bastante constante durante la última década, en poco más del
60% y por debajo del promedio de la OCDE del 73%. De modo similar, el 60%
de la fuerza laboral de México se basa en actividades de servicios, comparado
con el 70% en el área de la OCDE. En la mayoría de los países de la OCDE, la
productividad laboral en los servicios es mayor que la productividad laboral en
las manufacturas. Es más, los servicios no tradicionales tienden a ofrecer
mayores salarios y más canales de transmisión para el cambio tecnológico.
México tiene un buen conjunto de recursos para promover un sector de
servicios que sea más dinámico, y debe seguir redoblando esfuerzos en la
generación de una fuerza laboral competente y bilingüe, una economía digital
propicia y buena conectividad aérea, entre otros factores de importancia
fundamental para la competitividad de los servicios. En la edición de 2011 del
Índice A.T. Kearney de Localización de Servicios Globales, México ocupa el
sexto lugar entre los principales 50 países para las actividades de servicios,
53
con base en el atractivo financiero, las aptitudes y disponibilidad de la fuerza
laboral, y el entorno empresarial general. Aunque México comparte con las
principales ubicaciones —China e India— ventajas de costos y enormes
reservas de talento, tiene una clara ventaja por su proximidad geográfica,
mismo huso horario y afinidad cultural con Estados Unidos, que probablemente
seguirá siendo el mayor polo de demanda para la subcontratación de servicios
en el futuro previsible. México también atiende a la creciente población de
habla hispana en Estados Unidos y tiene fuertes vínculos con su “diáspora”.
Como una prometedora ubicación en el extranjero para las actividades de
servicios, México ya ha empezado a mostrar su potencial en la exportación de
servicios clave. La exportación de servicios empresariales, profesionales y
técnicos a Estados Unidos ha aumentado muy rápidamente en esta década,
con un crecimiento anual promedio del 47% (véase la gráfica 8.7). Esto lo han
encabezado principalmente los servicios de investigación y desarrollo de alto
valor agregado, que han crecido en un 70% en promedio cada año entre 2006
y 2010.
En el rubro de servicios profesionales, México también está exportando
servicios de consultoría en administración de empresas y servicios de
ingeniería industrial; por el contrario, los servicios jurídicos registran muy pocas
exportaciones, lo que refleja las fuertes barreras comerciales en este sector.
También vale la pena destacar que las exportaciones mexicanas de servicios
financieros registraron un crecimiento importante de más del 30% anual entre
2001 y 2010, lo que ha disminuido desde la crisis financiera. Por último, las
exportaciones de telecomunicaciones contratadas durante la primera mitad de
la década se han mantenido muy volátiles en los últimos años.
54
México también necesita atraer mayores niveles de inversión extranjera para la
generación de empleo y la acumulación de capital físico. En 2011, México
consiguió atraer cerca de 20 mil millones de dólares y fue el segundo mayor
receptor de inversión extranjera directa (IED) después de Brasil. Aunque
todavía cuantiosa, la entrada de IED ha bajado de máximos de alrededor de
31.5 mil millones de dólares alcanzados antes de la crisis financiera (2007) y a
principios de la década anterior (30 mil millones de dólares). En menos de un
2% de su PIB, la entrada de IED de México también es menor que la de los
países del grupo BRICS (véase la gráfica 8.8). El principal inversionista es
Estados Unidos (55% de las entradas de IED), seguido por España (15%), lo
que muestra una alta concentración de socios inversionistas (CEPAL, 2012). El
sector de servicios captó el 52% de la entrada de IED y la de servicios
financieros fue el área que atrajo la mayor proporción de IED (18% del total)
(CEPAL, 20012).
55
Reducir las barreras regulatorias y aumentar la competitividad
Aunque México ha ampliado su participación internacional, su rígido marco
normativo y su baja competitividad general siguen planteando desafíos para
intensificar su mayor integración en los mercados mundiales (véase el cuadro
8.2). Persisten cuellos de botella que limitan su potencial para competir
globalmente. En vista de la creciente competencia de Asia y de otros países de
América Latina, México necesita generar mayores niveles de habilidades de su
fuerza laboral e innovación, garantizando al mismo tiempo que los insumos
clave en la producción moderna sean competitivos.
Considerando que México ha logrado progresos importantes en la liberalización
de los aranceles y en otras barreras al comercio en el sector manufacturero, es
probable que una ulterior liberalización produzca rendimientos marginales
relativamente modestos. Por el contrario, la liberalización de servicios, donde
las barreras siguen siendo altas, puede redituar ganancias sustanciales en
bienestar. De acuerdo con estimaciones recientes (véase la gráfica 8.9), el
equivalente arancelario de las barreras regulatorias al comercio de servicios es
aproximadamente del 44.32%; esto refleja que México tiene fuertes barreras
regulatorias en el mercado de servicios en comparación con la mayoría de los
países de la OCDE. Una reducción del 50% de estas barreras en un eventual
Acuerdo Internacional de Servicios (ISA) producirá beneficios importantes en
materia de comercio, con un incremento de 5 mil millones de dólares en las
exportaciones de servicios mexicanos (Hufbauer et al., 2012). Asimismo, el
aumento de la competitividad en una variedad de servicios (como los servicios
profesionales, investigación y desarrollo, TIC) podría ayudar a fomentar una
economía más intensiva en conocimiento.
56
Muchas barreras vigentes al comercio de servicios en México tienen que ver
con los intereses creados; tal es el caso de las restricciones a la inversión
extranjera directa en algunos sectores, que están reservados para el Estado o
para ciudadanos mexicanos o donde la participación extranjera está limitada a
topes máximos. Estas barreras son frecuentes en los servicios de red de la
economía, como las telecomunicaciones, la energía y el transporte. Ya que
estos servicios constituyen también los principales insumos para la producción
de manufacturas y para la industria extractiva, las reformas se traducirían en
costos más bajos y en mayor competitividad en todo el proceso productivo. Por
lo que las medidas previstas en el Pacto por México orientadas a reducir las
barreras a la entrada en sectores estratégicos (compromisos 43, 44 y 57, en
radio y TV, telefonía y servicios de datos, y refinación, petroquímica y
transporte de hidrocarburos respectivamente) deberían mejorar la
competitividad de la economía.
57
De los 56 países que se analizan en el Índice de la OCDE de Restricciones
Regulatorias a la IED, México es el noveno país con el mayor nivel de
restricciones a la inversión extranjera (véase la gráfica 8.10). En abril de 2012
este índice estaba muy por encima del promedio de la OCDE (0.225
comparado con 0.083), pero también por encima del promedio de los países
que no pertenecen a la OCDE (0.146). Las medidas más restrictivas se refieren
a las limitaciones sobre la participación extranjera, hasta un máximo de 49%,
como es el caso de la telefonía fija. Dentro del sector energético, la
participación extranjeraen el sector de gas está prohibida, y también hay
monopolios estatales en la distribución de electricidad y en la producción de
petróleo. En el transporte, las restricciones son importantes en los servicios
logísticos de carga por ferrocarril y carretera (de manera señalada los servicios
de almacenaje), mismos que obstaculizan la facilitación del comercio. A nivel
más horizontal, uno de los principales impedimentos para la inversión
extranjera directa en México es el límite máximo del 10% para los empleados
extranjeros que presten servicios a empresas, aunque esto no aplica al
personal directivo.
Por último, la competencia del mercado de productos es débil en muchos
sectores en México, y esto a menudo perjudica la competitividad de las
empresas, su productividad y el bienestar de los consumidores (véase el
capítulo 1). Un análisis realizado en forma conjunta por la Comisión Federal de
Competencia (CFC) y la OCDE señala que la familia mexicana promedio gasta
cerca de una tercera parte de su presupuesto en productos que son producidos
en mercados monopólicos o muy oligopólicos y esta proporción es aún mayor
para las familias de menores ingresos. En algunos sectores, la regulación
ayuda a quienes ya operan en el mercado a evitar la entrada de nuevas
empresas o a evitar igualmente una competencia real de los competidores
58
existentes. Emprender mayores esfuerzos para promover la competencia haría
que las empresas que ya operan en el mercado bajan sus precios, incrementen
su eficiencia e innoven, con lo que aumentaría la productividad y mejorarían los
niveles de vida.
Conclusiones: un “plan de vuelo” para las nuevas reformas
En el transcurso de los últimos 25 años, México ha integrado progresivamente
su economía a los mercados internacionales y se ha convertido en un
protagonista económico importante en la región. Este uso del comercio como
herramienta para promover el desarrollo económico es un claro ejemplo para
otros países de la OCDE, más allá de lo que puedan lograr las políticas de libre
mercado. Sin embargo, con la desaceleración de la economía mundial, parece
importante que se continúen ampliando y profundizando los esfuerzos de
reforma en pro de un crecimiento más incluyente. En este contexto, varios
temas merecen la atención de los responsables de la toma de decisiones:
• México ha sabido aprovechar las oportunidades que ofrece el TLCAN, y ha
aumentado considerablemente su comercio con Canadá y Estados Unidos. De
hecho, Estados Unidos es, con mucha ventaja, el mayor socio del país para las
exportaciones, importaciones y la entrada de inversión extranjera directa. Sin
embargo, el mercado norteamericano se ha desacelerado en los últimos años
mientras que México ha concluido diversos tratados de libre comercio para
ampliar sus relaciones comerciales. Profundizar su integración con economías
de alto crecimiento, especialmente aquéllas cuyo ciclo económico sea
independiente del de Estados Unidos, reduciría la volatilidad en los ingresos y
las exportaciones. Los esfuerzos de México para participar en la Alianza
Transpacífica (TPP) y otras iniciativas similares son pasos prometedores en
esta dirección. También es importante considerar cómo las empresas, incluidas
las PYMES, pueden aprovechar mejor los tratados de libre comercio.
• El crecimiento de las exportaciones de México en las dos últimas décadas se
ha basado en gran parte en el margen intensivo del comercio (es decir,
exportando productos existentes a sus socios comerciales tradicionales). Dada
la composición relativamente sofisticada de las manufacturas actuales, México
tiene el potencial de generar ganancias más dinámicas a través del margen
extensivo (esto es, exportando nuevos productos a nuevos socios). En este
contexto, es necesario aprovechar los efectos tecnológicos indirectos de su
actual canasta exportadora para estimular la innovación y aumentar la
productividad en otras actividades de alto valor agregado.
• México ya es un participante activo en las cadenas de valor globales y se ha
esforzado por atraer actividades que requieren una más alta productividad. El
mayor crecimiento en el valor agregado en México durante la última década es
atribuible a las actividades de servicios, como la intermediación financiera y los
servicios empresariales. Por lo tanto, México podría intensificar y ampliar
provechosamente sus capacidades en servicios como un medio para generar
mayor valor agregado en las cadenas de valor globales. Para ello sería
necesario fortalecer las cadenas de suministro, de manera que las empresas
puedan captar mayor valor en estas cadenas.
59
•
México tiene una dotación adecuada de recursos para promover una
economía de servicios más dinámica, y debe redoblar sus esfuerzos en el área
de reformas regulatorias que favorezcan la competencia. La actual contribución
de los servicios al PIB y al empleo de México es inferior al promedio de la
OCDE, lo cual indica que hay potencial para incrementar la participación de los
servicios en la economía. Reducir las barreras regulatorias en los servicios que,
según una estimación, tienen un equivalente arancelario del 44%, brindaría
beneficios sustanciales. De la misma manera que México ha logrado grandes
avances en la liberalización del comercio de mercancías, podría potenciar los
beneficios del comercio atenuando las distorsiones existentes en los sectores
de servicios. Un fuerte sector de servicios ofrecerá un fundamento adecuado
para el desarrollo de una economía del conocimiento más intensiva.
•
En especial, se debe considerar la posibilidad de eliminar o reducir
restricciones a la inversión extranjera y a la competencia en algunos de los
servicios de red de la economía, como los servicios de transporte y logística,
telecomunicaciones y energía. Como estos servicios son insumos directos para
la agricultura, la manufactura y otros servicios, las reformas regulatorias se
traducirían en menores costos y en mayores niveles de eficiencia y
competitividad en toda la cadena productiva, así como en beneficios para los
consumidores.
Recomendaciones clave de la OCDE
•
Diversificar los socios comerciales y los mercados de exportación,
aprovechando plenamente las oportunidades de los tratados de libre comercio,
nuevos y existentes.
•
Adoptar un margen extensivo del comercio (es decir, exportar nuevos
productos a nuevos mercados); sobre todo, realizar actividades y “tramos” de
las cadenas de valor globales que requieran de mayor productividad.
•
Como parte de una estrategia para convertirse en una economía más
diversificada y basada en el conocimiento, ampliar y profundizar las aptitudes y
competencias para aprovechar las nuevas oportunidades de exportación en los
mercados de servicios.
• Promover el desarrollo de cadenas de suministro flexibles, competitivas e
innovadoras de proveedores nacionales que puedan insertarse en los sistemas
de especialización y distribución en todo el mundo.
• Reducir las barreras a la competencia y a la participación extranjera en
sectores de red de la economía, como los servicios de transporte y logística,
telecomunicaciones y energía.
Bibliografía adicional
Agosín, M., E. Fernández-Arias y F. Jaramillo (editores) (2009), Growing pains:
Binding constraints to productive investment in Latin America, Inter-American
Development Bank, Washington, D.C.
Balza, L. M. Caballero, L. Ortega y J. Pineda (2008), “Diversificación de
mercados y el crecimiento de las exportaciones en América Latina”, revista
BCV, vol. XXII (2).
60
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2012), La
inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe 2011, Documento
Informativo núm. 2012-191.
Economist Intelligence Unit (2012), Country Report: Mexico, octubre de 2012.
Hausmann, R., J. Hwang y D. Rodrik (2007), “What you export matters”,
Journal of Economic Growth, Springer, vol. 12(1), p. 1-25, marzo.
Hufbauer, J., B. Radford y J. Stephenson (2012), Framework for the
International Services Agreement, Informe de Política núm. PB12-10, abril de
2012.
López, A. y D. Ramos (editores) (2010), La exportación de servicios en América
Latina: Los casos de Argentina, Brasil y México, Serie Red Mercosur núm. 17,
Montevideo, Uruguay.
OECD (2009), OECD Reviews of Innovation Policy: Korea, OECD Publishing,
París.
OECD (2011), OECD Economic Surveys: Mexico 2011, OECD Publishing,
París.
OECD (2012a), OECD Review of Telecommunication Policy and Regulation in
Mexico, OECD, Publishing, París.
OECD (2012b), The Product Space and the Middle-income Trap: Comparing
Asian and Latin American Experiences, OECD Development Centre,
Documento de Trabajo núm. 311, abril de 2012.
U.S. International Trade Commission (2011), Estimating Foreign Value-Added
in Mexico’s Manufacturing Exports, Documento de trabajo de la Oficina de
Economía núm. 2011-04A, Washington, D.C.
61
Ideas Centrales de la Ponencia “Regulación Financiera e Innovación en
los Mercados Emergentes y las Economías en Vías de Desarrollo”
Sr. José Ángel Gurría, Secretario General de la OCDE.
La crisis financiera mundial ha sido un catalizador para el desarrollo de nuevos
enfoques para abordar la gobernanza financiera y los riesgos en el ámbito de la
regulación financiera y la supervisión bancaria -en particular, dentro de los
esfuerzos del G-20. Sin embargo, no se está fuera de peligro todavía: la
contracción del crédito aún existe, sobre todo en algunas de las mayores
economías avanzadas a causa de la actual desaceleración de los bancos.
Desafortunadamente, la desaceleración está todavía está en marcha, y está
frenando la recuperación a través de un círculo vicioso de racionamiento del
crédito, el deterioro de las perspectivas económicas y la falta general de
confianza que están haciendo que las instituciones financieras –los medios de
transportación de la economía- sean incluso más reservados con el crédito. Es
necesario en general reinfundir la confianza en la economía, y en particular, en
el sistema financiero.
Se tiene que abordar la agenda inconclusa de la regulación y supervisión
financieras -incluyendo la promoción de nuevos modelos de banca y la
separación de las actividades de banca minorista y de inversión. También es
necesario un mejor entendimiento, a nivel micro, del impacto de la crisis
financiera sobre los hogares y los consumidores individuales, así como su
acceso restringido a los servicios financieros, lo que ha dado lugar a una falta
de confianza de los ciudadanos comunes en sus bancos y en el sistema
financiero en general.
Abordar los temas de la inclusión financiera, la protección financiera del
consumidor y la educación financiera es una parte y un ámbito de un intento
más amplio para obtener la confianza y volver a confiar en el sistema
financiero, así como de reactivar el crecimiento.
Un “Enfoque de Trilogía” para la Inclusión Financiera: Acceso, Protección
y Educación.
El acceso a servicios financieros adecuados es un elemento esencial de la vida
moderna que se traduce en hacer transacciones diarias; cubrir las necesidades
financieras a corto plazo o adecuar las aspiraciones financieras a largo plazo:
planificar el retiro; proteger el patrimonio; protegerse contra los efectos de
inesperados eventos de salud en los ahorros, etc.
Es necesario garantizar que la gente utilice los productos financieros
adecuados, adaptados no sólo a sus necesidades, sino también a su situación
y a sus recursos presentes y futuros; que tengan el nivel necesario de
protección financiera; que se les proporcione seguridad y certidumbre en el
mercado; que cuenten con los conocimientos, las habilidades y la capacidad de
descifrar la complejidad de los servicios financieros disponibles para tomar
decisiones informadas y apropiadas.
62
El ritmo del cambio, en términos de los desarrollos de nuevos productos
financieros y los avances tecnológicos, se ha incrementado de manera
exponencial y ha hecho que los consumidores, tanto en las economías
avanzadas y emergentes, más vulnerables a los productos inadecuados y a
prácticas de venta abusivas.
Esta es la razón por la cual importan las cuestiones de protección financiera del
consumidor. El trato justo y equitativo, la aplicación efectiva y la regulación
adecuada de la conducta del mercado son esenciales para hacer frente a la
situación de desigualdad de los clientes particulares y de las pequeñas
empresas en relación con sus proveedores de servicios financieros; estos son
igualmente fundamentales para mantener la confianza del público en los
mercados financieros.
Para ser plenamente eficaz, es necesario complementar estos aspectos con la
educación financiera. En efecto, existe una limitada capacidad de regulación
para proteger eficazmente a los consumidores ante la presencia de una mínima
alfabetización financiera.
Por estas razones, la educación financiera es ahora reconocida
internacionalmente como una habilidad esencial para los individuos. Dotar a las
personas con la información adecuada y proporcionarles los elementos básicos
de una cultura económica y financiera debe convertirse en una prioridad
política a largo plazo en todos los países.
Ampliar el acceso financiero para todos, promover la educación y la
alfabetización financieras y garantizar una adecuada protección financiera del
consumidor constituye el enfoque triple - la “trilogía”- que podrá restablecer la
confianza y la certidumbre en los mercados financieros. Este es también el
enfoque central de la labor de la OCDE.
Desde 2010, el G-20 ha adoptado este enfoque de trilogía y apoyado los
principios sobre inclusión financiera, los principios de protección financiera del
consumidor y los principios sobre las estrategias nacionales de educación
financiera.
OCDE/G20 Principios sobre la Protección Financiera del Consumidor
Los consumidores tienen el derecho a la información de los proveedores de
servicios financieros, con el fin de tomar decisiones informadas en el mercado
financiero. Es por eso que la transparencia es otra característica clave de la
política de protección financiera del consumidor. Las instituciones financieras
deben proporcionar a los consumidores información precisa y completa sobre
las características y los riesgos de los productos que venden en los mercados
minoristas antes de que se celebre un contrato. La divulgación y la
transparencia deben permitan a los consumidores hacer evaluaciones
informadas de la calidad y los resultados esperados de los productos antes de
tomar sus decisiones.
63
Sin embargo, la transparencia y la divulgación son importantes, pero no son
suficientes. Las percepciones sobre los comportamientos económicos
muestran que la información por sí sola no conduce necesariamente a
elecciones informadas que realizan los consumidores. En primer lugar, el
objetivo de la divulgación no debe ser simplemente proporcionar más
información -lo que en realidad puede ser contraproducente-, sino información
mejor y más significativa. Las políticas de divulgación sólo son efectivas
cuando producen información más destacada y relevante -verdaderamente útil
para la toma de decisiones- que debe ser proporcionada a los consumidores.
En segundo lugar, los consumidores deben tener las habilidades y el
conocimiento para descifrar estos elementos adicionales de información. En
otras palabras, la divulgación debe ser complementada con políticas que
apoyen la educación y la alfabetización financieras.
64
The OECD Work on Base Erosion and Profit Shifting
20 November 2012
Background
There is a growing perception that governments lose substantial corporate tax
revenue because of planning aimed at eroding the taxable base and/or shifting
profits to locations where they are subject to a more favourable tax treatment.
Civil society and non-governmental organisations (NGOs) have been vocal in
this respect, sometimes addressing very complex tax issues in a simplistic
manner and pointing fingers at transfer pricing rules based on the arm’s length
principle as the cause of these problems.
Beyond this perception based on a number of high profile cases, there is a
more fundamental policy issue: the international common principles drawn from
national experiences to share tax jurisdiction may not have kept pace with the
changing business environment. Domestic rules for international taxation and
internationally agreed standards are still grounded in an economic environment
characterised by a lower degree of economic integration across borders, rather
than today’s environment of global taxpayers, characterised by the increasing
importance of intellectual property as a value-driver
and by constant
developments of information and communication technologies. For example,
some rules and their underlying policy were built on the assumption that one
country would forgo taxation because another country would be imposing tax.
In the modern global economy, this assumption is not always correct, as
planning opportunities may result in profits ending up untaxed anywhere.
Political attention
The debate over Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) has also reached the
political level and has become a very important issue on the agenda of several
OECD and non-OECD countries. The G20 Leaders meeting in Mexico on 18-19
June 2012 explicitly referred to “the need to prevent base erosion and profit
shifting” in their final declaration. This message was reiterated at the G20
finance ministers meeting of 5-6 November 2012 whose final communiqué
states “We also welcome the work that the OECD is undertaking into the
problem of base erosion and profit shifting and look forward to a report about
progress of the work at our next meeting." On the margins of the G20 meeting
in November 2012, the United Kingdom’s chancellor of the exchequer, George
Osborne, and Germany’s finance minister, Wolfgang Schäuble, issued a joint
statement, since then joined by France’s economy and finance minister Pierre
65
Moscovici, calling for co-ordinated action to strengthen international tax
standards and urged their counterparts to back efforts by the Organisation for
Economic Co-operation and Development to identify possible gaps in tax laws.
Such a concern was also voiced by US President Obama in his Framework for
Business Tax Reform where it is stated that “the empirical evidence suggests
that income-shifting behaviour by multinational corporations is a significant
concern that should be addressed through tax reform”.
The issue in a nutshell
Corporation tax is levied at a domestic level. The interaction of domestic tax
systems sometimes leads to an overlap, which means that an item of income
can be taxed by more than one jurisdiction thus resulting in double taxation.
The interaction can also leave gaps, which result in an item of income not being
taxed anywhere thus resulting in so called “double non-taxation”. Corporations
have urged bilateral and multilateral co-operation among countries to address
differences in tax rules that result in double taxation. Domestic and international
rules to address double taxation, many of which originated with principles
developed in the past by the League of Nations in the 1920’s, aim at addressing
these overlaps so as to minimise trade distortions and impediments to
sustainable economic growth. In contrast, corporations often exploit differences
in domestic tax rules and international standards that provide opportunities to
eliminate or significantly reduce taxation.
Broadly speaking corporate tax planning strategies aim at moving profits to
where they are taxed at lower rates and expenses to where they are relieved at
higher rates. These strategies typically ensure: (i) minimisation of taxation in a
foreign operating or source country, (ii) low or no withholding tax at source, (iii)
low or no taxation at the level of the recipient, as well as (iv) no current taxation
of the low taxed profits (achieved via the first three steps) at the level of the
ultimate parent. The result is a tendency to associate more profit with legal
constructs and intangible rights and obligations, thus reducing the share of
profits associated with substantive operations involving the interaction of people
with one another.
While these corporate tax planning strategies may be technically legal and rely
on carefully planned interactions of a variety of tax rules and principles, the
overall effect of this type of tax planning is to erode the corporate tax base of
many countries in a manner that is not intended by domestic policy.
Key pressure areas
In addition to a clear need for increased transparency on effective tax rates of
MNEs, key pressure areas include those related to:
• International mismatches in entity and instrument characterisation including
hybrid mismatch arrangements and arbitrage;
• application of treaty concepts to profits derived from the delivery of digital
goods and services;
• the tax treatment of related party debt-financing, captive insurance and other
inter-group financial transactions;
66
• transfer pricing, in particular in relation to the shifting of risks and intangibles,
the artificial splitting of ownership of assets between legal entities within a
group, and transactions between such entities that would rarely take place
between independents;
• the effectiveness of anti-avoidance measures, in particular GAARs, CFC
regimes and thin capitalisation rules; and
• the availability of preferential regimes for certain activities.
The role of the OECD
When implemented effectively, the strategies used to shift profits and erode the
taxable base put increased pressure on the rules and on the governments that
designed them. This also reflects an important point, namely that BEPS
strategies take advantage of a combination of features of tax systems which
have been put in place by home and host countries. Accordingly, it may be
impossible for any single country, acting alone, to fully address the issue. There
is no magic recipe to address BEPS issues, but the OECD is ideally positioned
to support countries’ efforts to ensure effectiveness and fairness and at the
same time provide a certain and predictable environment for business.
OECD member countries share a common interest in establishing a level
playing field among countries while ensuring that domestic businesses are not
disadvantaged vis-à-vis multinational corporations. Failure to collaborate in
addressing BEPS issues could result in unilateral actions that would risk
undermining the consensus-based framework for establishing jurisdiction to tax
and addressing double taxation which exists today. The consequences could be
damaging in terms of increased possibilities for ismatches, additional disputes,
increased uncertainty for business, a battle to be the first to grab taxable
income through purported anti-avoidance measures, or a race to the bottom
with respect to corporate income taxes. In contrast, collaboration to address
BEPS concerns will enhance and support individual governments’ domestic
policy efforts to protect their tax base while protecting multinationals from
uncertainty or double taxation. In this regard, addressing BEPS in a coherent
and balanced manner should take into account the perspectives of
industrialised as well as emerging and developing countries.
Next steps
The OECD will deliver a progress report to the G20 in early 2013 on actions to
tackle the issue of BEPS, including strategies to detect and respond to
aggressive tax planning and ensure better tax compliance. In addition to a clear
need for better data and analyses, a reflection on the very fundamentals of the
current rules also appears to be warranted. The reflection would primarily focus
on issues around whether rules developed in the past are still fit the purpose
in today’s business environment, particularly when applied to the increasingly
digital economy, or whether there is a need for different solutions, as well as on
options to implement reform in a streamlined manner.
67