Download La financiación pública para el desarrollo: los enclaves económicos

BNDES Y EL DESBORDE IMPERIALISTA DE BRASIL
Luis Fernando Novoa Garzón *
La trayectoria histórica del Banco Nacional de Desarrollo Económico e Social
(BNDES), que apareció en 1952 como Banco Nacional de Desarrollo Económico
(BNDE), expone caminos y opciones de construcción, deconstrucción y
reconstrucción nacional, según el arco hegemónico de fuerzas en cada periodo. La
metamorfosis institucional del BNDES siempre fue lugar privilegiado para partir a
nuevos procesos, un espacio selectivo de ejercicio de creatividad histórica, como
veremos.
Fue el BNDES que delineo los trazos del mercado interno brasileño, en los años
del nacional desarrollismo, garantizando cierta proporcionalidad entre el capital
privado nacional, el capital estatal y capital multinacional. El modelo de sustitución
de importaciones fue consolidado por el BNDES, en nombre de una burguesía con
reclamos de primacía regional y que se proponía como socia del capital foráneo,
aunque minoritaria en tal “asociación”.
Este ciclo llamado desarrollista perduro hasta comienzos de la década de 1990,
mismo que sufriendo espasmos entre 1964-1984, con una dictadura militar para
asegurar la centralidad del capital monopolista en el bloque de poder. A partir de
gobiernos neoliberales, primer Color de Mello y después Henrique Cardoso, el BNDES
pasó a financiar y a planear la regresión de ese proceso, desvertebrando y
mutilando el cuerpo económico que antes había formado y nutrido.
El BNDES siempre cumplió activamente el papel que se le requería. Durante el
ciclo de sustitución de importaciones, el fue indispensable en la constitución de la
contraparte nacional frente a la estrategia de deslocalización del capital extranjero
teniendo como blanco preferencial el Brasil. Aunque estuviera con los núcleos
dinámicos de su economía bajo el control del capital extranjero, en las fronteras
accesorias de la manufactura (suministro de piezas, metalurgia) y en los sectores de
base (acero e infraestructura), el Brasil, con su territorio continental, sostenía un
pulsar económico constante, con relativa autosuficiencia, que permitía imaginar
una nación en construcción.
*
Prof. Universidad Federal de Rondonia, miembro de la Red Brasil sobre las IFMs y la Plataforma BNDES. Traducción
revisada por el autor.
1
En el ámbito discursivo1, cualquier proyecto de nación, en un país con dos
tercios de la población oprimida por siglos, requeriría un horizonte de integración
social y una evocación de un "pueblo brasileño" con un mínimo grado de
homogeneidad. El proyecto nacional desarrollista por eso tuvo que recurrir ora al
populismo ora al patriotismo disciplinarizador. No por mera casualidad fue, durante
la dictadura, en 1982, que el BNDE gano su S, de "Social" para evitar cualquier duda
con relación al carácter nominalmente inclusivo del pretendido desarrollo
económico. Incluso la izquierda de extracción marxista, con su proyecto nacionalpopular, disputaría en paralelo el concepto de nación, llamando obreros y
campesinos a realizar las tareas democráticas y anti-imperialistas, tareas desde
siempre extrañas a la nuestra desenraizada burguesía.
Sin embargo los fundamentos frágiles de “nación en construcción” comenzaran
a ser corroídos con el empeoramiento de la crisis de la deuda en la mitad de la
década de 1980. El modelo de “integración competitiva” que más tarde se
establecería como alternativa hegemónica fue conceptualizado originalmente por
los técnicos del BNDES, ubicados en puesto avanzado de observación del
agotamiento de la financiación pública de los sectores de infraestructura. En un
seminario engendrado por Julio Mourão, entonces director del Departamento de
Planeación del Banco, fue vaticinado, en mayo de 1984, el fin del ciclo de
sustitución de importaciones y la necesidad de la construcción de un nuevo
paradigma de la política industrial.
Bajo la justificación de innovación y la carrera tecnológica se trató de trasmitir
el pleno comando de la economía nacional para el sector privado y trasnacional. 2
Aún en el periodo de transición democrática del gobierno de Sarney, el BNDES
presento su nuevo Plan Estratégico (1987- 1990) que incorporaba los escenarios
posibles de la anhelada “integración competitiva”. A los cien primeros días del
mandato de Fernando Collor de Melo el 26 de junio de 1990, fue lanzado el
Programa Directrices Generales de la Política Económica y de Comercio Exterior
que prescribía desregulación, liberalización del comercio y privatizaciones, como
herramientas básicas para la llamada reestructuración competitiva de la economía
brasileña.
En 1990, con un gobierno que expresaba expresamente el vaciamiento de la
nación, el concepto de integración competitiva ganó fuerza propia y motora. “No
solo la cultura del BNDES cambiaría, sino que diversos segmentos de sociedad
habían absorbido la propuesta, y la nueva bandera ganó el mundo político,
1
Segundo Faircloug, el discurso es un marco delimitador de la lucha por el poder: "La práctica discursiva se
basa en las convenciones que naturalizan las relaciones de poder y ideologías, y las propias convenciones y las
formas en que son articuladas son un foco de lucha "(2001, p. 94).
2
viniendo a representar los años 1990, la opción nacional para la participación de
Brasil en el proceso de globalización” (Mourão, 2002, p. 37)
El BNDES, como agencia de comunicación instantánea con los grandes
inversionistas internacionales, se hizo cargo del asalto a los sectores públicos
rentables. Las privatizaciones fueron auto-expropiaciones que promovieron la
desnacionalización y la reconfiguración patrimonial de las estructuras productivas
del país, por intermedio de subvaluaciones de los activos de las estatales, del libre
uso de títulos de deuda de dudoso valor y de indiscriminado financiamiento público.
Fue el BNDES que implementó el Programa Nacional de Desestatización (ley
8.031/1990), aparcando empresas más
atractivas, desarmando obstáculos
administrativos- jurídicos, definiendo precios mínimos, articulando potenciales
inversionistas y aún después, financiando la trasferencia patrimonial (Pinheiro e
Giambiagi, 2000, p. 21)
En la así conocida, Era FHC-Fernando Henrique Cardoso(1994-2002), la
restructuración de la economía brasilera aguzada por el discurso del “automatismo
de mercado”, procuró excluir la posibilidad de cualquier trazo visible de autonomía
en las políticas industrial y de comercio exterior. Los cortes de gastos y las
privatizaciones no fueron lineales, ni tuvieron una naturaleza simplemente
geométrica. Surgieron nuevos intereses y reglas que impusieran como principio
supremo la conectividad del territorio de todos los factores económicos en el
puestos.
A partir de 2003, bajo la conducción de un Gobierno pretendidamente posneoliberal, se recicla y se denomina de otro modo el modelo de inserción
competitiva. En la búsqueda de un reposicionamiento relativamente ventajoso del
país en la división internacional del trabajo, el BNDES mantendrá su posición nuclear
en la concepción y en la ejecución de ese desplazamiento2.
Desde entonces, el banco viene protagonizando dinámicas de concentración
y descentralización de los capitales posicionados en el Brasil, concebido no más
como nación y si como una preciosa colección de habilidades, especializaciones y
fronteras de mercado. Un espacio asumido y dedicado a valorizar capital
expatriado.
La creatividad del capitalismo nunca dependió tanto de su capacidad de
descomponer tejidos sociales y economicos. Los llamados países emergentes como
2
“Las empresas tuvieron que ser alentados a explorar las nuevas tecnologías en el mundo, expuestos a la competencia del
exterior, y los sectores más dinámicos sobresalieron por su cuenta. Terminó la historia para elegir a un sector preferido y
llenarlo de protección. Las instituciones públicas que compiten por el papel de coordinar las mejores empresas para integrar
este nuevo escenario (Nassif, 2007, p. 140)
3
Brasil, después de décadas de internacionalización pasiva y autodestructiva y de
rigurosos ejercicios de elasticidad institucional, presentan las condiciones ideales
para el ejercicio de desfiguramiento.
Al final de los 90, la desarticulación social resultante de la liberalización
económica sin limites, inviabilizo la manutención de coaliciones con representación
de intereses multisectoriales o multiclasistas. La gobernabilidad del modelo
neoliberal pasaría a depender de la reconstrucción parcial de esferas públicas, y de
instancias nacionales reconocidas como tal. En un contexto de agotamiento y de
impostergable reciclaje del modelo neoliberal en el Brasil, partidos y líderes de
centro izquierda se presentaran para recomponer los precarios arreglos de poder
entre patrocinadores y beneficiarios de desmonte de la economía nacional.
Electo Lula, dos veces consecutivas(2002 y 2006), la interlocución política
pasaría a ser acaparada por un intercambio de posiciones en la máquina del
Estado, teniendo por meta el ajuste consensual de los ritmos y direcciones de
proceso de liberalización. Pero el dicho “intercambio” tiene su precio político, quiere
decir que la “legitimidad” del Gobierno, normalizador de la crisis, cobra su tributo en
forma de autonomía relativa. Acciones eficaces del Estado para que la eficacia de
los mercados libres sea posible. Las mediaciones político-económicas desde ahí
volvieron se menos reductibles.
La composición de la diversidad producida por el desmonte neoliberal en una
nueva unidad. Un reto que ponga el Brasil, y sus capitales, en posición neta y
singular en el mercado global, especialmente cuanto al cinturón industrial asiático,
sostenido en asiento regional continental ampliado, el núcleo puesto en Sudamérica
con enlaces orgánicos crecientes con Centroamérica y África occidental. Esos son
los encargos “nacionales” que el BNDES trata de cumplir.
El Banco traduce tales prioridades en su política de financiamiento, de dos
formas elementales. La primera, procurando influenciar las filiales trasnacionales
situadas en el país para que extiendan allí sus planes operacionales, especialmente
las que hacen uso intensivo de materias-primas. La segunda, potencializando las
empresas de capital brasilero, definidas como aquellas constituidas bajo las leyes
brasileras y con sede principal en el país. Gran parte de ellas son empresas
incubadas por el capital extranjero o tienen sus estructuras volcadas a la
exportación básica. Con subsidio y protección públicos se alza una burguesía
agrario-industrial-extractiva, con ropaje verde amarillo. Brasil e sus capitales en
expansión, en lenguaje corriente, pasan a ser términos indisolubles. El gobierno
brasileño disciplinado por los oligopolios privados presenta las estrategias de esos, en
moldura nacional creíble y sostenida electoralmente sucesivamente.
4
Lo que se manifiesta en el crepúsculo de un otro Brasil posible, es un
crecimiento unilateral y concentrador que se legitima por si mismo y que da lugar a
un proceso de exclusión consumado y redimido. Exclusión no apenas de sectores
sociales y territorialidades considerados descartables, sino de
miradas e
perspectivas colectivas o pasibles de colectivización. Pero las empresas
transnacionales, las altas finanzas y la agroindustria lo siguen presentando su país
como "el Brasil de todos”, el propio logo de la Era Lula, que prosigue.
Soberanía ex post como sustrato de una benévola dominación. Los derechos
sociales ahora vendrán como bonificación estimada en razón directa al nivel de
domesticación social. Y la participación, ahora “ciudadana” no más “popular”, por
su vez, es válida hasta donde se extiendan los cabestros, hasta donde la
"gobernabilidad" pueda alcanzar, con certificación del Banco Mundial y de su
aparato particular de Ongs. Después de minucioso trabajo de implosión de todas
las concebibles puentes de salida, preguntan cínicamente los saboteadores: qué
salidas restan?
Identificar los mecanismos de saboteo de alternativas, revelar como se
institucionalizan en cada correlación de fuerzas, puede ser un comienzo.
El BNDES, por su poder desequilibrador de ciertos pactos oligopólicos o por su
poder equilibrador de otros, no sería una de esas tales posibles puentes da salida del
modelo? De hecho, las restricciones pétreas al manejo de la política económica
impuestas por el sistema financiero, solo tuvieron efectividad porque hubo voluntad
deliberada del propio gobierno de abdicar de lo que podía objetivamente hacer.
De forma preventiva, el oligopolio financiero que controla el país necesita enmarcar
el campo de actuación del banco público de fomento. Su aceptabilidad está
condicionada como su proceso de toma de decisiones tengan en cuenta la
dinámica de las redes trasnacionales que se ocupan del Brasil y desde el buscan
reproducirse.
Al comienzo del primer mandato de Lula se lanza, desde portavoces de las
instituciones financieras, un ultimátum: el BNDES que sea extinguido o
apropiadamente corporativizado. 3 En crédito público direccionado es visto
paradójicamente como un riesgo de particularización frente a la pretensa
universalidad de la lógica del mercado. Sigue incansable el panóptico financiero a
identificar potenciales y reales desviaciones, en el régimen de libre apreciación y
multiplicación de capital ficticio.
3
Corporativizado o corporativizado: la antesala de la privatización, es decir, la conversión de una empresa pública en una
empresa privado- comercial, con respecto a su funcionamiento y su gestión para que pueda ofrecer máxima rentabilidad a
sus asociados privados. (Nestor e Mahboobi, 2000, p 119
5
La crítica de los mecanismos direccionales4 de financiación de inversiones,
específicamente del BNDES expresa los temores de los grandes inversionistas privados
de perder el control sobre la financiación pública de largo plazo. El Banco solo será
tolerable o considerado útil, siguiendo positivamente comandos secuenciales
definidos en el orden inverso de las restricciones apuestas por los grupos económicos
dominantes. Selectividad en los préstamos para consolidar y expandir las posiciones
de las grandes corporaciones, ya dueñas de voluminosos créditos, en los últimos
escalones del grado de inversión( investment grade) 5.. Todas las fichas, existentes y
futuras, en las “empresas ganadoras” en el juego del libre comercio, o sea, en la
libre apropiación por parte del monopolio más apto. En la construcción política y
institucional6 del BNDES se va percibiendo la actualización de la hegemonía del
bloco de poder, de cómo se integran o se alternan las fracciones del capital.
No podemos olvidar que las compañías globalizadas que nos victimizaron
históricamente fueron proyecciones pujantes de las economías centrales de donde
se originaron. Las transnacionales fueron y son el resultado de soportes estatales
concatenados y de una sumatoria de “preferencias” oligopólicas y de opciones
políticas y geopolíticas. Fueron las mismas políticas públicas de conglomeración, que
envuelven apoyo tecnológico, comercial y de crédito, las que permitieron la
descentralización geográfica de las inversiones de las economías centrales en
búsqueda de la nivelación mínima de los costos operacionales y de posiciones
dominantes en mercados estratégicos. Vemos ahora el BNDES repitiendo la misma
historia de internacionalización de capitales, bajo la farsa de una integración
regional como sustrato ideológico y como moldura institucional adecuada a la
gestión integrada de corredores de exportación y clusters en escala continental.
4
La “propuesta Arida” (Arida, 2005) refleja el temor a la pérdida de la auto-dirección de los conglomerados financieros
proponiendo la atrofia progresiva del BNDES.
5
"¿Quién juzga lo que sea competitivo y eficiente? El mercado. Los resultados y los números de las empresas es que
muestran eso. Ese es el criterio objetivo ", dijo Luciano Coutinho, presidente del BNDES, en una entrevista a la Agencia
Brasil el 29 de abril de 2008.
6
Sobre procesos de construcción institucional, ver Tapia (2007, p. 183-9).
6
BIBLIOGRAFIA
ARIDA,
P. Mecanismos compulsórios e mercados de capitais: propostas de políticas econômicas.
Texto de Discussão, Rio de Janeiro, Casa das Garças, n. 8, 2005. Mecanismos compulsórios e
mercados de capitais: propostas de políticas econômicas. Texto de discussão n. 8. Rio de
Janeiro, Casa das Garças, 2005.
BANCO MUNDIAL .
Departamento de Finanças, Setor Privado e Infraestrutura. Região da América
Latina e do Caribe. Como revitalizar os investimentos em infraestrutura no Brasil: políticas
públicas para uma melhor participação do setor privado. 5 nov. 2007. v. 1: Relatório principal
(36624-BR).
Disponível
em:
<http://siteresources.worldbank.org/INTLACBRAZILINPOR/Resources/Como_Revitalizar_Investim
entos_Infra_PORv1.pdf>.
BRASIL .
Decreto 4.418, de 11 de outubro de 2002. Aprova novo estatuto social da empresa pública
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Diário Oficial da União,
Brasília, 14 out. 2002.
CARDOSO,
F.;
FALLETO,
E. Dependência e desenvolvimento na América Latina: um ensaio de
interpretação. Rio de Janeiro: Zahar, 1979.
CNI
(Conferederação Nacional da Indústria). Os interesses empresariais brasileiros na América do
Sul. Brasília: CNI, 2007. Disponível em: <http://implantacao.cni.org.br/portal/>.
FAIRCLOUGH,
LUCE,
N. Discurso de mudança social. Brasília: Ed. UnB, 2001.
M. O subimperialismo revisitado: a expansão do capitalismo brasileiro e a política de
integração do governo Lula da Silva na América Latina. IV Coloquio Internacional de la Sepla:
“América Latina: escenarios del nuevo siglo. Nuevos desafíos y horizontes de transformación”.
Buenos Aires, 2008.
MAIA,
B. A. A. O papel do BNDES: críticas ao crédito e ao FAT. Rio de Janeiro: UFRJ, 2007.
Monografia.
Disponível
em:
<www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/dest/premio_dest/mencao_honrosa
_bento_IV_premio.pdf>.
MOURÃO ,
J. O. F. Entrevistas e depoimentos. In:
desenvolvimento.
São
Paulo:
RIBEIRO,
DBA/BNDES,
A. D. (ed.) BNDES, 50 anos de
2002.
Disponível
em:
<www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conheciment
o/livro50anos/Entrevistas.PDF>.
7
MORAES ,
R. Estado, mercado e outras instituições reguladoras. Lua Nova, São Paulo, Cedec, n. 58,
p. 121-40, 2003.
NASSIF,
L. Os cabeças de planilha: como o pensamento econômico da era FHC repetiu os
equívocos de Rui Barbosa. Rio de Janeiro: Ediouro, 2007.
NESTOR,
S.; MAHBOOBI, L. Privatização de serviços públicos: a experiência da OCDE. In: CASTELAR , A. (org.)
A privatização no Brasil. Rio de Janeiro: BNDES/OCDE, 2000.
OLIVEIRA,
PINHEIRO,
F. O caráter da periferia especial. Folha de S.Paulo, São Paulo, 25 mar. 2001.
A. C.;
GIAMBIAGI ,
F. Os antecedentes macroeconômicos e a estrutura institucional da
privatização no Brasil. In:
CASTELAR ,
A. (org.) A privatização no Brasil. Rio de Janeiro:
BNDES/OCDE, 2000.
PRATES,
D. M. A inserção externa da economia brasileira no governo Lula. In:
CARNEIRO,
R. (org.) A
supremacia dos mercados a política econômica do governo Lula. São Paulo: Ed. Unesp, 2006.
REDE BRASIL.
TAPIA,
O BNDES que temos e o BNDES que queremos. São Paulo: Expressão Popular, 2007.
J. R. B. Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social: o desafio da construção
institucional. In:
DINIZ,
E. R.;
BRESSER,
L. C. (orgs.) Globalização, Estado e desenvolvimento: dilemas
do Brasil no novo milênio. Rio de Janeiro; São Paulo: Ed. FGV, 2007.
8