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GAS Y PETRÓLEO EN LA ECONOMÍA DE NEUQUÉN 2 Universidad Nacional del Comahue GAS Y PETRÓLEO EN LA ECONOMÍA DE NEUQUÉN ADRIANA GIULIANI educo Editorial de la Universidad Nacional del Comahue Neuquén – 2013 3 GAS Y PETRÓLEO EN LA ECONOMÍA DE NEUQUÉN Adriana Giuliani Giuliani, Adriana Gas y petróleo en la economía de Neuquén. ‐ 1a ed. ‐ Neuquén : EDUCO ‐ Universidad Nacional del Comahue, 2013. 212 p. ; 23x16 cm. ISBN 978‐987‐604‐356‐4 1. Economía. I. Título CDD 330 Educo Director: Luis Alberto Narbona Departamento de diseño y producción: Enzo Dante Canale Departamento de comunicación y comercialización: Mauricio C. Bertuzzi Impreso en Argentina ‐ Printed in Argentina ©‐ 2013 – educo ‐ Editorial de la Universidad Nacional del Comahue Buenos Aires 1400 – (8300) Neuquén – Argentina Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio, sin el permiso expreso de educo. 4 En base a la Tesis de Maestría en Historia Económica y de las Políticas Económicas (Facultad de Ciencias Económicas - Universidad de Buenos Aires): “La Explotación de Gas y Petróleo en Neuquén desde la venta de YPF y su impacto socio-económico y político”, presentada en noviembre de 2012, con la dirección de Ernesto Bilder. 5 6 PRÓLOGO Es un honor y una satisfacción personal acompañar, con estas pocas líneas, al libro de Adriana Giuliani, a quien conocí como estudiante y luego como integrante de mi cátedra, cuando iniciaba una carrera académica que ha incluido, además de la obtención de títulos de postgrado, la trayectoria docente en sus distintas etapas, que ha culminado con su designación como profesora regular, varios proyectos de investigación y una intensa labor de extensión en economía social. El presente libro está asociado a un largo trabajo de investigación realizado por la autora en la Universidad Nacional del Comahue, en conjunto con Ernesto Bilder y otros compañeros de la Facultad y que ha sido plasmado en artículos, presentaciones a congresos, libros (entre ellos Petróleo y economía neuquina que, como el presente, fue editado por EDUCO con el auspicio del Club de Cultura Socialista de Neuquén). Puede considerarse una necesaria puesta al día de ese material sobre un tema central para la economía neuquina: la explotación de los hidrocarburos y los efectos de las distintas políticas aplicadas en nuestro país en materia energética, así como de un objetivo que se viene señalando desde hace años: la necesidad de superar el carácter de enclave con el que se desenvuelve el sector extractivo, para dar lugar a un desarrollo diversificado de la economía provincial. Un tema central de la realidad socio-económica, y que también aborda el presente trabajo, es la renta hidrocarburífera y quién se apropia de la misma, lo que plantea el enfrentamiento entre los intereses nacionales y los intereses de los gobiernos provinciales -muchas veces no coincidentes-, con los de las empresas multinacionales que se beneficiaron con concesiones y con la política de privatizaciones propugnadas por el llamado “Consenso de Washington”. En función de ello el libro se detiene en los antecedentes históricos que justifican el monopolio estatal y, fundamentalmente, en los resultados de la normativa instrumentada en los años ’90, así como en el nuevo escenario político que acompañó al nuevo siglo y que culminó con la 7 nacionalización de la mayoría accionaria de YPF, como empresa paradigmática de la explotación de gas y petróleo en nuestro país. También se ocupa de la incidencia de esta actividad en la estructura productiva, en el empleo, en el medioambiente y en las finanzas públicas de la Provincia del Neuquén, entre otras dimensiones que impactan en el territorio desde el punto de vista económico y social. Subyace un análisis crítico sobre el denominado “modelo neuquino”, impulsado por la fuerza política que ejerce el poder desde hace más de 50 años. Este tratamiento de lo que podríamos denominar la “petropolítica” en Neuquén constituye también un aporte de la Universidad a la problemática regional, en el marco de su integración con la sociedad a la que pertenece. Por esa razón, no podemos menos que felicitar a la autora por su trabajo y saludar el esfuerzo que significa su publicación. Humberto Zambon Neuquén, mayo de 2013.- 8 Índice Introducción 11 Capítulo I – Conceptos Teóricos Necesidades energéticas Cadenas energéticas Renta de los hidrocarburos y su apropiación en Argentina 15 15 18 21 Capítulo II – Explotación de hidrocarburos en Argentina Cuencas Productivas Marco Normativo de la Desregulación del Sector Hidrocarburífero YPF durante la década de 1990 Reducción del personal de la compañía El rol del Sindicato durante el proceso de privatización La explotación de hidrocarburos a partir de 2003 El escenario posterior Acuerdo federal de los hidrocarburos Reversión de áreas Expropiación del 51% de YPF S.A Fundamentación del proyecto de ley ¿Por qué la expropiación de las acciones alcanzó sólo a Repsol? El Informe Mosconi Un nuevo capítulo Acuerdo Federal para la implementación de la Ley 26.741/12 27 27 31 36 41 43 49 56 66 68 70 77 80 82 85 89 Capítulo III – Los hidrocarburos en la Provincia de Neuquén Primeros tiempos luego de la privatización de YPF Alianza estratégica en la explotación de hidrocarburos Las renegociaciones de los contratos de concesión en Neuquén Hidrocarburos no convencionales Condiciones laborales y calidad de vida de los trabajadores del sector hidrocarburífero en Neuquén Estructura Productiva Finanzas Públicas 93 93 95 108 118 Conclusiones Bibliografía 200 204 127 135 173 9 10 INTRODUCCIÓN El propósito de la presente investigación es profundizar en la historia económica reciente de la Provincia de Neuquén, cuyo principal rasgo es su significativa dependencia respecto de la actividad hidrocarburífera. El tema fue introducido en la Tesina de Especialización: “La configuración de la economía petrolera en Neuquén”, que con la tutoría del Lic. Ernesto Bilder fue expuesto ante el Jurado en octubre de 2007 y dio origen a la publicación de Ediciones Cooperativas de Junio de 2008. Luego de una actualización y junto a otra Tesina de la misma Especialización, en octubre de 2008 fue publicado por EDUCO, la Editorial de la Universidad Nacional del Comahue, con el nombre Petróleo y Economía Neuquina; ha sido presentado en foros regionales y es reconocido como un aporte de la Universidad hacia el medio. En el Capítulo I, el marco teórico de la Fundación Bariloche es planteado para caracterizar el rol estratégico del petróleo y el gas en el desarrollo económico y su participación en la matriz energética de Argentina. La renta de los hidrocarburos se analiza a partir de los aportes de Adam Smith, David Ricardo y Carlos Marx, aunque adaptada al caso del petróleo. La posibilidad de captación de las ganancias extraordinarias que ofrece el “oro negro” acentúa su carácter estratégico, aunque depende de la modalidad de explotación, que en nuestro país quedó en manos de capitales privados luego de la reforma implementada a partir de 1989, con la asunción de Carlos Menem a la Presidencia de la Nación. Al tratar la economía neuquina se plantean otros conceptos teóricos referidos a las posibilidades de diversificación, como la tesis de la “maldición de los recursos naturales” o la “enfermedad holandesa”. El Capítulo II aborda la configuración del sector hidrocarburífero en Argentina, fuertemente condicionada por el conjunto de disposiciones implementadas en el marco de la desregulación neoliberal de la década de 1990. Se analiza la normativa sancionada, así como la reestructuración y 11 posterior venta de YPF, haciendo hincapié en el proceso de desvinculación del personal de la compañía y el rol del Sindicato en ese contexto. Las medidas puestas en práctica desde 2003 incidieron en el funcionamiento de la actividad, aunque no revirtieron la tendencia y el déficit energético se fue profundizando. Se presenta el escenario de declinación, que desembocó en la expropiación en 2012 del 51% del capital social de YPF. La sanción de la Ley 26.741/12 y de su Decreto Reglamentario se presentan como los primeros pasos de un nuevo capítulo en la historia hidrocarburífera del país, al otorgar al Estado la posibilidad de tener nuevamente participación en la actividad y en consecuencia, de captar parte de la renta de los recursos. El Capítulo III estudia el desenvolvimiento del sector hidrocarburífero en la Provincia de Neuquén, desde el punto de vista de la interacción entre el heterogéneo universo de empresas -que incluye a concesionarias, prestadoras de servicios y organismos públicos-, el influyente Sindicato que nuclea a los trabajadores del sector y el Gobierno Provincial, ejercido históricamente por el Movimiento Popular Neuquino. Se analiza el impacto en el mundo del trabajo, en la estructura productiva y en las finanzas públicas. Las condiciones laborales de los empleados petroleros son descriptas en función de diferenciarlas de la etapa estatal de la actividad. Se presentan los desestimados planes de reconversión de la matriz económica de la provincia y el crecimiento de los gastos corrientes del Estado Provincial, impulsados prioritariamente por el incremento de la masa salarial. El sector hidrocarburífero desarrolla tareas intensivas en capital pero no en mano de obra, por lo que su implicancia en la estructura productiva no se refleja en la demanda de empleos directos. Dado que el resto de los sectores de la economía no tienen suficiente capacidad para absorber la oferta laboral, es el Estado el que cubre la brecha. La hipótesis a desarrollar es que la modalidad de enclave a partir de la cual se desenvuelve el sector hidrocarburífero, provocó que la merma en la extracción de petróleo y gas que afectó al conjunto de las Cuencas Productivas 12 del país se expresara en la sociedad neuquina a través de las dificultades financieras del Estado provincial para sostener las acciones que derivan de la dependencia de la economía respecto de un sector cuyos requerimientos de mano de obra son escasos en relación a su participación en el Producto Bruto Geográfico. En Neuquén, la renta económica de los hidrocarburos asume además carácter político, en tanto ha constituido el anclaje del gobierno provincial perteneciente al Movimiento Popular Neuquino, agrupación que ejerce el poder desde 1962. Para la elaboración del presente trabajo se ha recurrido a fuentes primarias y secundarias. Se utilizó el material producido en el marco de sucesivos proyectos de investigación sobre aspectos de la economía neuquina en los que la autora y el director de la tesis han participado, como asimismo se analizaron normas legales, documentos oficiales, indicadores, estadísticas nacionales y provinciales, información periodística y otros recursos que permitieron reflexionar sobre esta temática, con la expectativa de generar un aporte hacia la sociedad. 13 14 CAPÍTULO I – CONCEPTOS TEÓRICOS NECESIDADES ENERGÉTICAS La energía está presente en la satisfacción de gran parte de las necesidades de la sociedad, las que se relacionan a su vez con el modo de vida de las personas, los hábitos, las costumbres -que van evolucionando a través del tiempo-, como así también con los requerimientos de los sectores de la producción. Entre los servicios energéticos más comunes se encuentran: cocción, calefacción, ventilación, conservación de alimentos, iluminación, transporte, activación de maquinarias o equipos, todos en función de satisfacer necesidades sociales. De acuerdo al análisis de la Fundación Bariloche sobre el tema,1 entre los principales factores que determinan las características del consumo energético de una sociedad, en cuanto a magnitud o tipos de fuentes utilizadas, pueden mencionarse los siguientes: Pautas culturales Estructura de la población Estructura productiva Recursos energéticos disponibles Grado de desarrollo tecnológico Condiciones climáticas y ecológicas naturales Políticas nacionales impulsadas para la promoción específica de una fuente energética Los servicios o usos energéticos, tanto domésticos como productivos, pueden ser abastecidos por más de una fuente ya que la naturaleza ofrece diversas posibilidades para la generación de energía: 1 Suárez Carlos, Altamonte Hugo y Bouille Daniel, actualizado por Bravo Gonzalo, “Economía de la Energía”, material del curso de posgrado dictado por la Fundación Bariloche y la Universidad Nacional del Comahue en el marco de la Maestría en Economía y Política Energético Ambiental, Fundación Bariloche, 2012, p.20. 15 Energía Química: contenida en los enlaces químicos de la materia; es el caso del petróleo y derivados, gas natural, carbón mineral, biomasa, hidrógeno. Energía Nuclear: contenida en el núcleo del átomo (ejemplos: uranio, hidrógeno). Energía Radiante: transmitida por ondas electromagnéticas (ejemplo: energía solar). Energía Calórica: contenida en la materia debido a su temperatura (ejemplo: geotermia). Energía Cinética: contenida en un cuerpo debido a su movimiento (ejemplo: energía eólica). Energía Potencial: contenida en un cuerpo debido a su posición en un campo gravitatorio, eléctrico o magnético (ejemplos: energía hidráulica, electricidad). Las fuentes son renovables cuando la naturaleza las provee de manera continua y periódica, por lo que no están sujetas a agotamiento; contrariamente, las no renovables se extinguirán con el tiempo. Energías Renovables: Solar, Eólica, Biomasa, Hidráulica, Geotérmica. Energías no Renovables: Petróleo, Gas Natural, Carbón, Uranio. La energía generada por alguna de estas fuentes se presenta básicamente a partir de las siguientes manifestaciones: Energía mecánica, destinada a proveer movimiento. Energía térmica, que proporciona calor. Energía eléctrica, vinculada con la iluminación, electrónica y la electroquímica. La humanidad ha ido requiriendo cada vez más energía para satisfacer las crecientes necesidades sociales: en 1900 el consumo de energía por habitante en nuestro planeta era de 0,28 toneladas equivalentes de petróleo; en el año 2000 era de 1,61 toneladas por habitante; es decir, el consumo per 16 cápita se había multiplicado por 6; pero como el total de habitantes pasó de 1.650 millones al comienzo del siglo a 6.124 millones al final, la producción y consumo de energía en ese lapso se multiplicó por 21.2 El gas y el petróleo son aún los más utilizados, dado su menor costo relativo respecto del resto de las fuentes energéticas. En Argentina, los hidrocarburos son los principales generadores de energía, con una incidencia en la matriz energética altamente significativa, cercana al 90%. Como se observa en el siguiente gráfico, en el año 2011 el gas natural representó el 50,5% y el petróleo, el 36,5% (Gráfico N°1). Gráfico N°1: Matriz Energética de Argentina – Año 2011. Fuente: De Dicco Ricardo, “Síntesis Indicadores Energéticos de Argentina y principales hitos del Plan Energético Nacional 2004-2015”, sitio web CliCET (Centro Latinoamericano de Investigaciones Científicas y Técnicas, p.1. La explotación de hidrocarburos constituye un eje fundamental de la política energética del país, convirtiéndolos en recursos estratégicos cuyo manejo es prioritario. Paralelamente, la preponderancia de fuentes agotables 2 Cfr. Kozulj Roberto, “La energía en el siglo XX”, Veintiuno, Quintar Juan comp., EDUCO, Neuquén, 2011, pg.84. 17 plantea la necesidad de diseñar acciones tendientes a la diversificación progresiva de la oferta de energía. CADENAS ENERGÉTICAS Para obtener hidrocarburos, se requiere llevar a cabo varios pasos nucleados en dos procesos: el upstream, que significa “corriente arriba”, abarca las etapas de exploración y extracción, mientras que el downstream, o “corriente abajo” agrupa a las actividades de transporte, elaboración, distribución y Las comercialización.3 correspondientes a las siguientes cadenas figuras de petróleo, respectivamente (Figuras N°1,2 y 3): Figura N°1: Cadena energética (Petróleo) 3 La etapa de transporte suele ser denominada midstream. 18 representan gas y esquemas electricidad, Figura N°2: Cadena Energética (Gas) Figura N°3: Cadena Energética (Electricidad) 19 El análisis de las cadenas energéticas permite visualizar las relaciones entre los distintos sectores y establecer vínculos no sólo a nivel físico, sino que además posibilita la articulación entre otros componentes:4 Componente técnico: tipos de equipamiento o de instalaciones utilizadas, antigüedad, vida útil y renovación de equipos, origen local o importado, investigación tecnológica, relaciones con el desarrollo industrial. Componente económico: costos de abastecimiento, costos de producción, precios al productor y precios finales, aspectos fiscales, inversiones. Componente social: naturaleza y volumen de empleo de mano de obra en las diferentes etapas de producción, transformación y distribución de energía y costos sociales asociados a cada tecnología. Componente financiero: disponibilidad de capital, capacidad de financiamiento, incidencia del endeudamiento energético sobre la deuda externa. Características de los mercados: oferentes y su naturaleza, formación de los precios. Este enfoque, denominado sistémico, reconoce al sector energético como un sistema interrelacionado, con requerimientos sociales a ser abastecidos con bienes que por su relevancia asumen un carácter estratégico. Se contrapone a la visión de mercado, que contempla una oferta y una demanda que funcionan con sus respectivos objetivos de maximización, intercambiando bienes con características asimilables a commodities. En la presente investigación el enfoque sistémico es aplicado principalmente al estudio de las etapas de exploración y extracción 4 Suarez Carlos, Altamonte Hugo y Bouille Daniel, actualizado por Bravo Gonzalo, op.cit, pag.162. 20 (upstream), aunque eventualmente son mencionados otros segmentos de las cadenas energéticas de los hidrocarburos. RENTA DE LOS HIDROCARBUROS Y SU APROPIACIÓN EN ARGENTINA Se denomina renta a la capacidad de los recursos naturales para generar una ganancia extraordinaria, mayor al beneficio normal que remunera a los capitales invertidos en su explotación, circunstancia que en el caso de los hidrocarburos refuerza su carácter estratégico. El concepto fue desarrollado por David Ricardo, quien en el marco del enfrentamiento de intereses entre industriales y terratenientes en la sociedad inglesa a principios del Siglo XIX, caracterizó a la renta como el producto de la tierra que se paga por el uso de las “fuerzas originarias e indestructibles” del suelo. Según el economista clásico, el aumento de la población (de acuerdo a la Ley de Malthus) requería la incorporación de tierras cada vez menos fértiles. La tierra marginal, para entrar en producción, habría de cubrir con el precio de mercado los costos de producción determinados básicamente por los salarios de subsistencia abonados a los trabajadores y la ganancia normal del empresario. El resto de las tierras más fértiles y, en consecuencia más productivas, obtenían una ganancia mayor o una renta diferencial. El modelo sostenía que los capitalistas no eran los propietarios sino mayoritariamente arrendatarios, por lo que la renta finalmente era apropiada por los terratenientes que reclamaban mayor alquiler cuanto más productiva fuera la tierra. Ricardo utilizó este argumento para propiciar políticas favorables al sector industrial de Gran Bretaña en detrimento del agro, que de acuerdo a este análisis, estaba sujeto a un esquema de distribución del excedente económico que beneficiaba a la nobleza. Previamente Adam Smith había abordado el tema en su obra: “La renta, considerada como el precio que se paga por el uso de la tierra, es naturalmente tan alta como sea posible. Al fijar los términos del arriendo el terrateniente se esfuerza por no dejar a aquél (el arrendatario) una 21 participación en el producto mayor que la que basta para mantener el acervo, a partir del cual provee la semilla, paga el trabajo y compra y sustenta el ganado y demás instrumentos de la agricultura, más las ganancias habituales del acervo agrícola de la zona”.5 Marx completó el análisis al relacionar la renta con el ejercicio de la propiedad del recurso: “Pero la propiedad territorial, allí donde la producción necesita de la tierra (…) absorbe una parte de la plusvalía, que de otro modo entraría en el juego de la compensación para formar la cuota general de la ganancia. La renta forma entonces parte del plusvalor de las mercancías, con la diferencia que esta parte, en vez de ir a la clase capitalista, que se le ha extraído a los obreros, va a parar a los terratenientes que se la extraen a los capitalistas.”6 En el caso del petróleo, la renta surge porque el precio internacional es varias veces superior al costo de producción, al estar determinado no sólo por factores económicos, sino también políticos y en gran medida especulativos, lo que explica sus variaciones. La renta petrolera en nuestro país pertenece a los propietarios del recurso, es decir todos los argentinos, aunque su apropiación depende de la modalidad de explotación vigente, que en Argentina fue alternando desde el comienzo de su historia hidrocarburífera, fechado en 1907 con el descubrimiento de petróleo en Comodoro Rivadavia. Desde entonces la disputa por la renta se materializó a través de una doble confrontación de intereses: por un lado, los de las empresas multinacionales dispuestas a concretar la extracción versus los intentos de preservar la soberanía nacional de los recursos y, por el otro, entre el Estado Nacional y las provincias en cuyas jurisdicciones se localizan los yacimientos, por la administración de los fondos derivados de la explotación, vía la discusión entre federalización o nacionalización. 5 Citado en Pierri José A., “Los análisis clásicos sobre la renta aplicados al conflicto agrario de 2008”, Realidad Económica N°267, Buenos Aires, abril-mayo de 2012, p.69. 6 Ídem, p.71. 22 En este contexto, la creación de la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales en 1922 constituye un hito fundamental, teniendo en cuenta que bajo la dirección de Enrique Mosconi fue un modelo para otros países, al convertirse por ejemplo en la primera compañía que en Argentina logró integrar todas las etapas de la cadena, desde la extracción hasta la comercialización. La inauguración de la destilería de La Plata en 1925 se destaca en este período, al ser una de las de mayor envergadura a nivel internacional. Si bien durante la gestión de Mosconi la producción de YPF se incrementó notablemente, no se alcanzó el pretendido autoabastecimiento por lo que se continuó dependiendo de las importaciones, dada la constante expansión de la demanda. Por otra parte, la iniciativa de nacionalizar las áreas petroleras bajo el control de YPF, promovida durante el segundo mandato de Yrigoyen (1928-1930), chocó contra la negativa de las provincias que defendían la posibilidad de seguir acordando con las compañías internacionales, por lo que el proyecto no prosperó en el Senado. El propio Golpe de Estado de 1930 suele ser atribuido en parte a la presión del capital multinacional para frenar las limitaciones a su participación en el negocio petrolero; más allá de otras causales de índole estructural que intervinieron, como el retorno al poder del sector conservador a través de los militares, el hecho concreto es que a partir de este momento se dejó de lado la idea de monopolizar en el Estado la extracción de petróleo y se estipuló la participación de las provincias en la renta, al establecer como porcentaje de regalías el 12% del valor de los volúmenes extraídos. Durante el primer gobierno de Juan Domingo Perón (1946-1952) se reasignó relevancia estratégica al petróleo y por primera vez al gas como insumos básicos en el contexto de desarrollo del sector industrial. La creación de Gas del Estado en 1946, la inauguración años después del gasoducto Comodoro Rivadavia-Buenos Aires o el sostenimiento de precios bajos del gas, son algunos de los ejemplos de esta predisposición, que inclusive quedó 23 plasmada en la Constitución de 1949 –posteriormente derogada-, que sostenía que “los yacimientos de hidrocarburos son bienes imprescindibles e inalienables de la Nación”. La presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962) constituye otro de los capítulos especiales en la materia. Luego de liderar los movimientos opositores a la firma del frustrado convenio con Standard Oil durante el segundo gobierno peronista, al llegar al poder nacionalizó las reservas de hidrocarburos, de manera de impedir que las contratistas resolvieran su destino final, aunque paralelamente otorgó concesiones a empresas extranjeras con el objetivo de incrementar la disponibilidad energética. El propósito del “Desarrollismo” de impulsar las ramas básicas de la industria derivó en crecientes requerimientos de combustibles, cuya demanda al exterior profundizaba la crítica situación de la comprometida balanza de pagos del país. Hacia 1962, la mayor actividad de extracción de petróleo permitió temporariamente el autoabastecimiento, con una participación de YPF cercana al 70%.7 En 1963, durante la presidencia de Arturo Illia (1963-1966), los contratos con las multinacionales fueron anulados, aunque la participación de los capitales internacionales fue restablecida por la dictadura de Onganía (1966-1970), con la sanción en 1967 de la Ley de Hidrocarburos –Ley N° 17.319-, que aún en la actualidad es el instrumento que contiene la normativa básica relativa al funcionamiento del sector. La ofensiva neoliberal para desplazar a las empresas públicas y permitir la máxima apropiación de la renta de los hidrocarburos al capital privado, fue instrumentada por el gobierno de facto que ocupó el poder entre 1976 y 1983 a partir de una serie de políticas.8 Una de ellas fue la licitación de áreas 7 Sobre la política petrolera del Desarrollismo se siguió a Rapoport, Mario y colaboradores, Historia económica, política y social de la Argentina, Ediciones Macchi, Buenos Aires, 2003. 8 Cfr. por ejemplo Mansilla Diego, Hidrocarburos y política energética, Ediciones del Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini, Buenos Aires, 2007, o Pontoriero Gustavo, 24 explotadas por YPF, para que firmas privadas se hicieran cargo de la extracción, sin responsabilidad de inversiones y con la venta asegurada de los volúmenes extraídos por parte del Estado. También las operadoras fueron beneficiadas con el incremento de los precios pagados por YPF, que llegaron a superar los valores internacionales, o con la disminución de las cuotas de extracción comprometidas al momento de la licitación, con la consecuente transformación de las multas derivadas de los incumplimientos en premios por superar los nuevos requerimientos. Además de las pérdidas ocasionadas en la adquisición del petróleo a las concesionarias, YPF fue fuertemente endeudada para proporcionar parte de las divisas que demandaba el sostenimiento del Plan Económico del entonces ministro José Alfredo Martínez de Hoz (devaluación programada en la “tablita cambiaria”, déficit comercial o fuga de capitales). La reformulación del sector fue profundizada apenas se inició la gestión de Carlos Menem (1989-1999), en el marco de las reformas estructurales aplicadas por el entonces presidente y su ministro Domingo Cavallo, alineadas en el programa neoliberal conocido como el “Consenso de Washington”: privatizaciones y ajuste de los gastos del Estado; desregulación de los mercados; apertura comercial y financiera; convertibilidad; valorización financiera. Sus efectos desde el punto de vista socioeconómico han sido ampliamente analizados e incluyen desindustrialización, desempleo, pobreza y marginalidad, deuda externa, concentración del ingreso. Las implicancias de estas políticas en el rubro de los hidrocarburos es el tema que se trata en el próximo capítulo. “Militares, empresas y petróleo en los años del Proceso de Reorganización Nacional”, en Cerra Angel (coordinador), Notas sobre Política Petrolera Argentina, Fundación Simón Rodríguez, Buenos Aires, 2011, pp.9-31. 25 26 CAPÍTULO II - EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS EN ARGENTINA CUENCAS PRODUCTIVAS La explotación de hidrocarburos en Argentina se concentra en cinco cuencas: Golfo San Jorge, Neuquina, Cuyana, Noroeste y Austral (Mapa N° 1).9 La Provincia de Neuquén se encuentra emplazada dentro de la Cuenca Neuquina, que comprende además el sector occidental de La Pampa y Río Negro y la porción meridional de la provincia de Mendoza, hasta aproximadamente los 34 grados de latitud sud (Mapa N°2). Mapa N° 1: Cuencas sedimentarias de Argentina Fuente: Secretaría de Energía de la Nación 9 Se han identificado 19 cuencas sedimentarias en el país, 5 de las cuales se encuentran en producción en la plataforma continental. 27 Mapa N°2: Cuenca Neuquina Fuente: Secretaría de Energía de la Nación De acuerdo a datos de la Secretaría de Energía de la Nación, correspondientes a volúmenes totales del año 2011, la cuenca del Golfo de San Jorge es la más relevante en cuanto a la extracción de petróleo y la Neuquina en gas, con una participación menor de las restantes cuencas (Cuadro N°1 y Gráficos N°2, 3, 4 y 5). 28 Cuadro N° 1: Participación de las Cuencas Productivas de Argentina en la extracción de hidrocarburos. Volúmenes de Extracción Año 2011 Petróleo (en m3) % Gas (en miles de m3) % Golfo San Jorge 14.781.257,04 44% 4.878.316,61 11% Neuquina 14.208.693,66 43% 25.155.297,56 54% Austral 1.727.446,72 5% 10.818.433,70 23% Cuyana 1.871.770,78 6% 61.403,22 0% 629.731,58 2% 5.399.322,43 12% Noroeste Total 33.218.899,78 100% 46.312.773,52 100% Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación Gráficos N°2 y N°3 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación 29 Gráficos N°4 y N°5 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación Las reservas de hidrocarburos se clasifican en posibles, probables y probadas. Para que sean consideradas probadas debe certificarse que su extracción es económicamente rentable. No constituye un concepto meramente geológico, sino que en su magnitud y sus posibilidades de explotación dependen de costos, precios y rentabilidades esperadas. En Argentina, la información es suministrada por las empresas, ya que el Estado no cuenta con sistemas propios de medición. En los gráficos presentados a continuación, se expone la participación de las dos cuencas más importantes (Golfo San Jorge y Neuquina) en cuanto a reservas comprobadas de hidrocarburos (Gráficos N°6 y N°7). 30 Gráficos N° 6 y N°7: Reservas Comprobadas de hidrocarburos. Año 2011 Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación MARCO NORMATIVO DE LA DESREGULACIÓN DEL SECTOR HIDROCARBURÍFERO El funcionamiento del sector hidrocarburífero fue modificado drásticamente mediante el esquema delineado a partir de 1989, cuando el gobierno de Carlos Menem dispuso su desregulación, en el marco de las políticas neoliberales adoptadas durante su mandato. La reformulación se concretó a partir de un conjunto de instrumentos generados apenas iniciada la gestión el 9 de julio de 1989, que complementaron a la Ley 17.319/67 norma que establece las condiciones generales de la actividad. • Decreto 1055/89 El Decreto 1055/89 fue firmado por Menem, Dromi y Rapanelli el 10 de octubre, sólo tres meses después de asumir el gobierno nacional. Sienta las bases de la intervención del capital privado en el sector, argumentando la necesidad de “propiciar la reactivación de la explotación de hidrocarburos 31 mediante el aumento de su producción” en yacimientos operados por la empresa YPF, aún estatal. 10 En el caso de las áreas marginales, el texto señala que se registra un bajo nivel extractivo “como consecuencia de su inactividad prolongada y/o estado de semi – explotación”, por lo que la propia marginalidad justifica “la aplicación de un esquema de explotación que permita la activa y directa participación de inversiones provenientes del capital privado”. Según los considerandos del decreto, las áreas centrales operadas por YPF, a pesar de registrar mayor actividad, también requieren inversiones del sector privado a fin de “lograr una mejor recuperación del recurso aplicando técnicas de producción asistida.” Explícitamente se declara la decisión del gobierno hacia la “desregulación progresiva e integral de la actividad que conduzca a la efectiva y libre competencia en todos los segmentos en el menor tiempo posible”, para lo cual se considera necesario “conceder la libre disponibilidad de la producción obtenida bajo estos esquemas de explotación, tanto en el mercado interno como para la eventual exportación de los productos.” El otorgamiento de la libre disponibilidad a las operadoras es una de las definiciones más significativas de este conjunto de normas ya que constituye la expresa renuncia del Estado a la soberanía en materia de hidrocarburos. En resumen, el decreto determina la creación de un mercado desregulado básicamente en las etapas de exploración y explotación (upstream), con libre disponibilidad de los hidrocarburos para ser comercializados tanto en el mercado interno como externo. Puntos salientes: Concesión de áreas de interés secundario cuya producción diaria no haya superado (en 1988) los 200 m3 de petróleo. Asociación de empresas privadas con YPF en las áreas centrales. 10 Decreto 1055/89. 32 Libre disponibilidad del crudo para el producido por las empresas privadas en las áreas de interés secundario, en las áreas centrales (de acuerdo con su porcentaje de asociación) y en las antiguas concesiones. Habilitación para importar petróleo y derivados con autorización de la Secretaría de Energía. Habilitación a las provincias para asociarse con empresas privadas a fin de participar y ser adjudicatarias en los concursos de áreas en sus respectivos territorios. • Decreto 1212/89 El Decreto 1212 del 8 de noviembre de 1989, también rubricado por Menem, Dromi y Rapanelli, ratifica el objetivo de la desregulación del sector y marca las reglas de juego para las etapas de refinación y comercialización (downstream). Por otro lado, reduce la intervención de la Secretaría de Energía, ya que elimina el requisito de autorización para comercializar en el mercado externo, operaciones que además quedan exentas de todo gravamen. Asimismo, desregula la instalación de refinerías y bocas de expendio y libera los precios de todos los productos derivados. Entre los objetivos se menciona que “las autoridades promoverán la existencia de una franca y leal competencia en igualdad de condiciones para todas las empresas que actúan en el sector, estatales y privadas.”11 Las principales medidas de este Decreto son: Se instruye a YPF a reconvertir los contratos de explotación preexistentes al régimen de concesiones o asociación, otorgando 11 Decreto 1212/89. 33 libre disponibilidad a las concesionarias, de acuerdo al decreto 1055/89. Se establece a partir del 31/12/90 (o, alternativamente, cuando se produzcan 8.000.0000 de m3) la eliminación de la asignación de cuotas de crudo por parte de la Secretaría de Energía. Libre importación y exportación de petróleo crudo y productos derivados: se elimina el requisito de autorización previa y se establece que la importación de crudo y derivados quedará sujeta a la política arancelaria general. Libertad de precios: establece que a partir del 1/1/91, los precios del petróleo se pactarán libremente. Asimismo, "quedarán liberados los precios de todos los derivados del petróleo, en todas sus etapas". Libre instalación de refinerías: "La instalación de capacidad adicional de refinación será libre, sin otro requisito que el cumplimiento de las normas de seguridad y técnicas". Libre instalación y titularidad de bocas de expendio a partir del 1/1/91. • Decreto 1589/89 El Decreto 1589/89 reconvierte los contratos del denominado “Plan Houston”12 al régimen de libre disponibilidad, instando a actuar con la máxima celeridad, a fin de eliminar “rápidamente la incertidumbre que pudiera generarse en las empresas petroleras involucradas en dicho plan.”13 Por otra parte, autoriza la libre importación y exportación de hidrocarburos y sus derivados, exentos de todo arancel, derecho o retención, 12 El “Plan Houston” fue implementado en 1985 durante el gobierno de Raúl Alfonsín (19831989) en una gira por Europa y Estados Unidos, a fin de atraer inversiones internacionales en el sector hidrocarburífero. Fueron puestas a disposición 165 áreas, de las que se formalizaron 61 contratos. Cfr.Grenoville Sebastián, “Aprendizaje político en momentos de inestabilidad institucional. El proceso de desregulación y privatización de YPF en Argentina”, en Cerra Angel (coordinador), op.cit, p.89. 13 Decreto 1589/89. 34 así como la posibilidad de no liquidar hasta el 70% de las divisas obtenidas en cada operación. • Decreto 2778/90 y Ley 24.145/92 Al año siguiente, el Decreto 2778/90 dispone la transformación en Sociedad Anónima de YPF y la aprobación de su estatuto, conjuntamente con el Plan de Transformación Global de la compañía, propuesto por el Ministerio de Economía de la Nación. Los considerandos del decreto señalan la necesidad de dotar a la empresa de “una estructura jurídica propia del derecho privado”, a fin de facilitar su participación en un mercado “desregulado y competitivo”, en condiciones de “eficiencia” y “máxima competencia”. A estos efectos, “YPF Sociedad del Estado se transformará en una sociedad anónima de capital abierto en la que podrá participar el capital estatal junto con el privado, incluyendo a su personal, estableciendo la condición de que cotice sus acciones en las bolsas de valores con el objeto de obtener la mayor apertura e integración privada en el capital de la nueva sociedad.” Luego sostiene que “la apertura de la sociedad hacia inversores privados debe sustentarse en la generación de utilidades que permitan el financiamiento genuino de las inversiones y el beneficio apropiado del capital.”14 La Ley 24.145, sancionada en septiembre de 1992, ratifica la privatización de YPF dispuesta en el Decreto 2778/90 y expresa además la federalización de los hidrocarburos, para lo cual el Artículo 5° ordena la constitución de una Comisión de Provincialización de Hidrocarburos, integrada por representantes del Poder Legislativo Nacional, de las Provincias productoras de hidrocarburos y del Poder Ejecutivo Nacional, encargada de redactar un proyecto que modifique la Ley 17.319/67, que en su artículo 1° estipula que los hidrocarburos pertenecen al Estado Nacional. Si bien la 14 Decreto 2778/90. 35 Comisión debía expedirse antes del 31 de diciembre de 1992, este capítulo no fue resuelto sino hasta la sanción de la denominada “Ley Corta” de diciembre de 2006.15 El artículo 4° de la Ley estipula la transformación al sistema de concesiones regidas por la Ley 17.319/67, de las áreas que YPF tenía en explotación, ratificando los decretos del año 1989 referidos anteriormente. Un punto a destacar es, como observan Mansilla y Perrone, que los plazos de extensión que marca la Ley 17.319 (25 años para las concesiones en las áreas centrales y 20 años para las secundarias) comienzan a regir con la promulgación en 1992 de esta Ley, mientras que las compañías operaban los yacimientos desde 1989, con lo cual se les “regalaron” tres años de concesión.16 La prohibición relativa a que las empresas sean concesionarias de más de 5 áreas que establece la Ley 17.319/67 nunca fue derogada, por lo que muchas operadoras quedaron fuera de la ley (inclusive en la actualidad).17 YPF DURANTE LA DÉCADA DE 1990 El Plan de Transformación Global, incluido en el Decreto 2778/90, fue instrumentado por el Ingeniero José Estenssoro, Presidente de la compañía designado por Menem en 1990, hasta que en 1995 fallece en un accidente de aviación. Lo sucedió Nells León hasta 1997 y Roberto Monti hasta que Repsol tomó el control en 1999. Para convertir a la empresa en “un competidor eficiente en el mercado”, se consideró pertinente “mantener aquellos activos productivos que 15 El tema se amplía más adelante, en el apartado correspondiente a Provincialización de los recursos del subsuelo. 16 Mansilla Diego y Perrone Guido en “Energía en Argentina, Evolución reciente, actualidad y perspectivas”, Documento Técnico N° 1, Centro de Estudios Económicos y Monitoreo de las Políticas Públicas, agosto de 2010, p.24. 17 El artículo 34° de la ley 17.319/67 establece que “ninguna persona física o jurídica podrá ser simultáneamente titular de más de 5 (cinco) concesiones de explotación, ya sea directa o indirectamente y cualquiera sea su origen”. 36 empresarialmente son estratégicos y económicamente viables, vendiendo los demás activos o asociándose en su explotación cuando su operación implique grandes inversiones y riesgos.”18 De esta manera se habilitó la venta de equipos de exploración, oleoductos, las refinerías de Campo Durán, Dock Sud y San Lorenzo, flotas de barcos y aviones, boyas marítimas, el taller naval, plantas de despacho, entre otros bienes que no se consideraran “estratégicos”. A pesar de este desprendimiento, la etapa gestionada por Estenssoro, León y Monti suele ser catalogada como exitosa; es el caso del trabajo de Martín Boerr en el que se la diferencia del período durante el cual YPF fue controlada por el Grupo Repsol.19 Entre los logros que se le asignan a Estenssoro se encuentran “eliminar las interferencias políticas en la empresa, profesionalizar el management e iniciar una ambiciosa expansión internacional, que llevó a YPF a tener operaciones en Indonesia, Bolivia, Venezuela, Ecuador y Brasil, entre otros países.” También, la adquisición a inicios de 1995 de la empresa texana Maxus Energy. Aunque el mismo analista reconoce que “no todo fue perfecto o positivo durante esta primera etapa de la nueva YPF”, en referencia a la drástica política de despidos aplicada por esta gestión, tema que se trata más adelante.20 La extracción de petróleo y gas por parte de YPF durante la década de 1990 creció significativamente, así como la actividad exploratoria, aunque esta última a un ritmo menor. Por ese motivo el horizonte de reservas, que vincula el volumen de reservas con la extracción en relación a las reservas, disminuyó: para el petróleo, pasó de 14 años en 1988 a 10 años en 2001 y de 31 años a 17, en el caso del gas. Un aspecto a considerar es que el destino de estos crecientes volúmenes extraídos fue la exportación. En 1998 el 40% del petróleo crudo 18 Decreto 2778/90. Boerr Martín, “De la gran empresa global a la sobreexplotación y el corto plazo”,http://wwwbiblio.inti.gov.ar/indices/0096-dISENO%20INDUSTRIAL-056/1130.pdf. 20 A partir de p.32. 19 37 extraído se vendió al mercado externo y las exportaciones de gas, que comenzaron en 1997, al año siguiente superaron a las compras a Bolivia.21 El artículo 8° de la ley 24.145/92 subdividió el Capital Social de YPF S.A. de la siguiente manera: Acciones Clase “A”: las pertenecientes al Estado Nacional, equivalentes al 51% del Capital Social. Acciones Clase “B”: las que adquieran las provincias en cuyo territorio se hallen ubicados yacimientos de hidrocarburos o, en su caso, por provincias no productoras, hasta un 39% del Capital Social. Acciones Clase “C”: las que adquiera el personal de la empresa hasta el 10%, por el Programa de Propiedad Participada, contemplado en la Ley 23.696/89 de Reforma del Estado. Acciones Clase “D”: las que el Estado Nacional y las Provincias vendan al Capital Privado. Las Provincias fueron incorporadas en función del reclamo que estaban llevando adelante por regalías hidrocarburíferas mal liquidadas. Un párrafo de este mismo artículo establecía las condiciones de participación. La composición accionaria después de la primera venta de acciones fue la siguiente: Estado Nacional 20% + “acción de oro” Estados Provinciales 12% Personal de YPF S.A. 10% Sistema Previsional 12% Sector Privado 46% En 1995, se sancionó la Ley 24.474 que modificó el artículo 8° para posibilitar que el Estado Nacional redujera su participación. Por otra parte, 21 Mansilla D., Perrone G., op.cit., p.26 38 luego de 1993, la estructura se fue modificando porque el personal de la empresa, los jubilados y las provincias fueron vendiendo sus acciones, cuyo valor aumentó significativamente: las acciones que en 1993 se vendieron a u$s 19, llegaron a u$s 30,68 en 1998.22 De esta manera, hacia 1998 el paquete accionario presentaba la siguiente estructura: Estado Nacional 20% + “acción de oro” Estados Provinciales 4,7% Personal de YPF S.A. 0,4% Sector Privado 74,9% Se conoce como “acción de oro” a la potestad que han conservado algunos Estados en ciertas sociedades privatizadas, -especialmente las petroleras y prestadoras de servicios públicos esenciales- consistente en la participación obligatoria y aceptativa en determinadas e importantes decisiones empresarias.23 La “acción de oro” otorga al Estado Nacional la posibilidad de prestar conformidad en caso de venta total a terceros y le permite designar un director y un síndico. El sector privado estaba compuesto básicamente por fondos extranjeros con más del 60% del total. Entre los tenedores argentinos, que en total sumaban casi el 12%, se destaca el Grupo Pérez Companc, con un 3,8% de participación. Luego de una primera venta de acciones del Estado Nacional a Repsol S.A., en 1999 se completó el ingreso del grupo español a la compañía, que pasó a ser poseedor del 98,23% del Capital Social. El resto quedó en manos de 22 Kozulj Roberto, “Balance de la privatización de la industria petrolera en Argentina y su impacto sobre las inversiones y la competencia en los mercados minoristas de combustibles”, Cepal, Santiago de Chile, julio de 2002, p.20. 23 Calleja Gustavo, “La acción de oro de YPF S.A.”, sitio del Movimiento por la Recuperación de la Energía Nacional Orientadora. 39 pequeños accionistas, entre ellos el Estado Nacional con un 0,02%, equivalente a 1.000 acciones Clase A. Esta participación permitía que el Estado Nacional designara un Director y un Síndico titulares, con sus respectivos suplentes, ya que la que la Ley N° 24.474/95 estableció que, "Mientras el Estado Nacional conserve al menos 1 (una) acción de la Clase A, se requerirá ineludiblemente su voto afirmativo para: 24 1. Decidir su fusión con otra u otras sociedades. 2. Aceptar que YPF SA sufra una situación de copamiento accionario consentido u hostil que represente la posesión del 51% del capital social. 3. Transferir a terceros, la totalidad de los derechos de explotación concedidos en el marco de la Ley N° 17.319/67, de modo que ello determine el cese total de la actividad exploratoria y de explotación de YPF SA. 4. La disolución voluntaria de YPF SA. 5. Mudar el domicilio fiscal o legal de la sociedad.” Capital Social de YPF S.A. en 1999: Estado Nacional 0,02% Otros accionistas 1,75% Repsol 98,23% La privatización de Gas del Estado se concretó a partir de la Ley 24.076/92. Previamente, el Decreto 48/91 aprobó los lineamientos del Plan Estratégico para la reestructuración de la empresa, basado a su vez en la Ley 23.696/89 de Reforma del Estado, que en el Anexo I contemplaba la 24 Ley 24.474/95. 40 privatización de las redes de distribución y comercialización de gas natural, a través de la modalidad de concesión. REDUCCIÓN DEL PERSONAL DE LA COMPAÑÍA Indudablemente, fue uno de los capítulos más traumáticos del Plan implementado por el Ing. Estenssoro, al significar la desvinculación de 31.207 trabajadores entre 1989 y 1994 (de 37.046 a 5.839). Al analizar la composición del personal desligado de acuerdo a su función dentro de la empresa, se puede observar que los más afectados fueron los operarios, quienes de 20.794 en 1989, pasaron a 1.347 en 1994, mientras que los profesionales de 4.069 a 1.560; los técnicos de 7.885 a 2.662 y los administrativos de 4.298 a 670. Se puede visualizar más claramente en el Cuadro N°2 y en los Gráficos N° 8 y N°9, en valores absolutos y porcentajes: Cuadro N° 2: Composición del Personal de YPF - Años 1989 y 1994 Año Profesionales Técnicos 1989 4.069 11 % 7.885 1994 1.560 27% 2.262 39% 21% Administrativos 4.298 12% 670 11% Operarios Total 20.794 56% 37.046 100% 1.347 23% 5.839 100% Fuente: en base a datos extraídos de Muñiz Terra Leticia, “Caminos Truncados: un estudio de las consecuencias de la privatización de YPF en las trayectorias laborales de los ex trabajadores petroleros”, tesis de Maestría en Ciencias Sociales del Trabajo, UBA 2007. Gráfico N°8: Composición del personal de YPF – Año 1989 Fuente: elaboración propia en base a datos extraídos de Muñiz Terra, op.cit. 41 Gráfico N°9: Composición del personal de YPF – Año 1994 Fuente: elaboración propia en base a datos extraídos de Muñiz Terra, op.cit. Las consecuencias de esta política no se sintieron de manera inmediata, ya que se recurrió a distintas modalidades para reducir la planta de empleados: El programa de retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas, a cambio de contrapartidas que oscilaban entre los 30.000 y 80.000 dólares, con fondos aportados por el Banco Mundial; Aquellos trabajadores considerados “prescindibles” pero que no aceptaron el retiro voluntario, debían optar por algún curso de capacitación de 1 año de duración, con el costo a cargo de la empresa, al cabo del cual eran despedidos e indemnizados. Los despidos propiamente dichos, con indemnizaciones que en total sumaron 1.000 millones de dólares. El fundamento fue la tercerización de servicios o el achicamiento de algunos sectores que permanecían dentro de la empresa, a partir de la figura del denominado spinn off, por el cual la empresa se desprendía de parte del proceso de producción. De esta manera, algunos ex empleados crearon emprendimientos de servicios petroleros en forma de Sociedades Anónimas, SRL o Cooperativas, que se sustentaron en contratos de uno o dos años que la “empresa madre” por ley debía 42 asegurar. Entre ellas, 215 fueron organizadas por el Sindicato SUPE (Sindicato Unido de Petroleros del Estado), las que empleaban a 7.194 ex agentes de YPF,25 en el marco de la Ley 23.696/89 de Reforma del Estado, que en su artículo 41° establecía que “deberá tenerse como criterios en el diseño de cada proyecto de privatización, evitar efectos negativos sobre el empleo y la pérdida de puestos de trabajo (...). A tal efecto las organizaciones sindicales representativas del sector correspondiente podrán convenir con los eventuales adquirentes y la Autoridad de Aplicación mecanismos apropiados”.26 EL ROL DEL SINDICATO DURANTE EL PROCESO DE PRIVATIZACIÓN La unión de los sindicatos que en distintos puntos del país representaban a los trabajadores de YPF –creada en 1922- se concretó en la ciudad de Ensenada el 20 de septiembre de 1946 y dio lugar a la creación de la Federación SUPE (Sindicato Unido de Petroleros del Estado). La expansión de la empresa petrolera estatal motivó el incremento del número de afiliados y una mayor llegada del sindicato al gobierno, traducida en el logro de leyes laborales que beneficiaban a los trabajadores del sector. La consolidación de la Federación SUPE como un importante factor de poder fue sostenida por un conjunto de dirigentes de extensa militancia y por su identificación con el peronismo. En 1949 se unió a la Confederación General del Trabajo y ese mismo año apoyó la reforma de la Constitución Nacional, defendiendo de este modo la propiedad estatal de los recursos del subsuelo. Luego del derrocamiento de Perón en 1955 y en el marco de la compleja relación que la dirigencia sindical mantuvo con los sucesivos gobiernos de las 25 Cfr.Orlansky Dora y Makón Andrea, “De la sindicalización a la informalidad. El caso de Repsol – YPF”, trabajo presentado en el 6º Congreso Nacional sobre Estudios del Trabajo, Buenos Aires, 13 al 16 de agosto de 2003, 26 Ley 23.696/89. 43 décadas de 1960 y 1970, la estrategia de SUPE consistió en tratar de no perder los derechos adquiridos. Ya con un nuevo gobierno peronista en el poder, en 1975 se firmó el Convenio Colectivo de Trabajo 23/75, en el marco de la Ley 20.744/74, que comprendía a la totalidad del personal, sin distinguir jerarquía o función y establecía una relación laboral por tiempo indeterminado que implicaba una jornada diaria de trabajo de 7 horas y semanal de 35 horas. En cuanto al salario, impedía a la empresa aplicar incrementos en base a mayores exigencias al trabajador. En líneas generales, el convenio otorgaba al sindicato amplias atribuciones no solamente en materia de representación gremial, sino que también le permitía tomar decisiones atribuibles a la propia política empresarial, vinculadas al ingreso del personal, su trayectoria en el escalafón, así como el ejercicio del poder disciplinario, que incluía la extinción del vínculo laboral en casos puntuales. Con la reestructuración de YPF y en el marco de la flexibilización del mercado de trabajo que formaba parte del listado de políticas neoliberales de la década de 1990, comenzó una etapa de renegociaciones del convenio colectivo que fueron limitando progresivamente el poder sindical.27 El convenio 30/90 reemplazó al anterior y modificó algunas cuestiones centrales; entre otras, excluyó al personal jerárquico,28 extendió la jornada laboral a 8 horas diarias y 48 horas semanales, cambió el sistema de computar la antigüedad para otorgar la licencia anual ordinaria (ya no se tenía en cuenta los servicios prestados en cualquier otra dependencia del Estado Nacional) y condicionó el otorgamiento de beneficios a la situación económica de la empresa. La actividad de los delegados fue visiblemente restringida, ya que sus funciones gremiales no los eximían de cumplir las tareas laborales habituales y quedaban sujetos a las condiciones generales de 27 El siguiente análisis se basa en los trabajos de Orlansky D. y Makón A, op.cit. y de Muñiz Terra Leticia, “La erosión del poder sindical en un escenario de privatización: el caso de SUPE”, Revista Question, Universidad Nacional de La Plata, 2006. 28 Se refiere a aquel que cumple jefatura y al personal con capacidad de mando. 44 todo el personal; sólo se contemplaban 24 horas mensuales sin descuento de haberes para desempeñar las tareas gremiales. La influencia del sindicato también fue condicionada a partir de eliminar su intervención en aquellas decisiones que tuvieran que ver con la situación laboral de los empleados o de la extinción del vínculo con la empresa. El convenio 30/90 fue sustituido por el 90/93, que entre sus puntos más salientes redujo la cantidad de representantes sindicales; así, de 1.187 delegados en octubre de 1991 pasaron a ser 148 en febrero de 1993. Este recorte significaba un debilitamiento de la representación sindical, pues implicaba menor cantidad de delegados gremiales en relación con la cantidad de trabajadores. Como se señala en el trabajo de Muñiz Terra, mientras que antes de 1991 existía una relación aproximada de 1 delegado por cada 20 trabajadores, en 1993 pasó a ser de 1 delegado por cada 71 trabajadores. En cuanto a las restricciones que se impusieron al rol del sindicato, la nueva normativa establecía que la empresa podría designar personal ingresante aunque sólo en situaciones especiales, correspondiendo a la Federación SUPE sugerir sólo hasta un 20% de este nuevo personal de acuerdo a su listado de aspirantes. Una modificación significativa de esta instancia fue la posibilidad de fraccionar las vacaciones de acuerdo a las necesidades de la compañía y de otorgar adicionales por eficiencia y desempeño individual, reemplazando de este modo el criterio anterior de eficiencia colectiva. En 1995 se firmó el convenio colectivo Nº 144 que entre sus cláusulas más relevantes en cuanto a la pérdida de influencia sindical, eliminó totalmente la posibilidad de participación de SUPE en el ingreso de personal, redujo a 16 horas mensuales con goce de haberes para la actividad de los delegados, estableció la posibilidad de que en función de criterios de eficiencia la empresa pudiera reasignar funciones a los trabajadores y acotó aún más las categorías comprendidas en el convenio. A partir de la modificación de 1997, sólo quedaron incluidos las cuatro categorías más bajas del escalafón 45 (ayudantes, auxiliares, operadores analistas y operadores asistentes). El convenio 223/97 ratificó la polivalencia funcional del anterior convenio colectivo y coartó la tradicional prioridad que tenían los familiares de los empleados de YPF para ingresar a trabajar en la empresa. En 2001, una nueva negociación profundizó las reformas y además estableció que el trabajador comprendido en el convenio, cualquiera fuera su nivel y función, se vinculaba a la empresa individualmente, a través de contratos sujetos a las distintas modalidades reconocidas por las normas vigentes. La creciente flexibilización laboral también fue acordada por el sindicato con las PYMES que prestaban servicios en el sector de los hidrocarburos, a cuyos integrantes representaba SUPE. A partir de 1995 se firmaron convenios que incluían por ejemplo la extensión de la jornada de trabajo hasta 12 horas diarias y 48 horas semanales, evaluaciones anuales de desempeño, período de prueba de 90 días, e inclusive la “polivalencia funcional” justificada en la necesidad de lograr mejor posicionamiento en un mercado que era caracterizado como “altamente competitivo”. Si bien las sucesivas modificaciones de la normativa laboral fueron decisivas para comprender la pérdida de influencia y poder del sindicato, otros factores contribuyeron, entre ellos: La cláusula de “gratificación por eficiencia” tendía a involucrar a los empleados en las metas de la empresa, comprometiéndolos personalmente en la búsqueda de maximización de ganancias, como observan Orlansky y Makón. En este sentido, fue una práctica habitual que el personal asistiera a cursos de capacitación en los que se los concientizaba de la necesidad de racionalizar la estructura de costos o de incrementar los ingresos por mayor producción. De esta manera, la tradicional identificación del conjunto de los trabajadores del sector con su sindicato fue siendo reemplazada por la identificación individual con los empleadores. Los beneficios eran 46 otorgados por la empresa y ya no correspondían a reivindicaciones conseguidas por los representantes gremiales. Desde una perspectiva macroeconómica, los graves problemas de desempleo que caracterizaron al período bajo análisis también debilitaron el margen de acción de los sindicatos en general. La desocupación funciona como un freno a las reivindicaciones laborales, en tanto la prioridad pasa a ser la conservación del empleo. La relación del sindicato, o de sus dirigentes, con el justicialismo y en especial con Carlos Menem. Cuando comenzaron las renegociaciones del convenio colectivo en 1990, el secretario general de la Federación SUPE era Diego Ibáñez, de militancia peronista y de comprobada amistad con el entonces Presidente. Este nexo ha sido analizado por varios autores, entre ellos Hernán Palermo29 quien señala que el sindicato asumió un rol activo en el proceso de reorganización y privatización de la empresa, en el contexto general de la alianza entre los sindicatos y el PJ. Los dirigentes gremiales argumentaban que los cambios implementados por el menemismo eran inevitables dada la gravedad de la crisis económica y justificaban la actitud en una suma de condicionantes: desgaste provocado por la confrontación con el gobierno de Alfonsín (19831989), escasa movilización social, campaña antisindical, disminución de la representatividad generada por la gran cantidad de desocupados. El autor cita la reflexión de un dirigente de SUPE de la filial Ensenada: “Cuando vos tenés una decisión política de semejante envergadura, yo creo que una cosa tenés que tener en 29 Palermo Hernán, “Privatización, modernización empresaria y nueva cultura del trabajo. Apuntes sobre el proceso privatizador en la explotación de hidrocarburos”, ponencia presentada al V Congreso Latinoamericano de Sociología del Trabajo: "Hacia una nueva civilización del trabajo", Montevideo, 18 al 20 de abril de 2007. 47 claro… acá cuando se echa a todo el personal de YPF, o a la mayoría del personal de YPF, la comunidad no dijo nada. Entonces vos no tenías un apoyo social, estabas solo”. A cambio, el gobierno otorgó al Sindicato una serie de concesiones, entre las que figuran aportes para la obra social petrolera (OSPE), subsidios para comprar parte de la empresa o la participación accionaria en la empresa privatizada a través del programa de propiedad participada (PPP). Con respecto a este último punto, la propia Ley de Reforma del Estado (Ley 23.696/89) estableció la implementación de este programa en todas las empresas que se privatizaban e implicaba la asignación a los empleados de una parte del paquete accionario, de acuerdo a criterios de antigüedad, nivel jerárquico o cargas de familia. Como se ha mencionado, en el caso de YPF, el personal –incluido el sindicato- quedó habilitado a adquirir hasta el 10% del capital social; de todos modos, se dispuso que alcanzaba a aquellos en funciones en 1993, fecha en la que ya se había producido la mayor parte de la desvinculación. La tenencia accionaria otorgaba el derecho a la participación de un representante en el Directorio, aunque su presencia fue sólo formal y quedó sin efecto cuando a fines de la década Repsol adquirió el 98,23% de las acciones. Desde SUPE, hoy reconvertido a SUPeH (Sindicato Unido de Petroleros e Hidrocarburíferos) y con un ínfimo número de afiliados, asumen que el error más grave fue haber promovido y acompañado a Menem como candidato presidencial (Diego Ibáñez formaba parte de la “mesa chica” del proyecto “Menem Presidente”). Un histórico dirigente de la filial Catriel, Río Negro, recuerda que durante un acto realizado en la localidad en febrero de 1989, Menem aseguró que potenciaría la actividad petrolera estatal y que en su discurso afirmó: “no hay ningún problema con que vengan capitales extranjeros. Pero que vengan a explorar, a hacer inversiones de riesgo y no a explotar lo que ya ha explorado YPF, que es cosa totalmente distinta. Hay 48 quienes están pensando en liquidar YPF. Y liquidar YPF es como liquidar una parte de la patria misma.”30 LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS A PARTIR DE 2003 Desde la asunción de Néstor Kirchner a la Presidencia de la Nación en mayo de 2003 y hasta abril de 2012, durante el mandato de Cristina Fernández de Kirchner, se pusieron en práctica una serie de disposiciones relacionadas con el funcionamiento del sector hidrocarburífero. El presente apartado analiza cada una de ellas, partiendo de la premisa que ninguna de las medidas adoptadas provocó modificaciones de fondo. Por el contrario, la crítica situación heredada de la experiencia neoliberal se fue profundizando hasta generar un déficit energético que debió ser saldado en el año 2011 a partir de la importación de combustibles por un valor mayor a los 9.000 millones de dólares, circunstancia que derivó en la decisión de expropiar el 51% del paquete accionario de YPF S.A. • Retenciones Las retenciones a las exportaciones de hidrocarburos provienen de la Ley de Emergencia Económica de 2002 y las alícuotas fueron variando hasta llegar al sistema de cálculo establecido por la Resolución 394 de 2007 del Ministerio de Economía y Producción. Consiste en reconocer al exportador un valor fijo y la obligación de ingresar al fisco la diferencia respecto del precio internacional. Por otra parte, elevó los porcentajes a aplicar a los derivados. Además del fin recaudatorio, la medida implicó la separación del precio interno del internacional y la posibilidad de captación de una porción adicional de la renta por parte del Estado Nacional, que hasta la implementación de esta medida, sólo participaba vía impositiva. 30 “Viaje a la historia del Gremio”, en Suplemento de Energía, Diario Río Negro, 20 de noviembre de 2009. 49 La Resolución plantea que ante el incremento del precio internacional del petróleo, “es necesario desvincular a la economía local de dichas circunstancias, protegiendo al consumidor de los posibles perjuicios que pudieren acontecer, como asimismo atenuar su impacto sobre el nivel de actividad, empleo y precios internos.”31 Por otra parte, establece que “el Estado Nacional debe procurar captar las rentas extraordinarias que se generan en diferentes sectores de actividad, en especial cuando se trata de recursos naturales no renovables.”32 El precio de venta interno del petróleo se fijó en u$s 42 el barril, por lo que las empresas operadoras y las refinerías mantendrían ese valor más allá de las oscilaciones del mercado internacional. 33 El aumento de las alícuotas establecidas para los derivados (del 5% al 45% para las naftas) fue el aspecto más relevante de esta medida, ya que desalentó la exportación de este subproducto privilegiando el abastecimiento interno. • Provincialización de los Recursos del Subsuelo La Ley 17.319/67, marco general aún vigente pero con modificaciones sustanciales, reconocía la propiedad del Estado Nacional sobre los yacimientos en su artículo 1°: “Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en el territorio de la República Argentina y en su plataforma continental, pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado Nacional”. En 1992, la Ley 24.145, además de ratificar el decreto 2778/90 en cuanto a convertir a YPF en una Sociedad Anónima, dispuso la creación de una comisión que estudiara la federalización de los recursos del subsuelo, aunque nunca se expidió. La reforma de la Constitución de 1994 incluyó un 31 Resolución 394/07. Ídem. 33 El valor interno ha ido aumentando y es fijado periódicamente por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Para el cálculo de recursos correspondiente al proyecto de Presupuesto para el año 2012 de la provincia de Neuquén, el precio promedio del barril de crudo fue estimado en u$s 73,7, mientras que el precio internacional al momento de escribir la presente tesis fluctúa alrededor de u$s 85. 32 50 párrafo en el artículo 124° que establece que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, en lo que constituyó un nuevo capítulo de la tradicional disputa entre la Nación y los Estados provinciales, que no quedó inmediatamente resuelta ante la falta de acuerdos en relación al significado de los conceptos involucrados. En 2003, el decreto 546 del Poder Ejecutivo Nacional en sus considerandos hace referencia a la “situación jurídicamente ambigua”: la titularidad constitucional de las provincias respecto de los hidrocarburos se contraponía a la ley vigente (la 17.319/67), por lo cual dispuso un régimen mixto: las áreas ya concesionadas se mantenían en jurisdicción de la Nación y las nuevas o las que revirtieran, por incumplimiento o por voluntad de los concesionarios, pasarían a la órbita provincial. Recién en 2006, la sanción de la Ley 26.197, denominada “Ley Corta” y publicada en el Boletín Oficial el 5 de enero de 2007, concluyó el proceso al modificar el artículo 1° de la Ley 17.319/67. La nueva normativa asigna a las provincias la administración de los yacimientos ubicados en sus territorios, aún los que el Decreto de 2003 había reservado al poder central. Las provincias pasaron a ser propietarias de los yacimientos en tierra firme, mientras que al ámbito nacional únicamente pertenece el territorio marino (off shore), en la plataforma continental, que representa 0,72% del total. A partir de esta normativa, las provincias asumieron la Autoridad de Aplicación en el sector, con facultad para ejercer actividades de fiscalización y control de los permisos de exploración, concesiones de explotación y transporte de hidrocarburos, para exigir el cumplimiento de las obligaciones contractuales y del pago de cánones y regalías, así como para aplicar el régimen de sanciones previsto en la Ley 17.319/67 (multas, suspensión, caducidad, entre otras). El último párrafo de la “Ley Corta” otorga a las provincias “todas las facultades 51 derivadas del poder concedente, emergentes de la Ley 17.319/67 y su reglamentación.”34 En un reconocido trabajo,35 Enrique Hidalgo cuestiona la interpretación que la “Ley Corta” hace de la terminología legal incluida en la Constitución Nacional por la reforma de 1994. Señala que el “dominio originario” atribuido por el artículo 124° de la Constitución Nacional no es sinónimo de “jurisdicción”, ya que según su criterio en el caso de los hidrocarburos puede existir “jurisdicción sin dominio”. En este marco, el Estado Nacional tendría la jurisdicción para regular la modalidad de explotación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 75° de la propia Constitución (es atribución del Congreso Nacional dictar el Código de Minería, entre otros), a pesar de que el dominio corresponda a las provincias. Por otra parte, la misma “Ley Corta” presenta una contradicción, al atribuir en el artículo 2° al Poder Ejecutivo Nacional el diseño de las políticas energéticas a nivel federal. • Creación de ENARSA ENARSA (Empresa Energía Argentina S.A.) fue creada el por Ley 25.943 sancionada el 20 de octubre de 2004, bajo la figura de sociedad anónima con participación mayoritariamente estatal. El objeto de la empresa es la “exploración y explotación de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos, el transporte, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización de estos productos y sus derivados, así como de la prestación del servicio público de transporte y distribución de gas natural y la generación, transporte, distribución y comercialización de energía eléctrica.” ENARSA fue creada para ejercer la titularidad de los permisos de exploración y de las concesiones de 34 Ley 26.197/07 Hidalgo Enrique, “Competencia de la Nación y las Provincias en la explotación de hidrocarburos en la Argentina”, Realidad Económica, N° 241, Buenos Aires, enero-febrero de 2009. 35 52 explotación de las áreas marítimas nacionales que no se encontraran ya concesionadas.36 La Ley de creación establece la posibilidad de que ENARSA abra su capital social a las jurisdicciones provinciales (hasta un 12%) y al sector privado (hasta un 35%). La empresa está facultada para operar en cualquier segmento de la cadena de valor de los bienes energéticos, por sí misma, integrada o asociada a terceros tanto en el país como en el exterior. Si bien fue anunciada como el retorno del Estado a la actividad hidrocarburífera, en los hechos la acción de ENARSA no fue significativa; no asumió un rol activo sino que se limitó a licitar concesiones, a firmar permisos de exploración en áreas del Mar Argentino con empresas extranjeras (Repsol, Petrobras, Enap Sipetrol de Chile), aunque no con el rol de operadora. Se asoció con organismos provinciales en áreas menores, asumió la compra de gas natural a Bolivia, de gasoil desde Venezuela, fue la encargada de instrumentar licitaciones de obras públicas energéticas, entre otras acciones que si bien forman parte de su objeto, no tuvieron la magnitud que implica una mayor presencia estatal en el sector. En Venezuela, ENARSA obtuvo una participación en la Franja Petrolífera de Orinoco, a través de una compañía mixta, asociada con la estatal venezolana PDVESA (40% y 60% respectivamente). La participación que tiene allí la compañía argentina forma parte de la política energética planteada por Venezuela en cuanto a establecer vínculos con empresas de otros estados latinoamericanos.37 • El ingreso del Grupo Petersen a YPF S.A. Presentado como la incorporación a la empresa de representantes de la denominada “burguesía nacional”, se materializó en dos etapas: en la primera, en 2007, adquirió el 14,9% de las acciones de la firma por un valor de u$s 2235 millones, de los cuales aportó u$s 100. Para cubrir el resto, obtuvo 36 37 Ley 25.943/04. Cfr. Mansilla Diego y Perrone Guido, op.cit, p. 49. 53 préstamos de la propia Repsol S.A. por u$s 1017 millones y el resto (u$s 1018) de un pool de Bancos internacionales (Crédit Suisse, Goldman Sachs, BNP Paribas y Banco Itaú Europa). La adquisición del 10% adicional fue por un valor de u$s 1400 millones, a partir de sendos créditos de Repsol S.A. por u$s 730 millones y de los bancos Itaú, Standard Bank, Crédit Suisse, Santander y Citi por u$S 670 millones. Se acordó que el grupo propiedad de los Eskenazi pagaría la deuda con la distribución de dividendos de la compañía, por lo que hasta el momento de la decisión de expropiar el 51% de las acciones de YPF S.A. (abril de 2012), llevaba saldados u$s 600 millones, debiendo aún u$s 1170 al sector financiero y u$s 1747 a Repsol S.A. La política de distribución de dividendos dispuesta por Repsol S.A. posibilitó que en el año 2006 se distribuyera el 52%; en 2007, el 57%, en 2008, el 255% (incluye utilidades acumuladas), en 2009, el 140%y el 76% en 2010. En 2009, Petrobras distribuyó el 46%, Total el 38%, Chevron el 31%, por mencionar algunos ejemplos de otras empresas multinacionales. Se calcula que el promedio mundial ronda el 26%.38 • Programas Gas, Petróleo y Refinación Plus Creados en 2008, tenían el propósito de incentivar la exploración y la explotación de hidrocarburos, con la consecuente incorporación de reservas. A través de la Resolución 24/2008 de la Secretaría de Energía de la Nación se instrumentó el programa de incentivo a la producción de gas natural denominado “Gas Plus”, a partir del cual se pagaría un precio más elevado por el gas producido bajo las condiciones establecidas en el Anexo I de la Resolución: para acceder al beneficio, debía tratarse de proyectos aprobados por la Secretaría de Energía de la Nación, relativos a extracción de gas en 38 Datos mencionados en la exposición de Alieto Guadagni en el Senado de la Nación, durante el debate en Comisión por el proyecto de ley de expropiación del 51% del paquete accionario de YPF S.A., 17/4/2012. 54 concesiones otorgadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma, o anteriores mientras provinieran de yacimientos denominados de tight gas, caracterizados por la presencia de arenas compactas de baja permeabilidad, que requieren la aplicación de técnicas más costosas que las habituales.39 En noviembre del mismo año, el Decreto 2014/08 del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, creó los programas Petróleo Plus y Refinación Plus con los cuales se buscaba incrementar la extracción de petróleo, la construcción de nuevas refinerías o la ampliación de de la capacidad de refinación de plantas existentes, para dar respuesta al “sostenido incremento de la demanda de combustibles líquidos derivados del pleno desarrollo de la economía.”40 Los estímulos se concretarían a través “de la emisión de Certificados de Crédito Fiscal transferibles y aplicables al pago de derechos de exportación.”41 Se crearía a su vez una Comisión de Seguimiento para supervisar el funcionamiento de los programas. En febrero de 2012 se decidió la suspensión de ambos; el Ministerio de Planificación explicó en un comunicado de prensa que la decisión estaba basada en la modificación de las condiciones de mercado en las que fueron estructurados en 2008, considerando que el precio interno del barril de crudo aumentó “de 35 a 70 dólares.” El parte señaló que los proyectos alcanzaron un grado de avance significativo, algunos de ellos inclusive finalizaron, por los que los objetivos iniciales fueron cumplidos. En este sentido, indicó que a partir de su inicio, el Estado otorgó beneficios fiscales por alrededor de 10.000 millones de pesos, a partir de los cuales se logró incorporar reservas equivalentes a 130 millones de barriles adicionales a la reposición anual de cada compañía. Aseguró que la producción de petróleo de los beneficiarios del programa experimentó un aumento acumulado entre 39 Cfr. Resolución 24/2008. El tema de los hidrocarburos “no convencionales, entre los que se encuentra el denominado tight gas se trata más adelante, en el apartado correspondiente. 40 Decreto 2014/2008. 41 Ídem. 55 2008 y 2011 de 17 millones de barriles, además de los “importantes descubrimientos de shale oil, que también fueron posibles por la vigencia del programa”. En el caso de Refinación Plus, el comunicado del Ministerio de Planificación detalló que con los proyectos realizados en el marco del beneficio, “hacia 2015 habremos ampliado la capacidad de refinación en casi dos millones de metros cúbicos por año para el gasoil, que equivale a un 16% y en 2,47 millones de metros cúbicos para la nafta, es decir un 37%.”42 EL ESCENARIO POSTERIOR A pesar de las proyecciones del organismo, este abanico de instrumentos implementado luego de 200343 no generó un verdadero cambio de rumbo en materia energética, dado que al no apuntar a revertir la lógica de maximización de beneficios que guía a los inversores privados en la toma de decisiones, mantuvo las características básicas del funcionamiento del sector. Según datos correspondientes al año 2011, ocho empresas operadoras concentran el 83,7% de la extracción de petróleo en el país (Gráfico N°10) y cinco empresas controlan el 80,2% de la extracción de gas (Gráfico N°11). 42 “Se suspenderán los Programas Petróleo Plus y Refino Plus para grandes compañías”, http://www.prensaargentina.ar. 43 Además de los mencionados, en octubre de 2011 mediante el Decreto 1722/2011 se restableció la obligatoriedad del ingreso y negociación en el mercado de cambios de la totalidad de las divisas provenientes de operaciones de exportación de petróleos crudos, sus derivados, gas y de empresas mineras. 56 Gráfico N°10: Participación de las principales empresas operadoras en la extracción de petróleo en Argentina. Fuente: elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación Gráfico N°11: Participación de las principales empresas operadoras en la extracción de gas en Argentina. Fuente: elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación 57 Algunas de las operadoras tienen participación además en la etapa del downstream, como es el caso de YPF, que con tres refinerías propias participa del 52% del mercado de combustibles líquidos, o de Pan American, que interviene con un 14%. Otras firmas se desempeñan en el procesamiento pero no extraen, como Shell, que refina el 14%. Observamos que en este segmento también existe una fuerte concentración. Si bien el objeto de la presente investigación está relacionado básicamente con las actividades correspondientes a las etapas del upstream (exploración y extracción), es importante mencionar las ocho refinerías más relevantes del país, su capacidad de refinación y a quién pertenecen (Cuadro N°3). Cuadro N°3: Refinación de petróleo en Argentina Refinería Capacidad Propietarios La Plata 30.000 m3 diarios YPF S.A. Luján de Cuyo (Mendoza) 16,800 m3 diarios YPF S.A. Plaza Huincul (Neuquén) 4.000 m3 diarios YPF S.A. Campo Durán (Salta) 4.500 m3 diarios Refinor S.A. propiedad entre (de compartida Y.P.F. Pluspetrol: S.A.:50%, 21,5% y Petrobras: 28,5%) Bahía Blanca (Buenos 4.850 m3 diarios Petrobras Aires) San Lorenzo (Santa Fé) 8.000 m3 diarios Oil Combustibles S.A. (vendida en mayo de 2011 por Petrobras) Dock Sud (Buenos Aires) 14.000 m3 diarios Shell Campana (Buenos Aires) 13.800 m3 diarios Pan American Fuente: Elaboración propia en base a datos de De Dicco Ricardo, op.cit, pag.11 58 A lo largo de la última década, la actividad del sector hidrocarburífero en Argentina evidenció un claro retroceso, desde 1998 en el caso del petróleo y desde 2004 en el gas, como se puede observar en los Gráficos N°12 y N°13: Gráficos N°12 y N° 13: Extracción de hidrocarburos en Argentina – 2000-2011 Fuente: Elaboración propia en base a datos del IAPG Paralelamente, la escasa inversión en exploración provocó la pérdida de reservas. Los Gráficos N°14 y N°15 muestran su evolución: Gráficos N°14 y N°15: Reservas de hidrocarburos en Argentina – 2006-2011 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación 59 La disminución en la actividad se verificó prácticamente en todas las operadoras, a excepción de Total Austral, que experimentó un leve incremento en la extracción de gas. Observemos los siguientes datos correspondientes a las principales empresas concesionarias durante el último trienio (Gráficos N°16, N°17, N°18, N°19, N°20 y N°21): Gráficos N°16 y N°17: Evolución de la extracción de hidrocarburos de Pan American (Años 2009-2011): Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación 60 Gráficos N°18 y N°19: Evolución de la extracción de hidrocarburos de Petrobras (Años 2009-2011): Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación Gráficos N°20 y N°21: Evolución de la extracción de hidrocarburos de Total Austral (Años 2009-2011): Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación 61 El caso de YPF es claro: la abrupta merma en su actividad, reflejada en los siguientes gráficos, impactó en la pérdida de reservas del total de las cuencas y especialmente en las de la Cuenca Neuquina, en la que se ha desempeñado como la principal operadora (Gráficos N°22 a N°25). En contraste, en la Cuenca del Golfo San Jorge, donde YPF tiene una participación menor (la operadora principal es Pan American Energy), las reservas aumentaron: (Gráficos N°26 y N°27): Gráficos N°22 y N°23: Evolución de la extracción de hidrocarburos de Total Austral (Años 2009-2011): Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación 62 Gráficos N°24 y N°25: Reservas de hidrocarburos en la Cuenca Neuquina (2006-2011) Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación Gráficos N°26 y N°27: reservas de hidrocarburos en la Cuenca del Golfo San Jorge (Años 2006-2011): Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación Las empresas y sus asesores han planteado la denominada “inseguridad jurídica” del país para argumentar la baja en la actividad y la elección de otros destinos para invertir. Se mencionaban excesivas reglamentaciones, falta de 63 incentivos, cambios en las reglas de juego o mala calidad institucional44 y principalmente la diferencia entre el precio interno y el internacional como causas de la declinación, de acuerdo al régimen de Retenciones. En uno de los documentos elaborados por ex secretarios de energía del país, que hicieron pública su crítica a la política energética llevada a cabo desde 2003, sostuvieron: “Esta política de precios es incomprensible e irracional y su efecto inmediato combinado con un discurso oficial confuso desalienta la inversión de riesgo en exploración, que es imprescindible para revertir la caída productiva de la producción doméstica.”45 De todas maneras, es preciso tener en cuenta que estas condiciones estaban presentes al momento de negociar los contratos correspondientes a las prórrogas de las concesiones, en los que asumieron los respectivos compromisos de inversión. La creciente demanda insatisfecha de una economía en expansión desembocó en la necesidad de importar un volumen cada vez mayor de combustibles, que alcanzó un pico máximo en 2011 con 9.397 millones de dólares (Gráfico N°28), generando un inédito déficit en el saldo comercial del sector (Gráfico N°29). 44 Subyace el significado que Douglass North atribuye al concepto de “instituciones”, a las que describe como el conjunto de normas “oficiales y oficiosas” que establecen las reglas de juego a través de las cuales se rigen las relaciones entre los hombres, destacándose el grado de protección del derecho de propiedad. Según este autor, un marco institucional adecuado ha de ser capaz de generar incentivos tendientes en especial a hacer respetar el derecho de propiedad, de manera que los beneficios privados superen a los costos privados de desarrollar una iniciativa, más allá de que ésta sea socialmente provechosa. Cfr. North Douglass y Thomas Robert, El nacimiento del mundo occidental, Siglo XXI, México, 1978. 45 “La caída de las reservas de hidrocarburos: el problema más importante del sector energético argentino”, Documento elaborado por ocho ex secretarios de energía en mayo de 2011, disponible en el sitio web http://iae.org.ar/exsecs/ExSecretarios_Comp_04_07_011.pdf. 64 Gráfico N° 28: Importación de combustibles en Argentina (Años 1995-2011). Fuente: Elaboración propia en base a datos del Decreto 530/12 de intervención de YPF Gráfico N°29: Saldo Comercial de combustibles en Argentina (Años 1995-2011) Fuente: Elaboración propia en base a datos del DNU 530/12 de intervención de YPF 65 ACUERDO FEDERAL DE LOS HIDROCARBUROS A inicios de febrero de 2012 adquirió protagonismo la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI), un organismo cuya creación data de 1988 y está integrado por las provincias de Chubut, Santa Cruz, Neuquén, Tierra del Fuego, Mendoza, Salta, Jujuy, Formosa, Río Negro y La Pampa. Hasta el momento había tenido escasa participación en la definición de la política energética aunque en esta oportunidad, presidido por el gobernador de Chubut, Martín Buzzi, se constituyó en el núcleo de la convocatoria para acordar la postura del gobierno nacional y de las provincias productoras sobre el desempeño de las operadoras, más puntualmente de YPF S.A, bajo control del grupo español Repsol. De esta manera, los días 9 y 25 de febrero se desarrollaron encuentros en los que los integrantes de la OFEPHI consensuaron con representantes del gobierno nacional y delegados sindicales un pronunciamiento cuyo texto hacía presagiar las futuras acciones instrumentadas. El documento es presentado como una herramienta que tiende a lograr el diseño de una política en materia de hidrocarburos de manera articulada entre el Estado Nacional y las Provincias, de acuerdo a los principios constitucionales y a las atribuciones de la “Ley Corta”, que delega a los estados provinciales la administración de los recursos del subsuelo. Por otra parte, los suscriptores del acta se expresan alineados a la política del gobierno nacional, adhiriendo al “proceso de inclusión social, eje del modelo político, económico y social que se viene llevando adelante en la Argentina desde el 25 de mayo del 2003, al que adherimos todos los firmantes.” 46 Entre los puntos más salientes pueden mencionarse: El objetivo del autoabastecimiento de petróleo y gas, principio rector de una política de estado en materia energética, “mediante la aplicación del criterio de máximo desarrollo de las cuencas, a través de métodos y 46 Acuerdo Federal de los Hidrocarburos, febrero de 2012. 66 procedimientos convencionales y no convencionales de producción, haciendo sustentable el desarrollo armónico de los yacimientos.” La exigencia a las empresas de un mayor flujo de inversiones, tanto en lo que respecta a la extracción como a la exploración tendiente a la reposición de reservas, de manera de incrementar la provisión de hidrocarburos y la demanda de empleo directo e indirecto, priorizando la contratación de factores productivos locales. El pronunciamiento por la posibilidad de proceder a la reversión de concesiones o permisos de explotación en caso de verificarse situaciones de incumplimiento de los compromisos asumidos en los respectivos contratos, de acuerdo a lo establecido en la legislación vigente.47 Lograr una mayor participación de empresas públicas, provinciales y nacionales, a fin de maximizar la producción de los yacimientos y lograr una mayor participación en la renta. Ejercer un monitoreo ambiental en todas las etapas del sector, así como de instalar equipamiento que permita contar con información más precisa y en tiempo real de la producción de hidrocarburos. Tender hacia la sustitución de importaciones de hidrocarburos y mientras tanto, requerir a las empresas refinadoras compartir el costo de las compras externas de combustibles para abastecer al mercado interno, “ya que la responsabilidad del abastecimiento en el mercado de combustibles, está en cabeza de los refinadores en la justa proporción de su participación en el mismo.” Asimismo, se les exige un “esquema armónico, equitativo y no discriminatorio de distribución y comercialización” de acuerdo a las necesidades de las jurisdicciones provinciales y realizar las inversiones 47 El artículo 80° inciso c de la ley 17.319/67 establece que “las concesiones caducan por incumplimiento sustancial e injustificado de las obligaciones estipuladas en materia de productividad, conservación, inversiones, trabajos o ventajas especiales.” Luego aclara que una vez anulada la concesión, revertirán al Estado las áreas respectivas sin cargo alguno. 67 pertinentes para aumentar la capacidad de refinación de las plantas existentes o para ampliarlas si fuera necesario. En los considerandos del Acuerdo, se señala que los niveles insuficientes de inversión generaron una merma en la producción de petróleo y gas en el país del orden del 18% y 11% respectivamente en los últimos diez años, circunstancia que genera una significativa disminución en concepto de regalías que los Estados Federales perciben por la menor extracción. Por potra parte, la necesidad de recurrir a la importación de combustibles ocasiona un fuerte impacto fiscal a la Nación por las divisas afectadas, a pesar de que las empresas están en posibilidades de producir en el país. El texto señala a “YPFRepsol como principal responsable global (perdió 30% y 35% de la producción propia respectivamente) y particularmente en la pérdida de producción de gas en varias provincias de Argentina.” En cuanto a los anuncios relativos a los descubrimientos de recursos no convencionales, el texto señala que sólo se han certificado reservas equivalentes a 3 meses de consumo de acuerdo a la demanda del país, valor que no compensa las pérdidas de reservas declaradas y que “parecen más apuntar a una especulación bursátil”. Luego se ocupa del destino de los fondos que producen la operación de las unidades de negocio, destinados a “a maximizar beneficios propios y de corto plazo, en lugar de destinarlos a un desarrollo armónico de las propiedades concesionadas realizando las inversiones necesarias para su sustentabilidad en el tiempo.” REVERSIÓN DE ÁREAS Días después de la difusión del documento elaborado por OFEPHI, la provincia de Chubut revirtió contratos de concesión de YPF S.A., a partir de las atribuciones que otorga la Ley 17.319/67. Fue la primera caducidad 68 decretada de una serie de áreas revertidas a YPF S.A., de acuerdo a la siguiente cronología (Cuadro N°4):48 Cuadro N°4: Reversión de Áreas en Argentina en 2012: Provincia Fecha Áreas Revertidas Chubut Marzo El Trébol-Escalante y Cañadón PerdidoCampamento Central-Bella Vista Este Neuquén Marzo Chihuido de la Salina, Portezuelo Minas, Rincón del Mangrullo y Don Ruiz. Mendoza Marzo Ceferino y Cerro Mollar Norte Salta Marzo Tartagal Oeste Santa Cruz Marzo Los Monos y Cerro Piedra-Cerro Guadal Norte. Santa Cruz Abril Los Perales – Las Mesetas, Cañadón Vasco y Pico Truncado-El Cordón. Río Negro Marzo Los Caldenes Río Negro Abril Ñirihuau Fuente: Elaboración propia Neuquén también retiró durante el mes de abril de 2012 áreas correspondientes a la compañía canadiense Argenta Energía (Covunco Norte), a la argentina Tecpetrol (Fortín de Piedra) y a Petrobras (Veta Escondida). La decisión del gobierno neuquino en cuanto a la reversión de Veta Escondida generó tensión con la empresa brasileña, que solicitó a las autoridades nacionales argentinas que revisaran la decisión. A pesar de los encuentros entre el equipo técnico de Neuquén y directivos de Petrobras, convocados por funcionarios del Gobierno Nacional para acercar posiciones, la medida quedó firme. Las empresas presentaron recursos legales y en junio 48 Luego de la expropiación del 51% de las acciones del capital de YPF S.A., las áreas fueron devueltas a la compañía. 69 la Corte Suprema de Justicia falló a favor de Tecpetrol y Petrobras, suspendiendo los decretos que establecían la reversión. EXPROPIACIÓN DEL 51% DE YPF S.A. Las declaraciones de los gobernadores nucleados en OFEPHI y las caducidades de las concesiones anticipaban que se estaba gestando una decisión más drástica. Luego de trascendidos y rumores no confirmados, el 16 de abril de 2012, el Poder Ejecutivo Nacional anunció que enviaría al Congreso un proyecto de ley de expropiación del 51% de las acciones que se encontraban en poder de la empresa Repsol S.A. En ese momento el capital social de la compañía se componía según se observa en el Gráfico N°30: Gráfico N° 30: Composición del capital social de YPF S.A. en abril de 2012 Fuente: Elaboración propia Luego de un breve paso por las comisiones del Senado, el 25 de ese mismo mes de abril el proyecto logró el apoyo de 63 senadores, 4 abstenciones y 3 votos negativos. Votaron en contra los representantes de San Luis Adolfo 70 Rodríguez Sáa y Liliana Negre de Alonso y el salteño Juan Carlos Romero (PJ). Las abstenciones correspondieron a María Eugenia Estenssoro (Coalición Cívica), Norma Morandini (Frente Amplio Progresista) y los senadores del Frente Cívico y Social de Catamarca, Blanca Monlau y Oscar Castillo. Además del oficialismo y sus aliados (entre los que se incluyen los representantes del Movimiento Popular Neuquino), se pronunciaron a favor los senadores de la Unión Cívica Radical y del Frente Amplio Progresista (excepto Morandini). El PRO (Propuesta Republicana), liderado por Mauricio Macri, declaró a los medios periodísticos su oposición a la medida, pero no contaba con senadores. El senador por el PJ riojano, Carlos Menem, presidente de la Nación al momento de la privatización de YPF, declaró públicamente su adhesión al proyecto de expropiación, aunque finalmente no asistió a la sesión. Tampoco estuvo presente Roberto Basualdo, del Frente Compromiso Federal por San Juan. En la Cámara de Diputados, el proyecto comenzó a tratarse el 2 de mayo de 2012 y al día siguiente se procedió a su votación: 207 votos afirmativos, 32 negativos y 6 abstenciones. Además del voto positivo del oficialismo y las fuerzas aliadas, acompañaron la norma en general la mayoría de la UCR, el Frente Amplio Progresista (FAP), Proyecto Sur, el bloque liderado por Felipe Solá y una minoría del Frente Peronista y de la Coalición Cívica. En contra se pronunciaron el PRO, la mayor parte del Frente Peronista y Unión por Todos, en tanto que se abstuvieron la diputada Graciela Ocaña y un grupo de la Coalición Cívica, entre ellos Elisa Carrió. El 3 de mayo de 2012 la expropiación del 51% del capital social de YPF se convirtió en la Ley 26.741, promulgada al día siguiente mediante el Decreto 660/12 y publicada en el Boletín Oficial el día 7 del mismo mes. 71 El artículo 1° de la ley plantea la declaración del interés público nacional (requerimiento para justificar la expropiación) y como objetivo prioritario “el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, así como la explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos, a fin de garantizar el desarrollo económico con equidad social, la creación de empleo, el incremento de la competitividad de los diversos sectores económicos y el crecimiento equitativo y sustentable de las provincias y regiones.”49 Los siguientes artículos establecen aspectos generales, en cuanto a la intención de recurrir al concurso de los Estados Provinciales así como al capital público y privado, tanto nacional como internacional, para lograr el objetivo del autoabastecimiento (artículo 2°) y a los principios de la política hidrocarburífera de Argentina (artículo 3°). En este sentido, la ley se expresa a favor de: a. La utilización de los hidrocarburos en función del desarrollo e incremento de la productividad de los distintos sectores económicos y las regiones del país. b. La restitución de las reservas, a partir de la conversión de los recursos hidrocarburíferos en reservas probadas.50 c. La integración de “alianzas estratégicas” con capitales nacionales e internacionales del ámbito público y también privado para realizar la extracción y la exploración de hidrocarburos. d. La disposición a maximizar los esfuerzos en cuanto a inversiones en función del autoabastecimiento. 49 En Argentina, la ley de expropiación, N° 21.499, de enero de 1977, en su artículo 1° estipula que “la utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la expropiación, comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea éste de naturaleza material o espiritual.” 50 Como ya se ha mencionado, las reservas de hidrocarburos se clasifican en posibles, probables y probadas. Para que sean consideradas probadas debe certificarse que su extracción es económicamente rentable. 72 e. La promoción del desarrollo tecnológico en el país y de nuevas modalidades de gestión a fin de potenciar las actividades del sector. f. La industrialización de los hidrocarburos a fin de proceder a su comercialización con mayor valor agregado. g. La protección de los derechos de los consumidores en cuanto a las políticas de precios, disponibilidad y calidad de los productos derivados del petróleo y el gas. h. Garantizar la sustentabilidad del manejo de los recursos, propiciando las exportaciones con el fin de aportar a la balanza de pagos, aunque en función de las necesidades internas. Ya en el Título II, los artículos 4°, 5° y 6° se refieren a la creación de un nuevo organismo: el Consejo Federal de Hidrocarburos, a integrarse por delegados de los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas, de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y de Industria, todos del Estado Nacional, conjuntamente con representantes de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Su función es articular las acciones del Estado Nacional y de los estados provinciales con el fin de tender a la consecución de los objetivos que plantea la ley. Por otra parte, se establece que será presidido por quien el Poder Ejecutivo Nacional designe, que sesionará con la mayoría absoluta de sus miembros y que dictará su propio reglamento interno. El capítulo 7° dispone la declaración de utilidad pública y la expropiación del 51% de las acciones clase D (correspondientes al sector privado, según la primera reestructuración de acuerdo a la ley de 1992), “pertenecientes a Repsol S.A., sus controlantes o controladas en forma directa o indirecta.” El artículo 8° dispone que el 51% de las acciones expropiadas pertenecerá al Estado nacional y el 49% a las provincias integrantes de la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI). De esta manera, el capital social de la empresa quedó compuesto como se muestra en el Gráfico N°31. 73 Gráfico N°31: Composición del capital social de YPF S.A. luego de la expropiación: Fuente: Elaboración propia El artículo 9° dispone que la Nación y las Provincias ejercerán sus derechos accionarios en forma unificada por un mínimo de 50 años, a través de lo que denomina un pacto de sindicación de acciones. Se trata de una situación novedosa, por cuanto desde la sanción de la “Ley Corta” las provincias han actuado independientemente unas de otras y sin dar participación alguna al Estado Nacional en sus decisiones en materia de hidrocarburos. El artículo 10° restringe la transferencia futura de las acciones expropiadas a la aprobación en el Congreso Nacional, por parte de las dos terceras partes de sus miembros. Los siguientes capítulos se refieren a la continuidad operativa de la empresa, a su sujeción a la Ley de Sociedades Comerciales N° 19.550 y a la gestión profesionalizada de la misma. Por último, el artículo 17° señala que YPF S.A. acudirá a fuentes de financiamiento externas e internas y a la concertación de asociaciones estratégicas, joint ventures, uniones transitorias de empresas con otras compañías con el fin de cumplir con los objetivos trazados. 74 En forma simultánea a la presentación del proyecto de ley de expropiación, se decretó la intervención de la empresa por un plazo de 30 días y la designación del Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, Arq. Julio de Vido como interventor mediante el Decreto 530/12. El fin enunciado es “la preservación de sus activos y de su patrimonio, el abastecimiento de combustibles y garantizar la cobertura de las necesidades del país.”51 En los considerandos del decreto se encuentra la justificación de los principales aspectos de la ley de expropiación del 51% de las acciones de YPF S.A, en especial en cuanto a las razones por las que la quita se dirigió sólo a la participación de Repsol S.A. Señala que si bien se trata de la mayor empresa del sector hidrocarburífero del país, “su accionar a lo largo de los últimos años demuestra que los intereses del socio mayoritario han sido distintos a los de la República Argentina, en tanto ha determinado la reducción de las inversiones, la caída de la producción y la reducción en el horizonte de reservas que compromete la soberanía energética del país, quedando en evidencia que el proceder de la empresa se encontró guiado por una lógica cortoplacista y lindero con la especulación.52 El Decreto 530/12 agrega que si bien YPF S.A. fue beneficiaria de los programas Petróleo Plus, Gas Plus y Refino Plus, creados a fin de ofrecer incentivos a la actividad, la oferta de hidrocarburos por parte de la empresa continuó siendo decreciente, a la vez que se ha observado un aumento de la remisión de utilidades al exterior. Se refiere al desempeño del principal accionista, Repsol S.A., como responsable de desarrollar una “política predatoria” que derivó en la pérdida de participación de YPF S.A. en el conjunto de operadoras. Observa que 51 Mediante el Decreto 530/12 se designó al vice ministro de economía de la Nación, Dr.Axel Kiciloff como sub interventor de la compañía. 52 Decreto 530/12. 75 mientras en el año 1997 la producción de la compañía representaba el 42% del total en cuanto a petróleo y el 35% en gas, en 2011 la participación se redujo al 34% y al 23%, respectivamente (Gráficos N°31 al N°34). Gráficos N°31 y N°32: Participación de YPF S.A. en la extracción de petróleo Fuente: Decreto 530/12 Gráficos N°33 y N°34: Participación de YPF S.A. en la extracción de gas Fuente: Decreto 530/12 El Decreto plantea que “la estrategia predatoria de Repsol-YPF” tuvo graves consecuencias para la economía del país, al derivar en una necesidad creciente de recurrir a la importación de hidrocarburos, que hacia mediados 76 del año 2010 comenzó a superar a las exportaciones, generando en 2011 un déficit en materia de combustibles, “por primera vez en 17 años.” Luego se refiere a la caducidad de concesiones que las provincias dispusieron desde inicios del año 2012 respecto de áreas operadas por YPF S.A., ante la verificación de incumplimientos de los compromisos asumidos en los respectivos contratos. FUNDAMENTACIÓN DEL PROYECTO DE LEY Al igual que el Decreto de intervención de la compañía, la fundamentación del proyecto de ley enviado al congreso profundiza en la responsabilidad del Grupo Repsol en la situación del sector energético. Señala que se multiplicaron por 11 veces las importaciones de combustibles entre 1995 y 2011, año en el que ascendieron a 9.397 millones de dólares, “prácticamente equivalente al saldo comercial total del país, que para ese mismo año ascendía a los US$ 10.347 millones.”53 Al analizar la evolución de los volúmenes de extracción de petróleo y gas, indica que entre 1998 y 2011 la producción total de petróleo de Argentina se redujo en 15,9 millones de m3, de los cuales 8,6 millones de m3 fueron responsabilidad de YPF, controlada por Repsol. Por su parte, la producción total de gas se redujo entre 2004 y 2011 en 6,6 miles de millones de m3, de los cuales 6,4 miles de millones correspondieron a la empresa. Como conclusión, la compañía fue responsable del 54% de la caída de la producción de petróleo y del 97% de la caída de la producción de gas. Concretamente, entre 1997 y 2011, la extracción de petróleo de YPF S.A. evidenció una disminución del 44%, como se observa en el Gráfico N°35: 53 Fundamentación proyecto de Ley 26.741/12. 77 Gráfico N°35: Evolución de la extracción de petróleo de YPF S.A. (en millones de m3) 21 20,1 19,9 19,8 19,1 19,1 19 18,3 17,2 17 Millones de m3 15,5 15,6 14,7 15 13,8 12,7 13 12,2 12,1 11,3 11 9 7 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 5 Fuente: Fundamentación proyecto de Ley 26.741/12 En cuanto al gas, se observa una disminución del 38% entre 2004 y 2011 (Gráfico N°36). Gráfico N°36: Evolución de la extracción de gas de YPF S.A. (en miles de millones de m3) 18,0 16,7 17,0 17,0 16,0 15,5 14,7 En millones de m3 15,0 14,6 14,2 14,0 13,0 13,9 14,2 13,6 13,6 13,0 12,8 12,3 11,7 12,0 11,0 10,6 10,0 Fuente: Fundamentación del proyecto de Ley 26.741/12 78 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 9,0 La reducción en la extracción –acompañada de la escasa exploraciónrepercutió en una significativa caída en las reservas de petróleo en las áreas explotadas por YPF S.A. De esta manera, las reservas de petróleo de la empresa se redujeron un 50% entre 2001 y 2011. En el caso del gas, desde 1999 las reservas de la empresa se redujeron en más de un 56%. En los Gráficos N°37 y N°38, se observa la evolución de las reservas de petróleo de YPF S.A. en millones de barriles y la evolución del nivel de reservas de gas de YPF S.A. en miles de millones de m3. Gráficos N°37 y N°38: Evolución de reservas de YPF S.A. Gas (miles de millones de m3) Petróleo (millones de barriles) 245 250 1.500 1.400 1.343 210 207 1.300 1.205 200 En miles de millones de m3 Millones de barriles 1.200 1.100 1.000 900 800 150 129 106 100 666 700 602 600 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1997 50 500 Fuente: Justificación del proyecto de Ley 26.741/12 Esta reducción ha sido tan drástica que determina una caída del horizonte de reservas de gas de los casi 17 años que se registraban en 1997 a solo 7 años en 2011 (Gráfico N°39). 79 Gráfico N°39: Evolución del horizonte de reservas de gas de YPF S.A. Fuente: Elaboración propia en base a la Justificación del proyecto de Ley 26.741/12 ¿POR QUÉ LA EXPROPIACIÓN DE LAS ACCIONES ALCANZÓ SÓLO A REPSOL? Más allá de la responsabilidad que el proyecto oficial asignó al grupo español en la declinación de la actividad sobre la de otras operadoras, la expropiación del 51% de las acciones pertenecientes a Repsol S.A. permitió, a través de la intervención, tomar el control de la gestión de la compañía de manera inmediata. Desde sectores opositores a la medida se cuestionó que no se avanzara sobre las acciones pertenecientes al Grupo Petersen, representado en la empresa por la familia Eskenazi, inclusive haciendo referencia a una eventual “discriminación”. En realidad, como se ha mencionado en el apartado que trata el ingreso del grupo a la empresa, se adeudaba la mayor parte de los préstamos contraídos para adquirir las acciones, con la propia Repsol y con bancos internacionales. De esta manera, al momento de expropiar, era dudosa la titularidad de las acciones, al estar caucionadas a favor de los bancos 80 acreedores por un lado, o en garantía del acuerdo con Repsol hasta no cancelar la totalidad de la deuda, por el otro. La situación del grupo Petersen quedó comprometida luego de la expropiación, teniendo en cuenta que la cancelación parcial de lo adeudado fue posible por la política de priorizar la distribución de dividendos sobre la reinversión, una de las principales causantes de la decisión de recuperar el control estatal de YPF. Por otra parte, la operación se simplificó al expropiar sólo a uno de los socios y no a los restantes tenedores de acciones, atomizados entre accionistas menores, fondos de inversión nacionales y extranjeros, con lo que la disputa quedó circunscripta a un solo contendiente y no a un número incierto y evidentemente mayor. En junio de 2012, un 8,43% de las acciones pertenecientes al Grupo Petersen quedaron en poder del grupo mexicano liderado por el empresario Carlos Slim. A través del Banco Inbursa, el magnate desembolsó 288 millones de dólares (11,1 dólar por acción) para quedarse con un 6,59% de las acciones que el Grupo Petersen perdió a manos de un pool de entidades financieras por haber incumplido con los vencimientos de los créditos tomados para ingresar a la petrolera. Además, ya poseía otro porcentaje al haber participado de la ejecución de las garantías sobre las acciones de Petersen a través de la Inmobiliaria Carso, con el que llega al 8,43%. El Banco brasileño Itaú se quedó con el 3,6% y Repsol con el 11,8%; el resto está distribuido entre tenedores privados (Gráfico N°40). 81 Gráfico N°40: Composición del capital social de YPF S.A. a junio de 2012 Fuente: Elaboración Propia EL INFORME MOSCONI El Informe Mosconi es un documento que reúne los resultados de la investigación llevada a cabo por el equipo que quedó al frente de la intervención de YPF, a partir del 16 de abril de 2012, encabezado por el Arq. Julio De Vido y el Dr. Axel Kicillof, designados por el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de “aportar evidencia sobre la estrategia de depredación, desinversión y desabastecimiento del mercado interno que desplegó el Grupo Repsol desde que tomó el control de YPF en el año 1999”, según se establece en su introducción. 54 A lo largo de sus páginas, refuerza la argumentación acerca de la responsabilidad del grupo español en el déficit energético del país y en la consecuente escasez de divisas ocasionada por la necesidad de importar combustibles. Se busca demostrar que el desabastecimiento provocado por Repsol tenía el objetivo de incrementar los 54 “YPF: El Informe Mosconi”, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios – Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, 2012. 82 precios internos y lograr precios más cercanos a los que rigen en el mercado internacional. Por otra parte, plantea la hipótesis de que el grupo que controlaba YPF pretendía difundir la potencialidad del yacimiento Vaca Muerta, en la cuenca Neuquina, en cuanto a la explotación de los denominados “hidrocarburos no convencionales”, con el propósito de vender posteriormente la compañía o asociarse con otros capitales en condiciones de ventaja. El análisis de desarrolla a partir de las premisas que se transcriben a continuación: “a. Que el Grupo Repsol utilizó a YPF para apalancar y financiar su estrategia de expansión a escala mundial, depredando los recursos hidrocarburíferos argentinos con una visión corto-placista que priorizó el giro de dividendos a su casa matriz por sobre las actividades de exploración y explotación propias de las mejores prácticas del negocio petrolero. b. Que esta estrategia se vio profundizada cuando a partir del año 2003 el país comenzó a recorrer un sendero de reindustrialización y crecimiento acelerado para el cual el petróleo volvió a ser un recurso estratégico esencial, y su precio, un elemento central para la economía, por tratarse de un resorte de la competitividad sistémica del país. La desvinculación de la evolución de los precios internos de los hidrocarburos de su paridad a nivel internacional llevó, bajo la conducción de Repsol, en un contexto de precios mundiales crecientes, al paulatino abandono de las actividades de exploración y explotación por parte de YPF. c. Que Repsol, poco después de la adquisición de YPF inició un proceso de sistemática desinversión en Argentina con el objetivo explícito de “bajar su exposición al riesgo en este país”. Sin embargo, por la confluencia de un ciclo alcista de los precios internacionales y la aparición de nuevas tecnologías, se tornó rentable la explotación de los 83 llamados “recursos no convencionales” presentes en el yacimiento denominado “Vaca Muerta”. Ante este escenario, en lugar de apuntar a la mejora de su performance en términos de producción, el Grupo Repsol comenzó a “delinear” el yacimiento de Vaca Muerta, con el objetivo de cuantificar el potencial del yacimiento para posteriormente desprenderse de él ya sea a través de la venta o la sub-concesión. Esta nueva estrategia por parte Repsol exacerbó la desinversión en materia de recursos convencionales, puesto que los recursos financieros que se volcaron hacia el país estuvieron destinados en buena medida a examinar los recursos no convencionales que pretendían colocar a terceros. De este modo, la estrategia que el Grupo Repsol utilizó en YPF puede sintetizarse a través de los siguientes ejes: 1. Reducción de las inversiones destinadas a ampliar la producción para enfocarse exclusivamente a la extracción de petróleo de los yacimientos ya descubiertos, lo que se reflejó en la sistemática declinación de la producción petrolera de la empresa. 2. Interrupción de todos los proyectos destinados a elevar la producción de gas debido que la rentabilidad era menor que la que obtenían en otros negocios internacionales. 3. Liquidación de las empresas y activos internacionales que YPF había adquirido en su desarrollo previo. 4. Delineación de Vaca Muerta no para invertir e incrementar la producción, sino para vender la empresa o asociarse con un tercero que aporte capital. 5. Obtención del mayor volumen de recursos de corto plazo para solventar la expansión mundial y la diversificación productiva del Grupo Repsol en detrimento de YPF y de las necesidades hidrocarburíferas del país.” 84 El Informe Mosconi concluye: “La adquisición de YPF por parte de Repsol en 1999 implicó el desperdicio de una oportunidad histórica para consolidar a la principal empresa nacional productora de hidrocarburos como una compañía líder a nivel internacional. La venta de sus activos externos de carácter estratégico y el continuo proceso de desinversión por parte de Repsol se tradujeron en una progresiva pérdida de mercados, así como también en una reducción de la producción y de las reservas, comprometiendo sensiblemente el autoabastecimiento energético del país. En este sentido, la declaración de interés público nacional de la explotación, la industrialización, trasporte, y comercialización de hidrocarburos, así como la recuperación del control de la principal empresa petrolera de nuestro país, a través de la sanción de la Ley N° 26741, es el primer paso para avanzar en la recuperación del autoabastecimiento energético y para volver a colocar a YPF entre las compañías líderes a nivel mundial.” UN NUEVO CAPÍTULO La sanción de la ley 26.741/12 inaugura un nuevo capítulo en materia del manejo de los hidrocarburos en el país. Sin embargo, la expropiación del 51% de las acciones de YPF no asegura por sí misma el cumplimiento de los objetivos de la nueva legislación, por lo que esta decisión induce a revisar de manera integral el marco normativo; la propia Ley 17.319, que data de 1967, requiere una profunda reformulación. En definitiva, si bien YPF es la principal protagonista de la explotación de hidrocarburos en nuestro país, un significativo segmento del sector está controlado por capitales privados, en su mayoría multinacionales, que se desenvuelven siguiendo su propia lógica de maximización de beneficios, regidos por un sistema de normas que evidentemente ha quedado desactualizado. 85 Por otra parte, el objetivo del autoabastecimiento demanda financiamiento que viabilice incrementar las operaciones en el upstream. Los anuncios iniciales en cuanto a posibles asociaciones entre YPF y grandes operadoras chinas o la gigante estadounidense Exxon Mobil aún no se han concretado, lo cual se refleja en la reciente emisión de obligaciones negociables por parte de la empresa en el mercado local, con la que obtuvo 1.500 millones de pesos en septiembre de 2012 y 423,2 millones de dólares un mes después, con una importante participación de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) entre los compradores. Fueron las primeras colocaciones de deuda tendientes a financiar el plan de inversiones a cinco años anunciado por el actual presidente de YPF, Miguel Galluccio, pautado en 37.200 millones de dólares. Otro aspecto a analizar son las atribuciones de los gobiernos provinciales, quienes amparados en la “Ley Corta” han administrado independientemente la política hidrocarburífera, sobre todo en el tema de la renegociación de los contratos y sus cláusulas. El porcentaje del 12% de las regalías –que sólo en unos pocos acuerdos llegó al 15%- es uno de los más bajos a nivel internacional. En este contexto, uno de los puntos más contradictorios resultaba el sistema de concesiones con libre disponibilidad que usufructúan las operadoras, dispuesto por los decretos desreguladores de la presidencia de Menem. En este sentido, el Decreto 1277/12, publicado en el Boletín Oficial el 27 de julio de 2012, mediante el cual se aprobó la reglamentación de la Ley 26.741/12 y se derogaron los artículos de los Decretos 1055, 1212 y 1589 de 1989 que establecían la libre disponibilidad, constituyó un nuevo paso. Bajo el título “Reglamento del Régimen de Soberanía Hidrocarburífera de la República Argentina”, la norma firmada por la Presidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner, el Jefe de Gabinete, Juan Manuel Abal Medina, el Ministro de Economía, Hernán Lorenzino y el Ministro de Planificación, Julio de Vido, tiende a avanzar en el cumplimiento del Artículo 86 1° de la Ley 26.741/12 en cuanto a lograr el autoabastecimiento y a fijar una política nacional en materia de hidrocarburos. Para cumplir con estos objetivos, el Decreto crea el Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas, con el propósito de incrementar la actividad en todas las etapas: exploración, extracción, transporte, refinación y comercialización. Paralelamente, dispone la conformación de una Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica, bajo la órbita de la Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, conformada por un representante de esta misma Secretaría, uno de la Secretaría de Energía y otro de la Secretaría de Comercio Interior, con amplios objetivos: asegurar y promover las inversiones necesarias para el mantenimiento de las reservas, para el incremento de la exploración y la extracción, para expandir la capacidad de refinación, para el abastecimiento de combustibles a precios razonables, para colaborar en la fiscalización y el control de las obligaciones tributarias y previsionales y, en general, para “promover un desarrollo sustentable del sector.”55 El 3 de septiembre de 2012 la comisión publicó en el Boletín Oficial su primera resolución con el reglamento interno. Las principales atribuciones son:56 Elaborar y aprobar anualmente un Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas. Solicitar información técnica y económica a las empresas que operan en el sector y a las reparticiones públicas. Establecer los criterios que deberán respetar los planes anuales de inversiones para garantizar la conservación de las reservas. Recepcionar y analizar los planes anuales de inversión de cada empresa, verificando su consistencia y adecuación con el Plan 55 Decreto 1277/12. Resolución N°1 de la Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica de la República Argentina. 56 87 Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas. La Comisión tendrá un plazo de 60 días corridos luego de la presentación de la información para evaluar el plan. Solicitar la presentación de un nuevo plan, en caso que no se ajuste a los requerimientos del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas. Establecer los grados de utilización mínimos para las refinadoras primarias o secundarias. Auditar y fiscalizar en forma permanente el cumplimiento de las especificaciones que deben cumplir los combustibles que se comercialicen. Publicar precios de referencia de cada uno de los componentes de los costos y precios de referencia de ventas de hidrocarburos y combustibles, los cuales deberán cubrir los costos de producción atribuibles a la actividad más un margen de ganancia razonable. Auditar y fiscalizar en forma periódica la razonabilidad de los costos informados por los productores y los respectivos precios de venta. La sanción del Decreto 1277/12 generó diversas reacciones: desde algunos sectores de la oposición se objetó su alcance, al argumentar que las atribuciones de la Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica contradice las facultades conferidas por la “Ley Corta” a las provincias, e inclusive se planteó su posible inconstitucionalidad.57 57 Algunos ejemplos: la columna de opinión publicada en la edición del 11/8/2012 del Diario Río Negro por el Diputado Provincial por la U.C.R. de la Provincia de Neuquén, Alejandro Vidal, fue titulada “Hidrocarburos, nunca de rodillas”. El intendente de la ciudad de Neuquén, de la agrupación Nuevo Compromiso Neuquino y ex U.C.R., calificó al decreto como “un atentado al federalismo” en declaraciones publicadas en el mismo matutino el 6/8/2012. El diputado provincial por la U.C.R. en Río Negro, Bautista Mendioroz sostuvo que la norma representa “un claro retroceso” (Diario Río Negro, 6/8/2012). Daniel Montamat, ex Secretario de Energía de la Nación, ex presidente de YPF y actualmente consultor privado del sector, cuestionó: “Precios, inversiones y cantidades producidas y comercializadas en la industria 88 En cambio, los mandatarios nucleados en la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI) se pronunciaron a favor de la medida y paralelamente suscribieron el Acuerdo Federal para la implementación de la ley 26.741/12 con miembros del Poder Ejecutivo Nacional, que sienta las bases para llevar a cabo acciones conjuntas en el marco de la expropiación del 51% del capital accionario de YPF. ACUERDO FEDERAL PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 26.741/12 Se firmó en Buenos Aires el 9 de agosto de 2012 y fue rubricado por el Arq. Julio de Vido, en representación del Estado Nacional y los gobernadores de las provincias integrantes de la OFEPHI: Martín Buzzi (Chubut), Jorge Ibañez (Formosa), Eduardo Fellner (Jujuy), Oscar Jorge (Las Pampa), Francisco Pérez (Mendoza), Jorge Sapag (Neuquén), Alberto Weretilneck (Río Negro), Juan Manuel Urtubey (Salta) y los delegados de Santa Cruz y Tierra del Fuego, Ariel Ivovich y Roberto Crocianelli, respectivamente. Además de ratificar el pacto de sindicación de acciones que lleva a Nación y Provincias a ejercer la titularidad del 51% del capital expropiado a Repsol en forma unificada por el plazo mínimo de 50 años,58 se establecieron pautas para la conformación del Directorio de la compañía: al Estado Nacional le corresponden seis directores titulares y la misma cantidad de suplentes, dentro de los cuales se incluye un Director en representación de los trabajadores. De los cinco directores correspondientes a las provincias, cuatro son representantes de aquellas con mayores niveles de producción y reservas: Neuquén, Mendoza, Chubut y Santa Cruz. El quinto será propuesto de manera petrolera argentina quedan sujetos a la intervención del Estado. Los decretos de desregulación de Menem, que hasta ahora mantenían vida jurídica con reducida vigencia práctica, quedan heridos de muerte” (La Nación, 28/7/2012). En una entrevista en la emisora local LU5 el 5/8/2012, el dirigente sindical del sector petrolero e integrante en aquel momento del directorio de YPF, Guillermo Pereyra, manifestó su discrepancia al sostener públicamente que la medida agrega inestabilidad a la actividad petrolera actual, repercute negativamente en las negociaciones salariales y desalienta las inversiones. 58 A su vez, el 51% de ese porcentaje corresponde a Nación y el 49% a las Provincias. 89 rotativa por Río Negro, Tierra del Fuego, Salta, La Pampa, Formosa y Jujuy, de acuerdo a “un mecanismo que permita que se sucedan cada seis meses.”59 En cuanto a la distribución del capital que las provincias poseen luego de la expropiación, se acordó que se materializaría en función de los niveles de producción y de reservas que YPF S.A posee en cada uno de los territorios. De esta manera, la participación de las Provincias quedó configurada de acuerdo a los siguientes porcentajes (Cuadro N°5). Cuadro N°5: Participación de las Provincias en el capital social de YPF S.A. Provincia Porcentaje respecto del Porcentaje respecto del 49% Total Neuquén 41,8% 10,45% Santa Cruz 20,9% 5,20% Mendoza 20,6% 5,15% Chubut 8,4% 2,10% Río Negro 3,2% 0,8% Tierra del 2,5% 0,62% Salta 2,0% 0,50% La Pampa 0,5% 0,12% Formosa 0,2% 0,05% Fuego Fuente: Acuerdo Federal para la aplicación de la Ley 26.741/12 De esta forma, Neuquén tiene la mayor participación entre las provincias productoras y es la segunda accionista después del Estado Nacional en la nueva YPF (Gráfico N°41). 59 Acuerdo Federal para la Implementación de la Ley 26.741/12. 90 Gráfico N° 41: Capital Social de YPF S.A. con participación de las Provincias Fuente: Elaboración Propia en base al Acuerdo Federal para la aplicación de la Ley 26.741/12 91 92 CAPÍTULO III - LOS HIDROCARBUROS EN LA PROVINCIA DE NEUQUÉN PRIMEROS TIEMPOS LUEGO DE LA PRIVATIZACIÓN DE YPF Si bien en 1918 se descubrió petróleo en el actual territorio neuquino, la actividad en la provincia cobró intensidad con la apertura del yacimiento Puesto Hernández en 1967 y con el descubrimiento de Loma de la Lata en 1977. Esta etapa –que culmina en 1989- estuvo caracterizada por la presencia estatal a través de YPF y Gas del Estado, empresas encargadas de materializar las políticas de estado diseñadas para el sector. Por ejemplo, al ser el autoabastecimiento petrolero uno de los objetivos específicos, hubo períodos en los que se prohibió la exportación de crudo sin elaboración y se incentivó la exploración. La definición de los precios respondía a lineamientos más generales, como puede observarse en el caso del gas, cuyos valores en este período estuvieron vinculados a las necesidades del proceso de industrialización. También la reducción de las tarifas residenciales y la consecuente expansión del uso del gas natural estuvieron relacionadas con la ampliación del horizonte de reservas gasíferas tras la apertura de Loma de la Lata. En Neuquén este período se caracteriza especialmente por el rol que desempeñó YPF, al constituir junto a otras empresas públicas el motor del crecimiento económico. Hubo pueblos que nacieron y crecieron al amparo de YPF, a los que proporcionaba hospitales, escuelas, proveedurías y hasta se encargaba de algunos aspectos urbanísticos al asfaltar calles o construir canales para traer el agua de lugares alejados. Es el caso, por ejemplo, de la denominada “comarca petrolera” de Neuquén, conformada por las localidades de Cutral Có 93 y Plaza Huincul, que sufrieron el despido de 4.246 personas; sólo alrededor de 400 se mantuvieron en YPF S.A.60 Como ya se ha mencionado, el impacto de la privatización no se sintió de manera inmediata, instrumentaron dadas las diferentes modalidades que se para llevar a cabo la desvinculación del personal y que retrasaron la emergencia del conflicto. Los emprendimientos de servicios petroleros organizados por ex trabajadores con el dinero de las indemnizaciones, jubilaciones anticipadas o retiros voluntarios se sustentaron mientras la empresa por ley debía contratarlos. Sin embargo, al vencimiento de los contratos iniciales, muchas de estas PyMES no pudieron continuar, al tener que participar en procesos licitatorios con competidores con más ventajas. Además, al estar compuestas principalmente por ex operarios sin experiencia en gestión, las nuevas firmas pronto manifestaron dificultades en relación a la organización y a la administración: exceso de personal, inexperiencia en el trabajo asociado y en el gerenciamiento, limitaciones para el acceso al crédito necesario para reponer capital físico, entre otras. Respecto de este último aspecto, es preciso señalar que algunos de los nuevos emprendedores comenzaron sus actividades con equipamiento y maquinarias que la propia empresa les ofreció en parte de pago por su desvinculación, aunque en muchos de los casos se encontraba desgastado o inclusive obsoleto. Los fondos recibidos además se orientaron a la instalación de pequeñas fábricas de pañales o zapatillas, kioscos y comercios de variados rubros, que en su mayoría no prosperaron por los mencionados problemas de funcionamiento, agravados por la retracción de la actividad económica y la consecuente caída en la demanda que la misma privatización generó en las localidades más comprometidas. La situación fue recrudeciendo hasta que en los años 1996 y 1997, Cutral Có y Plaza Huincul en la provincia de Neuquén, 60 Existen interesantes trabajos sobre este tema, entre ellos Klachko, Paula, “Las consecuencias políticas y sociales de la privatización de YPF. El impacto en las localidades de Cutral Có y Plaza Huincul”, Realidad Económica Nº 209, enero-febrero de 2005. 94 directamente afectadas por la privatización, fueron conocidas en el resto del país por las recordadas “puebladas”, en las que “piqueteros” cortaban las rutas en señal de protesta y requiriendo puestos de trabajo. En este marco, en abril de 1997, durante una manifestación que reclamaba por el recorte salarial aplicado por el entonces gobernador Felipe Sapag a los trabajadores de la educación, fue alcanzada por un proyectil policial la joven Teresa Rodríguez, que cruzaba la manifestación. Murió poco después en el hospital de Cutral Có y nunca se determinaron los responsables. De acuerdo a la Encuesta Permanente de Hogares de octubre de 1996, en estas dos localidades había 7.900 desocupados (el 35,7% de la Población Económicamente Activa) y 23.500 personas vivían debajo de la línea de pobreza.61 ALIANZA ESTRATÉGICA EN LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS Desde la desregulación del sector hidrocarburífero, en la Cuenca Neuquina, como en el resto del país, la actividad en el upstream es desarrollada por un conjunto de empresas concesionarias de los yacimientos, teniendo en cuenta que la privatización de YPF y Gas del Estado fue acompañada por concesiones por 25 años para las áreas centrales y 20 para las marginales, con opción a prorrogar por 10 años más en ambos casos. Se visualizan tres actores principales que interactúan en el sector: empresas, sindicato y gobierno provincial. Si bien cada cual asume su rol específico, han actuado de manera coordinada, conformando una alianza tácita, sobre todo a la hora de reclamar mejores condiciones en cuanto a precios o valores en boca de pozo de los hidrocarburos.62 61 Citado en Giuliani Adriana y Díaz Nora, Petróleo y Economía Neuquina, Educo, Neuquén, 2008, p.90. 62 La figura de la alianza entre las empresas, el sindicato y el gobierno provincial fue planteada en la entrevista realizada a la autora por el equipo de Observatorio Petrolero Sur, incluida en Di Risio Diego, Gavalda Marc, Pérez Roig Diego y Scandizzo Hernán, Zonas de Sacrificio, Observatorio Petrolero Sur, Editorial América Libre, Buenos Aires, 2012. 95 • Empresas El universo de las empresas no es homogéneo: coexisten concesionarias, contratistas prestadoras de servicios de diversa envergadura y las públicas o mixtas. a) Empresas Concesionarias La Secretaría de Energía de la Nación nos brinda la siguiente información, correspondiente a valores acumulados del año 2011 (Cuadros N°6 y N°7 y Gráficos N°42 y N°43): Cuadro N°6: Participación de las principales empresas en la extracción de petróleo en la Cuenca Neuquina – Año 2011 Empresa % YPF S.A. 36,39% CHEVRON ARGENTINA S.R.L. 14,56% PETROBRAS ARGENTINA S.A. 12,95% PLUSPETROL S.A. 9,73% PETRO ANDINA RESOURCES LTD. 5,81% TOTAL AUSTRAL S.A. 2,84% TECPETROL S.A. 1,53% 83,81% Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación 96 Gráfico N°42: Participación de las principales empresas en la extracción de petróleo en la Cuenca Neuquina – Año 2011 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación Cuadro N°7: Participación de las principales empresas en la extracción de gas en la Cuenca Neuquina – Año 2011 Empresa % YPF S.A. 38,93% TOTAL AUSTRAL S.A. 29,31% PETROBRAS ARGENTINA S.A. 8,80% APACHE 6,54% PLUSPETROL S.A. 5,67% 89,25% Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación 97 Gráfico N°43: Participación de las principales empresas en la extracción de gas en la Cuenca Neuquina – Año 2011 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación Siete empresas extraen cerca del 84% del petróleo, conformando un verdadero oligopolio, análogamente a lo que observáramos al analizar el conjunto de las cuencas del país. Más concentrada es la extracción de gas, donde cinco operadoras controlan casi el 90%. Vemos que Pan American Energy, que a nivel general aporta el 19,6% del petróleo extraído y el 12,3% del gas, no tiene una participación significativa en la Cuenca Neuquina, ya que se ha desempeñado básicamente en la Cuenca del Golfo San Jorge. Paralelamente, YPF es la principal operadora tanto a nivel de petróleo como de gas. b) Empresas prestadoras de servicios Las tareas en el upstream se caracterizan por estar ampliamente tercerizadas a empresas que se dedican a una gran gama de servicios inherentes a la exploración y a la extracción. De hecho, se calcula que sólo un 10% de la mano 98 de obra es absorbida por las operadoras; la gran mayoría trabaja para las contratistas. En la etapa exploratoria se requieren tareas de prospección, que se basan en la información proporcionada por diversos métodos, algunos de ellos propios a la geología, la geofísica o la geoquímica. Adicionalmente, para detectar reservorios suelen ser requeridos expertos de otras disciplinas, por ejemplo en topografía o en imágenes satelitales, que aportan mayor precisión. También suele intervenir la estadística para tratar los datos geológicos, a fin de establecer probabilidades de hallazgo (geoestadística). De todos modos, para verificar los estudios previos es preciso perforar. La fase de perforación y eventualmente de extracción comprende una serie de pasos específicos, que pueden ser provistos por una o más empresas. Los servicios involucrados son muy variados: servicios de ingeniería; montaje de equipos y plataformas; instalaciones eléctricas, punzonamiento, workover; cementación, estimulación, compresión, entubamiento, desparafinación, perfilaje, pesca, mantenimiento industrial y de equipos, entre otros. Por otra parte, se requieren servicios de traslado, viandas, sanitarios para el personal, así como de carga de todos los suministros necesarios para desarrollar los trabajos en el yacimiento o sistemas de seguridad. Ya en el downstream, intervienen servicios para la construcción y mantenimiento de los ductos, así como de transporte terrestre hacia las refinerías, o con destino a la distribución y comercialización. Las empresas más importantes en estas tareas son BJ Services, Schlumberger, Halliburton, Whetherford, Baker Hughes, Skanska, así como otras menores de capitales internacionales; existen también firmas de propietarios locales, agrupadas en la Cámara Empresarial de Industrias del Petróleo y Afines (CEIPA), que comenzó representando a los emprendimientos de servicios conformados básicamente por “ex ypefeanos” en Cutral Có y Plaza Huincul, pero que fue sumando adherentes fuera de la comarca. 99 c) HIDENESA y G&P - ENARSA Existen en la provincia de Neuquén dos organismos vinculados al Estado, constituidos con el objeto de participar en el negocio de los hidrocarburos. HIDENESA (Hidrocarburos del Neuquén S.A.) es una empresa estatal creada en el año 1987, siendo la primera empresa provincial de hidrocarburos del país con jurisdicción sobre áreas petrolíferas y gasíferas marginales, subexplotadas o abandonadas, cedidas a la provincia. El objetivo principal de su creación fue la explotación de las áreas hidrocarburíferas que la provincia reservó a su favor en los términos del artículo de la normativa vigente. Hacia finales de 2006 Hidenesa constituyó, con un 10% de participación, una Unión Transitoria de Empresas con Repsol - YPF e Ingeniería Sima para explotar en el norte neuquino el área río Barrancas, una de las de mayor potencial entre las que están en manos de la provincia, en lo que se esperaba fuera el inicio de una intensa actividad. Sin embargo, con el cambio de gobierno en diciembre de 2007 el destino de HIDENESA fue otro. En mayo de 2008 se constituyó G&P S.A. (Gas y Petróleo del Neuquén S.A.), sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, a la que se le transfirieron 54 áreas hidrocarburíferas, algunas de las cuales estaban reservadas a favor de HIDENESA. G&P es titular de permisos de exploración y concesiones de explotación distribuidas en el territorio neuquino; la mayoría se encuentra sin actividad exploratoria ni de producción aunque algunas de ellas ya fueron licitadas. Las licitaciones están destinadas a empresas nacionales o internacionales, con residencia o no en el país, interesadas en asociarse con G&P con el objeto de ampliar las reservas existentes e incrementar la producción de gas y petróleo. Actualmente conviven en Neuquén estas dos empresas con similares objetivos, aunque HIDENESA –que sólo ha mantenido la jurisdicción sobre el área del río Barrancas- se dedica casi exclusivamente a brindar servicios de distribución y transporte de gas, dejando a G&P la obtención de gas y petróleo. HIDENESA en reiteradas oportunidades se negó a asociarse a ENARSA, que luego de la 100 provincialización obligatoriamente necesita del vínculo con las provincias para explotar hidrocarburos en sus territorios. Sin embargo, luego de la creación de G&P por parte del gobierno provincial ambas firmas comenzaron una nueva relación. En 2009 firmaron una carta de intención para iniciar un plan de perforación y hay frecuentes anuncios de nuevas acciones conjuntas. De todas maneras, la actividad de estas empresas es aún poco relevante. • Sindicatos Con el debilitamiento de SUPE luego de la privatización de YPF, se fortaleció la Federación Argentina Sindical de Petróleo y Gas Privados (F.A.S.PyG.P.), de la que en 2007 se desvinculó el Sindicato de Petróleo y Gas Privado de Río Negro, Neuquén y La Pampa, que conduce el influyente dirigente Guillermo Pereyra, quien el 28 de septiembre de 2012 fue electo por octava vez consecutiva, en un comicio en el que se presentó sin contrincantes y logró más del 99% de adhesión. Sus afiliados son aquellos trabajadores “de base”, es decir los encuadrados dentro del convenio colectivo de trabajo, quienes además de altos salarios, usufructúan de una importante obra social (OSEPRI), clínicas de propiedad del sindicato, facilidades para turismo, campings, entre otras ventajas. Pereyra se identifica públicamente con el Movimiento Popular Neuquino, el partido que gobierna la provincia hace más de 50 años: ha ocupado cargos en el gobierno, apoya candidaturas en elecciones internas y generales, fue Secretario de Trabajo, diputado provincial, integrante de la conducción de la CGT a nivel nacional, aspirante a senador, entre otras tareas. El Sindicato expresa corrientemente su apoyo al reclamo de las empresas en cuanto al aumento del precio de los hidrocarburos en boca de pozo, e inclusive ha recurrido a medidas de fuerza para sumar presión. Pereyra ha advertido que si no se conceden precios que estén a la altura de las pretensiones de las empresas, que condicionan las inversiones a mayores 101 ingresos, en poco tiempo se terminarán los hidrocarburos en la Cuenca Neuquina. Cuando durante el primer semestre de 2009, el gobierno nacional decretó el aumento del precio del gas (que posteriormente fue anulado) el Sindicato festejó con un acto público al que concurrió el gobernador Jorge Sapag y en el que el Secretario General Pereyra proclamó su apoyo a una eventual re-elección del mandatario. Aseguraban que la medida estimularía inversiones que reactivaría el sector, en crisis desde la caída del precio internacional del petróleo con el estallido financiero de 2007-2008. Como el aumento posteriormente fue anulado por el impacto en la tarifa domiciliaria en hogares de bajos recursos, es imposible determinar cuál hubiera sido su efecto; de todos modos la actividad aún no ha logrado remontar, a pesar de los compromisos asumidos en los contratos de prórrogas de las concesiones negociados en 2008-2009. Guillermo Pereyra fue designado representante de los trabajadores en el directorio de YPF, a partir de su nueva configuración. Tiempo antes, el 21 de marzo de 2012, el sindicato publicó en los medios gráficos una solicitada titulada “¿Hacia dónde vamos?”, firmada por el propio Pereyra y por su Secretario Adjunto, Ricardo Astrada, en la que se cuestionaba el accionar oficial en el marco de la reversión de áreas, que precedió a la decisión de expropiar. En el texto, los dirigentes afirman: “(…) Estamos claros de la falta de inversiones por parte de algunas empresas, inclusive en mantenimiento y seguridad, pero no estamos de acuerdo con decisiones inconsultas, confrontativas y apresuradas que nos perjudican abiertamente (…) ¿Dónde irán a parar los miles de trabajadores que hoy laboran en las áreas que se pretenden revertir? ¿A qué inversores les puede interesar en el actual escenario de crispación poner capital en una actividad que tiene en duda su seguridad jurídica? (…) Por favor queremos visualizar el futuro. No podemos estar siempre al borde del abismo, percibimos la actual situación como rara, como si 102 algo extraño y desconocido estuviera socavando los cimientos de nuestra actividad sumiéndonos en una mayor incertidumbre aún. (…) Por ello, tratando de que el demasiado lleno y resquebrajado cántaro de paciencia no se rompa y derrame su contenido sobre la de por sí bastante vapuleada paz social (…) ponemos a disposición nuestra experiencia en la resolución de tantos conflictos donde nuestra vocación por el diálogo motivara acuerdos y soluciones. (…) Por último, quisiéramos advertir que al cántaro resquebrajado ya no le entra una gota más. Ojalá que no se rompa.”63 A la Federación Argentina Sindical de Petróleo y Gas Privados (F.A.S.PyG.P.) responde el Sindicato del Petróleo, Gas y Biocombustible del Norte de la Patagonia, que intentó competir con el gremio de Pereyra por lograr afiliaciones. Se trata de fondos millonarios, teniendo en cuenta los altos sueldos que perciben los trabajadores del sector. En la madrugada del 11 de marzo del año 2010, una bomba de fabricación casera explotó en la sede neuquina de la Obra Social OSPEGAP, vinculada a la Federación y sus dirigentes no descartaron relacionar el hecho con la interna que mantienen con el sindicato de Pereyra. Existe además el Sindicato del Personal Jerárquico y Profesional del Petróleo y Gas Privado de Neuquén, Río Negro y La Pampa, con personería gremial desde 2005, conformado por aquellos trabajadores jerárquicos, idóneos y profesionales, enrolados en la actividad petrolera y gasífera privada tanto de las provincias del Neuquén y Río Negro como de La Pampa. La organización, con sede en Neuquén capital, representa a aquellos trabajadores de la región que se hallan "fuera de convenio" y se desempeñan en el área de influencia. Suele afirmarse que está vinculado a Pereyra, o que funciona como un apéndice del Sindicato más importante del sector, lo que es desmentido 63 Diario Río Negro, 21 de marzo de 2012. 103 por sus dirigentes, aunque reconocen permanentes” y que comparten la misma que mantienen “encuentros finalidad.64 SUPeH (Sindicato Unido de Petroleros e Hidrocarburíferos) y la Federación Argentina de Trabajadores de la Industria del Gas Natural tienen escasa incidencia en el sector sindical. Las negociaciones del sector se llevan a cabo con la Cámara de Empresas Productoras de Hidrocarburos (CEPH), conformada por las grandes operadoras de yacimientos y con la Cámara de Empresas de Operaciones Petroleras Especiales (CEOPE) que nuclea a las empresas de servicios especiales. Los acuerdos por rama de actividad originan inconvenientes para las firmas de menor tamaño que no tienen la misma posibilidad que las grandes para absorber las mejoras salariales u otros beneficios pactados entre las partes. De hecho, desde la Cámara Empresarial de Industrias del Petróleo y Afines (CEIPA) sostienen que los incrementos en los salarios y otros adicionales acordados impactan directamente en la estructura de costos de las PYMES. En una entrevista del año 2010, su entonces presidente, Ricardo Celli, hacía mención especial al caso del “procedimiento preventivo de crisis”, implementado en 2009 en el marco de la retracción de la actividad, por medio del cual los trabajadores debían seguir percibiendo el sueldo básico y una vianda diaria, aún cuando no existían trabajos para realizar. El dirigente afirmaba que muchas empresas debieron vender capital para afrontar las remuneraciones, ya que primero agotaron sus reservas de previsiones para despidos y luego lo que estaba destinado a renovación de maquinaria.65 64 Entrevista a Manuel Arévalo, Secretario General, en Suplemento de Energía, Diario Río Negro, 28 de noviembre de 2009. 65 “Entrevista a Ricardo Celli, Presidente de CEIPA”, Suplemento de Energía, Diario Río Negro, 24 de abril de 2010. 104 • El Gobierno Provincial El actual gobernador es Jorge Augusto Sapag, perteneciente al Movimiento Popular Neuquino (MPN), partido que históricamente detenta el poder político en la provincia. El MPN ha ejercido el gobierno en todos los períodos democráticos desde 1962 y tuvo influencia durante las dictaduras militares, indirectamente a través de funcionarios en cargos estratégicos, o directamente cuando en 1970 Felipe Sapag fue designado gobernador por la denominada “Revolución Argentina” (1966-1970). El MPN es uno de las pocas agrupaciones provinciales que mantiene el poder, prevaleciendo ante los grandes partidos nacionales. Desde el retorno a la democracia en 1983 gobierna la provincia ininterrumpidamente, aunque en 1990 sufrió una ruptura luego del surgimiento de la línea interna alineada en torno a la figura de Jorge Sobisch, quien fue gobernador en tres oportunidades: 1991-1995; 1997-2003 y 2003-2007. La ideología del MPN se caracterizó desde su nacimiento por una cierta identificación con las ideas dominantes de turno.66 Pero al igual que en otros casos, las fracciones del partido que llegaron al poder hicieron gala de un marcado pragmatismo en la conducción del estado provincial. En 1963, Felipe Sapag sintetizaba su visión “neuquina” en los siguientes términos: “Vivimos en un régimen colonial dependiente de la Capital Federal. El Federalismo no puede ser una palabra hueca y en Neuquén no puede haber hijos y entenados”.67 La expresión sintetiza el argumento básico de la existencia del MPN, una revuelta contra el viejo centralismo porteño y la voluntad de renegociar la relación, sobre todo teniendo en cuenta el hecho de ser una provincia que “beneficia a la pampa húmeda” con la provisión de energía. 66 Esta caracterización se incluye en Giuliani Adriana y Bilder Ernesto, “Petróleo y Gas en la política neuquina”, Realidad Económica N°248, Buenos Aires, noviembre-diciembre de 2009. 67 Citado en Sapag Luis, “Ensayo sobre la Historia Cultural, Política y Económica del Neuquén Moderno”, sitio web personal. 105 El segundo eje de su ideología fue expresado en 1973 por el hermano de Felipe y padre del actual gobernador, el senador Elías Sapag, al afirmar que “somos peronistas pero nos hemos puesto los pantalones largos. Ningún burócrata porteño nos va a dar órdenes sobre lo que tenemos que hacer en Neuquén.”68 Aquí aparece la raíz neo peronista del MPN, que recordemos surge por la proscripción del justicialismo en las elecciones de 1958, ganadas por Arturo Frondizi. De la política clásica toman las prácticas redistributivas y/o clientelares, en las que la idea de que los apoyos se sustentan con pagos directos o indirectos es fundamental. Un tercer componente es el carácter desarrollista, que se manifestó en sus momentos iniciales y se mantuvo presente como argumento para exhibir a Neuquén como una provincia pujante en la difícil estepa patagónica, en especial durante la gobernación del Ing. Pedro Salvatori (1987-1991). Sin embargo, durante las dos últimas gobernaciones de Jorge Sobisch, desde 1999 al 2007, se constató un giro hacia el neoliberalismo en tardía alineación con la política de Menem-Cavallo, aunque con algunas restricciones, tales como no privatizar el Banco de la Provincia o no transferir la caja de jubilaciones, componentes clave del poder político del MPN. Al final del mandato de Sobisch, su pretensión de acceder a presidencia del país derivó en un duro enfrentamiento con Buenos Aires, cuestión inédita en la historia del partido provincial. Quien recientemente ha sintetizado el perfil ideológico es el actual gobernador, que lleva el apellido tradicional del poder político de la provincia. En su propuesta electoral del 2007, Jorge Sapag sostenía: “El MPN es un movimiento histórico en la provincia de Neuquén y abraza ideas de derecha, de izquierda y de centro, peronistas radicales, independientes (…) queremos 68 Ídem. 106 que se termine con la confrontación, queremos privilegiar el diálogo como instrumento de gobierno”.69 En el proceso de recuperación del control de YPF, la actitud del gobierno provincial tuvo matices, análogamente al líder sindical Guillermo Pereyra. Según trascendió en la prensa, durante las reuniones de OFEPHI en las que se fue delineando la estrategia y se definió la reversión de áreas concesionadas en las que no se registrara actividad, el gobernador neuquino solicitó “suavizar” las críticas hacia la compañía en los documentos que se redactaron en el marco de los encuentros;70 posteriormente, cuando la expropiación era ya un hecho, fue el propio Sapag quien anticipó ante el periodismo la decisión que tomaría el gobierno nacional, al anunciar públicamente que YPF se convertiría en una empresa mixta con participación estatal mayoritaria.71 El partido provincial ha logrado sortear períodos de alta conflictividad social y de pronunciada caída de popularidad de algunos de sus máximos dirigentes, por ejemplo del ex gobernador Jorge Sobisch. Una de las más graves circunstancias tuvo lugar por la muerte del maestro Carlos Fuentealba en abril de 2007, durante la represión policial a una manifestación de docentes en cercanías de la localidad de Arroyito, distante a unos 40 km. de la capital, ordenada por el ejecutivo provincial a cargo de Jorge Sobisch. Gran parte de la sociedad neuquina participó en multitudinarias marchas organizadas durante sucesivas jornadas, exigiendo justicia ante los trágicos acontecimientos. El cabo Darío Poblete, de la Policía de Neuquén, fue hallado culpable de asesinato, por efectuar un disparo desde un arma lanza gases a escasos centímetros de la cabeza del maestro y condenado a prisión perpetua. Hasta el 69 Documento difundido por el MPN durante la campaña electoral. Diario Río Negro, 11/2/2012. 71 Diario La Mañana Neuquén, 11/4/2012. 70 107 momento, no han prosperado los planteos ante la Justicia tendientes a determinar la responsabilidad política del entonces mandatario. A pesar del descrédito del que fue objeto inclusive a nivel nacional, Jorge Sobisch mantuvo su candidatura a Presidente de la Nación y la solventó con una costosa campaña electoral. En las elecciones de octubre de 2007, acompañado por Jorge Asís como candidato a vice-presidente, obtuvo el 1,56% de los sufragios. Paralelamente, en Neuquén el MPN retendría la gobernación representado por Jorge Sapag, que fuera presentado como alternativa al sobichismo a pesar de haberse desempeñado como vice-gobernador en la segunda gestión de Sobisch (1999-2003). En la última contienda electoral, celebrada en junio del año 2011, Jorge Sapag fue re-electo gracias al apoyo de las denominadas “listas colectoras”, conformadas por partidos políticos aliados, entre ellos el Movimiento de Integración y Desarrollo (MID) y grupos identificados con el menemismo. En forma individual, el MPN logró el 28,8% de las adhesiones. El MPN ha perdido las intendencias de las ciudades más importantes de la provincia; el caso más persistente es el de Neuquén Capital, que le es esquiva desde 2003. LAS RENEGOCIACIONES DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN EN NEUQUÉN Durante los años 2008 y 2009 se materializó la extensión anticipada de las concesiones de áreas hidrocarburíferas a través de acuerdos entre el Gobierno Provincial y las empresas operadoras, enmarcados en la Ley provincial 2615. Esta ronda de negociaciones se dio en el contexto de la gran crisis financiera internacional, que las empresas mencionaban como justificativo de la falta de dinamismo del sector. Más allá del clásico reclamo por mayores precios en boca de pozo, se decía que para viabilizar inversiones había que prorrogar, 108 planteo que fue apoyado públicamente desde el Sindicato de petroleros privados, conducido por Guillermo Pereyra. No fue la primera prórroga practicada en la provincia mucho antes del vencimiento en 2016-2017, sino que ya en el año 2000 el ex gobernador Sobisch había negociado con YPF –controlada por Repsol- la extensión del área Loma de la Lata hasta el año 2027, diecisiete años antes de la finalización del contrato de concesión. En ambas instancias se incurrió en una clara inobservancia de la Ley 17.319/67, que establece que la extensión de las concesiones puede darse siempre que se verifique el cumplimiento de las obligaciones emergentes, algo imposible de determinar con tanta anticipación. En el caso de Loma de la Lata se requirió la intervención del gobierno nacional, a cargo de Fernando de la Rúa, dado que aún no estaba en vigencia la denominada “Ley Corta” de 2006 que habilita a las provincias a administrar su propia política hidrocarburífera. El acuerdo que Sobisch en su momento describió como una “alianza estratégica” con un gigante del mundo de los negocios, contemplaba un plan de inversiones por parte de la compañía de 8.000 millones de dólares hasta el año 2017, de los cuales 3.500 millones debían ser desembolsados en los primeros cinco años (2000-2005). Mediante una auditoría de la consultora privada Montamat y Asociados se detectó en 2007 que la empresa había invertido 400 millones de dólares menos que lo pactado. El estudio reveló también algunos datos polémicos, como los gastos de comercialización, administrativos y de transporte, que según como sean considerados, forman parte de la operación de la empresa o de la inversión. Estas irregularidades advertidas por la consultoría motivaron que en los últimos meses del mandato de Sobisch se amenazara a las petroleras con rescindir los contratos de concesión. De todos modos, esta ofensiva fue percibida como una reacción de Sobisch y sus funcionarios a la negativa de las empresas a negociar con un gobierno saliente. 109 Al asumir Jorge Sapag, en diciembre de 2007, retomó las tratativas, en esta oportunidad sin necesidad de obtener el acuerdo de Nación y definió la decisión de prorrogar. El argumento esgrimido para actuar con tanta anticipación es que el negocio petrolero es de larga gestación, por lo que las empresas operadoras deben tener certeza en su horizonte temporal. Con este criterio se presentó a la prórroga de los contratos como la única opción de negociación, manteniendo a las mismas empresas ya radicadas. No se plantearon posibilidades de instrumentar otras modalidades, ni siquiera las menos controvertidas como licitaciones internacionales buscando mejores condiciones y se descartó de plano la opción de re-nacionalizar el sector. Por otra parte, al inicio de cada período de gobierno, se declaran graves problemas financieros; en esa oportunidad, una vez más, se apelaba al ingreso de fondos extraordinarios provenientes del sector extractivo para intentar superar los ahogos presupuestarios.72 La ley provincial 2615, aprobada en junio de 2008, ratificó el acuerdo de prórroga con Repsol-YPF hasta 2027 y se convirtió en el marco legal para la extensión en forma anticipada de las restantes concesiones hidrocarburíferas negociadas. El debate legislativo y en la sociedad fue escaso, teniendo en cuenta la relevancia del tema que se trataba. Sólo seis diputados votaron en contra de la Ley 2615, aprobada por mayoría en octubre de 2008: Rodolfo Canini (MUN), Paula Sanchez y Soledad Martínez (Alternativa Neuquina) Gastón Contardi y Cecilia Bianchi (UCR), Amalia Jara (PJ). Los legisladores de la Concertación (PJ – UCR), excepto dos (Contardi y Bianchi), acompañaron luego de acordar con el bloque oficialista el aumento de la participación de los municipios en los ingresos extraordinarios, en especial de aquellos que se consideran “municipios petroleros”, por su cercanía y vinculación con las áreas extractivas. Buta Ranquil, Rincón de los 72 En abril de 2008, la Ministra de Hacienda de Neuquén reclamaba una urgente disminución del Gasto en 120 millones de pesos; meses después, cuando la Legislatura aprobó las prórrogas la misma funcionaria expresaría que se trataba de “un alivio para las cuentas de la provincia”. 110 Sauces, Plaza Huincul, Añelo y Cutral Có, solicitaban un porcentaje adicional de coparticipación de los ingresos de hidrocarburos, lo que se sumaría al reparto inicial que le corresponde a todas las municipalidades. El pedido era que los recursos provenientes de las prórrogas fueran coparticipables, componente que generó apoyos en la Legislatura de diputados del interior de la provincia, así como de representantes de partidos políticos afines a los jefes comunales. El proyecto original fue modificado a fin de satisfacer los requerimientos de los intendentes. El artículo 5º estableció la distribución de los fondos convenidos en concepto de “Desarrollo y promoción de los municipios”, donde se trataba de precisar la limitación del destino de los fondos, ya que establecía que exclusivamente serían para la adquisición de equipamiento o para la ejecución de obras con fines urbanos y sociales de interés municipal. El artículo 6º prevé la creación del “Programa para el Desarrollo”, con el objeto de financiar proyectos de interés acordados entre los municipios y el Gobierno Provincial. En su artículo 7º, la ley dispone la distribución entre los municipios de la provincia del 15% “de todos los ingresos financieros o en especie previstos en los Acuerdos de Renegociación, que el Estado provincial perciba en forma ordinaria, periódica y cíclica”, incluidos el “Canon Extraordinario de Producción” y su incremental correspondiente a “Renta Extraordinaria”. La utilización del cupo correspondiente a cada comuna se realizaría de acuerdo a proyectos consensuados con la provincia. Por su parte, la Justicia neuquina rechazó el planteo de inconstitucionalidad que realizaron algunos de los legisladores que se opusieron, con el argumento de que no era aplicable por tratarse de prórrogas de contratos celebrados previamente y no de nuevas negociaciones. La Constitución de la Provincia establece en sus artículos 95º, 96º y 100º la propiedad pública de los recursos energéticos en el territorio provincial y la prohibición de otorgar concesiones de explotación a particulares. La Carta 111 Magna de la provincia, que fue sancionada el 29 de noviembre de 1957, enmendada el 20 de marzo de 1994 y reformada el 17 de febrero de 2006, ha mantenido inalterables los artículos que se refieren a esta temática: Artículo 95° (ex 228°): “(…) Las fuentes energéticas son de propiedad provincial exclusiva y no podrán ser enajenadas ni concedidas en explotación a personas, entidades o empresas que no sean organismos fiscales competentes, nacionales, provinciales, municipales y/o consorcios de tipo cooperativo regidos por el Estado.” Artículo 96° (ex 229°): “No podrá otorgarse ninguna clase de concesión para la explotación, industrialización y comercialización de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos y minerales nucleares, salvo a una entidad autárquica nacional, que no podrá ceder ni transferir el total o parte del contrato, y si así lo hiciere quedaría de hecho anulado el mismo y todas sus instalaciones y derechos en el ámbito provincial pasarán a ésta.” Artículo 100° (ex 233°): “Los contratos actualmente en vigencia de explotación de petróleo y gas por compañías extranjeras en el ámbito provincial, caducarán indefectiblemente a su término”. Los desembolsos monetarios pactados se complementaron con la obligación por parte de las multinacionales de invertir en exploración hasta el fin de la concesión (Cuadro N°8 ) y con el denominado “compre neuquino”, que establecía la prioridad de trabajadores, profesionales, proveedores y empresas de servicios radicados en Neuquén. 112 Cuadro N° 8 - Contratos de Concesión (en millones de dólares) – Provincia de Neuquén Empresa Áreas Pago Inicial Inversiones YPF 8 195 3.250 PLUSPETROL 5 43,5 1.121 TOTAL 2 98,38 833 PETROBRAS 4 19 404,7 APACHE 8 22,8 320 ENTRE LOMAS 2 12,5 236,6 CAPEX 1 17 144 PAN AMERICAN 1 8,7 131,9 Total 31 416,88 6.441,2 Fuente: elaboración propia en base a información oficial Asimismo, se negoció un canon extra del 3% del valor en boca de pozo de los hidrocarburos extraídos en las áreas prorrogadas, así como la constitución de un fondo fiduciario de Administración “Responsabilidad Social Empresaria”, aportado por las empresas y administrado por Fiduciaria Neuquina S.A, un organismo creado específicamente en la órbita del Ministerio de Desarrollo Territorial.73 Los fondos provenientes de las prórrogas fueron catalogados por la normativa neuquina como extraordinarios y con destino específico a la reconversión productiva. En su Artículo 99°, la Constitución de Neuquén establece: 73 A través de programas de “Responsabilidad Social Empresaria”, las empresas del sector se presentan involucradas en la identificación y desarrollo de oportunidades en otras actividades independientes de las hidrocarburíferas. Algunos de los programas de RSE en este sentido son: “Desarrollo de Comunidades Rurales Patagónicas” de YPF S.A. y “Educar para trabajar” de Petrobras, entre otros. En el caso del fondo derivado de la Ley 2615, es de alguna manera contradictoria la utilización del concepto, en tanto se presentan como acciones referidas a la responsabilidad social del sector empresario, aunque el Estado asume el manejo y control del fondo fiduciario. Este análisis se incluye en Giuliani Adriana y Hollmann María Ayelén, “El sector hidrocarburífero en Neuquén y su impacto en la matriz productiva”, presentado en el III Congreso AEDA, Buenos Aires, 29 al 31 de agosto de 2011. 113 “Las utilidades provenientes de la explotación del petróleo, gas, carbón, energía hidroeléctrica y distintos minerales, deberán emplearse en la realización de obras productivas que constituyan beneficio permanente para la Provincia del Neuquén, que favorezcan especialmente a la región donde se encuentre ubicada la respectiva industria extractiva, u otras zonas con posibilidades especiales.” Sin embargo, una parte fue orientada a cumplir con las obligaciones derivadas de la creciente masa salarial y a solventar otros gastos corrientes. Además de que parte del monto ingresado en concepto de Pago Inicial fue incluido en el Presupuesto, en noviembre de 2009 un decreto del Gobernador Jorge Sapag dispuso la utilización de “hasta 118 millones de pesos” de Fiduciaria Neuquina, el organismo que administra estos fondos, a cambio de letras del tesoro a una tasa del 6% anual, con destino a aguinaldos o al pago de vencimientos de bonos emitidos por la gestión anterior. También los municipios recurrieron a este dinero para gastos de funcionamiento. En cuanto a las inversiones, en el acta acuerdo aprobada por la Ley 2615/08 se establece que YPF se compromete a ejecutar un plan de trabajo en las ocho concesiones renovadas por un total de 3.200 millones de dólares, que se suman a las previstas en la prórroga del 2000, que para el período 20062010 ascendían a 2.500 millones de dólares, es decir 500 millones anuales. Según se desprende de un estudio realizado en base a un informe oficial girado a la Legislatura en el año 2010, 74 el compromiso asumido por YPF en el 2008 para esas ocho áreas como inversión en explotación entre 2008 y 2010 era de 880 millones de dólares, mientras que, según lo informado oficialmente a la Legislatura, lo realmente erogado fue de 836,1 millones, lo que refleja una subinversión del 5%. 74 Canini Rodolfo y Zambon Humberto, informe sobre la prórroga de concesiones, realizado en base al trabajo de Durán Luis, “Renegociación de los ocho contratos petroleros de YPF S.A.”, noviembre de 2008. 114 Los 880 millones comprometidos eran complementarios a los establecidos en el acuerdo del año 2000 relativo a la prórroga de la concesión de Loma de la Lata, por lo que el compromiso de inversión total en esas ocho áreas, de acuerdo a las estimaciones técnicas del estudio, era de 1.272 millones de dólares lo que arroja un déficit de inversión de 435,9 millones (un 34%) En cuanto a la inversión en exploración, YPF asumió con la prórroga del año 2008 el compromiso de invertir un total de 104.335.000 dólares entre septiembre de 2008 y diciembre de 2027, lo que implica una erogación anual de 5,4 millones. Para el período septiembre 2008 - abril de 2010 serían 8,99 millones de dólares, mientras que lo ejecutado según el informe oficial, fue de 1,3 millones (el 14% de lo pactado). Estas cifras han sido cuestionadas por funcionarios provinciales, quienes han sostenido en declaraciones periodísticas erogaciones que implicarían inversiones incluso mayores que las comprometidas, tanto en el caso de las 8 áreas prorrogadas a YPF como de otras áreas correspondientes a distintas operadoras. De todas maneras, la información de la propia Dirección de Estadísticas y Censos de la Provincia confirma la tendencia declinante de la actividad, tanto extractiva como así también de exploración, que impacta en las reservas (Gráficos N°44 a N° 47). Gráficos N°44 y N°45: Evolución de la extracción de hidrocarburos en la Provincia de Neuquén (2000-2011) Fuente: Dirección Provincial de Estadística y Censos – Provincia de Neuquén 115 Gráfico N° 46 y N°47: Evolución de las reservas de hidrocarburos en la Provincia de Neuquén (2000-2010) Fuente: Dirección Provincial de Estadística y Censos – Provincia de Neuquén Otro material de la Dirección Provincial de Estadística,75 muestra la misma situación, aunque analiza la cantidad de pozos perforados, tanto a nivel exploratorio como de producción (Cuadro N°9 y Gráfico N° 48). El informe oficial señala: “en esta serie se observa la tendencia declinante en la actividad perforatoria, con una caída de casi 40% entre puntas, tanto para la actividad de exploración como la extractiva, continuando una tendencia de largo plazo que abarca las últimas décadas. Asimismo se observa la baja participación de la perforación exploratoria, ente el 4 y el 6% del total de pozos.” Más adelante, al analizar el impacto en los reservorios, el estudio concluye: “la declinación en la actividad de perforación tiene un reflejo en las reservas comprobadas de petróleo y gas en la Provincia. Estas presentan una drástica disminución como resultado del agotamiento natural de los recursos, agudizado por el mayor nivel de extracción generado por la apertura de las exportaciones de la década del ’90, y que no fue compensado por mayores descubrimientos.” 75 Boletín Estadístico N° 136 – Noviembre-Diciembre 2010 – DPEyC . 116 Cuadro N° 9: Cantidad de pozos perforados. Provincia de Neuquén (2000-2009) Destino Año Exploración Producción 15 341 2001 17 307 2002 15 218 2000 2003 3 311 2004 13 306 2005 15 342 2006 17 282 2007 22 336 2008 12 254 2009 10 208 Fuente: DPEyC - Provincia de Neuquén Gráfico N°48: Cantidad de pozos perforados. Provincia de Neuquén (2000-2009) Fuente: Elaboración propia en base a datos de DPEyC – Provincia de Neuquén 117 HIDROCARBUROS NO CONVENCIONALES Según estudios especializados, existen en el país bajas expectativas de hallazgos relevantes en el caso del petróleo, no solamente a causa de la sobreexplotación y escasa exploración, sino además por la madurez de los pozos desde el punto de vista técnico. El investigador de la Fundación Bariloche, Roberto Kozulj, en marzo de 2011 anticipaba un horizonte de incremento en las importaciones de combustibles. Con excepción del yacimiento de Cerro Dragón, en la Cuenca del Golfo de San Jorge, consideraba que existían pocas perspectivas de aumentar la producción petrolera a nivel nacional, ya que la incertidumbre geológica requeriría la perforación de una gran cantidad de pozos, política que las empresas no han demostrado desde la desregulación del sector en la década menemista.76 Otro experto, el geólogo Miguel Ángel Sola Alcaraz graficó la declinación de la cuenca Neuquina en materia petrolera con el caso de Chihuido de la Sierra Negra, en otros tiempos considerado el “campo estrella” de la Argentina, que llegó a producir más de 23.000 metros cúbicos diarios en 1999, hacia fines de 2010 no alcanzaba a los 3.200 metros cúbicos diarios.77 Los yacimientos de hidrocarburos alcanzan inexorablemente un punto máximo de producción, circunstancia que les asigna el carácter de recursos no renovables. A partir de ese punto máximo, la productividad comienza a declinar y de costos decrecientes y rendimientos crecientes, se pasa a una etapa en la cual la rentabilidad es cada vez menor. En 1956 el geofísico norteamericano M. King Hubbert planteó su teoría del agotamiento de las reservas petroleras y gasíferas en explotación de manera ineludible en un plazo que determinó por medio de modelos, aplicados en variados lugares geográficos. Como explica Ernesto Bilder en un artículo sobre el tema, el 76 Kozulj Roberto, en la conferencia dictada en la Universidad Nacional del Comahue, el 14/3/2011. 77 Sola Alcaraz Miguel Ángel, en la conferencia dictada en la Universidad Nacional del Comahue, el 1/9/2010. 118 esquema se asemeja a una curva clásica de estadística, la conocida como campana gaussiana. Al comienzo de la explotación el petróleo fluye en cantidades y con alta presión hasta un punto máximo, peak oil, a partir del cual comienza a decrecer hasta que se agota. Como es obvio, los costos de operar en la parte declinante tienden a subir.78 Las empresas cuestionan los precios que reciben por el crudo y sostienen que deberían acercarse a los valores internacionales para que las inversiones tengan viabilidad. La estimación del precio interno promedio correspondiente al cálculo de recursos incluida en el proyecto de Presupuesto 2012 asciende a 73,7 dólares el barril de petróleo, valor que supera ampliamente el costo de extracción.79 De todas maneras, se duda que eventuales mayores precios lograran sortear el condicionante natural. En el caso del gas la situación presenta variantes y parece estar más ligada a la política de precios que en el petróleo. Se reconoce a los productores locales un precio promedio sensiblemente menor al que se paga por el gas que se importa desde Bolivia o por el que llega licuado al país (GNL) para ser regasificado en los buques metaneros (Gráfico N°49). En este sentido, el programa Gas Plus fue instrumentado por el Gobierno Nacional para estimular la producción del recurso del cual depende en un 50% la matriz energética y con una creciente demanda –asociada al contexto de crecimiento económico- que obliga a recurrir cada vez en mayor medida a la importación. A través de este régimen, las operadoras primero deben invertir en nuevos pozos y acordar contratos con clientes mayoristas (industrias o generadoras eléctricas), pero el precio finalmente queda sujeto a la aprobación del Ministerio de Planificación, de allí los discretos resultados alcanzados a partir de este programa. 78 Bilder Ernesto, “Recursos no renovables”, Diario Río Negro, 8/12/2010. Las empresas no proporcionan información al respecto, aunque según estimaciones de especialistas, el costo medio de extracción del barril de petróleo convencional en Argentina no supera los 15 dólares. 79 119 Gráfico N°49: Precio promedio anual del Gas (por millón de BTU) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén A partir del año 2010, el Poder Ejecutivo neuquino anunció la búsqueda y explotación de gas en yacimientos denominados “no convencionales” de dos tipos: en arenas compactas (Ttght Gas) y en capas de arcillas (Shale Gas y Shale Oil), entrampados principalmente en las formaciones Vaca Muerta y Los Molles, en la Cuenca Neuquina. Su concreción ampliaría sustancialmente las reservas hidrocarburíferas, en especial de gas y reportaría nuevos ingresos fiscales. El propio gobernador Jorge Sapag consideró que se trataba de “un punto de inflexión para la historia de los recursos naturales en Neuquén”, aunque no dio precisiones al indicar que se espera un horizonte de reservas de 40 o 50 años “con el correr del tiempo”.80 Como se puede observar en la Figura N°4, el Tight Gas es el que se encuentra en rocas almacén (areniscas) de gas natural, caracterizadas por una baja permeabilidad pero que contienen una acumulación importante y continua de hidrocarburos. El Shale Gas está localizado dentro de la roca madre y se puede presentar retenido en los poros o en la estructura mineral de 80 http://www.laangosturadigital.com.ar/v3.1/home/interna.php?id_not=15575&ori=web 120 la materia orgánica. Existe otro menos difundido que consiste en gas metano en yacimientos de carbón (coal bed methane). Figura N°4: Reservorios No Convencionales y Reservorios Convencionales Fuente: Sitio oficial de la Provincia de Neuquén El más relevante en términos comerciales es el shale gas, también conocido como gas de esquisto, que se encuentra en la roca madre. El tight gas es de difícil acceso, al estar retenido en areniscas de muy baja permeabilidad. Ampliando estos conceptos, el físico y químico Tomás Buch explica que se trata de rocas bituminosas, pizarras de baja porosidad que contienen hidrocarburos de muy alto peso molecular (kerógeno) junto con bitumen, y gas natural en sus intersticios. Para recuperarlos se debe recurrir a técnicas diferentes a las que permiten extraer hidrocarburos convencionales, que se encuentran en arenas permeables de donde no es complicado sacarlos, o inclusive en ocasiones surgen espontáneamente. No se trata de recursos nuevos; la existencia de los hidrocarburos no convencionales es ampliamente conocida aunque su extracción era inaccesible hasta que el avance tecnológico hizo posible la combinación de dos métodos: la fractura hidráulica (fracking o hidrofracking) y la perforación horizontal. Mediante la fractura se estimulan los yacimientos a partir del bombeo de 121 fluido y un agente de apuntalamiento -por lo general arena- a elevada presión, con el propósito de producir microfracturas en la roca almacenadora de hidrocarburos. Las fracturas se producen desde el pozo de inyección y se extienden por cientos de metros hasta la roca de reserva, manteniéndose abiertas por acción de la arena, permitiendo así la fluencia y recuperación del hidrocarburo. A su vez, la técnica de perforación horizontal permite maximizar el área rocosa que, una vez fracturada, entra en contacto con el pozo y por consiguiente, incrementa la extracción en términos de fluencia y volumen.81 La fractura hidráulica es un método costoso desde el punto de vista económico y ambiental: consiste en inyectar grandes cantidades de agua a muy alta presión, como así también soluciones de diversas sustancias químicas (a veces tóxicas) a zonas rocosas que suelen atravesar napas de agua subterráneas. El peligro evidente es la contaminación y la inutilización de enormes volúmenes de agua para cualquier otro uso posterior o alternativo. La fractura hidráulica utilizada para extraer los hidrocarburos que permanecen entrampados en los pequeños poros de la formación es una modalidad aplicada en Estados Unidos, que encabeza desde hace dos décadas la producción comercial de shale gas a nivel mundial, como así también en Canadá, además en China y en países de Europa que comenzaron a aplicarla más recientemente. Sin embargo, como señalamos en la ponencia que realizamos en conjunto con Néstor Fernández y Nicolás Ricotta, en Francia se encuentra prohibida la técnica de fracking por considerarse de alto impacto contaminante y en otros países se han suspendido perforaciones hasta tener más precisiones acerca de las consecuencias de esta práctica.82 La lista de 81 Sitio web Observatorio Petrolero Sur: http://www.opsur.org.ar. Fernández Néstor, Giuliani Adriana y Ricotta Nicolás, “Impactos de la explotación de hidrocarburos no convencionales en la Cuenca Neuquina”, presentado en las III Jornadas Patagónicas de Investigación en Ciencias Económicas, Esquel, 13 y 14 de septiembre de 2012. 82 122 incidentes y accidentes relacionados con la fractura hidráulica es vasta, incluso circula en la red un documental llamado Gasland Trailer 2010,83 donde se exhiben las consecuencias perjudiciales de la actividad. En Nueva York se ha paralizado la explotación del Marcellus Shale por verse afectadas áreas protegidas para el suministro de agua potable de la ciudad. Tanto la Universidad Inglesa de Manchester como la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria del Parlamento Europeo, han emitido informes negativos en referencia a este proceso. También en Gran Bretaña han detenido perforaciones por entender que es posible que se relacionen con pequeños terremotos que ocurrieron en la zona. Un estudio de la Agencia Internacional de Energía asegura que con el potencial de Vaca Muerta, hacia 2035 Argentina puede convertirse en el octavo productor mundial de gas no convencional. Reconoce el impacto ambiental inherente y recomienda una serie de “reglas de oro”, que a pesar de elevar el costo de extracción, son necesarias para atenuar el riesgo y “amortiguar la resistencia social”:84 Revelar, acercar: Se trata de acercar las comunidades a las operaciones desde los primeros momentos de la exploración; establecer esquemas de medición del impacto ambiental, “como la calidad de las aguas subterráneas”. Es necesario “revelar” la información sobre el uso de agua, los volúmenes, sus características, así como los fluidos y aditivos químicos que se utilizan para la fractura hidráulica. “Hay que asegurarse que los beneficios económicos sean percibidos por la población local”. Analizar los lugares de perforación: Lo que se aconseja es elegir lugares lejanos a zonas urbanas para minimizar impactos, analizar 83 http://www.youtube.com/watch?feature=player_embedded&v=dZe1AeH0Qz8 “Golden Rules for a Golden Age of Gas”, International Energy Agency, World Energy Outlook Special Report on Unconventional Gas, 2012. 84 123 la geología del área para tomar “decisiones inteligentes” a la hora de perforar y realizar la fractura hidráulica Aislar los pozos y prevenir fugas: “Poner en marcha reglas claras en el diseño, construcción, cementación y testeo de pozos”. El trabajo indica que es necesario aislarlo de los acuíferos, así como considerar la determinación de un mínimo de profundidad para perforar, de forma de evitar las napas freáticas. Reducir el uso de agua mejorando la eficiencia y el reciclado; minimizar el uso de químicos y conservar el agua utilizada de forma segura. Eliminar el venteo, minimizar la quema y otras emisiones: colabora a reducir el efecto invernadero (en Argentina el venteo está prohibido por ley). Trabajar para que exista un marco legal que permita el equilibrio entre el desarrollo y el control. Según este manual de procedimiento de la AIE, poner en práctica las recomendaciones que surgen de las golden rules implicará un incremento del 7% en el costo de producción de un pozo típico de shale gas. Aunque para un proyecto con gran cantidad de pozos, la inversión adicional en medidas para mitigar el impacto ambiental puede ser compensada con menores costos operativos. Mientras en Neuquén las autoridades competentes minimizan el riesgo asociado y aducen falta de información, se han alzado voces en contra de la extracción de hidrocarburos no convencionales.85 El 25 de mayo de 2012, la comunidad Mapuche Gelay Ko realizó una manifestación denunciando contaminación ocasionada por la empresa Apache a 35 kilómetros de la ciudad de Zapala, donde ha comenzado la explotación de hidrocarburos no convencionales. Los manifestantes expresaban que la compañía ya realizaba 85 Comunidades de pueblos originarios, organizaciones sociales e incluso el Obispo de Neuquén Virginio Bressanelli. 124 maniobras que generaban contaminación con la actividad tradicional y sostenían que con este tipo de perforación los resultados contaminantes serían mayores. La comunidad Gelay Ko, que habita una zona afectada por más de 200 pozos petroleros y gasíferos, intensificó los reclamos luego de la inauguración de un pozo de shale gas que demanda una gran infraestructura, como una mega pileta de más de 5 millones de litros de agua para abastecerlo, en tanto plantean que la falta de agua es una de las mayores problemáticas que afrontan los habitantes de esa zona. El 15 de junio de 2012 la comunidad sufrió una dura represión como consecuencia de haber cerrado el paso al yacimiento cuestionado con la finalidad de forzar un canal de diálogo con las autoridades provinciales para que se revean la conveniencia de continuar con la actividad; sin embargo, la respuesta no fue la esperada, sino que por el contrario resultaron reprimidos y desalojados. Con la explotación convencional ya se han producido varios episodios de contaminación, derrames de petróleo que han perjudicado napas o vertientes; como ejemplos se puede mencionar lo ocurrido en Barda Negra, en proximidades de la localidad de Zapala, también denunciado por la comunidad Gelay Ko, o el cuestionamiento que realiza la comunidad Kaxipayiñ en referencia al método de bioremediación que YPF lleva adelante en Añelo, que contamina aire y agua.86 En 1997, la Defensoría del Niño y del Adolescente de la provincia denunció la falta de atención sanitaria a niños de las comunidades mapuche que habitan en la zona del yacimiento Loma de la Lata, en cuya sangre se había detectado la presencia de metales pesados. El caso llegó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y hoy está en la Corte Suprema de Justicia. El citado informe de la Agencia Internacional de Energía presenta el siguiente análisis en cuanto a los volúmenes de agua requeridos para la 86 “La contaminación va a los campos”, Diario Río Negro, 22 de julio de 2012. 125 explotación convencional y no convencional tanto de gas como de petróleo (Cuadro N°10). Cuadro N°10: Utilización de agua en la extracción de hidrocarburos Ranges of water use per unit of natural gas and oil produced (cubic metres per terajoule) Refining Natural gas Conventional gas 0.001 - 0.01 Conventional gas with fracture stimulation 0.005 - 0.05 Tight gas 0.1 - 1 Shale gas 2 - 100 Oil Conventional oil* 0.01 - 50 5 - 15 Conventional oil with fracture stimulation* 0.05 - 50 5 - 15 Light tight oil 5 - 100 5 - 15 Source: IEA analysis Fuente: “Golden Rules for a Golden Age of Gas”, op.cit. La siguiente figura N°5 muestra el método utilizado para la extracción de hidrocarburos no convencionales. 126 Figura N°5: Fractura Hidráulica Fuente: http://frackingno.wordpress.com/ CONDICIONES LABORALES Y CALIDAD DE VIDA DE LOS TRABAJADORES DEL SECTOR HIDROCARBURÍFERO EN NEUQUÉN La desregulación del mercado y la consecuente irrupción del capital privado modificaron las condiciones en las que históricamente se desarrolló la actividad.87 En la etapa de YPF estatal, sus trabajadores se destacaban no solamente por mejores salarios, sino también por beneficios adicionales que 87 El tema se trata en .Giuliani Adriana, Fernández Néstor y Ricotta Nicolás, “La explotación de hidrocarburos en la Cuenca Neuquina y vulnerabilidad laboral”, presentado en las V Jornadas de Economía Crítica, Buenos Aires, agosto de 2012. 127 obtenían a partir de la contención que ofrecía la propia empresa en conjunto con el sindicato. Se llamaban a sí mismos “la familia ypefeana”: compartían espacios de recreación, turismo o actividades culturales y era frecuente que los padres introdujeran a sus hijos en la empresa. También los unía un fuerte sentimiento de identidad y pertenencia a la compañía, que era compartido por la comunidad local. En el contexto actual, es común que los trabajadores –la mayoría hombres- se instalen en emplazamientos transitorios durante el período laboral y regresen a sus hogares y a sus ciudades de origen en los días de descanso. La migración y el desarraigo, como coinciden los estudios sobre el tema, son las características básicas de estos emplazamientos y en general se presenta como ejemplo a Rincón de los Sauces, en el noroeste neuquino, ubicada a unos 250 kilómetros de la capital provincial.88 A partir de 1971, cuando el campamento de YPF se convirtió en comisión de fomento y más adelante en municipio, su crecimiento poblacional fue explosivo, con tasas superiores a las de la provincia, que a su vez superaban a la media del país. Una de las consecuencias propias de esta dinámica es la carencia de infraestructura social adecuada para satisfacer las necesidades básicas de la población, a nivel de vivienda, salud, educación y el colapso de la provisión de servicios esenciales como la red eléctrica, cloacal o de gas. Por otra parte, la dificultad de acceder a viviendas o a tierras para construir eleva significativamente los alquileres, lo que obstaculiza aún más el establecimiento de núcleos familiares en la localidad. Ante la imagen de precariedad que trasmite el lugar, el citado trabajo de García observa que “en verdad, todo parece dispuesto para que nadie permanezca por mucho tiempo” y luego reflexiona en torno a la “provisoriedad” que envuelve a una 88 Cfr. García Analía, “Temporalidades fragmentadas. La experiencia social de trabajadores petroleros de la Cuenca Neuquina”, versión on line,, ISSN 1852 4508 o Díaz Nora, Fernández Néstor y Gerez Leticia, Cutral Có - Plaza Huincul y Rincón de los Sauces. Dos modelos de crecimiento contrapuestos, presentado en las Segundas Jornadas de Historia de la Patagonia, General Roca, 2, 3 y 4 de noviembre de 2006. 128 explotación cuyo bien es un recurso natural no renovable con importantes variaciones de precio en relativamente cortos periodos. En la ponencia de Nora Díaz, Néstor Fernández y Leticia Gerez se subraya las casi nulas oportunidades que tienen los habitantes de Rincón de los Sauces de acceder a actividades culturales o recreativas. El principal entretenimiento es la televisión y depende de la capacidad de pago de los usuarios, ya que sólo se puede adquirir servicios por cable o satelital. Los autores resaltan la falta de integración social, al convivir personas con realidades muy diferentes, sobre todo en cuanto a la escala de remuneraciones, como es el caso de los docentes o de los trabajadores de la construcción. La heterogeneidad explica la inexistencia de clubes sociales o asociaciones sin fines de lucro. En la Base El Portón, sobre el río Colorado y a unos 35 km. de la localidad de Buta Ranquil, por ejemplo, el régimen de trabajo de los empleados de la operadora (YPF) es de 5 días de trabajo por 2 de descanso y la semana siguiente, 4 por 3. En cambio, la vida de los trabajadores de las empresas contratistas es distinta: pasan no menos de 14 días en el campo, con turnos de 12 horas y a veces es necesario que permanezcan una semana más; luego tienen 7 días de descanso. De todos modos, todos coinciden en que extrañan a sus familias y les preocupa estar acostumbrándose a esa vida, que les resulte casi natural. Sin embargo, el día anterior al regreso del hogar al campo siguen sintiendo “esa mezcla amarga de angustia e impotencia”.89 Una investigación publicada en la prensa regional, da a conocer una serie de testimonios que reflejan que el bienestar económico no garantiza necesariamente una adecuada calidad de vida.90 Se asegura que entre los trabajadores petroleros es frecuente el abusivo consumo de alcohol o la 89 Belvis Martín, “Los petroleros dejan parte de sus vidas en cada pozo”, Suplemento de Energía, Diario Río Negro, 29 de mayo de 2010. 90 Miller Alicia, Larrondo Rubén y Copponi Damián, “Juego, alcohol y drogas, tentaciones petroleras”, Diario Río Negro, 11 de noviembre de 2009. 129 adicción a las drogas, en especial a la cocaína, bajo el argumento de exigencia del trabajo, los horarios nocturnos, la lejanía de la familia o las semanas en los pozos. Un operario reflexiona que la gran cantidad de horas dedicadas al trabajo “va produciendo un vacío, una sensación de angustia y ahí aparece el alcohol que te pone pilas para tener buen ánimo.” Otro admite que “al tener un sueldo mejor, la soledad, el estar lejos de mi familia, creo que fue lo que me llevó a consumir todos los días y en grandes cantidades ya que por las noches necesitaba de alguna manera evadir la realidad”. En las ciudades petroleras escasean las propuestas artísticas o deportivas pero abundan los casinos, los bares y los cabarets. No sorprende el deterioro de las relaciones familiares, que los mismos protagonistas del estudio describen: “Aprendí a comprender a mi padre ypefeano cuando empecé a trabajar en esto (…) Yo no soy alcohólico, lo que pasa es que después de tragar arena todo el día querés relajarte, invito a mi mujer al casino y no va. Después se queja porque vuelvo tarde. Es que no te das cuenta del paso del tiempo con las maquinitas. Al cabaret suelo ir con los compañeros (...).” La inestabilidad es habitual; reconocen que en cualquier rueda de amigos, “el 80 % está separado o a punto de irse de su casa” y que el trabajo es la causa. Suele ocurrir que una parte significativa del sueldo se descuente en cuotas alimentarias en “dos o tres hogares”. Las compras compulsivas constituyen otro de los problemas retratados, en ocasiones por parte de las esposas y los hijos. La posibilidad de disponer de tarjetas de crédito y altas sumas de dinero induce a gastar en exceso, especialmente en ropa o accesorios costosos. También existe competencia: “si uno se compra un auto, el otro tiene que comprar otro más caro o una camioneta.” 91 91 La información recabada en las investigaciones, informes y estudios relevados fue complementada con entrevistas a trabajadores relacionados con la actividad hidrocarburífera: dos operadores de campo y dos empleados administrativos. Coincidieron en que el trabajo les 130 El informe incluye el comentario de una trabajadora sexual que afirma: “a los petroleros yo les tengo un gran respeto porque me tratan como a una reina. No sólo me pagan por mis servicios sino que me traen regalos y hasta me ayudan en algún problema económico”. Es preciso mencionar que existen denuncias sobre redes de trata de mujeres y niñas para la explotación sexual vinculadas a la actividad petrolera. A partir de una investigación de la Unidad Fiscal de Asistencia en Secuestros Extorsivos y Trata de Personas de la Procuración General de la Nación, pudo reconstruirse un circuito de trata que va desde Santa Rosa a 25 de Mayo (La Pampa), de allí a Catriel (Río Negro) y a las neuquinas Añelo, Cutral Co, Plaza Huincul y Rincón de los Sauces, todas localidades petroleras. Esta información originó un profundo análisis en el sitio Observatorio Petrolero Sur, que acredita que la concentración de hombres lejanos a sus hogares y con altas remuneraciones, resultan una combinación tentadora para las redes de trata. Según las organizaciones que se ocupan de este delicado tema, no solamente la ruta del petróleo está en la mira de las redes: también la ruta de la soja, de los eventos deportivos nacionales y más aún internacionales, siempre espacios en los que circula mucho dinero y que convocan básicamente a hombres solos. Luego de un operativo que intentó rescatar a víctimas de una red en Rincón de los Sauces, un ex intendente de la localidad opinó que “por lo general la industria del petróleo genera este tipo de actividades”, por lo que el informe lamenta: “hoy crece una de las últimas formas de esclavitud, amparada por funcionarios públicos y una cultura permite obtener ingresos más altos que otros rubros, aunque suele ser inestable. Si bien personalmente ninguno manifiesta haber tenido problemas relacionados con adicciones o consumo excesivo de alcohol, admiten que no es un trabajo fácil. Conocen personas que están más tiempo en el campo y les cuesta formar una familia o “estar lejos de todo y todos.”Por otra parte, señalan que es un ámbito “competitivo y machista”, en el que existe “envidia y ambición”. Cfr. Giuliani Adriana, Fernández Néstor y Ricotta Nicolás, op. cit. 131 machista que transforma en objeto a la mujer y naturaliza la explotación de su cuerpo.”92 • Accidentes de Trabajo Otro aspecto importante a considerar es el alto riesgo al que está sujeta la actividad, situación que empeora dada la modalidad de tercerización de las tareas más peligrosas que se desarrollan. Un estudio del Ing. Alfredo López Cattáneo, consultado para elaborar el mencionado trabajo que realizamos en conjunto con Néstor Fernández y Nicolás Ricotta, destaca que entre los años 1998 y 2006 el porcentaje de accidentes en el sector con más de un día de baja creció en un 55,5%.93 En el mismo trabajo señala que al tercerizar, las empresas logran atomizar el riesgo laboral y transferir la responsabilidad a pequeñas empresas locales que para lograr el pliego de licitación asumen dicha responsabilidad. Asimismo, cuestiona que los sindicatos restringen sus reclamos a mejoras salariales, “no reparando ni interesándose en toda la problemática de las condiciones de trabajo de los afiliados”. Por su parte, los estados provinciales, que han asumido el poder de policía a partir de convenios firmados con la Subintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT), en general carecen de presupuesto, de capacidad técnica y de personal suficiente para ejercer ese rol. Las condiciones laborales de alto riesgo que desarrollan estos trabajadores no son acompañadas con redes de contención y dejan a las personas en una situación de alta vulnerabilidad, lo cual se profundiza con la aplicación de conceptos como el de “seguridad competente”, que aplican algunas empresas, a partir del cual trasladan el peso de la responsabilidad en forma directa al trabajador. 92 “El negocio de la trata en la ruta del petróleo”, en el sitio web Observatorio Petrolero Sur, 21 de abril de 2010: http://www.opsur.org.ar. 93 López Cattaneo Alfredo, “Los riesgos laborales en la actividad petrolera”, en http://www.estrucplan.com.ar/articulos/verarticulo.asp?IDArticulo=2112 132 El principio es desarrollado en un estudio realizado por Hernán Palermo sobre YPF antes de la expropiación de la mayoría del paquete accionario a Repsol.94 Allí plantea que la seguridad como política representa una herramienta de disciplinamiento de la fuerza de trabajo generando un proceso de auto-responsabilidad y auto-culpabilización, toda vez que siempre existirá algún párrafo en el manual de procesos y procedimientos que pueden no haberse ejecutado estrictamente, argumento que se utiliza automáticamente para trasladar la responsabilidad del accidente al trabajador accidentado. Esta circunstancia atenta a la vez contra la convivencia entre los trabajadores, puesto que la empresa suele premiar a aquellas cuadrillas con menores niveles de accidentes, situación que hace que el accidentado no sólo sea culpable de su situación de dolencia, sino también resulte responsable de la pérdida de ingresos de sus compañeros. Concretamente en nuestra provincia, es habitual que se conozcan hechos de gravedad, aunque no todos trascienden. El viernes 11 de mayo de 2012 por la madrugada, dos operarios de una contratista de YPF sufrieron serias quemaduras. Días después, un operario murió al desplomarse una torre y otro salvó su vida de milagro. En enero del mismo año, un obrero murió electrocutado en el yacimiento Chihuido, operado por la misma empresa. En abril de 2011, en Loma de la Lata, área concesionada a YPF, un operario estuvo horas tirado en el medio del campo por un golpe en la cabeza con un trozo de metal. Según las normas de seguridad, los operarios no deberían salir solos a realizar tareas en el campo, pero lo hacen de todos modos, ante la posibilidad de perder el empleo. A estos lamentables sucesos, se agregan otros dos trabajadores muertos en 2010 en el yacimiento Aguada Pichana, de la empresa Total. 94 Palermo Hernán, “The workers and the notion of “seguridad competente”, en http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S1514-8712012000100011&script=sci_arttext 133 • Disputas entre Sindicatos En las prestadoras de servicios petroleros, al coexistir rubros muy variados y disímiles, puede ocurrir que trabajadores de una misma empresa estén afiliados a distintos sindicatos, tales como construcción, metalúrgicos, camioneros, entre otros, o que más de un sindicato pretenda lograr la afiliación de un mismo trabajador. Esta situación ha dado lugar a delicados conflictos entre las agrupaciones e inclusive a la existencia de tensión o desigualdad entre compañeros de trabajo. En el mes de abril del 2010, un operador de una planta gasífera denunció que debido a intimidaciones de referentes de uno de los sindicatos se vio obligado a subirse a una torre de comunicaciones del yacimiento Sierra Chata, al norte de Neuquén, para resguardar su integridad física y a permanecer allí hasta que fue rescatado por la fuerza policial. En su declaración, aseguró que “existen presiones para que los trabajadores no se afilien al nuevo sindicato.”95 En noviembre de 2008, en la localidad de 25 de Mayo, provincia de La Pampa, se enfrentaron miembros del Sindicato que conduce Pereyra con integrantes del Sindicato del Petróleo de Bahía Blanca aliados a la UOCRA de Mendoza (el yacimiento El Corcovo, epicentro del conflicto, se encuentra en territorio de ambas provincias), en el marco de una nueva disputa por adherentes. La agrupación de Bahía Blanca reclamaba que los trabajadores de 25 de Mayo pertenecían legalmente a su jurisdicción. La pelea era por los aportes a la obra social y la cuota sindical. El saldo fue un manifestante fallecido, heridos y detenidos.96 97 95 Diario Río Negro, 11 de abril de 2010. Diario Página 12, 21 de noviembre de 2008. 97 Cfr. Giuliani Adriana, Hollmann María Ayelén y Griffoi Marina, “Sindicatos y Petróleo en Neuquén”, presentado en las II Jornadas de Historia de la Patagonia, Santa Rosa, La Pampa, septiembre de 2010. 96 134 ESTRUCTURA PRODUCTIVA Como se observa en los gráficos (Gráficos N° 50 a N°54) y tal como surge de un informe de la Dirección Provincial de Estadística y Censos de Neuquén, 98 la estructura de la economía neuquina muestra un perfil de especialización “primarizado”, debido a la fuerte participación de la extracción de hidrocarburos, principal componente del Rubro “Explotación de Minas y Canteras”. Del 48,8% referido al Sector Primario, un 47,6% corresponde al rubro Minas y Canteras. El 1,2% restante es la producción agropecuaria. Gráfico N°50 : Provincia de Neuquén: Producto Bruto Geográfico 2008 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC. 98 “Producto Bruto Geográfico 2003-2009”, disponible en el sitio web de la DPEyC. 135 Gráfico N°51: Provincia de Neuquén. Sectores de la Economía Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC Gráfico N°52: Provincia de Neuquén. Composición del Sector Primario Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC 136 Gráfico N°53: Provincia de Neuquén. Composición del Sector Secundario Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC Gráfico N°54: Provincia de Neuquén. Composición del Sector Terciario Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC 137 El mismo informe destaca que la “primarización” de la economía neuquina es una particularidad propia de las últimas décadas, ya que “durante los años setenta la actividad de la Construcción llegó a constituir la cuarta parte del Producto Bruto Geográfico Provincial en tanto que la Explotación de Minas y Canteras sólo representaba el 16,4% de la riqueza generada.” De todas maneras, la participación del sector extractivo ha llegado a ser aún más significativa, teniendo en cuenta que en 1999 representaba el 69,8% del PBG. Al realizar un breve recorrido por la historia económica de la provincia,99 se observa que al momento de su provincialización en 1957, Neuquén era un territorio muy pobre, con una fuerte presencia del Estado Nacional que motorizaba una economía basada en la ganadería y con incipiente actividad petrolera en la zona de Cutral Có - Plaza Huincul. Hacia fines de la década de 1960 se combinaron tres factores que dieron inicio a un período de expansión: la construcción del complejo hideroeléctrico ChocónCerros Colorados; la apertura de nuevos yacimientos de hidrocarburos en el norte de la provincia y la intensificación de la actividad frutícola en el Alto Valle del Río Negro, que si bien se asentaba básicamente en la vecina provincia de Río Negro, tuvo un significativo impacto en la demanda de servicios a la ciudad de Neuquén Capital. Comenzó una etapa de altas tasas de crecimiento del Producto Bruto Geográfico, que superaban ampliamente el promedio nacional: entre 1970 y 1985 la tasa media anual fue del 9,3%, mientras a nivel nacional se registró sólo el 0,9% promedio anual. De esta manera, Neuquén se convirtió en un polo de atracción desde el punto de vista demográfico, lo que se reflejó en las tasas de incremento poblacional: 4,1% anual frente al 1,7% nacional. 99 Un análisis más extenso de la historia económica de la provincia ha sido desarrollada en la tesina de Especialización en Historia Económica y de las Políticas Económicas, que fue publicada en Giuliani Adriana y Díaz Nora, op.cit. Ver también Zambon Humberto, “La economía neuquina”, en Suplemento “Economía & Energía”, Diario La Mañana de Neuquén, 19 de agosto de 2012. 138 En la estructura productiva, este ritmo se manifestaba en el constante aumento de la Construcción. En 1970 representaba el 26% del PBG y un 76% de ese monto correspondía a la construcción pública. Además de los grandes emprendimientos hidroeléctricos y las obras de infraestructura (el aeropuerto, rutas, caminos), contribuyeron en gran medida los planes oficiales de vivienda que daban respuesta al crecimiento explosivo de la población. Esta realidad fue cambiando, ya que como surge de las estadísticas disponibles, la construcción no llega a representar el 4% del PBG (año 2008) y alrededor del 70% corresponde a emprendimientos privados.100 El Estado provincial prácticamente fue dejando de construir barrios como lo hacía en el pasado, lo que ha derivado en un preocupante déficit habitacional, estimado en más de 40.000 viviendas. Las tomas de terrenos públicos y privados en las que se levantan casas precarias con escasos o inexistentes servicios, son un reflejo directo de esta situación. El propósito de incentivar la localización de establecimientos industriales durante el ciclo expansivo motivó el diseño de instrumentos de promoción, como la denominada “tarifa Comahue” en los años ´70 o la construcción del Parque Industrial, próximo a la capital, además de adherir a la normativa nacional. De todas maneras, luego de un período de relativo crecimiento -el sector industrial llegó a representar el 9,6% del PBG en 1990su participación fue decayendo paulatinamente estancándose entre un 3 y un 5%, para ubicarse en el 5,8% en 2008. Sin dudas, un rasgo a remarcar del período de tasas de crecimiento explosivas en Neuquén es la presencia del Estado, tanto provincial como nacional. Si bien ha sido una característica que históricamente se verificó en toda la Patagonia, en esta etapa su influencia fue especialmente significativa, 100 Dirección Provincial de Estadísticas y Censos de Neuquén. Como correlato, se evidencia una clara disminución de la cantidad de trabajadores registrados en el sector: según cifras del Instituto de Estadísticas y Registro de la Industria de la Construcción, entre 2007 y 2010, unos 3980 obreros han perdido sus puestos de trabajo. 139 teniendo en cuenta la prestación de los servicios indivisibles (educación, salud, administración pública) y la actividad de las empresas públicas: YPF, Gas del Estado, Hidronor, Agua y Energía daban impulso al resto de los sectores económicos. El sector terciario acompañó el crecimiento de la economía provincial a partir de los años ´70. Si bien las actividades impulsadas por el Estado fueron las más destacadas, el comercio y el turismo también tuvieron un desarrollo considerable. Posteriormente, tanto las políticas implementadas durante la etapa neoliberal en la década de 1990 como su crisis posterior impactaron directamente en su desempeño, experimentando una recuperación a partir de la salida de la Convertibilidad en el año 2002. Según otro informe de la Dirección Provincial de estadísticas y Censos sobre la evolución del PBG,101 el Comercio en el territorio provincial creció a una tasa media anual del 30% entre los años 2001 y 2007, luego de un período de disminución en la etapa previa a un ritmo del 4,1% anual. El comercio minorista explica en gran medida estas cifras, en especial el rubro de automóviles, que de registrar una tasa de variación media anual del 7,3% en el período 1993/2001, pasó a presentar un crecimiento del 33,5% durante el período 2001/2007. El retiro del Estado, las privatizaciones, el atraso cambiario, el ajuste fiscal y las restantes medidas neoliberales que implementó el menemismo a partir de 1989, ratificadas a nivel local por el gobierno del MPN, impactaron de manera contundente en la región. La desaceleración de la economía, las altas tasas de desempleo, el empobrecimiento de las localidades estrechamente vinculadas a YPF y la concentración de la riqueza fueron sólo algunos síntomas. Como correlato de esta situación, hacia fines de la década de 1980 e inicios de la de 1990 comenzó a acentuarse la dependencia de la economía respecto del sector extractivo, ante la mayor actividad hidrocarburífera que 101 “Producto Bruto Geográfico”, Dirección Provincial de Estadísticas y Censos, Marzo 2010. 140 originó la desregulación y el cambio de normativa que aseguró una mayor tasa de ganancia al capital privado en el sector (Gráfico N°55). Gráfico N°55: Provincia de Neuquén. Evolución de la participación del rubro minas y canteras en el PBG (1993-2008) Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC Al analizar a la vez el PBG a valores constantes del período 1993-2009, se observa una etapa de incremento entre 1993 y 1995, debido a la mayor extracción que siguió a la privatización de YPF y luego, la repercusión de la merma de extracción de petróleo a partir de 1998 y la de gas a partir de 2004 (Gráfico N°56). Las escasas inversiones de las operadoras en el upstream provocaron la caída del PBG real de Neuquén desde 1998, con una estructura productiva a esta altura sensiblemente concentrada en torno al sector extractivo, que en 1999, llegó a representar el 69,8% del PBG. A partir de ese punto de inflexión, la participación del rubro Minas y Canteras comenzó a decaer hasta llegar al 47,6% del 2008, último dato disponible con ese nivel de desagregación. 141 Gráfico N°56: Provincia de Neuquén. Evolución del PBG en términos corrientes y en términos constantes (1993-2011e) Fuente: DPEyC Neuquén Las publicaciones oficiales muestran para el año 2009 un producto total de 13.962 millones de pesos (a precios de 2004), mientras que en 1998 fue de 15.000 millones expresados análogamente; de la comparación surge una caída a razón del 0,7% anual o, si se analiza en dos tramos, como lo presenta la Dirección de Estadística y Censos (Cuadro N°11 y Gráfico N°57), una variación media anual del 3,46% para el período 1993-2001 y una tasa negativa del 0,27% entre 2001 y 2008. 142 Cuadro N°11: Provincia de Neuquén. Evolución de la tasa de variación media anual del PBG (1993-2008) PBG – Provincia de Neuquén Tasa de variación media anual (valores constantes) 1993/2001 2001/2008 % Total 3,46 -0,27 A. Sector Agropecuario 1,91 0,68 C. Minería, petróleo y gas 3,97 -5,18 D. Industria 4,90 7,78 E. Electricidad, Gas y Agua 7,53 2,44 F. Construcción -3,04 12,93 G. Comercio -2,96 8,15 H. Hoteles y Restaurantes 7,18 9,06 I. Transporte y Comunicaciones 3,80 7,65 J. Intermediación Financiera 7,78 20,04 K. Servicios empresariales e inmobiliarios 4,01 7,04 L. Administración Pública y Defensa 0,84 4,82 M. Enseñanza 0,13 6,75 N. Salud 2,46 8,63 O. Servicios sociales, comunitarios y 5,58 8,56 5,63 -2,42 personales P. Servicio Doméstico Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC 143 Gráfico N°57: Provincia de Neuquén. Evolución de la tasa de variación media anual del PBG (1993-2008) Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC Como puede observarse en el Cuadro N°11, el ítem C del PBG, Explotación de Minas y Canteras, que como ya se ha mencionado está compuesto casi exclusivamente por la actividad hidrocarburífera, presenta una variación media anual del 3,97% para el lapso 1993-2001, mientras una tasa promedio anual negativa del 5,18% entre 2001 y 2008. Paralelamente, se ha registrado una evolución positiva de los servicios, entre los que se destaca la intermediación financiera con un 20,04% de incremento medio anual. Los gastos del Estado también aumentaron sensiblemente, así como la Construcción, el Comercio y el Transporte. En el siguiente Cuadro N°12 y en el Gráfico N°58, se advierte cómo la disminución del porcentaje de participación del Sector Primario en el PBG fue compensado por el aumento en el Sector Terciario, permaneciendo el Sector Secundario con escasa variación. 144 Cuadro N° 12: Prov. de Neuquén. Composición del PBG por sector. Evolución 1993-2008 Composición del PBG por sector % Valores Constantes Año Primario Secundario Terciario 1993 66,5 8,5 25 1994 69,4 8,8 21,8 1995 69,3 8,3 22,3 1996 70,2 8,3 21,5 1997 70,7 8,6 20,8 1998 69,8 9,5 20,7 1999 70,8 8,1 21,1 2000 70 8,2 21,9 2001 68,9 9,1 22 2002 68,5 9,1 22,4 2003 66,5 9,8 23,6 2004 63,4 10,4 26,2 2005 58,6 11,4 30 2006 54 13,4 32,6 2007 51 13,7 35,3 2008 48,8 14,5 36,7 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC Gráfico N° 58: Prov. de Neuquén. Composición del PBG por sector. Evolución 1993-2008 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DPEyC 145 En la Cuenca Neuquina, al igual que en el resto del país, las actividades en el sector extractivo se desarrollan bajo la modalidad de enclave, que implica que los vínculos económicos con otros sectores son mínimos, la demanda de empleo es escasa y los beneficios son altos, aunque fluyen fuera de la región, de acuerdo a la lógica de las concesionarias multinacionales. Por esta razón, la decadencia de la explotación de hidrocarburos no ha sido directamente percibida por gran parte de la sociedad; los servicios, privados y especialmente estatales, influyen mucho más en el ingreso disponible de la población que la extracción de los recursos no renovables. Impacto en el Empleo Un trabajo de la Dirección Provincial de Estadística y Censos de Neuquén proporciona datos sobre generación del ingreso e insumo de mano de obra.102 Si bien es un estudio con cierta antigüedad (procesa información correspondiente al año 2004), no existe un análisis oficial semejante más actualizado y arroja conclusiones sustanciales. De la investigación se desprende que mientras el aporte al Producto Bruto Geográfico del sector representaba alrededor del 63% del total, la retribución al factor trabajo alcanzaba solamente el 16%, mientras que ocupaba al 5% de los trabajadores de la provincia. En contrapartida, el excedente bruto de explotación alcanza el 79% del total, porcentaje que supera ampliamente a la tasa de ganancia media de cualquier otro sector.103 El mismo organismo de la provincia de Neuquén elabora un indicador relativo a la demanda laboral (Índice de Demanda Laboral),104 que muestra la evolución de la variable desde el año 1997 hasta la fecha. Para su confección se realiza un seguimiento de los avisos clasificados publicados en los dos diarios 102 “Matriz de generación del ingreso e insumo de mano de obra”, DPEyC, 2004. Cfr.Giuliani A., Fernández N. y Ricotta N., “La explotación de hidrocarburos en la Cuenca Neuquina y vulnerabilidad laboral”, presentado en las V Jornadas de Economía Crítica, Buenos Aires, agosto de 2012. 104 http://www2.neuquen.gov.ar/dgecyd/demandalaboral.pdf 103 146 locales de mayor tirada,105 arroja un valor total y valores por áreas de actividad. Se observa que el comportamiento del indicador correspondiente a las actividades extractivas es similar al de la variable correspondiente al total de la economía, aunque se anticipa al resto de los sectores entre dos y tres trimestres. Al ser una actividad que ocupa escasa mano de obra, el menor requerimiento de fuerza de trabajo no se refleja inmediatamente en el valor total, sino que la merma en la demanda en el rubro, que expresa el amesetamiento en la explotación de hidrocarburos, repercute posteriormente en el resto de las actividades. En definitiva, la evolución del indicador demuestra que la demanda laboral a nivel general es impactada por el ritmo de la actividad extractiva. Otros relevamientos oficiales confirman la tendencia en cuanto a las características del mercado laboral de una economía dependiente de la actividad hidrocarburífera. En este caso, un documento elaborado por el Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén describe la estructura de empleo de la provincia106 y señala que el sector de Minas y Canteras –que incluye básicamente a la Explotación de Hidrocarburos- ocupa el sexto lugar de la lista, con el 6,7% de los trabajadores de Neuquén. Las principales fuentes de empleo son el Comercio y la Administración Pública Provincial (que no incluye Salud ni Educación), con un 14,8% y 14,7%, respectivamente; les sigue el sector de la Construcción con un 10,7%, la Enseñanza con el 10,4% y el Servicio Doméstico, con el 8,3%. Luego se ubican el mencionado sector de Minas y Canteras con un 6,7% y la Industria Manufacturera con el 6,5%. En definitiva, estos guarismos comprueban la relevancia del empleo público y que la actividad extractiva genera poco empleo en relación a su participación en el PBG: 105 Diario Río Negro y Diario La Mañana de Neuquén. Documento elaborado por el Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén, agosto de 2012. 106 147 Principales Ramas Demandantes de Empleo % Comercio 14,8% Administración Pública Provincial (excepto 14,7% Educación y Salud) Construcción 10,7% Enseñanza 10,4% Servicio Doméstico 8,3% Minas y Canteras 6,7% Industrias Manufactureras 6,5% Las remuneraciones de los trabajadores del sector hidrocarburífero son marcadamente superiores a las del resto de las actividades. 107 La situación genera un claro impacto en el resto de la población: los altos ingresos de un reducido grupo impulsan alzas en los precios de bienes y servicios, tornándose en algunos casos inaccesibles para otros trabajadores, como es el caso de los alquileres o la compraventa de inmuebles, principalmente en las localidades de mayor actividad petrolera. El mismo informe citado concluye que tres de cada diez personas que tienen empleo en la Provincia de Neuquén trabajan en el sector público, incluyendo los niveles nacional, provincial y municipal. Según el estudio, el promedio de empleo estatal en Neuquén llega al 29,2%, mientras que el mismo indicador para el total del país tiene un valor del 17%. Estas cifras coinciden con el análisis publicado en la prensa regional que señala que los municipios neuquinos destinan en promedio un 74% de su presupuesto a gastos corrientes y de ese porcentaje, un 61% es absorbido por la partida de personal.108 Consultado en la nota periodística por esta situación, 107 De acuerdo a datos de junio de 2012, mientras que un empleado del sector petrolero sin antigüedad tenía una remuneración mensual de $14.300 (que puede crecer un 50% en base a adicionales), en el comercio se partía de un salario inicial de $4.600 y en la construcción de $3.600. A nivel gerencial, la divergencia es aún más significativa. 108 Aguirre Roberto, “Los municipios emplean a 14.000 personas”, en “Suplemento Economía & Energía”, La Mañana de Neuquén, 23 de septiembre de 2012. 148 el Secretario General de la Federación de Agrupaciones y Sindicatos de Empleados Municipales de la Patagonia, Luis Martínez, reconoció que existen plantas municipales sobredimensionadas y consideró que es necesario “congelar el ingreso por diez años”, teniendo en cuenta que en este contexto, hay trabajadores precarizados, con salarios muy bajos o en condiciones de inestabilidad.” 109 Diversificación de la estructura productiva En una economía extractiva como la neuquina, el desafío consiste en identificar sectores con potencialidades para diversificar la estructura económica y para generar trabajo genuino, con el objetivo de superar las condiciones que el propio modelo ha ido instalando. ¿Es posible plantear la industrialización en este contexto? Es sabido que es un proceso que depende de variables que en la mayoría de los casos exceden a decisiones provinciales; mencionemos, entre otras, al tipo de cambio, las políticas monetarias y la orientación del crédito, el tamaño del mercado, la distancia de los centros más poblados o el costo de transporte, que influyen sobre la posibilidad de comercializar productos manufacturados a niveles competitivos. No se trata de un tema novedoso: el intento de desconcentración de la actividad industrial en Capital Federal y Gran Buenos Aires a partir de la reducción de costos en los factores de localización, se llevó a cabo a través de diversas herramientas que establecían beneficios para aquellas empresas que se radicaran en determinadas regiones del país. Se trata de las Leyes Generales de Promoción (14.781/59; 18587/70 y 19904/72) y los instrumentos regionales derivados. Los decretos reglamentarios que se referían específicamente a la Patagonia tendían a propiciar la fabricación de productos químicos, petroquímicos, aluminio, así como la actividad metalúrgica, pesquera, frigorífica accesoria y textil lanera. También 109 El análisis del impacto del empleo público en las finanzas a nivel provincial se desarrolla más adelante. 149 comprendían a las industrias mineras (excepto la extracción de petróleo y gas), u otras como la maderera, la naval, de la carne y, en general, alimenticias basadas en productos de la región. Los estímulos consistían en la reducción o exención de derechos aduaneros e impuestos y otros beneficios. En la provincia de Neuquén se sancionó la Ley 378/64, que promovía la instalación de industrias para el aprovechamiento integral de productos minerales, agropecuarios o forestales, a partir de la cesión de tierra pública o venta a precio fiscal, exención del pago de impuestos provinciales, energía a precio preferencial, provisión de agua y asesoramiento técnico. El propósito de incentivar la localización de actividades industriales fuera de la Capital Federal y el área Metropolitana fue uno de los ejes del denominado programa “desarrollista”, inaugurado a partir de la asunción a la Presidencia de la Nación de Arturo Frondizi en 1958 y tuvo vigencia hasta 1973. Se trató de una etapa caracterizada por la inestabilidad desde el punto de vista político, ya que las gestiones constitucionales fueron sistemáticamente interrumpidas por golpes militares. Frondizi fue derrocado en 1962, Illia en 1966 y durante las dictaduras alternaron sectores enfrentados dentro de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, como observa Rofman,110 a pesar de los cambios de gobierno, la estrategia “desarrollista” -a excepción del trienio 1963-1966 correspondiente al gobierno de Arturo Illia- se mantuvo con variantes y matices y estuvo basada en una política de acumulación sustentada en inversiones líderes de capitales externos orientadas a sectores básicos del proceso productivo. Las propuestas de desarrollo regional partieron del supuesto de que el Estado debe intervenir en el mecanismo de asignación espacial de las inversiones, por cuanto el libre juego de las fuerzas del mercado conduce a valorizar aquellos sub-espacios que históricamente 110 Rofman Alejandro, “La Política Económica y el Desarrollo Regional”, Universidad Simón Bolívar, Bogotá 1981. 150 han acumulado mayores economías externas. Por lo tanto, el autor señala que los dos objetivos básicos que se advierten en los diversos instrumentos son: Atacar el proceso de concentración geográfica de la actividad productiva y de la dotación de la población; Disminuir el nivel de las desigualdades interregionales verificado entre los sub-espacios del territorio nacional. Los gobiernos militares retomaron la visión “eficientista”, que suponía reorganizar las bases socio-económicas para lograr un aparato productivo competitivo. Se destaca en esta fase la creación del Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo (SNPAD), cuya Ley de Creación, en su Decreto Reglamentario definió las regiones de desarrollo otorgándoles una denominación que trascendería en el tiempo, aunque desde un punto de vista descriptivo: Patagonia, Comahue, Cuyo, Centro, Noroeste, Noreste, Pampeana y Metropolitana. El impacto en las denominadas “economías regionales” ciertamente fue dispar, lo cual tiene que ver con un conjunto de variables, entre las que sobresalen especialmente la respectiva dotación de recursos naturales (más o menos funcional a las actividades económicas que se enunciaban como prioritarias) y al tipo de vinculación que se estableció entre los sectores dominantes locales y los grupos económicos más influyentes a nivel nacional y trasnacional. La Patagonia constituye un caso paradigmático en este sentido: sus riquezas naturales, en especial las cuencas hidrocarburíferas y los caudalosos ríos, constituían una sustancial fuente de provisión para los requerimientos energéticos y siderúrgicos, esenciales en la concepción “desarrollista”. Por esta razón, se crearon entes que atendían específicamente la problemática patagónica, se dictaron instrumentos promocionales para esta región y se llevó a cabo una importante cantidad de obras de infraestructura, entre las que sobresalen por su envergadura, las represas de Futaleufú (localizada en Chubut, fue construida entre 1971 y 1976 e inaugurada oficialmente en 1978) y 151 en Neuquén, el complejo El Chocón-Cerros Colorados (iniciada en 1968, en 1972 entró en servicio comercial la primera turbina). La realidad muestra que a pesar de los objetivos enunciados en planes e instrumentos legales, el desequilibrio a nivel regional y social se profundizó: la política promocional terminó beneficiando a sectores dominantes con acceso y nexos con el poder. Asimismo, es posible constatar que la brecha que estructuralmente se fue delineando entre el área comprendida por la Capital Federal y el Gran Buenos Aires respecto de las regiones del interior desde la misma conformación del espacio nacional, lejos de atenuarse, se intensificó.111 Suelen plantearse teorías que dudan de la posibilidad de industrialización en territorios como Neuquén. Si bien la abundancia de minerales, hidrocarburos u otros recursos naturales debiera representar una oportunidad para el desarrollo de los territorios que los poseen, paradójicamente suele estar acompañada de situaciones de desigualdad social, pobreza e inequidad. Entre ellas, la tesis de la “maldición de los recursos naturales”, según la cual existe una correlación negativa entre el crecimiento y la dotación de recursos naturales; para sus defensores, las principales premisas son:112 Existe evidencia empírica que muestra una correlación negativa entre el crecimiento y la abundancia de riquezas naturales y que aquellos países que exhiben altas tasas de crecimiento tienen, en general, una escasa dotación de recursos que brinda la naturaleza. Las riquezas naturales raramente son condición suficiente para que un país alcance un nivel de ingreso por habitante aceptable. 111 Ver por ejemplo, Manzanal Mabel, “Lo aparente y lo real en la estrategia de desarrollo económico de la provincia de Río Negro: 1958-1964”, Revista Interamericana de Planificación, Vol. XIV, Nº 53, marzo de 1980. 112 La expresión aparece por primera vez en un artículo de Richard Auty en World Development de enero de 1994, aunque la hicieron famosa Sachs y Warner en una publicación de European economic Review de mayo 2001. El tema se trata en “La maldición de los recursos naturales, una perspectiva crítica. Su proyección en el caso de la provincia de Neuquén”, en las IV Jornadas de Economía Crítica, Córdoba, 25 al 27 de agosto de 2011. 152 Su explotación persistente puede generar un rezago en la incorporación de tecnologías modernas, las cuales son fundamentales para generar un incremento de la competitividad internacional en los sectores no vinculados a este tipo de recursos. Lo que desde este enfoque se advierte como negativo no es la existencia de recursos naturales en sí misma, sino las consecuencias en relación a algún otro factor o situación, entre ellos el consumo excesivo y los efectos ocasionados en la estructura productiva. En cuanto al consumo excesivo, se sostiene que los aumentos repentinos en la renta en general llevan a elevar los niveles de consumo en la sociedad y derivan en un descenso en la tasa de ahorro y de inversión. Teniendo en cuenta la temporalidad de los ingresos provenientes de recursos naturales, el incremento del consumo puede resultar difícil de mantener. El descubrimiento de un nuevo recurso o el aumento del precio de un recurso provoca incrementos en los ingresos por exportaciones del país, pero finalmente el recurso o bien puede agotarse o bien quizás surgen sustitutos que hacen que su precio baje. Paralelamente, los gobiernos de los países cuyos ingresos se elevan repentinamente suelen suponer que seguirán siendo altos o incluso que seguirán aumentando. En ese caso, provocan una expansión desmesurada del sector público que se dificulta sostener. Por otro lado, se menciona que la posibilidad de percibir altas sumas de dinero puede incentivar la corrupción en los dirigentes. En relación a los efectos en la estructura productiva, se señala que los beneficios que a corto plazo proporciona la existencia de recursos naturales se compensan con los perjuicios que generan en otros sectores de la economía. Este fenómeno es conocido como la “enfermedad holandesa” o “síndrome holandés”, que refleja el efecto negativo de la valorización cambiaria como consecuencia de la exportación de una mercancía de alto precio internacional. El ingreso de divisas proveniente de la venta al exterior de un bien o de un 153 conjunto de bienes puede presionar en el mercado interno al tipo de cambio, provocando su apreciación y afectando la competitividad en general. En realidad el concepto proviene del Siglo XVII, cuando en los Países Bajos el oro originado en las exportaciones de tulipanes provocó inflación y abandono de otras actividades económicas. Cuando la moda de los tulipanes pasó, costó superar la crisis. Más adelante en el tiempo, el problema volvió a afectar a Holanda a raíz del descubrimiento de hidrocarburos en el Mar del Norte: los altos precios internacionales del petróleo en la década de 1970 ocasionó la apreciación del tipo de cambio y la pérdida de competitividad de gran parte de sus actividades de exportación. Otro de los ejemplos históricos relacionados con la enfermedad holandesa es el caso de España, que se convirtió en un país inmensamente rico tras el descubrimiento de América y la apropiación de sus riquezas. El ingreso de metales preciosos desde el nuevo mundo sin un crecimiento simultáneo en la oferta de bienes desató un proceso inflacionario de gran magnitud e incentivó la importación de bienes manufacturados a otros países, que fueron los que finalmente se beneficiaron. En las últimas décadas se ha hablado de la enfermedad holandesa con el café en Colombia en los años ’80, con el aumento del precio del petróleo en Venezuela y en los países árabes o en Chile con el precio del cobre. En Argentina, para paliar los efectos del incremento de los precios de los productos primarios, se aplican retenciones a las exportaciones y el Banco Central interviene comprando el exceso de oferta de divisas, a fin de evitar la caída de su cotización y emitiendo deuda pública para neutralizar el dinero emitido en esa compra. De todas maneras, es preciso tener en cuenta también el efecto que la inflación produce sobre el tipo de cambio real. La historia económica nos muestra que es posible enfrentar la supuesta “maldición” con políticas concretas. Se trata de detectar sectores propicios para desarrollar eslabonamientos que agreguen valor en cada etapa, aún en torno a los recursos naturales. La diversificación, lejos de encontrar una 154 barrera en la abundancia de recursos naturales en el territorio, puede ser abordada a partir de esta circunstancia. Existe bibliografía referida a opciones de desarrollo a partir de la dotación de recursos naturales, jerarquizando el rol de la planificación como herramienta de política pública, especialmente en territorios de carácter extractivo. En aquellos trabajos que postulan el crecimiento económico a partir de los productos básicos, conocidos bajo la denominación The staple theory of economic growth, que originariamente se referían a Canadá,113 se aborda la posibilidad de crear complejos productivos en torno a un recurso natural, que posteriormente es procesado y extendido en un sistema de sustitución de importaciones de bienes necesarios para explotar el producto básico. También, la teoría de los encadenamientos hacia atrás y hacia adelante de Hirschman, que muestra que la producción de un sector puede llegar a ser suficiente para estimular inversiones en otro sector que abastece insumos (encadenamientos hacia atrás), o que procesa los bienes (encadenamientos hacia adelante). Los encadenamientos adquieren relevancia en la medida que van generando valor agregado en cada etapa del proceso de producción. Incluso Douglass North insistió en los beneficios de la diversificación de la economía a partir de una base común de exportación y sus efectos multiplicadores.114 La explotación de un producto exportable incentiva el desarrollo de nuevas actividades, que con el tiempo ampliarán la base de exportación. En este marco, aún cuando la región depende de actividades primarias, y entre ellas las extractivas, es posible que alcance un adecuado nivel de maduración, siempre que una porción de los ingresos resultantes de 113 Cfr. Ramos Joseph, “Una estrategia de desarrollo a partir de complejos productivos en torno a recursos naturales”, Revista Cepal, N°66, diciembre de 1998. 114 North Douglass, “La teoría de la localización y el crecimiento económico regional”, Revista de Economía Regional, Año 1, Nº1. 1964. 155 la actividad principal sean invertidos en la expansión de la base de exportación. La posibilidad de procesar los recursos naturales más abundantes en la provincia, los hidrocarburos, está restringida por la modalidad de explotación vigente, por lo que el desafío consiste en identificar otros sectores con potencialidades. Una posibilidad es fortalecer e incentivar agroindustrias, en tanto su desarrollo puede a su vez representar beneficios para las propias actividades agropecuarias; el más directo es el estímulo para incrementar la producción a partir de la ampliación del mercado. La puesta en marcha de establecimientos de elaboración requiere una oferta adecuada de materias primas y al mismo tiempo satisface la demanda de los consumidores con producción local. La producción agropecuaria se ve beneficiada también por el acondicionamiento de la infraestructura necesaria para las instalaciones agroindustriales, en materia de transportes, energía, etc. Por otra parte, se genera un ambiente favorable para el progreso técnico, para la fabricación de maquinarias, así como para la implementación de ideas nuevas en la misma explotación agrícola. La agroindustria ha demostrado capacidad para generar empleo y para potenciar emprendimientos familiares o asociativos, en especial en la etapa de elaboración de la materia prima, aunque en este aspecto es prioritaria la modalidad que se implemente en cuanto al acceso a la tierra a cultivar. De todas maneras, para propiciar las actividades agroindustriales en la provincia, sería necesario revisar la actual situación del sector agropecuario; un estudio del Ing.Carlos Roca plantea la siguiente caracterización al respecto:115 • Existe una clara subutilización de la superficie apta para cultivos: hay unas 68 áreas bajo riego dependientes de la estructura 115 Diagnóstico realizado por el Ing. Carlos Roca, con datos de la DPEyC de la Provincia de Neuquén, 2011. 156 provincial o comunal que suman 44.850 hectáreas con dominio de riego, de las cuales sólo el 51% se encuentra en producción, entre fruticultura y forrajes (alfalfa). • La horticultura no tiene relevancia ni significación tanto en volumen de producción como en aporte al PBG. El 50 % de la superficie que se encuentra en los departamentos de Confluencia, Picún Leufú y Añelo es comercializado, el resto es principalmente para autoconsumo familiar o comercialización de pequeños excedentes locales. • La ganadería venía manteniendo una evolución similar a las otras actividades primarias: estable en cuanto a bovinos, con un fortísimo retroceso en ovinos y una tendencia también negativa en cuanto a caprinos, aunque existen signos de reactivación. De acuerdo a recientes relevamientos, desde 2008 se advierte una recuperación en la cantidad de cabezas de ganado, en especial los porcinos que han evidenciado un alto índice de incremento. • Se estima que desde 1970 se han plantando coníferas a razón de 2075 hectáreas en promedio por año, alcanzando en la actualidad unas 80.000 hectáreas implantadas. El ritmo ha sido desparejo, observándose un fuerte incremento en el período 1998-2002 y luego un amesetamiento hasta la fecha en el promedio mencionado. Las salicáceas han tenido una lenta evolución, con un incremento anual promedio de 9 hectáreas por año, que equivale a un 0,07% anual, llegando a unas 11.000 hectáreas a la fecha. En relación al último punto referido en el diagnóstico del Ing. Roca, es importante considerar las potencialidades del sector forestal en un proceso de diversificación, al brindar la posibilidad de estimular la producción y la eventual exportación de muebles, maderas para construcción u otros bienes 157 derivados, en lugar de la venta de madera en bruto, como se puede observar en el siguiente esquema representado en la Figura N° 6: El complejo turístico fue uno de los más beneficiados por el abandono de la Convertibilidad, estimulando la afluencia de visitantes nacionales y extranjeros, en especial provenientes de los países limítrofes, favorecidos por el tipo de cambio. Los destinos tradicionales en la provincia se localizan principalmente en la región de los lagos y centros de esquí en el sur - San Martín de los Andes y Villa la Angostura –, en Villa Pehuenia y Moquehue en el centro o Chos Malal, Andacollo y Huinganco en el norte, aunque la ciudad capital está dejando de ser sólo un obligado lugar de paso, para ofrecer cada vez más atracciones culturales, gastronómicas, comerciales, o paisajísticas en sus cercanías. Se destacan los museos, exposiciones y espectáculos artísticos, como así también, en verano, los balnearios en la costa del río Limay o la posibilidad de practicar deportes náuticos en los lagos próximos a la ciudad (Marimenuco y Ezequiel Ramos Mexía). Uno de los paseos típicos es visitar sitios en los que se puede apreciar huellas de dinosaurios en la Villa El 158 Chocón, a pocos kilómetros de distancia. Por otra parte, Neuquén puede ser potenciada como una ciudad calificada para la celebración de congresos y convenciones de alcance nacional o internacional. En el año 2011, la actividad turística fue fuertemente afectada por la lluvia de cenizas ocasionada por la erupción del volcán Puyehue, con una significativa merma del flujo de visitantes. La ocupación hotelera y las ventas minoristas registraron una ostensible caída en comparación al mismo período del año anterior, impactando negativamente en las localidades neuquinas de Villa la Angostura, San Martín de los Andes y Junín de los Andes, así como en Bariloche, en la vecina Río Negro. Los vuelos fueron suspendidos durante un largo período de tiempo, circunstancia que no pudo ser compensada por el acceso terrestre, ya que gran parte de los visitantes son extranjeros o provienen de puntos lejanos del país. A más de un año de la erupción del volcán, la situación va paulatinamente recomponiéndose, teniendo en cuenta la buena temporada invernal en los centros de esquí. El argumento de la diversificación en propuestas oficiales • Planes de Desarrollo Cada fracción del MPN que llegó al poder, sobre todo en períodos de bajos precios del petróleo, mediante propuestas de planificación o programas de gobierno, intentó demostrar la voluntad de diversificar la estructura productiva, cada vez más concentrada en torno al sector extractivo. Entre ellos, “Estrategias para el Desarrollo”, elaborado en 1991 por el COPADE, el tradicional organismo de planificación de la provincia, al finalizar la gestión del Ing. Pedro Salvatori (1987-1991), cuya pieza fundamental era un polo petroquímico que produciría a partir del gas natural una serie de derivados como fertilizantes, fibras sintéticas y resinas plásticas. En principio, el plan comprendía diez plantas industriales que al instalarse implicarían una inversión de 800 millones de dólares; sus efectos de encadenamientos 159 posteriores y anteriores dentro de una teoría implícita de polos de desarrollo, llevarían al proyecto a transformarse en la actividad productiva "más importante del país". Se mencionaba el interés de gigantescas multinacionales como la Dow Quimica o la nacional Pérez Companc, a sumarse al polo Neuquino, lo cual garantizaba su ejecución. Más adelante se presentó, "Propuestas y lineamientos para la gestión de gobierno 1995-1999", confeccionado por un equipo técnico perteneciente al sector político de Sobisch, presentado cuando estaba por concluir su primer mandato (1991-1995).116 Sustentado en la concepción neoliberal, planteaba un reordenamiento y mayor prolijidad del estado provincial, dando por supuesto un rol prioritario a la mentada "iniciativa privada". Ninguno de los dos proyectos fue considerado, ya que en ambos casos las líneas partidarias que los proponían perdieron las elecciones internas y la siguiente gestión los ignoró.117 En 1997 se difundió el plan “Neuquén 2020”, cuyo autor intelectual fue el Arquitecto Ramón Martínez Guarino, de intensa trayectoria en materia de planificación y quien en ese momento dirigía el COPADE. El proyecto fue presentado en sociedad en un contexto de descenso del precio internacional del petróleo, que impactó severamente a las finanzas provinciales. En 1996, el gobierno de Felipe Sapag decidió recortar los salarios de los agentes estatales, generando un período de alta conflictividad social. Paralelamente, se desarrollaban las mencionadas protestas en la “comarca petrolera”. La denominación completa del plan refleja el contexto en el cual vio la luz: “Neuquén 2020 - Crisis y Oportunidad”. 116 El contenido de ambas propuestas fueron tratadas en la tesina de Especialización en Historia Económica y de las Políticas Económicas, que derivó en la publicación Giuliani Adriana y Díaz Nora, op.cit. 117 Salvatori fue derrotado por Sobisch en las internas que el MPN celebró con el fin de definir candidaturas para las elecciones de 1991 y la línea de Sobisch perdió con Felipe Sapag, electo gobernador en 1995. 160 En una publicación en la que repasa las repercusiones del plan, Martínez Guarino expone “la ecuación básica de crecimiento del modelo”:118 Producción agroforestal: en un plazo de 20 años se plantea poner en producción 100.000 hectáreas agropecuarias y 200.000 con forestación. Agroindustrias, a fin de incorporar mayor valor agregado a las materias primas, con la consecuente generación de trabajo. “Tenemos abundante energía pero necesitamos conocimiento, ciencia y tecnología para construir una cultura agroindustrial, cuyo desarrollo puede tener un alcance imprevisible en los próximos años”. Turismo, energía y minería: componen los “ejes complementarios y articuladores con el corto y mediano plazo.” De ellos se derivaría una dinamización hacia otros sectores de la economía: industria, comercio, servicios), con mecanismos de fomento a las PyMES, estímulos para inversores, entre otras acciones. La idea era involucrar al sector privado, con el Estado como motor de la iniciativa. Comercialización: se parte de la hipótesis de un constante incremento en la demanda de alimentos, ante el crecimiento de la población a nivel mundial. En especial, se hace énfasis en el intercambio con países del Sudeste Asiático, por medio de un corredor bioceánico a través de Chile. Un elemento novedoso en la provincia para la época fue la propuesta de las microrregiones como ámbitos territoriales, definidas por el autor del proyecto como “escenarios estratégicos sistemáticos y módulos de planificación, que posibilitan incorporar una innovación territorial y despierta 118 Martínez Guarino R., Territorio y Sustentabilidad – El caso de la provincia del Neuquén, Neuquén, Educo, 2010, p.101. 161 interés a los protagonistas locales y especialmente a los municipios.”119 Se definieron 14 microrregiones a partir de características comunes y potencialidades similares para implementar políticas de desarrollo. Se denominó "ingeniería financiera" al esquema para obtener una suma de 2.000 millones de dólares necesarios para el plan. La mitad serían aportados por capitales privados provenientes de fondos de pensiones conjuntamente con una cuota de endeudamiento externo. También se mencionaba la posibilidad de interesar a fondos comunes de inversión nacionales y extranjeros. El financiamiento restante provendría de dinero público autogenerado y de créditos a solicitar a los organismos internacionales. Al reflexionar sobre la propuesta, Martínez Guarino reconoce que hubo aciertos y errores: entre los aciertos destaca la jerarquización de la planificación estratégica como herramienta para proyectar el largo plazo en una economía extractiva, las microrregiones como unidades de planificación territorial, el desarrollo sustentable, la participación de la sociedad civil en la elaboración de la propuesta. Como limitaciones menciona principalmente las tensiones y disputas internas, que restringieron la posibilidad de establecer vínculos con otros sectores de la gestión de gobierno y a nivel partidario.120 De hecho, el “Neuquén 2020” no fue tenido en cuenta durante los siguientes períodos del MPN, nuevamente a cargo de Jorge Sobisch (1999-2003 y 2003-2007). La derrota de los seguidores de Sapag en las internas partidarias previas a las elecciones de l999, conjuntamente con el repunte de los valores del petróleo a principios del año siguiente, hizo que este programa fuera ignorado por la gestión de Sobisch. El “Neuquén 2020” fue el último proyecto de planificación ambicioso. En la 16° sesión ordinaria del año 2008 la Legislatura Provincial sancionó en 119 120 Ídem, p.70. Ídem, p.99. 162 general y por mayoría el Plan Productivo Provincial (2009-2018). Eduardo Benítez, por la Concertación (PJ – UCR), y Ariel Sandoval, del MPN, oficiaron como miembros informantes. El diputado oficialista afirmó que el Plan “pone el acento en la actividad agroindustrial, contribuye a la creación de nuevas fuentes de trabajo y favorece a pequeños y medianos productores en localidades con menor capacidad de desarrollo”. Por su parte, Benítez pidió reivindicar a los pequeños productores y otorgarles acceso al financiamiento. En ese sentido, aclaró que el Plan es una herramienta para que la provincia fomente economías alternativas. A la vez, agregó que por falta de una política de desarrollo productivo, en el 2008 Neuquén debió importar 62 mil kilos de verduras y 28 mil kilos de frutas desde otras provincias, datos que constan en un informe del Centro de Ingresos Provincial de Productos Alimentarios (CIPPA).121 La inversión prevista para el desarrollo de los programas productivos era de 1.238 millones de pesos en diez años y sería complementado con un Plan de Desarrollo Turístico. Para el ministro de Desarrollo Territorial, Leandro Bertoya, el plan era una propuesta de trabajo para los próximos años de gestión, que abarcaba a todos los sectores productivos y que había sido consensuado a través de gran cantidad de reuniones para definir las ocho áreas que constituyen el eje del plan. Se aseguraba que la provincia trabajaría por la calidad y por la certificación de productos por zona, a partir del compromiso estatal de promover y apoyar el desarrollo construyendo el equipamiento básico y la infraestructura necesaria. Se pretendía otorgar tratamiento preferencial a los emprendimientos familiares y a las pymes. Al presentar el proyecto, el ministro subrayó el trabajo conjunto entre productores, organismos nacionales, municipios y el gobierno provincial para 121 Citado en Giuliani Adriana y Griffoi Marina, “Plan Productivo Provincial de Neuquén (2009-2018), presentado en las III Jornadas Nacionales de Investigadores de las Economías Regionales, Mendoza, 19 y 20 de noviembre de 2009. 163 construir este plan y conciliar lo público y lo privado para construir un camino de consenso. Este nuevo plan productivo provincial se planteaba como un impulsor de “un proceso de transformación y mejoramiento de las economías regionales y locales, basándose en el fortalecimiento de la competitividad de los subsectores económicos potenciales del territorio, en la consolidación de redes socioeconómicas de cooperación y competencia, en la implementación de mecanismos de retención de excedentes en la economía local, y por último, buscando la conservación de los recursos naturales. Es decir, lograr una economía más diversificada e integrada verticalmente, con especial énfasis en la actividad agroindustrial.”122 El plan se enfoca en la competitividad territorial, con distintas comunidades locales liderando su propio proceso, interactuando con los diversos actores del sector económico y del sector público. Además se consideran como factores de relevancia la disponibilidad de capital humano calificado, la existencia de redes de capital social y la existencia de capital institucional (acompañado por su correlativo capital organizacional, es decir las entidades públicas y privadas y las relaciones entre ellas), en contraposición con los factores tradicionales (capital físico, tierra, trabajo, tecnología). Los sectores seleccionados en función de su potencial como apoyo a la reconversión gradual de la economía provincial, fueron: Ganadería (bobina, ovina y caprina), Forestoindustria, Horticultura, Apicultura, Acuicultura, Fruticultura, Frutas Finas e Infotecnologías. Además se establecieron como ejes transversales a todos estos sectores problemáticas comunes de la competitividad de los diversos sectores: Aseguramiento de la Calidad y Seguridad Alimentaria, Agregado de Valor Local a los productos y servicios, 122 Plan Productivo Provincial de Neuquén (2009-2018). 164 Capital Social (Asociatividad y Estructuración de la cadena de valor), Desarrollo Comercial y Diferenciación, Innovación, e Infraestructura. Al ser el año 2018 el horizonte planteado, no es posible aún medir los resultados, aunque el sector primario, que es hacia el cual básicamente se orienta el proyecto, aún representa poco más del 1% del PBG .123 • Ley Provincial 2505/05 También la diversificación fue el argumento utilizado para fundamentar el endeudamiento por 250 millones de dólares autorizado por la Legislatura a través de la Ley 2505 de diciembre de 2005. Se trata de títulos cuyo plazo de cancelación es de 10 años y con amortizaciones en dólares a partir de los 18 meses de la emisión, plazo relativamente corto que contribuyó a una exitosa colocación. Si bien la tasa de interés no era demasiado elevada (8,656% anual la primera serie y aún menor en la segunda), un atractivo de los bonos neuquinos fue su garantía, al estar respaldados por un fondo fiduciario integrado por regalías de las áreas Puesto Hernández, Tapial y Entre Lomas. Al justificar el endeudamiento, los funcionarios sostuvieron que la recaudación impositiva derivada de la transformación productiva posibilitaría la cancelación de la deuda. Sin embargo, no podría asegurarse que las obras previstas posibiliten modificar el perfil productivo. Uno de los mayores montos se destinaría a la construcción del tramo nacional del Ferrocarril Trasandino del Sur, que uniría los océanos Atlántico y Pacífico por la región sur de los dos países vecinos. Esta controvertida obra implicó la construcción de 24 km. de red ferroviaria desde la localidad de Zapala hacia la frontera con Chile, con un costo de 144 millones de pesos e involucró además la creación de la empresa Patagonia Ferrocanal S.A. Todo quedó en la nada, ya que no contaba con la cooperación de Chile y además la idea fue descartada por la siguiente gestión. 123 Como surge de la composición del Sector Primario expuesta anteriormente. 165 El acueducto Mari Menuco-Confluencia también formaba parte del listado y su propósito era abastecer de agua potable a la ciudad de Neuquén y generar un área bajo riego de 30.000 hectáreas en la zona de Bajo Los Barreales y El Salitral, a partir de un canal a cielo abierto paralelo al acueducto. La obra demandó un gasto de 427 millones de pesos, que excedieron en más de 232 millones al presupuesto aprobado, aunque nunca llegó a cumplir su cometido. En el listado figuran rutas en el interior de la provincia, hospitales y dos autódromos, uno en Centenario y otro en Cutral Có. A partir de la modificación de la Ley, se incluyó la edificación de un centro administrativo ministerial, dado que algunas de las obras viales inicialmente programadas fueron afrontadas por el gobierno nacional. • Instituciones La paulatina profundización de la dependencia respecto de los hidrocarburos fue advertida y reconocida por parte de la dirigencia, ya que desde que se constituyó como provincia, se fueron creando en Neuquén una serie de instituciones proyectadas para contribuir al desarrollo. Entre ellas, encontramos al Banco de la Provincia del Neuquén (BPN), fundado en 1958, el que si bien fue transformado en Sociedad Anónima durante el segundo mandato de Jorge Sobisch (1997-2003), no fue alcanzado por la ola privatizadora impulsada a nivel nacional. También, el Instituto Autárquico del Desarrollo Productivo (IADEP) y el Centro de Promoción y Desarrollo para la Pequeña y Mediana Empresa (CePyME) fueron creados declarando el objetivo de la diversificación.124 124 El tema se trata en Giuliani Adriana y Ernesto Bilder, “Instituciones y Desarrollo en Neuquén (1999-2007)”, en las XXI Jornadas de Historia Económica, Caseros, Buenos Aires, 23 al 26 de septiembre de 2008. 166 a) Banco de la Provincia del Neuquén La trayectoria del Banco de la Provincia del Neuquén refleja de manera clara las etapas de la historia económica del país, con el ingrediente adicional de un manejo borroso por parte de sectores políticos locales. Fue fundado en 1958 por la Legislatura Neuquina, en el marco del desarrollismo encabezado por Arturo Frondizi. En esos años se pensaba en el Estado activo, en la promoción de la actividad económica privada, en el dinamismo de sistemas financieros que permitieran ampliar las acciones tradicionales de los Bancos, tales como préstamos al consumo, de corto plazo y altas tasas. Eran tiempos de los llamados “créditos blandos”, incluso se mencionaba la experiencia de la Corporación de Fomento de Chile. En octubre de 1960, comenzó a operar con los objetivos de estimular el crecimiento económico de la región, además de actuar como agente financiero del Estado facilitando sus operaciones. Si bien se creó como entidad mixta, en 1964 pasó a ser exclusivamente estatal. La orientación declarada de algunos de los préstamos en estos años da la idea del carácter de fomento de la institución: por ejemplo, en 1964 se asistió a la actividad frutícola, en 1972 se financiaron 37 proyectos de hotelería turística y en 1973 se creó el departamento de créditos hipotecarios para viviendas en Neuquén, Zapala y Cutral Có. En el contexto neoliberal de la década de 1990, las críticas a los manejos de los Bancos provinciales, a los que se les imputaba ineficiencia y tendencia a la corrupción, llegaron a Neuquén. Sin embargo, el MPN, consciente de la importancia política de contar con el Banco como herramienta, no se sumó al movimiento de privatización. A fin del siglo, la tremenda crisis de la convertibilidad de Cavallo, arrastró a la institución a problemas de cobro de sus créditos, baja de sus depósitos y falta de liquidez. Durante el segundo mandato de Sobisch (19992003) se sancionó la Ley 2351 que transformó al Banco de la Provincia en Sociedad Anónima, una variante intermedia entre la venta total y la entidad 167 pública. Se argumentaba mayor independencia frente al poder político y la posibilidad de ampliar sus negocios. Pero para cumplir con los requisitos del BCRA, el artículo 58° dispuso ceder a título gratuito al IADEP (Instituto Autárquico para el Desarrollo Productivo) la cartera de créditos clasificada en el sistema bancario como de dificultad de cobro, a los que se sumaron los catalogados como “irrecuperables”. Por otra parte, la misma norma autorizó al Estado provincial a efectuar un aporte irrevocable por 70 millones de pesos. Durante los años de Jorge Sobisch en el poder, el BPN se vio involucrado en una grave acusación de estafa de características inéditas en su historia. En el año 2004 las denuncias desde el Banco Central y a través de las páginas del Diario Río Negro permitieron detectar giros de la sucursal del Banco en la ciudad de Buenos Aires por montos superiores a los 23 millones de pesos a un grupo de empresas llamado “Temux”, de dudosa solvencia y poco conocidas en las operaciones habituales del organismo. Lo que motivaba sospechas es la vinculación de este grupo con Damovo S.A, beneficiaria de compras por 50 millones de dólares en el marco de un plan provincial de seguridad, llevado a cabo en esa época sin licitación alguna bajo el pretexto de la urgencia por terminar con el delito. El mismo fue gestionado por el ex ministro Luis Manganaro, quien previamente se desempeñó como presidente del BPN. Coincidentemente, se había lanzado la candidatura a la presidencia del país del entonces gobernador Jorge Sobisch, enmarcada en denuncias por la falta de trasparencia respecto de los fondos que financiaron la frustrada campaña. b) El IADEP (Instituto Autárquico para el Desarrollo Productivo) Fue creado en 1998 durante la gestión de Felipe Sapag mediante la ley 2247 y su objetivo declarado es asistir y promover el desarrollo y transformación de la estructura económica de la provincia. Su creación coincide con el lanzamiento en el año 1997 del plan de desarrollo “Neuquén 2020”, centrado 168 en las opciones productivas fuera de las actividades energéticas. El financiamiento estaría compuesto por los siguientes rubros principales:125 60% de las tenencias accionarias en las empresas titulares de centrales hidroeléctricas. 3% de las regalías petrolíferas y gasíferas previstas en el presupuesto de cada año. $ 20.000 como aporte inicial. El Banco de la Provincia como agente financiero principal y natural vía de canalización de los préstamos Los préstamos a otorgar tenían destinos prioritarios tales como fruticultura, horticultura, ganadería, forestación, lo cual indicaba la orientación primaria y/o agro-industrial en los objetivos planteados, acordes con los principales ejes del citado proyecto “Neuquén 2020”. Entre los criterios para otorgar créditos, se mencionaban: Mayor ocupación de mano de obra en relación al capital invertido. Utilización de materias primas locales. Ubicación del mercado principal fuera de los límites de la provincia. Localización en el interior provincial. Menor porcentaje de financiación requerida en relación a la inversión total. Los estados contables del IADEP muestran que la principal categoría a la que se orientaron los créditos otorgados fue la denominada “reconversión frutícola”, dentro de los que se incluyen los grandes beneficiarios del IADEP, las nuevas empresas vitivinícolas de San Patricio del Chañar y Añelo. Esta situación generó gran controversia en la provincia, no sólo porque implicó una concentración de créditos en una única actividad, sino porque se consideraba que los dueños de estos emprendimientos eran cercanos al poder. 125 Ley Provincial 2247/98. 169 La mencionada transferencia de los créditos catalogados como “irrecuperables” por parte del BPN en el año 2000 adicionó problemas al controvertido organismo, aunque la serie de dificultades y las dudas datan casi desde su creación. En el año 2001, durante uno de los mandatos de Sobisch, una cámara oculta filmó al entonces vicepresidente de la Legislatura, Osvaldo Ferreira, ofreciendo al diputado de la oposición Jorge Taylor, créditos del IADEP por sumas superiores al medio millón de pesos a cambio de su voto favorable a los candidatos propuestos por el Poder Ejecutivo para integrar el Tribunal Superior de Justicia de la provincia. No obstante, el gobernador fue absuelto por falta de pruebas por jueces que posteriormente llegaron a ser miembros del órgano judicial de máxima jerarquía. Puede observarse otro ejemplo cuando los beneficiarios de los créditos, en julio de 2004 obtuvieron de la Legislatura una benigna medida, ya que se aprobó una moratoria y generosos planes de pago para 4100 deudores del IADEP por un monto aproximado de 240 millones de pesos. Se incluyeron descuentos de hasta el 50% de la deuda y consideración a aquellos que habían tomado créditos en dólares, a quienes se les resolvió el problema al aceptar su pago con una relación de uno a uno, es decir manteniendo la convertibilidad del peso respecto del dólar. El ex diputado provincial Raúl Radonich (Frente Grande) sostuvo que “nunca se pudo conocer el listado de deudores” del IADEP, agregando que “es un escándalo político porque intentan esconder la forma en que se manejan los fondos de todos los neuquinos”.126 c) El Centro Pyme El Centro de Promoción y Desarrollo para la Pequeña y Mediana Empresa (CePyME,), es una entidad autárquica creada en 1998 por la Ley Provincial 2246, modificada en el año 2000 mediante la Ley 2317. Orientado a estimular 126 Periódico 8300, julio de 2004. 170 las actividades económicas de las pequeñas y medianas empresas del ámbito privado, cuenta con una extendida estructura compuesta por agencias instaladas en la capital y varias localidades del interior. La institución tiene capacidad jurídica para realizar operaciones, actos y contratos relacionados con una amplia gama de objetivos que se enumeran en su ley de creación. Algunos de ellos son: brindar asistencia técnica y asesoramiento para incrementar la competitividad; apoyar la modernización y reconversión de equipos e instalaciones, organización y estrategias empresariales; impulsar el intercambio y la complementación entre empresas de la provincia con otras del extranjero; organizar programas de formación de recursos humanos; promover exportaciones mediante misiones comerciales, participación en ferias y exposiciones nacionales e internacionales, entre otros. En sus inicios, el Centro Pyme no brindaba créditos de forma directa, sino que cumplía el rol de “ventanilla” de diversas fuentes de financiamiento, gestionando una red de contactos con instituciones financieras nacionales, provinciales y locales mediante la difusión de información sobre la oferta de servicios financieros y no financieros, tales como FOMICRO, FONDER, BPN, CFI - COPADE, IADEP y FONAPYME. Adherido a la Red Federal de Agencias de Desarrollo Productivo de la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional, de alcance nacional, (SSEPyMEyDR), funcionaba con los siguientes fines: Brindar información y asesoramiento sobre programas, instrumentos y servicios de la SSEPyMEDyR , entre otros, el Programa de Apoyo a la Reestructuración Empresarial (PRE), Programa FONAPYME, Programa Global de Crédito, Programa de Crédito Fiscal, Programa Nacional de Desarrollo Emprendedor (PRONADEM). Informar a la SEPyMEDyR sobre los servicios disponibles a nivel provincial, empresas asistidas y servicios prestados. 171 Relacionarse con otras agencias pertenecientes a la Red Federal para intercambiar información, conocimiento técnico y experiencia que puedan servir para mejorar el servicio del resto de los miembros de la Red. La Ley 2589, sancionada en el año 2008, transformó al organismo en Centro PyME – Adeneu (Agencia de Desarrollo Económico de Neuquén), con el objeto de “promover el desarrollo armónico y sustentable de la producción agraria, minera, industrial, comercial y de servicios de la Provincia del Neuquén, a través de la aplicación de políticas, programas y proyectos; promover la complementación y concertación entre los sectores público y privado en materia de políticas de desarrollo, especialmente aquellas orientadas hacia las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyME), radicadas o que se radiquen en la Provincia del Neuquén.”127 La Ley prevé un presupuesto para la concreción de sus fines, que consiste en “un aporte anual del Estado provincial, cuyo monto no podrá exceder el uno por ciento (1%) del promedio anual móvil de las regalías petrolíferas y gasíferas efectivamente percibidas por la Provincia del Neuquén durante los dos (2) últimos ejercicios inmediatos anteriores al que se considere”128, además de otras partidas que se le asignen. El Centro Pyme-Adeneu ha coordinado sus acciones con los ejes del Plan Productivo Provincial, aprobado también en 2008 y de acuerdo a sus propios informes de gestión, “se enfoca fuertemente en contribuir como catalizador de los procesos de desarrollo locales, gestionando recursos humanos capacitados y recursos económicos para aplicar en la resolución de las problemáticas.”129 En cuanto a los fondos administrados, en el informe de gestión del año 2009 se señala que “el organismo ha contado con un presupuesto absolutamente 127 Ley Provincial 2589/08. Ídem. 129 Síntesis Ejecutiva 2009. Centro Pyme-Adeneu 128 172 insuficiente para los requerimientos que surgen de las nuevas funciones legalmente asignadas y de las históricas, resultando inferior al que históricamente se le había asignado, por lo que se han impedido el desarrollo de acciones para las que el recurso humano está perfectamente capacitado de realizar.”130 Sin considerar las denuncias de malversación de fondos públicos en las que han estado involucradas en especial el BPN y el IADEP, el impacto de estos organismos en la economía provincial ha estado lejos de las metas propuestas. FINANZAS PÚBLICAS De acuerdo a datos correspondientes a las ejecuciones presupuestarias del período 2007-2011, procesados por el Ministerio de Economía y Obras Públicas provincial,131 Neuquén ha percibido crecientes ingresos corrientes, con un incremento del 223,31% entre los extremos (Gráfico N°59). Gráfico N° 59: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 130 Ídem. “La situación de las cuentas públicas de la Provincia de Neuquén en el año 2012”, Ministerio de Economía y Obras Públicas – Provincia del Neuquén, septiembre de 2012. 131 173 Los ingresos corrientes en Neuquén provienen de tres fuentes principales: impuestos nacionales (coparticipación federal), impuestos provinciales (ingresos brutos, inmobiliario, sellos) y regalías (hidrocarburíferas y en menor medida hidroeléctricas). Las regalías, que representan la contraprestación por la extracción del petróleo y el gas en el territorio provincial, se calculan como el 12% del valor de los hidrocarburos en boca de pozo. Sólo en el caso de las áreas renegociadas en la última ronda de tratativas, la provincia recibe un 3% extra en concepto de “canon extraordinario de producción”. Constituyen la porción de la renta correspondiente a las provincias en cuya jurisdicción se encuentran los hidrocarburos que se extraen. Es un porcentaje bajo, si se compara con los valores exigidos en otros países. Por otra parte, hasta el presente, son las propias compañías las que determinan bajo declaración jurada el monto a ingresar. En trabajos anteriores se ha señalado el significativo incremento de las regalías durante los primeros años de la década de 2000, como consecuencia de la devaluación de nuestra moneda y de los altos precios del petróleo a nivel internacional, teniendo en cuenta que las variables utilizadas para su cálculo son las respectivas cotizaciones del dólar y del barril de crudo. Sin embargo, la declinación de la actividad en el sector hidrocarburífero, que las empresas operadoras atribuyeron a la crisis financiera que se desencadenó en el mundo a partir de 2007-2008 y al establecimiento de un precio interno para el petróleo en 2007, impactó en las finanzas de la provincia provocando una sensible desaceleración en su evolución. Como se puede observar en los gráficos expuestos a continuación, las regalías, que crecieron un 137,3% en el período, pasaron de representar el 46% del total de los ingresos corrientes en 2007 al 28% en 2011 (Gráficos N°60 a N° 63). 174 Gráfico N° 60: Provincia de Neuquén. Regalías (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Gráfico N° 61: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes - Regalías (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 175 Gráficos N° 62 y N°63: Provincia de Neuquén. Composición de los Ingresos Corrientes. Años 2007 y 2011. Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén La merma en las regalías fue compensada en parte por otras fuentes de recursos (Gráfico N°64); el hecho más significativo es el incremento en el ítem “Otros recursos”, que desde el año 2009 respondió al ingreso de fondos provenientes de las prórrogas de las concesiones de yacimientos. A pesar de que la afectación específica de este ingreso extraordinario a programas de diversificación fue prevista por ley, una parte fue destinada a solventar erogaciones corrientes. 176 Gráfico N°64: Provincia de Neuquén Composición Porcentual de los Ingresos Corrientes (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Como ya se ha señalado, el componente salarial del Gasto Público suele ser elevado en las economías en las que el sector hidrocarburífero es preponderante, teniendo en cuenta que al tratarse de una actividad intensiva en capital y no en trabajo, no absorbe una porción significativa de mano de obra; en tanto no se avance en un proceso de reconversión de la matriz productiva, es el Estado el que cubre la brecha. La necesidad de dar respuestas en un mercado laboral con insuficiente demanda y las recomposiciones del poder adquisitivo en etapas inflacionarias impulsan los Gastos Corrientes, que crecieron un 253,17% en el lapso 20072011. El rubro más significativo, el Gasto en Personal, con un incremento del 299,09% en el período analizado, pasó de representar el 52% de los Gastos Corrientes en 2007, al 61% en 2011 (Gráficos N°65 a N°70). 177 Gráfico N° 65: Provincia de Neuquén. Gastos Corrientes (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Gráfico N°66: Provincia de Neuquén. Gastos en Personal (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 178 Gráfico N° 67: Provincia de Neuquén. Gastos Corrientes-Gasto en Personal (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Gráfico N° 68: Provincia de Neuquén. Composición Porcentual de los Gastos Corrientes (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 179 Gráficos N°69 y N°70: Provincia de Neuquén. Composición Porcentual de los Gastos Corrientes (Años 2007 y 2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Podemos observar que los Gastos Corrientes, en particular los referidos a Gasto en Personal, acompañaron el crecimiento del presupuesto (Gráfico N°71 y N°72). También se puede ver que la masa salarial experimentó aumentos a pesar de la merma en el ingreso por regalías y que incluso lo superó ampliamente (Cuadro N°13 y Gráfico N°73). Gráfico N° 71: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes-Gastos Corrientes (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 180 Gráfico N° 72: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes-Gasto en Personal (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Cuadro N°13: Provincia de Neuquén. Regalías-Gasto en Personal (Evolución 2003-2011) Provincia de Neuquén Evolución Regalías y Gasto en Personal Período 2007 – 2011 (En millones de Pesos) Año Regalías Gasto en Personal 2007 1.705 1.645 2008 1.868 2.610 2009 1.892 3.223 2010 2.052 3.741 2011 2.341 4.920 Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 181 Gráfico N° 73: Provincia de Neuquén. Regalías-Gasto en Personal (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Al analizar la variación de los indicadores más destacados del período 2007-2011, observamos la diferencia entre las tasas de incremento (Cuadro N°14 y Gráfico N°74). Cuadro N°14: Provincia de Neuquén. Tasas de variación (Evolución 2007-2011) Incremento 2007-2011 Ingresos Corrientes Regalías Gastos Corrientes Gasto en Personal 223,31% 137,3% 253,17% 299,09% Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 182 Gráfico N° 74: Provincia de Neuquén. Tasas de variación (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén A manera de complementar el análisis, se exponen gráficos que relacionan las principales variables analizadas en un período temporal más amplio (2003-2011). Puede verse que la tendencia descripta para el período 2007-2011 comienza a verificarse desde 2003 y se fue profundizando en el tiempo. Las Regalías constituyen una variable exógena en la que la Provincia no tiene márgen de acción, sobre todo en el contexto en que la actividad es operada íntegramente por capitales privados. Durante los primeros años de la serie las crecientes Regalías nutrieron el presupuesto y el Gasto en Personal acompañó este incremento, como correlato de una economía cada vez más concentrada en una actividad que no demanda suficiente mano de obra, por lo que el Estado fue cubriendo ese flanco. Las Regalías financiaron el Gasto en Personal hasta que luego de 2007 quedaron relegadas, ante la desaceleración provocada por la parálisis del sector hidrocarburífero (Gráficos N°75 a N° 80). 183 Gráfico N°75: Provincia de Neuquén. Participación de las Regalías en los Ingresos Corrientes (Evolución 2003-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Gráficos N° 76 al N°80: Provincia de Neuquén. Indicadores varios (2003-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 184 Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Análisis de Correlación En el análisis de correlación se obtiene un coeficiente de determinación (R2) que muestra en qué porcentaje la evolución de una variable se explica por el comportamiento de otra. Al vincular Regalías y Gasto en Personal en el período 2003-2011, el coeficiente R2 obtenido indica que el 96,51% del 185 incremento de la masa salarial en el período fue posible gracias al incremento de las regalías (Gráfico Nº81). Al analizar por separado los sub -períodos 2003-2007 (Gráfico Nº82) y 2007-2011 (Gráfico N°83), el menor coeficiente de determinación del segundo está influido por la declinación de la actividad extractiva que impacta en las regalías, como se ha mencionado. Al ser el Gasto en Personal un componente del presupuesto inflexible a la baja, la masa salarial presiona las cuentas públicas y el Estado incurre en ahogos presupuestarios que desembocan inevitablemente en situaciones de conflictividad social. Las recomposiciones salariales en períodos inflacionarios, los pedidos de pases a la planta permanente del Estado son los aspectos centrales de los recurrentes reclamos de los sindicatos que agrupan a los agentes de la Administración Pública. Ante la falta de respuestas oficiales argumentando la escasez de fondos, sobrevienen las medidas de fuerza: paro de actividades, manifestaciones en las calles o cortes de rutas y puentes son escenas habituales del escenario neuquino. Gráficos N°81, N°82 y N°83: Análisis de Correlación Regalías-Gasto en Personal Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 186 Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Resultado Financiero El Resultado Financiero surge de la diferencia entre Ingresos y Gastos Totales. Los únicos dos años del período analizado en los que la Provincia de Neuquén logró Resultado Financiero positivo fueron 2009 y 2010, cuando percibió ingresos provenientes del canon correspondiente a las prórrogas de las concesiones de áreas hidrocarburíferas (Cuadros N°15 y N°16; Gráfico N°84). 187 Cuadro N°15: Provincia de Neuquén. Resultado Financiero (Evolución 2007-2011) Provincia de Neuquén - Esquema Ahorro – Financiamiento Período 2007 – 2011 (En millones de Pesos) 2007 2008 2009 2010 2011 I- Ingresos Corrientes 3.725 4.539 5.675 6.894 8.281 II- Gastos 3.175 4.224 4.952 6.151 8.038 III-Resultado Económico 550 295 722 744 243 IV-Ingresos de Capital 52 84 274 301 252 V-Gastos de Capital 724 733 806 788 913 VI-Ingresos Totales 3.778 4.622 5.949 7.195 8.533 3.889 4.977 5.759 6.939 8.951 -121 -355 190 256 -418 Corrientes (I + IV) VII-Gastos Totales (II + V) VIII-Resultado Financiero Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Gráfico N° 84: Provincia de Neuquén. Resultado Financiero (2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 188 Cuadro N° 16. Provincia de Neuquén. Ley 2615 - Acuerdo Renegociación de los Contratos Hidrocarburíferos. En pesos corrientes. Período: 2009 – 2010 Ley 2615 - Acuerdo Renegociación de los Contratos Hidrocarburíferos. En pesos corrientes. Período: 2009 – 2010 Concepto Presupuesto 2009 Ejecutado a Presupuesto 2010 Ley 2665 Noviembre 2009 Pago Inicial 715.743.795,24 747.705.156,00 325.948.908,45 Cuenta Canon 464.623.986,00 444.763.194,36 202.544.651,71 112.155.773,00 107.361.569,29 48.892.336,27 163.619.031,59 170.925.397,00 74.511.920,47 176.008.371,00 135.563.611,22 246.643.711,00 25.609.218,00 19.724.505,40 35.886.659,95 792.038,00 610.036,25 1.109.896,70 115.229.069,57 149.607.115,00 209.647.154,35 72.358.285,00 70.456.483,50 62.746.493,00 921.763.889,96 996.071.812,00 635.339.112,45 Renegociación 62,14% Art.5º - Cuenta Desarrollo Municipios 15% Art. 6º - Cuenta Desarrollo Provincia Municipios Canon Extraordinario de Producción Art. 7º - Municipios art. 4 Ley 2148 - 14,55% Art. 7º - Municipios suma fija art. 10 Ley 2148 - 0,45% Art. 7º - Sector Provincial -85% Responsabilidad Social Empresaria TOTAL Fuente: Ley 2665 - Presupuesto Provincial y Tesorería General de la Provincia. 189 En 2011, a pesar de percibir 490 millones de pesos en concepto de Pago Inicial de la ley 2615,132 los Gastos Totales superaron a los Ingresos Totales. En 2012, el resultado financiero arrojó un déficit de 1.100 millones de pesos e inclusive se registró un déficit económico de unos 207 millones, lo que equivale a decir que los ingresos corrientes no alcanzaron a cubrir los gastos corrientes. El resultante es el endeudamiento, otra de las variables inherentes al modelo neuquino. Endeudamiento Deuda Consolidada Un informe del Ministerio de Obras y Servicios Públicos de Neuquén133 explica el aumento de la deuda en la década de 1990 a partir de la reducción de las fuentes de financiamiento a las provincias por la sanción de la Ley de Convertibilidad. “Esta insuficiencia de recursos disponibles para hacer frente a las obligaciones impostergables, derivó en la necesidad por parte de la Provincia, a pesar de contar con su banca provincial, de gestionar préstamos con entidades financieras privadas. Los mismos conformaron un significativo endeudamiento, en términos de montos y por las elevadas tasas de interés que devengaban. De acuerdo al mismo informe, la imposibilidad de cumplir en el corto plazo con el servicio de las obligaciones contraídas (amortización e intereses) con las entidades financieras privadas, se hacía cada vez más evidente, por lo que la Provincia del Neuquén reestructuró su deuda con la banca privada, con el propósito de obtener un mejoramiento en los plazos de las operaciones originales, trasladando la carga financiera del pago de amortización e 132 Cfr.Cuenta General del Ejercicio 2011. Provincia de Neuquén. “Evolución Deuda Pública Provincia del Neuquén. Período 1995-2010”, elaborado por la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Ministerio de Economía y Obras Públicas, Provincia de Neuquén, disponible en el sitio web del organismo. 133 190 intereses a ejercicios futuros, a un alto costo. Frente a estas dificultades financieras, que se replicaban en otras jurisdicciones nacionales, el gobierno nacional implementó el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, iniciado en el año 2000, tendiente a posibilitar la extensión de los plazos de la deuda a tasas más convenientes. La operatoria de reestructuración de deuda en el marco del “Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos” conocido como “Canje de Deuda Provincial”, significó que del stock total de deuda pública contraída en dólares al cierre del año 2001, que ascendía a U$S 682,88 millones, se pesificara el 85,34%, equivalente en términos nominales, mientras que el 14,66% restante se mantuvo expresada en dólares (Gráfico N°85). Gráfico N°85: Provincia de Neuquén. Deuda Consolidada (Evolución 1995-2010) Fuente: Ministerio de Obras y Servicios Públicos de Neuquén Al asumir Jorge Sapag la gestión en diciembre de 2007, el stock de deuda consolidada -sin considerar la deuda flotante- era de 2.487 millones de pesos. Durante el siguiente año se recibieron desembolsos desde el gobierno nacional en el marco del Programa de Asistencia Financiera por 150 millones de pesos y paralelamente se emitieron los Títulos Provinciales de Cancelación de Deuda (TIPRODEU). El objeto de este endeudamiento, aprobado en la 191 Legislatura Provincial con la Ley 2.575, fue atender obligaciones contraídas con proveedores del Estado Provincial cuyas acreencias tuvieran origen anterior al inicio del mandato. A fines de 2008, la deuda ascendía a 2.640 millones de pesos. En 2009 la Tesorería General de la Provincia emitió Letras por 118 millones de pesos y se obtuvo asistencia financiera desde el Estado nacional por otros $ 205 millones, con lo que el stock adeudado a fin de año llegó a $2.875 millones. En el año 2010, a pesar de que se emitieron Letras del Tesoro por 217 millones y se contrajo deuda con el Estado Nacional, la adhesión al “Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas” hizo posible que la deuda pública de Neuquén se redujera a 2.871 millones de pesos. En 2011 nuevamente se emitieron títulos para la cancelación de pasivos (TICAP), a través de la Ley 2684, con lo que el endeudamiento ascendió a $3.605 millones (Gráfico N°86).134 134 De acuerdo a datos incluidos en los respectivos Informes sobre la situación y evolución de la Deuda Pública, elaborados por la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén, disponibles en el sitio web del organismo. 192 Gráfico N°86: Provincia de Neuquén. Deuda Consolidada (Evolución 2007-2011) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Hacia agosto de 2012, ya había dos nuevas emisiones de títulos públicos, una por 1.255 millones de pesos y otra por 330 millones, esta vez de dólares. Este último compromiso fue muy discutido por parte de los diputados de la oposición en la Legislatura Provincial, aunque el oficialismo logró una holgada mayoría para aprobarlo. Fueron 26 votos a favor frente a 8 en contra en la cámara y además contó con el apoyo de intendentes pertenecientes tanto al MPN como a otras agrupaciones políticas, dado que los municipios figuran como destinatarios de una parte de los recursos que involucra el endeudamiento. El proyecto enviado por el Poder Ejecutivo consiste en la creación de un Fondo para Obras de Infraestructura Social y Productiva de la Provincia del Neuquén, a integrarse exclusivamente con el 50% de la nueva deuda y está destinado a costear 167 obras que figuran en un listado adjunto, a ejecutar durante el período 2013 – 2016 (el resto es para refinanciar deudas anteriores). Con su aprobación, se logró la autorización para emitir Títulos de Cancelación de Deuda y Financiación de Obras (TIPAFO) por valor de 330 millones de dólares, con plazo de hasta 12 años, emitidos en moneda 193 extranjera o nacional y garantizado con la coparticipación de impuestos nacionales y las regalías energéticas. Uno de los argumentos que cuestionaba la iniciativa fue que el Fondo constituido por la mitad del nuevo endeudamiento será aplicado a la construcción de obras que no apuntan a la diversificación de la matriz productiva, capaz de generar a futuro ingresos genuinos para afrontar los servicios de la nueva deuda, sino que se trata de proyectos de tipo municipal, necesarios y útiles, pero que deberían ser cubiertos por el presupuesto (inclusive algunas de las obras ya estaban incluidas en el presupuesto actual). Entre los proyectos previstos se destaca la repavimentación en parte de la ruta 7 (36 millones), la interconexión eléctrica de Villa La Angostura (99 millones) y un Hospital en San Martín de los Andes (55 millones), todos importantes para las respectivas comunidades pero carecen de carácter productivo. Los restantes 164 proyectos requieren en promedio tres millones de pesos cada uno. Otro de los puntos esgrimidos fue la carga que ocasionará la deuda, teniendo en cuenta que el Régimen de Responsabilidad Fiscal al que adhirió oportunamente la Provincia establece que el stock de deuda no puede superar el 15% de los recursos corrientes, neteadas las transferencias a los municipios. Los números que presentó el Ministerio de Economía tendientes a demostrar que el tope no sería alcanzado fueron puestos en duda por los legisladores que rechazaron el proyecto de Ley, a la vez que advirtieron sobre la posibilidad de que terminen destinándose a solventar los crecientes gastos corrientes de la Administración Provincial. Deuda Flotante Los compromisos con proveedores también se han incrementado durante los últimos años: de 101 millones de pesos que se adeudaban por este concepto en 2007, se pasó a deber 386 millones de pesos hacia la primera mitad de 2012 (Gráfico N°87). Así, la deuda flotante total que en 2007 era de 397 millones de 194 pesos se convirtió en 1.812 millones de pesos en junio de 2012 (Gráfico N°88).135 Gráfico N°87: Provincia de Neuquén. Deuda con Proveedores (Evolución 2007-2012) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Gráfico N°88: Provincia de Neuquén. Deuda Flotante (Evolución 2007-2012) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 135 Ministerio de Economía y Obras Públicas. Provincia de Neuquén. 195 Presupuesto vs. Ejecución Una situación que se observa en las finanzas provinciales es que las partidas presupuestadas en general resultan inferiores a las efectivamente ejecutadas, lo que le permite al Poder Ejecutivo disponer de fondos que no tienen autorización ni destino prefijado por el Poder Legislativo, como establecen las reglas de la Contabilidad Pública (Cuadro N°17 y N°18; Gráficos N°89 y N°90). Cuadro N° 17: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes (Diferencia PresupuestoEjecución) Año Presupuestado Ejecutado En millones de pesos Diferencia % 2007 3.297 3.725 113% 2008 3.944 4.539 115% 2009 5.638 5.675 101% 2010 5.986 6.894 115% 2011 6.763 8.281 122% Fuente: Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Gráfico N° 89: Provincia de Neuquén. Ingresos Corrientes (Diferencia PresupuestoEjecución) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén 196 Gastos Corrientes Cuadro N° 18: Provincia de Neuquén. Gastos Corrientes (Diferencia PresupuestoEjecución) Año Presupuestado Ejecutado En millones de pesos Porcentaje de Ejecución % 2007 2.619 3.175 121% 2008 3.587 4.244 118% 2009 4.810 4.952 103% 2010 5.427 6.151 113% 2011 6.485 8.038 124% Fuente: Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Gráfico N° 90: Provincia de Neuquén. Gastos Corrientes (Diferencia PresupuestoEjecución) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Los desvíos entre lo presupuestado y lo efectivamente ejecutado también se presentaron en el ítem “Obra Pública”, pero en un sentido inverso al referido a Ingresos y Gastos. Al cierre de cada año, se puede observar que la Obra Pública concretada fue menor que la prevista (Cuadro N°19 y Gráfico N°91). 197 Cuadro N° 19: Provincia de Neuquén. Obra Pública (Diferencia PresupuestoEjecución) Año Presupuestado Ejecutado Porcentaje de Ejecución En millones de pesos % 2007 765,5 372,5 49% 2008 568,4 454,4 80% 2009 694,5 490,5 56% 2010 955,6 367,6 38% 2011 842,2 351,9 43% Fuente: Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén Gráfico N° 91: Provincia de Neuquén. Obra Pública (Diferencia PresupuestoEjecución) Fuente: Elaboración Propia en base a datos del Ministerio de Economía y Obras Públicas de Neuquén “La manera de neutralizar el déficit es con más regalías”, sostuvo el Gobernador de la provincia de Neuquén, Jorge Sapag, en una entrevista concedida a un periódico local y al poco tiempo anunciaba la posibilidad de negociar con las empresas el adelantamiento del pago de futuras regalías.136 136 Diario La Mañana de Neuquén, 23 de septiembre de 2012 y Diario Río Negro, 14/10/2012. 198 En la actualidad, la dirigencia del MPN prácticamente no menciona la necesidad de diversificar; la percepción de una escasa porción de la renta derivada de la extracción de los hidrocarburos ha bastado para sostener el modelo implementado por el partido que detenta el poder en la provincia desde hace más de 50 años. En esta coyuntura, el efecto que puede ocasionar un mayor precio acordado para el gas y la explotación de los yacimientos “no convencionales” constituye la apuesta central. 199 CONCLUSIONES En Argentina, el carácter estratégico de los hidrocarburos surge no solamente de su futuro agotamiento, sino también de su posición predominante en la matriz energética nacional y de la posibilidad de generar una ganancia extraordinaria o renta, cuya posibilidad de apropiación depende de la modalidad de explotación. En nuestro país, desde el descubrimiento de petróleo en Comodoro Rivadavia, fechado en 1907, la actividad ha estado enmarcada por una doble confrontación por la captación de la renta petrolera: por un lado, entre el capital multinacional y los intentos de preservar la soberanía y, por el otro, entre el Estado Nacional y las Provincias en cuyos territorios se localizan los yacimientos, por la administración del recurso y la disponibilidad de fondos que trae aparejada. Hasta 1989, la política hidrocarburífera se materializó a través de empresas públicas, YPF y Gas del Estado, con participación del capital privado en carácter de contratista, en función de objetivos como el autoabastecimiento o la provisión de gas a bajo precio para uso residencial y productivo. La profunda reforma del sector llevada a cabo por Carlos Menem apenas iniciada su gestión de gobierno en 1989, combinó la venta de las compañías estatales con la instrumentación de concesiones con libre disponibilidad. La irrupción de operadoras multinacionales impregnó al sector de su lógica de maximización de beneficios, que derivó en sobre-explotación de las áreas, disminución de las inversiones en exploración y la consecuente pérdida de reservas, en el marco de récords de utilidades empresariales. El caso más relevante es el rol del Grupo Repsol en YPF luego de su adquisición total en 1999. Es preciso considerar también que uno de los episodios traumáticos, que comprendió la venta de activos y la desvinculación de más de 30.000 empleados se llevó a cabo durante el período en el cual YPF tuvo capital mixto y control estatal, ya que fueron disposiciones establecidas por el Plan de Transformación Global, implementado a partir de 1991 por el entonces presidente José Estenssoro. Queda planteado el interrogante acerca del rol del 200 Sindicato Unido de Petroleros del Estado (SUPE) en relación a su adhesión a una política que generó gravísimas consecuencias para sus propios afiliados y para la sociedad en general. Las medidas instrumentadas desde el año 2003 tuvieron diversas connotaciones: mientras que el esquema de retenciones puesto en vigencia en 2007 permitió al Estado Nacional captar una porción adicional de la renta, la provincialización de los recursos del subsuelo habilitó a las provincias a administrar independientemente su propia política en materia de hidrocarburos, entre lo que se incluyó la prórroga anticipada de las concesiones de yacimientos sin que se verificara el cumplimiento de los compromisos pactados, como establece la legislación. A partir de la sanción de la “Ley Corta”, las tratativas con las firmas concesionarias han sido abordadas independientemente por cada gobernador y su equipo, circunstancia que debilita el margen de negociación, al existir habitualmente urgencias fiscales u otros condicionamientos. A esto se suma que anteriores acuerdos van marcando pautas, lo que dificulta lograr mejores cláusulas. En definitiva, la serie de herramientas adoptadas no revirtieron el modo con el que las operadoras continuaron guiando sus decisiones, por lo que este crítico escenario desembocó en la necesidad de importar más de 9.000 millones de dólares en combustibles durante 2011 y en la decisión, al año siguiente, de expropiar el 51% del capital social de YPF. La Ley 26.741/12 y su Decreto Reglamentario marcan indudablemente el inicio de un nuevo capítulo en la historia de los hidrocarburos en Argentina, al plantear la Soberanía Energética y la Utilidad Pública de los recursos del subsuelo. De todos modos, es preciso revisar integralmente la normativa y ahondar en la articulación entre Nación y Provincias a fin de diseñar una política que claramente resguarde el carácter estratégico del petróleo y el gas, encuadrándolos en un proceso de desarrollo integral. En este contexto, desde la apertura de importantes yacimientos, la provincia de Neuquén ha sido beneficiaria de la cuota de la renta representada 201 por las regalías, que en nuestro país se establecen en el 12% del valor en boca de pozo de los volúmenes que las propias operadoras declaran haber extraído (en la Cuenca Neuquina, el porcentaje asciende al 15% para las áreas prorrogadas). El aumento de los precios del petróleo y el abandono de la Convertibilidad permitieron al gobierno provincial administrar crecientes presupuestos desde 2002, en el marco de una estructura productiva concentrada en torno al sector extractivo. Su funcionamiento bajo una modalidad de enclave, con escasos a nulos encadenamientos, así como la poca cantidad de mano de obra que demanda, han condicionado la economía neuquina: según los datos oficiales disponibles, la explotación de hidrocarburos representa casi la mitad del Producto Bruto Geográfico y genera el 6,7% de empleos directos. El trabajo en este sector es el mejor remunerado en la provincia, aunque las condiciones a los que se encuentran sujetos los trabajadores expresan cierta vulnerabilidad. Por otra parte, elevan el nivel general de precios, afectando el poder adquisitivo del resto de la población. Los demás sectores productivos no logran generar empleo suficiente, afectados por una especie de “enfermedad holandesa”, aquella que erosiona la competitividad de la economía ante el ingreso de divisas de un bien exportable. Sólo los servicios y en especial el Estado surgen como demandantes en el mercado laboral neuquino, comprometiendo las finanzas públicas con una creciente masa salarial. La denominada “tesis de la maldición de los recursos naturales” pareciera verificarse en Neuquén, aunque queda claro que su existencia depende de la modalidad de explotación de tales recursos y del destino que se le asigne a los fondos que se obtienen por su utilización. La declinación de la extracción afectó al conjunto de Cuencas hidrocarburíferas de Argentina y de manera especial a la Cuenca Neuquina, con YPF controlada por Repsol como principal operadora. Las regalías en Neuquén pasaron de representar el 46% de los ingresos corrientes en 2007 al 28% en 2011, mientras que el Gasto en Personal reflejó su inflexibilidad a 202 partir de la necesidad de reconocer recomposiciones salariales y de nuevas incorporaciones. Las complicaciones financieras del Estado provincial no pudieron ser paliadas con la utilización de parte de los fondos obtenidos por las prórrogas anticipadas de concesiones, destinados a financiar Gastos Corrientes aún cuando la normativa lo impide, convirtiendo al endeudamiento en otra de las variables inherentes al modelo neuquino. La crisis del sector energético se expresó en Neuquén en serias dificultades del Estado para hacer frente a sus compromisos, con los consecuentes reclamos gremiales en el marco de una delicada conflictividad social. El Movimiento Popular Neuquino, la agrupación política que ejerce el poder desde 1962, ha dejado de prometer la reconversión de la matriz productiva y centra sus expectativas en un mayor precio del gas en boca de pozo y en la gigantesca formación geológica Vaca Muerta. A pesar de los riesgos asociados a su extracción, los recursos no convencionales entrampados en su interior constituyen la apuesta del gobierno provincial, en tanto contienen la renta necesaria para sostener el modelo que ha permitido su permanencia por más de 50 años. 203 BIBLIOGRAFÍA • Aguirre Roberto, “Los municipios emplean a 14.000 personas”, en “Suplemento Economía & Energía”, La Mañana de Neuquén, 23 de septiembre de 2012. • Belvis Martín, “Los petroleros dejan parte de sus vidas en cada pozo”, Suplemento de Energía, Diario Río Negro, 29 de mayo de 2010. • Bilder Ernesto, “Recursos no renovables”, Diario Río Negro, 8/12/2010. • Bilder Ernesto y Adriana Giuliani, "Neuquén: Planificación y Política", Revista Interamericana de Planificación, Vol.XXX - Nº119, Cuenca, Ecuador, julio-diciembre de 1998. • -----, “Planificación en Neuquén”, trabajo presentado en el V Encuentro Humboldt, UNC, octubre de 2003. • -----, “Política y Petróleo en Neuquén”, Realidad Económica Nº 227, Buenos Aires, abril-mayo de 2007. • -----, “Las Renegociaciones de las Concesiones Hidrocarburíferas en Neuquén y su impacto en las Finanzas Públicas, en las 4º Jornadas de Historia de la Patagonia, Santa Rosa, La Pampa, septiembre de 2010. 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